Aleksandra Mężykowska
Gwarancje prawa do świadczeń z
zabezpieczenia społecznego w
świetle orzecznictwa Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka na
gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do
Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka
Polski Rocznik Praw Człowieka i Prawa Humanitarnego 6, 127-146
2015
UW M w O lszty n ie 2015 IS S N 2082-1786
A leksandra M ężykowska
w sp ó łp raco w n iczk a U czeln i Ł az arsk ie g o w W arsz aw ie
G w aran cje p ra w a do św ia d c z e ń
z z a b e z p ie c z e n ia sp o łe c z n e g o
w św ie tle o rz eczn ictw a E u rop ejsk iego T rybunału
P r a w C zło w ie k a n a g r u n c ie art. 1 P ro to k o łu
n r 1 d o E u rop ejsk iej K on w en cji P r a w C zło w iek a
Słow a kluczow e: p ra w a społeczne, p ra w o do m ie n ia, E u ro p ejsk i T ry b u n a ł P ra w C złow ieka, za k a z d y sk ry m in acji, św iad czen ia e m e ry ta ln e
1. Wstęp
E uropejska Konwencja P raw Człowieka (dalej Konwencja lub EKPCz)1 nie zaw iera przepisu, który w sposób bezpośredni gw arantow ałby praw a do świadczeń z zakresu ochrony socjalnej. N orm atyw ną podstaw ą do oceny wy w iązania się przez państw o członkowskie Rady Europy ze zobowiązania zapew niania świadczeń z zak resu zabezpieczenia społecznego oraz praw a do pomocy społecznej i medycznej są art. 12 i 13 Europejskiej K arty Społecz nej.2 Mimo tego, problem atyka dostępu do różnego rodzaju świadczeń z za k re su ochrony socjalnej je s t przedm iotem w ielu orzeczeń Europejskiego T rybunału P raw Człowieka (dalej Trybunał, ETPCz). Niewątpliwie aktyw ność Trybunału n a tym polu je s t wyrazem jego stanow iska sformułowanego jeszcze pod koniec la t 70. XX w. w w yroku w spraw ie Airey, w którym Trybunał podkreślił, że wiele z gw arantow anych Konwencją praw cywil nych i politycznych m a kom ponenty n a tu ry społecznej i ekonomicznej i że niemożliwe je s t ścisłe rozdzielenie praw społecznych i ekonomicznych od zakresu praw objętych Konwencją.3 P ytanie o to, ja k dalece pow inna sięgać
1 D z.U . z 1993 r. N r 61, poz. 2 8 4 ze zm . 2 D z.U . z 1999 r. N r 8, poz. 67.
3 W yrok E T P C w sp ra w ie A ir e y p rz e c iw k o I r la n d ii z 9 .1 0 .1 9 7 9 r., n r s k a rg i 6289/73, § 26. W s z y stk ie p o w o ły w a n e w n in ie js z y m o p ra c o w a n iu w y ro k i E T P C p o c h o d zą z o ficjal n ej b a z y d a n y c h R a d y E u r o p y H U D O C , por. h ttp ://h u d o c .e c h r .c o e .in t/s ite s /e n g /P a g e s /s e - a rc h .a s p x # .
in terp retacja praw zaw artych w Konwencji w celu objęcia jej gw arancja mi praw społecznych, w tym ochrony socjalnej, je s t elem entem szerszej dys- kusji.4
U względniając bardzo szeroki zakres orzecznictwa T rybunału w om aw ia nym zakresie, niniejszy arty k u ł będzie koncentrow ał się jedynie n a pewnym w ycinku tej problem atyki, a mianowicie omówieniu aktualn y ch tendencji w zakresie ochrony praw a do świadczeń z ochrony socjalnej gw arantow anych n a podstaw ie art. 1 Protokołu n r 1 do Konwencji. J e s t to jedyny przepis Konwencji, k tóry stw a rz a m ate ria ln e podstaw y do dochodzenia roszczeń z ty tu łu świadczeń z zabezpieczenia społecznego, ponieważ część z tych świadczeń m ając w ym iar m aterialny tra k to w a n a je s t jako mienie. Tytułem uzupełnienia należy dodać, że ze względu n a bardzo różnorodny c h a ra k te r praw ny świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jedynie część z nich objęta będzie tym przepisem . Dlatego też dla całościowego przedstaw ienia system u gw arancji socjalnych w ram ach system u Konwencji konieczne je s t jeszcze uwzględnienie przede wszystkim art. 6 Konwencji - zapewniającego g w aran cje procesowe dla dochodzenia w świetle praw a krajowego roszczeń o św iad czenia, a także art. 14 Konwencji w zw. z art. 8 lub w zw. z art. 1 Prot. 1. W tym miejscu należy wskazać, że art. 8 nie może być sam odzielną podstaw ą do skargi w zakresie b ra k u przyznania świadczeń społecznych, z uwagi n a to, że Trybunał bardzo wyraźnie w skazuje w swoim orzecznictwie, że choć przepis ten gw arantuje prawo do poszanow ania życia rodzinnego, nie n a k ła da n a p ań stw a pozytywnego obowiązku zapew nienia różnych finansowych form pomocy społecznej.5 Rozstrzygając zarzuty dotyczące b ra k u przyznania określonych świadczeń rodzinnych Trybunał kieruje się jed n ak zasadą, że przyznaw anie świadczeń rodzinom wielodzietnym stanow i wyraz poszanow a n ia p raw a do życia rodzinnego w rozum ieniu art. 8 Konwencji i dlatego też
4 S zerzej n a te m a t z a c ie ra n ia się g ra n ic p o m ięd zy p ie rw s z ą a d r u g ą g e n e ra c ją p ra w c zło w iek a p a tr z m .in . K. L a s a k , P ra w a sp o łeczn e w o rzec zn ictw ie E u ro p e jskieg o T r y b u n a łu
P ra w C zło w iek a , W a rs z a w a 2 0 13; B. G ro n o w sk a , E u r o p e js k a K o n w e n cja P ra w C zło w ieka a p r a w a d r u g ie j g e n era cji - k ilk a re fle k s ji o z a c ie r a n iu g r a n ic , „ E u ro p e js k i P rz e g lą d S ąd o
w y ” 2013, n r 9, s. 4 - 1 0 ; E . P a lm e r, P ro te c tin g S o cio -E co n o m ic R ig h ts th ro u g h th e E u ro p e
a n C o n v en tio n o n H u m a n R ig h s : T r en d s s a n d D e v e lo p m e n ts in th e E u ro p e a n C o u rt o n H u m a n R ig h t s , „ E r a s m u s L a w R e v ie w ” 2 0 0 9 , n r 2 /4 . O g ó ln ie n a t e m a t g e n e r a c ji p ra w
c zło w iek a por. K. D rz ew ick i, T rzecia g en e ra cja p r a w c zło w ie k a , „ S p ra w y M ię d zy n a ro d o w e ” 1983, n r 10.
5 Por. m .in . w y ro k i E T P C w sp ra w a ch : N ie d z w ie d z k i p rzec iw ko N ie m c o m z 25.10.2005 r., n r s k a r g i 5 8 4 5 3 /0 0 , W eller p r z e c iw k o W ęg ro m z 3 1 .0 3 .2 0 0 9 r., n r s k a r g i 4 4 3 9 9 /0 5 o raz
S a id o u n p r z e c iw k o G recji z 2 8 .1 0 .2 0 1 0 r., n r s k a r g i 4 0 0 8 3 /0 7 . W k o n te k ś c ie ty c h s k a rg
tr z e b a j e d n a k d o strz ec , że w sp ra w ie G r a n t p . Z je d n o c z o n e m u K ró le stw u dotyczącej decyzji o n ie p r z y z n a n iu tr a n s s e k s u a ln e j kobiecie św ia d c z e ń e m e ry ta ln y c h po o s ią g n ię c iu u s ta w o w ego w ie k u e m e ry ta ln e g o d la k o b ie t, T ry b u n a ł u z n a ł, że doszło do n a r u s z e n ia a r t. 8 K o n w en cji. M o żn a w ięc s tw ie rd zić , że b e z p o ś re d n ią p rz y c z y n a n a r u s z e n ia a r t. 8 K o n w en cji był b r a k w y p ła ty ś w ia d c z e n ia , por. w y ro k w s p ra w ie G ra n t p rz e c iw k o Z je d n o c zo n e m u K ró le
mieści się w przedmiocie tegoż artykułu. W konsekwencji w sytuacjach, gdy p rzed m iot sk arg i objęty je s t zak resem a rt. 8 Konw encji, zastosow anie w opinii T rybunału znajduje art. 14.
Dodatkowo w arto pam iętać, że granice upraw nień do świadczeń z zakre su ochrony socjalnej g w aran to w an y ch przez K onw encję w ytycza tak że orzecznictwo T rybunału n a gruncie art. 3 Konwencji. A rtykuł te n powoływa ny był jako wzorzec kontroli w spraw ach, w których skarżący podnosili, że wysokość otrzymywanego św iadczenia je s t niew ystarczająca dla utrzym an ia n aw et m inim alnego poziomu egzystencji. Dotychczas Trybunał w żadnej ze spraw nie stw ierdził n aru szen ia art. 3 n a tym tle, wskazywał jednak, że co do zasady ta k a kw estia może być rozw ażana n a gruncie tego przepisu.6 W spraw ie Larioshina T rybunał w prost uznał, że wysokość świadczenia, które otrzym yw ała sk arżąca - była to równowartość 25 euro, nie spowodowa ła u niej dolegliwości osiągających poziom uzasadniający zastosowanie art. 3 Konwencji. Trudno nie zadać sobie jed n a k pytania, ja k a wysokość świadcze nia, zdaniem T rybunału, osiągnęłaby ów konieczny poziom dolegliwości. Orzeczenie w spraw ie Larioshina wydane zostało w 2002 r. i Trybunał nie pokusił się o w skazanie w nim owego m inim alnego stand ardu. W arto jed n ak zauważyć, że w ostatnich lata ch Trybunał coraz częściej odwołuje się do stan d ard ó w określonych m .in. w ram a ch E uropejskiej K a rty Społecznej w celu znalezienia odniesienia dla oceny wysokości przyznaw anych św iad czeń.7 Jeżeli weźmiemy pod uwagę tę okoliczność, nie m ożna wykluczyć, że w kolejnych tego typu spraw ach Trybunał zechce odwołać się do konkluzji Europejskiego K om itetu P raw Społecznych, ja k choćby tych, przyjętych w styczniu 2014 r. w stosunku do Federacji Rosyjskiej, gdzie Kom itet stw ier dził, że w skazany przez Rosję m inim alny poziom em erytury (kwota bazowej części em erytury w wysokości równowartości 59 euro) znajduje się znacząco poniżej poziomu ubóstwa.8 Przyjęcie perspektywy Europejskiej K arty Społecz nej może doprowadzić Trybunał do dalej idących wniosków w zakresie niepo- szanow ania przez państw a praw społecznych, niż m a to miejsce dotychczas.
2. Rozwój orzecznictwa
Od pierwszych skarg dotyczących świadczeń z zakresu ochrony socjalnej podstaw ow ą kw estią, k tó rą rozważyć m usiały organy kontrolne Konwen cji było to, czy d a n ą kategorię świadczeń m ożna było zakwalifikować jako 6 D ecyzje E T P C w s p ra w a c h : L a r io s h in a p r z e c iw k o R o s ji z 2 3 .0 4 .2 0 0 2 r., n r s k a rg i 5 686 9 /0 0 , P a n ce n k o p rz e c iw k o Ł o tw ie z 2 8 .1 0 .1 9 9 9 r., n r s k a r g i 40772/98.
7 P o r. w y ro k E T P C w s p ra w ie S te fa n e tti i in n i p r z e c iw k o W ło ch o m 1 4 .0 4 .2 0 1 4 r., n r s k a rg i 2 1 383/10 i n a s t.
8 E u r o p e a n C o m m itte e o n S ocial R ig h ts , C o n c lu sio n s 2013, R u s s ia n F e d e ra tio n , s ty c z e ń 2 0 1 4 d o s tę p n y n a s tr o n ie in te r n e to w e j: h ttp ://w w w .c o e .in t/t/d g h l/m o n ito rin g /s o c ia l- c h a rte r /c o n c lu s io n s /S ta te /R u s s ia n F e d e r a tio n 2 0 1 3 _ e n .p d f .
mienie. I choć praw a, interesy i roszczenia z zakresu praw a ubezpieczeń społecznych oraz zabezpieczenia społecznego, wynikające z praw a publiczne go, w większości państw nie stanow ią własności, przez Trybunał w S tra sb u r gu ze względu n a swoją w artość m a te ria ln ą zaliczane są, przynajm niej w części, do kategorii dóbr chronionych n a podstaw ie art. 1 Protokołu n r 1.9
Jeszcze w latach 70-tych i 80-tych Europejska Komisja P raw Człowieka (dalej Komisja) uzależniała przyznanie ochrony w zakresie świadczeń ubez pieczeniowych od tego, z jakiego rodzaju system u ubezpieczeniowego w ypła cane je s t dane świadczenie. Zgodnie z tym podziałem w system ach opartych n a zasadzie solidarności społecznej, w których nie istn iał konieczny związek między sk ład ką a wysokością świadczenia, nie powstawało ściśle określone możliwe do zidentyfikow ania prawo, które byłoby chronione zakresem art. 1 Protokołu n r 1. N atom iast w odniesieniu do systemów, w których świadcze nie skorelowane było z płaconą sk ład ką Trybunał uznaw ał, że „ponoszone przez skarżącego ciężary tw orzą indyw idualne prawo do części takiego fun duszu i mogą być chronione przez art. 1”.10
Do m o m en tu w ydania decyzji w spraw ie Stec orzecznictwo Komisji i T rybunału było wyjątkowo niejednolite. Dopiero w tym orzeczeniu Trybuna! uznał, że dalsze utrzym yw anie rozróżnienia pomiędzy składkowymi i nie- składkowymi świadczeniam i dla celów zastosow ania art. 1 Protokołu n r 1 nie m a u zasad nienia.11 Było to spowodowane kilkom a przyczynami. Przede w szystkim Trybunał dostrzegł mnogość rozw iązań krajowych w zakresie fi nansow ania poszczególnych systemów, k tó ra nie pozw alała n a idealne roz graniczenie poszczególnych rodzajów systemów. Po drugie, Trybunał podkre ślił, iż system strasb u rsk i je s t przecież system em ochrony praw człowieka, w ram ach którego należy brać pod uwagę zmieniające się w arunki w p ań stw ach członkowskich, a przede w szystkim konieczność zapew nienia takiej interpretacji Konwencji, k tó ra spraw ia, że gw arantow ane w niej praw a są chronione w sposób praktyczny i skuteczny, a nie teoretyczny i iluzoryczny. Po trzecie, Trybunał zapewnić m usi, aby proces interpretacji poszczególnych postanow ień Konwencji był spójny i harmonijny. W tym względzie Trybunał w skazał n a rozwój orzecznictwa n a gruncie art. 6 Konwencji, gdzie m.in. w spraw ie Schuler-Zgraggen p. Szw ajcarii uznał, że rozwój praw a oraz zasa da równego trak to w an ia powodują konieczność przyjęcia stanow iska, iż zasa d ą gen eraln ą dotyczącą art. 6 je s t stosowanie go w zakresie postępowań z zabezpieczenia społecznego, włączając pomoc społeczną.12 Po czwarte Try 9 L. G a rlic k i [w:] L. G a rlic k i, re d . K o n w e n cja o O chronie P ra w C zło w ie k a i P o d s ta w o
w ych W olności. K o m e n ta r z d o a r ty k u łó w 1 -1 8 , to m I, W a rs z a w a 2 010, s. 490 i 493.
10 Por. decyzje K o m isji w sp ra w a c h : M u lle r p rz e c iw k o A u s tr ii z 1.1 0 .1 9 7 5 r.,D n r s k a rg i 5 8 4 9 /7 2 ; G p r z e c iw k o A u s t r i i z 1 4 .0 5 .1 9 8 4 r., n r s k a r g i 1009 4 /8 2 ; D e K le in e S ta a r m a n
p rz e c iw k o N id e r la n d o m z 1 6 .0 5 .1 9 8 5 r., n r s k a r g i 10503/83.
11 D ecy zja E T P C w sp ra w ie S te c p rz e c iw k o Z je d n o c z o n e m u K ró le stw u z 6 .0 7 .2 0 0 5 r., n r s k a r g 6 5 731/01 i 65900/01, § 47-51.
12 W a rto z a z n a c z y ć , że s p r a w a S c h u le r -Z g r a g g e n p . S z w a jc a r ii n ie b y ła p ie rw s z ą , w k tó re j T ry b u n a ł s ta n ą ł n a s ta n o w is k u , że g w a ra n c je z a r t. 6 p o w in n y m ieć z a s to s o w a n ie
bu n ał podkreślił, że wiele krajowych systemów praw nych dostrzegając, iż część jednostek je s t całkowicie zależna od państw owych świadczeń społecz nych i pomocowych, tra k tu je wypłatę świadczeń, dla osób spełniających w a ru n k i ich otrzym ania, jako prawo podmiotowe, którego realizacji m ożna do m ag ać się p rze d o rg a n a m i k rajo w ym i. D latego też z d a n ie m E TPC z, w sytuacjach, kiedy jed n ostk a m a możliwe do dochodzenia zgodnie z praw em krajowym upraw nienie do świadczeń, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w możliwości zastosowania do takich sytuacji art. 1 Protokołu n r 1. Wreszcie po piąte, Trybunał podkreślił, że zrównanie ochrony świadczeń z systemów składkowych i nieskładkowych uwzględnia perspektywę Europejskiej K arty Społecznej i tego, że Trybunał stoi n a stanow isku niemożności ścisłego rozdzie lenie praw społecznych i ekonomicznych od zakresu praw objętych Konwencją.
3. Zakres prawa do świadczeń z tytułu ochrony socjalnej
na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz - zasady
ogólne wynikające z orzecznictwa ETPCz
W świetle obecnie ukształtow anego orzecznictwa należy stwierdzić, iż ogólną zasad ą jest, że praw em m ajątkow ym w rozum ieniu art. 1 Prot. 1 są św iadczenia wynikające z ustanowionego przez p aństw a system u ubezpie czenia/zabezpieczenia społecznego wypłacane zarówno z systemów składko wych, ja k i nieskładkowych, m ające c h a ra k te r roszczeniowy/podmiotowy - co Trybunał ujm uje słowami: p a ym en t as a right o f a welfare benefit i należne osobom spełniającym w aru n k i określone w praw ie do nabycia danego św iad czenia.13 N a tle ta k sformułowanej zasady ogólnej trzeb a uznać, że Trybunał bardzo szeroko zakreślił przedm iot p raw a do m ienia w kolejnych orzecze niach, w których stw ierdził, że ochrona ta może obejmować zarówno św iad czenia z ubezpieczenia społecznego, ja k i z pomocy społecznej14.
w s p r a w a c h d o ty c z ą c y c h ś w ia d c z e ń z z a b e z p ie c z e n ia s p o łe c z n e g o . P o r. w y r o k E T P C w s p ra w ie S c h u le r -Z g r a g g e n p r z e c iw k o S z w a jc a r ii z 2 4 .0 6 .1 9 9 3 r., n r s k a r g i 14518/89. W ty m k o n te k ś c ie n a le ż y zw rócić u w a g ę n a s p ra w y F eld b ru g g e p . N id e r la n d o m , czy D eu-
m e la n d p . N ie m c o m , o ra z n a s p ra w ę S a le s i p . W łochom , w k tó re j T ry b u n a ł n ie ty lk o z a s to
so w ał a r t. 6, a le s tw ie rd z ił też, że n a o b ecn y m e ta p ie ro zw o ju p r a w a o ch ro n y społecznej ro z ró ż n ie n ie n a u b e z p ie c z e n ie sp o łe cz n e o ra z pom oc sp o łe c z n ą n ie m oże być tr a k to w a n e ja k o k w e s tia f u n d a m e n ta ln a . P or. w y ro k i E T P C w sp ra w a c h : F eld b ru g g e p rz e c iw k o N id e r
la n d o m z 2 5 .0 5 .1 9 8 6 r., n r s k a rg i 8 5 62/79, D e u m e la n d p rz e c iw k o N ie m c o m z 2 9 .0 5 .1 9 8 6 r.,
n r s k a rg i n r 9 3 84/81, S a le s i p rz e c iw k o W łochom z 2 6 .0 2 .1 9 9 3 r., n r s k a rg i 13023/87. S p r a w a S c h u le r-Z g ra g g e n p . S z w a jc a r ii j e s t n a to m ia s t is to tn a , p o n iew aż T ry b u n a ł u z n a ł w niej, że p r o c e d u ra ln a o c h ro n a n a g ru n c ie a r t. 6 m a d a le k o id ące s k u tk i o c h a r a k te r z e m a te r ia l n y m . W l it e r a t u r z e w s k a z u je się n a w e t, iż o c h ro n a u d z ie lo n a p rz e z T ry b u n a ł sk a rż ą c e j w isto cie j e s t t a k d a le k o id ą c a , ja k b y u d z ie lo n a z o s ta ła n a g ru n c ie P ro to k o łu n r 12 do E K P C z. Por. I.E .K o ch , H u m a n R ig h ts a s I n d iv is ib le R ig h ts : the p ro te c tio n o f socio-econom ic
d e m a n d s u n d e r th e E u r o p e a n C o n v en tio n on H u m a n R ig h ts , 20 0 9 L eid e n , s. 185.
13 P o r. w y ro k E T P C w s p ra w ie C a rs o n i in n i p r z e c iw k o Z je d n o c z o n e m u K ró le s tw u z 1 6 .0 3 .2 0 1 0 r., n r s k a rg i 42184/05, § 64.
14 Por. w y ro k E T P C w s p ra w ie M o s k a l p r z e c iw k o P olsce z 1 5 .0 9 .2 0 0 9 r., n r s k a rg i 1 0373/05, § 38.
P rzy dokonyw aniu oceny co do możliwości zakw alifikow ania danego u praw nienia do świadczeń do kategorii m ienia, w arto mieć n a względzie zasygnalizow aną już wcześniej ewolucję poglądów Trybunału co do związku pomiędzy ch arak terem danego u praw nienia bądź obowiązku jako w ynikają cego z p raw a pryw atnego bądź publicznego, a możliwością zastosow ania gw arancji z art. 6. N iew ątpliw ie odejście przez T rybunał od poglądu na gruncie art. 6, stanowiącego, iż determ inujący c h a ra k te r dla przyznania ochrony Konwencji m a pryw atny c h a ra k te r danego upraw nienia, m a wpływ także n a zakres ochrony n a gruncie art. 1 Protokołu n r 1.15 Obecnie kw estią decydującą w zakresie możliwość zastosow ania art. 6 Konwencji je s t ekono m iczna n a tu ra spornego św iadczenia oraz to, czy upraw nienie do dom agania się w ypłaty św iadczenia m a w yraźną podstaw ę w praw ie krajowym. Jedynie n a m arginesie należy w tym momencie podkreślić, że są to w arunk i porów nyw alne do tych, jak ie m uszą być spełnione w przypadku zastosow ania art. 1 Protokołu n r 1. W prowadzenie do interp retacji art. 6 m aterialnego c h a ra k te ru św iadczenia u sta n a w ia niew ątpliw ie naw iązanie do siatk i pojęciowej stosowanej n a gruncie art. 1 Protokołu n r 1. W sposób oczywisty zakres gw arancji obu tych przepisów je s t inny, jednakże używanie tych samych pojęć interpretacyjnych niew ątpliw ie zbliża do siebie te przepisy, co powodu je wzajem ne oddziaływanie i sprzyja zachow aniu spójności interpretacji Kon-
wencji.16
W świetle art. 1 Protokołu n r 1 dla prawidłowego rozstrzygnięcia cha ra k te ru prawnego spornego świadczenia, niezbędne je s t uwzględnienie przez Trybunał praw a krajowego. P atrząc przez pryzm at takiej oceny n a prawo polskie dostrzec można, że nie wszystkie rozw iązania przyjęte przez ustaw o dawcę krajowego będą pozwalały n a bezsporne określenie c h a ra k te ru po szczególnych świadczeń. Jako przykład w skazać m ożna np. wątpliwości doty czące tego, czy r e n t a so c ja ln a m ieści się w z a k re s ie u b e z p ie c z e n ia społecznego, czy w zakresie pomocy społecznej. Trybunał K onstytucyjny wy powiadając się o relacji pomiędzy tym i dwoma form am i realizacji praw a do zabezpieczenia społecznego, w skazyw ał n a liczne różnice pom iędzy nim i m.in. w zakresie sam ych świadczeń. I ta k podnosił on bezekwiwalentność pomocy społecznej w przeciw ieństwie do świadczeń ubezpieczeniowych, które m ają c h a ra k te r wzajemny, czy też fakt, że św iadczenia ubezpieczeniowe m ają c h a ra k te r roszczeniowy, podczas gdy przyznaw anie świadczeń z opieki społecznej opiera się w dużej mierze (zaznaczenie dodane) n a uznaniow o ści.17 N atom iast re n ta socjalna, przyznaw ana n a podstaw ie ustaw y o rencie socjalnej nie je s t ani świadczeniem z pomocy społecznej, ani świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, choć w arun k i jej nabycia ukształtow ane zostały
15 Por. w y ro k E T P C w sp ra w ie L e C a lvez p rz e c iw k o F ra n c ji z 2 9 .0 7 .1 9 9 8 r., n r s k a rg i 7 3 /1 9 9 7 /8 5 7 /1 0 6 6 .
16 I. E. K och, op. c it., s. 186.
p rz e z p rz e p is y w sp o só b b a rd z ie j zb liżo n y do w a ru n k ó w n a b y w a n ia ś w ia d cz e ń u b e z p ie c ze n io w y c h z u b e z p ie c z e n ia sp o łeczn eg o n iż n a b y w a n ia ś w ia d c z e ń z p o m o cy s p o łe c z n e j.18 W y d aje się , że w s k a z a n ie choć te g o je d n e g o p r z y k ła d u ilu s tr u je d o b rze p ro b lem y , ja k ie n a p o tk a ć m oże T ry b u n a ł r o z s tr z y g a ją c c h a r a k t e r p r a w n y d a n e g o ś w ia d c z e n ia w c e lu z a s to s o w a n ia p ra w id ło w ego w z o rc a k o n tro li k o n w en c y jn ej.
P ra w o do o k re ślo n e g o ś w ia d c z e n ia je ż e li s ta n o w i m ie n ie w ro z u m ie n iu a r t. 1 P ro to k o łu n r 1 p o d le g a w a r u n k o m o c h ro n y s p re c y z o w a n y m w ty m a r ty k u le . W ty m w z g lęd zie w szczeg ó ln o ści p a m ię ta ć n ależy , że z a k r e s o c h ro n y o g ra n ic z o n y j e s t je d y n ie do is tn ie ją c y c h in te re s ó w /p ra w /ro s z c z e ń , z u w a g i n a f a k t, że P ro to k ó ł n r 1 w sw ej k o n s tru k c ji n ie c h ro n i p r a w a do n a b y c ia w ła sn o śc i. 19 T a k w ięc w s y tu a c ji, g d y s k a r ż ą c y n ie s p e łn ia w a ru n k ó w u s t a w o w ych w y p ła ty d a n e g o św ia d c z e n ia , n ie m oże d o m a g a ć się je g o o c h ro n y n a g ru n c ie a r t. 1 P ro to k o łu n r 1. B r a k s p e łn ie n ia u s ta w o w y c h p r z e s ła n e k o trz y m a n ia ś w ia d c z e n ia choć w y k lu c z a o c h ro n ę s y tu a c ji s k a rż ą c e g o n a g ru n c ie a r t., 1 P ro to k o łu n r 1, w p r z y p a d k a c h św ia d c z e ń m a ją c y c h c h a r a k t e r ro s z czen io w y j e s t o k o licz n o ścią, k t ó r a m oże b yć o c e n io n a p rz e z p r y z m a t a r t. 14 K o n w en cji w zw. z a r t. 1 P ro to k o łu n r 1.
D ru g im w a r u n k ie m d e te rm in u ją c y m z a k r e s o c h ro n y p r a w a do ś w ia d c z e ń n a g ru n c ie a r t. 1 P ro to k o łu n r 1 j e s t o koliczność, iż s y s te m s tr a s b u r s k i n ie n a k ła d a n a p a ń s tw a ż a d n y c h o b o w iązk ó w i w sk a z ó w e k w z a k r e s ie decy zji co do s tw o rz e n ia ja k ie jk o lw ie k fo rm y s y s te m u z a b e z p ie c z e n ia sp o łe c z n e go, a n i ś w ia d c z e ń , ja k ie w r a m a c h ta k ie g o s y s te m u p o w in n y b yć o fe ro w a n e . J e ż e l i j e d n a k p a ń s t w o d e c y d u je s ię n a u c h w a l e n i e p r z e p i s ó w p rz e w id u ją c y c h p ra w o do o k re ś lo n y c h ś w ia d c z e ń , u s ta w o d a w s tw o ta k ie m u s i by ć tr a k to w a n e ja k o u s ta n a w ia ją c e in te r e s w ła śc ic ie lsk i o b ję ty z a k r e s e m a r t. 1 P ro to k o łu n r 1 d la osób, k tó re s p e łn ia ją sp re c y z o w a n e w n im w a r u n k i20. S a m f a k t, że św ia d c z e n ie m oże u le c o g ra n ic z e n iu b ą d ź m oże n a s tą p ić p r z e r w a w je g o w y p ła c ie n ie p o z b a w ia te g o ś w ia d c z e n ia cech „ m ie n ia ” w ro z u m ie n iu s y s te m u k o n w e n c y jn e g o 21. T ry b u n a ł b a rd z o w y ra ź n ie p o d k re ś la , że je ż e li u p r a w n ie n ie do ś w ia d c z e n ia j e s t u z a le ż n io n e od s p e łn ie n ia o k re ś lo
n y c h w a ru n k ó w , w a ru n k o w e ro sz c z e n ie w y n ik a ją c e z b r a k u s p e łn ie n ia ty c h p r z e s ła n e k n ie m oże by ć tr a k to w a n e ja k o c h ro n io n a „w ła sn o ść ”22. I n te r e s w ła śc ic ie lsk i c h ro n io n y b ę d z ie w ię c w s to s u n k u do osób, k tó r e s p e łn ia ją p r z e s ła n k i w y n ik a ją c e z u s ta w o d a w s tw a k ra jo w eg o . J e d n a k ż e n a w e t w ta k im w y p a d k u z a k r e s u o c h ro n y w y n ik a ją c e j z a r t. 1 P ro to k o łu n r 1 n ie n a le ż y
18 W yrok T K z 2 5 .0 6 .2 0 1 3 , sy g n . a k t P 11/12.
19 Por. w y ro k E T P C w sp ra w ie K opecky p rz e c iw ko C zech o m z 2 8 .0 9 .2 0 0 4 r., n r s k a rg i 4 491 2 /9 8 , § 35 (b).
20 Por. K opecky p rz e c iw k o C zechom , op. c it., § 54.
21 Por. w y ro k E T P C w sp ra w ie B eyeler p rz e c iw k o W łochom z 5 .0 1 .2 0 0 0 r., n r s k a rg i 3 320 2 /9 6 , § 105.
22 Por. w y ro k E T P C w sp ra w ie R a s m u s s e n p rz e c iw k o P olsce z 2 8 .0 4 .2 0 0 9 r., n r s k a rg i 3 888 6 /0 5 , § 71.
rozumieć jako przyznającej jednostce prawo do świadczeń w określonej wyso- kości23. Podobnie, prawo do poszanow ania m ienia nie gw arantuje praw a do otrzym yw ania świadczenia np. em erytalnego w związku z p racą świadczoną w innym państw ie niż państw o pozwane24.
4. Orzecznictwo ETPCz w sprawach dotyczących
poszczególnych praw
N a tle ta k zarysowanych zasad ogólnych wynikających z orzecznictwa T rybunału i w skazujących zakres ochrony świadczeń z zabezpieczenia spo łecznego należnych jednostkom znajdującym się w granicach jurysdykcji pań stw stron Konwencji, w arto w orzecznictwie T rybunału wyodrębnić kilka trendów obrazujących a k tu a ln ą aktyw ność T rybunału w tym zakresie.
J a k już w skazane zostało powyżej, w sytuacjach, gdy prawo do określo nego św iadczenia z zabezpieczenia społecznego stanow i m ienie w rozum ieniu art. 1 Protokołu n r 1, jego ochrona podlega w arunkom ochrony sprecyzowa nym w tym artykule. Przede w szystkim należy zauważyć, że ingerencja w to prawo je s t dopuszczalna jedynie n a podstaw ie praw a, w celu ochrony w ażne go in te resu społecznego i z zachowaniem środków proporcjonalnych do jego realizacji. Szczególne miejsce w rozw ażaniach T rybunału zajm uje in te rp re ta cja i ocena proporcjonalności zastosowanych środków. W szystkie dotychcza sowe ingerencje pań stw w u praw nienia o charakterze społecznym chronione n a gruncie art. 1 Protokołu n r 1 oceniane były szczególnie przez pryzm at tej zasady chroniącej prawo do m ienia.
Art. 1 Protokołu n r 1 gw arantuje jedynie prawo do poszanow ania istn ie jącego m ienia. W sytuacji, gdy państw o ogranicza lub zaprzestaje wypłaty
świadczenia, takie działanie p ań stw a stanow i ingerencję w praw o własności i wym aga uzasadn ien ia25. Szczególnie ważnym i elem entam i oceny s ą w t a kich przypadkach dwa faktory: czy w konsekwencji pozbawienia świadczeń bądź ograniczenia wysokości ich w ypłaty n a jednostkę nie nałożono nadm ier nego ciężaru oraz czy ingerencja w up raw nienia skarżącego do otrzym ywa n ia świadczenia z system u ubezpieczeń społecznych nie skutkow ała n a ru sz e niem samej esencji praw 26. W śród spraw związanych z ingerencją p aństw a ocenianą w świetle gw arancji płynących z art. 1 Protokołu n r 1 w arto wyod rębnić dwie grupy sytuacji.
23 P o r. w y ro k w s p r a w ie K ja r ta n A s m u n d s s o n p r z e c iw k o I s l a n d i i z 1 2 .1 0 .2 0 0 4 r., n r s k a rg i 60669/00, d e cy z ja E T P C w sp ra w ie D o m a le w sk i p rz e c iw k o P olsce 1 5 .0 6 .1 9 9 9 r., n r s k a r g a 34610/97, decyzja E T P C w sp ra w ie J a n k o v ic p rzec iw k o C horw acji z 12.10.2000 r., s k a r g a n r 43440/98.
24 Por. decyzja E T P C w sp ra w ie L .B .p rzec iw ko A u s tr ii 18.04.2002 r., n r s k a rg i 39802/98. 25 Por. K ja r ta n A s m u n d s s o n p rz e c iw k o Is la n d ii, op. c it., § 40 o ra z R a s m u s s e n p r z e c iw
ko P olsce, op. cit., § 71.
4.1. S y tu a c je c a łk o w ite g o p o z b a w ie n ia u p r a w n ie n ia d o ś w ia d c z e n ia
P ie rw sz a g ru p a spraw , to spraw y, w których w w yniku ingerencji w prawo do poszanow ania m ienia - Trybunał traktow ał te sytuacje n a ogół w łaśnie jako dotyczące ingerencji w norm ę ogólną sta tu u ją c ą prawo do spo kojnego ko rzystania z własności - dochodziło do pozbawienia jednostek cało ści otrzymywanego przez nie świadczenia. W spraw ach tych Trybunał zasad niczo dochodzi do w n io sk u , iż decyzje w ładz p o zbaw iające je d n o s tk i świadczeń n ak ład ały n a nie nadm ierny i nieproporcjonalny ciężar, który n a w e t m ając n a uw adze szeroki m arg in es oceny przy należny władzom w zakresie ustaw odaw stw a socjalnego, nie mógł być uspraw iedliw iony u za sadnionym i w zględam i społecznymi, n a które powoływały się w ładze.27 S p ra w ą p recedensow ą dla w yznaczenia konw encyjnego wzorca ochrony w tego typu spraw ach w odniesieniu do spraw polskich, była spraw a M oskal
p. Polsce, a n astępn ie spraw a Lew andow ski p. Polsce.28 Trybunał, który
zakom unikował rządowi łącznie 121 spraw dotyczących „odebrania” praw a do wcześniejszych em erytur, w 22 spraw ach stw ierdzał naruszenie p raw a do poszanow ania m ienia w przypadkach, w których działania władz przełam y wały zasadę proporcjonalności ingerencji p ań stw a w prawo do poszanow ania m ienia skarżących. We wszystkich tych spraw ach ZUS z urzędu wznawiał postępow ania w spraw ie przyznania praw a do wcześniejszej em erytury p ra cowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki i równocze śnie decydował o w strzym aniu w ypłaty świadczenia. W decyzjach zapad ają cych w konsekwencji wznowienia postępowań skarżącym odm awiano praw a do świadczeń z uw agi n a niew ystępowanie u ich dzieci schorzeń, które kw ali fikowały do otrzym ania praw a do wcześniejszej em erytury. Trybunał ocenia jąc tego rodzaju sytuacje b rał pod uwagę przede wszystkim to, iż skarżący w dobrej wierze składali wnioski o wcześniejszą em eryturę, a władze stosun kowo późno (od kilku miesięcy do kilku lat) dostrzegały swój błąd i w ydaw a ły nowe decyzje, w których odm awiały skarżącym praw a do wcześniejszej em erytury. Po drugie Trybunał zwracał uwagę, że po dostrzeżeniu omyłki organy krajowe działały błyskawicznie i niejednokrotnie w ciągu jednego dnia od wszczęcia postępow ania wydawały decyzje konieczne do odebrania skarżącym praw a do em erytury, co skutkowało nagłym pozbawieniem ich środków do życia. W ocenie T rybunału tak ie działanie w wielu przypadkach stanowiło dla skarżących nieproporcjonalny i nadm ierny ciężar. Trybunał dostrzegł też fakt, że ingerencja następow ała w celu skorygow ania błędu władz publicznych, do którego pow stania skarżący się nie przyczynili.
27 Por. K ja r ta n A s m u n d s s o n p rz e c iw k o I s la n d ii, op. c it., § 45.
28 Por. w y ro k i E T P C z w sp ra w a c h : M o s k a l p rz e c iw k o P olsce o ra z L e w a n d o w s k i p r z e
ciw ko P olsce z 2 .1 0 .2 0 1 2 , s k a r g a n r 38 4 5 9 /0 3 o ra z m .in . K. L a s a k , G losa d o w y ro k u E T P C z d n i a 1 5 w r z e ś n ia 2 0 0 9 r., 1 0 3 7 3 / 0 5 , G S P - P rz .O r z . 2 0 1 0 , n r 3 - 4 , s. 2 3 5 , a t a k ż e
M . J a c k o w s k i , G lo sa d o w y r o k u z 15 I X 2 0 0 9 w s p r a w ie M o s k a l v. P o ls k a , s k a r g a
W arto zauważyć, że po zapadnięciu pierwszych wyroków, które wyraźnie wskazywały linię orzeczniczą przyjętą przez Trybunał, znaczna część zawi słych sk arg zakończyła się zawarciem ze skarżącym i ugód, bądź przedłoże niem przez rząd deklaracji jednostronnych. Z drugiej strony należy podkre ślić, że g ru p a spraw, k tó ra w ydaw ała się z początku bardzo jednorodna, bynajm niej ta k a nie była. Aż 21% sk arg zostało zakończonych decyzjami o niedopuszczalności, ponieważ Trybunał nie dopatrzył się w nich złam ania zasady proporcjonalności. Po wnikliwym zbadaniu okoliczności faktycznych, okazało się, że niektórzy ze skarżących po otrzym aniu praw a do świadczenia nie rezygnowali bowiem z zatru d n ien ia bądź podejmowali je u tego samego pracodawcy. W okolicznościach weryfikacji upraw nienia do św iadczenia nie zostawali więc bez środków do życia, nie byli też pozbawieni perspektyw znalezienia nowego zatrud n ienia.29
W świetle powyższych uw ag należy stwierdzić, że naw et ingerencja pole gająca n a całkowitym pozbawieniu jednostki praw a do świadczeń, może być przez Trybunał u zn an a za uzasadnioną, o ile w konsekwencji pozbawienia świadczeń n a jednostkę nie nałożono nadm iernego ciężaru i nie pozbawiono jej środków do życia.
4.2. Sytuacje ograniczenia św iadczenia bądź zm iany jego formy
W praktyce T rybunału znacznie częstszą sytuacją niż sytuacja pozbawie n ia upraw nień do świadczeń je s t sytuacja redukcji różnego rodzaju św iad czeń głównych lub świadczeń powiązanych, bądź przekształcenie formy do tychczas otrzymywanego świadczenia. Tego typu sytuacje były w ostatnich latach często przedm iotem oceny Trybunału, także n a tle rozgrywającego się k ry zy su ekonom icznego.30 O cena T ry b u n a łu zależn a je s t od okoliczności spraw y i indywidualnej sytuacji skarżącego. W wielu swoich orzeczeniach Trybunał zaw ierał ogólne sformułowanie stw ierdzające, że całkowite pozba wianie upraw nień do świadczeń skutkujące u tr a tą środków do życia będzie zasadniczo stanow iło n aru szen ie p raw a w łasności w przeciw ieństw ie do wprow adzenia uzasadnionych i ograniczonych redukcji świadczeń.31
W sytuacji redukcji wysokości świadczenia, wysokość tej redukcji nie je s t oczywiście jedynym czynnikiem b ran y m pod uw agę przez Trybunał. We
29 Por. m .in . decyzje E T P C w sp ra w a c h : S tr y c h a r z p rz e c iw k o P olsce z 2 6 .1 1 .2 0 1 3 r., n r s k a rg i 2149 0 /0 4 , R z e p a p rz e c iw k o P olsce z 9 .0 4 .2 0 1 3 r., n r s k a rg i 3036 1 /0 4 , K o p ta p r z e
ciw ko P olsce z 11.04.2014 r., n r s k a rg i 34997/04.
30 P or. d ecy zje E T P C w s p r a w a c h K o u fa k i i A d e d y p r z e c iw k o G recji z 7 .5 .2 0 1 3 r., n r s k a r g 5 7 6 6 5 /1 2 i 5 7 6 5 7 /1 2 ; D a C onceiędo M a te u s p r z e c iw k o P o r tu g a lii i S a n to s J a -
n u a r io p rz e c iw k o P o r tu g a lii z 3 1 .1 0 .2 0 1 3 , n r s k a r g 62 2 3 5 /1 2 i 5 7725/12.
31 Por. w y ro k E T P C w sp ra w ie A p o s to la k is p rz e c iw k o G recji z 2 2 .1 0 .2 0 0 9 r., n r s k a rg i 39574/07, § 4 1 -4 2 , w y ro k E T P C w sp ra w ie M aggio i in n i p rzec iw ko W łochom z 31.05.2011 r . n r s k a r g 4 6286/09, 52851/08, 5372 7 /0 8 , 54 4 8 6 /0 8 i 5600 1 /0 8 , § 63, d e cy z ja E T P C w s p r a w ie F r im u i 4 in n e p rz e c iw k o R u m u n ii z 7.02.2012, n r s k a rg i 45312/11, § 42-48.
wszystkich spraw ach, w których zachodziła konieczność oceny zachow ania zasady proporcjonalności, Trybunał podejmował się oceny w świetle cało k sz ta łtu okoliczności spraw m.in. biorąc pod uwagę wpływ obniżenia pozio m u św iadczenia n a sytuację finansow ą skarżącego i jego w arunki życiowe. O cena ingerencji o p a rta je s t dodatkowo n a zasadzie sform ułow anej już w latach 80-tych w orzecznictwie Komisji, iż naw et w sytuacjach, kiedy okre ślone prawo do świadczeń socjalnych może być oceniane z p u n k tu widzenia praw a do ochrony m ienia, art. 1 Protokołu n r 1 nie może być interpretow any jako przyznający jednostce prawo do świadczenia w określonej wysokości. W bogatym orzecznictwie Trybunału w zakresie ograniczania praw a do św iad czeń w arto wyróżnić trzy sytuacje obrazujące k ieru nk i orzekania ETPCz:
a) Do pierwszej grupy sytuacji należy zaliczyć oszczędnościowe działania pań stw związane z pogłębiającą się sytuacją kryzysu ekonomicznego sk u tk u jące obniżeniem wynagrodzeń, różnego rodzaju dodatkowych świadczeń, bo nusów oraz em erytur. S kargi n a tym tle w płynęły do T ry b unału m .in. z dotkniętych kryzysem Grecji i P ortugalii.32 Trybunał kwalifikował tego typu skargi jako niedopuszczalne, uwzględniając, że wprowadzone redukcje nie były tego rodzaju, iż narażałyby skarżących n a dyskomfort czy trudności nie do pogodzenia z wymogami art. 1 Protokołu n r 1. Trybunał uznał, że tak długo, ja k w ładza ustaw odaw cza nie przekracza granic m arg inesu oceny, przynależnego jej przecież w spraw ach z zakresu ochrony socjalnej, nie je s t rolą T rybunału ocenianie czy podjęte środki były najlepszym i do zm ierzenia się z zaistniałym i problem am i. Podobnie redukcje em ery tur zostały przez Trybunał u znane za proporcjonalne, w świetle wyjątkowych problemów fi nansowych, jakie dotknęły państw a. Zachowana została równowaga pom ię dzy praw am i jednostek, a interesem ogólnym.
b) Do drugiej grupy należą orzeczenia dotyczące sytuacji redukcji św iad czeń w ra m a c h trw a ją c y c h procesów tra n s fo rm a c ji u strojo w ych . Ju ż w pierwszych spraw ach polskich rozstrzyganych przez Trybunał w zakresie omawianej problem atyki dotyczących pozbawienia ko m b atan ta jego sta tu su kom batanckiego, a w konsekwencji przysługujących kom batantom praw w postaci kom batanckiego dodatku do em erytury otrzym ywanej w ram ach po wszechnego system u em erytalnego T rybunał uznał, że sytuacja ta k a nie n a ru sz a art. 1, ponieważ świadczenie em erytalne z system u powszechnego nie zm ienia się, a więc skarżący nie je s t pozbawiony decyzją władz środków do życia.33 Ta linia orzecznicza potw ierdzona została w późniejszych orzecze niach np. w spraw ie R assm ussen p. Polsce, czy Iwaszkiewicz p. Polsce34,
32 Por. K o u fa k i i A d e d y p rz e c iw k o G recji, op. cit., D a C onceięao M a te u s p rz e c iw k o P o r
tu g a lii, o p .cit i S a n to s J a n u a r io p rz e c iw k o P o r tu g a lii, op. cit.
33 Por. D o m a le w sk i p rz e c iw k o P olsce, op. c it., a ta k ż e d ecy zja E T P C w sp ra w ie S k ó r-
k ie w ic z p rz e c iw k o P olsce z 1 .06.1999 r., n r s k a rg i 39860/98.
34 W yrok E T P C w sp ra w ie Iw a s z k ie w ic z p rz e c iw ko P olsce z 26.07 .2 0 1 1 r., n r s k a rg i 3 0 6 1 4 /0 6 .
w których Trybunał uznaw ał, iż praw o skarżących do świadczenia nie zostało n aru szo n e w sposób ing eru jący w sam rd zeń u p raw n ie ń w ynikających z system u ubezpieczeń, ponieważ skarżący, choć pozbawieni specjalnych przywilejów, n adal mogli korzystać ze świadczeń z powszechnego system u ubezpieczeń.
Za doskonałą ilustrację linii orzeczniczej T rybunału służyć też może roz strzygnięcie w spraw ie Cichopek i 1627 innych p. Polsce35, w której skarżący zarzucali, iż tzw. u sta w a deubekizacyjna z 2009 r. w sposób arb itraln y obni żyła ich em erytury do poziomu, którego nie m ożna uzasadnić żadnym praw o witym celem chroniącym interes publiczny. Ustaw odaw ca zdecydował się na obniżenie em erytur byłych funkcjonariuszy UB poprzez zezwolenie n a ich ponowne przeliczenie. Każdy rok pracy w służbach był zaliczany tak , jak okresy nieskładkowe. W te n sposób skarżącym nie tylko odebrano dotychcza sowe przywileje - dotychczasowe przeliczniki były wyższe niż stosowane dla norm alnej pracy (2,6% zam iast 1,3% uposażenia za każdy rok pracy), lecz co więcej okres zatru d n ien ia w SB potraktow any był tak , ja k okres bez pracy (0,7% uposażenia za każdy rok pracy w okresie 1944-1989). Skarżący zarzu cali też, że stali się ofiaram i dyskrym inacji, a co więcej, że u sta w a z 2009 r. uczyniła ich zbiorowo odpowiedzialnymi za przestępstw a, uchybienia i nie prawości system u komunistycznego, co uw łacza ich p raw u do poszanow ania dobrego im ienia. Trybunał oceniając proporcjonalność interw encji ocenił, że nie była ona nieproporcjonalna w tym sensie, że naruszyłaby istotę p rzyna leżnych skarżącym praw em erytalnych, a co więcej, nie pozbawiała sk arżą cych całkowicie środków do życia. Co w ażne dla tej grupy spraw Trybuna! uznał, że służba skarżących w służbie bezpieczeństwa, celem istn ien ia której było naruszanie praw człowieka chronionych przez Konwencję, pow inna być postrzegana jako przesłan k a dla określenia kręgu osób, których w sposób uzasadniony mogą dotyczyć ograniczenia świadczeń em erytalnych. Polskie władze nie rozszerzyły kręgu podmiotu, których dotknęły redukcje poza oso by, w stosun k u do których m ożna było uznać, że pracowały n a rzecz służb bezpieczeństwa; celem ograniczeń było zapew nienie większej spraw iedliw o ści system u em erytalnego poprzez pozbawienie przywilejów jakim i cieszyli się członkowie byłej kom unistycznej policji politycznej. Cel te n Trybunał uznał za uzasadniony.
c) Do trzeciej grupy spraw, w których dochodziło do zm iany wypłacanych świadczeń, są sytuacje wynikające ze zm ian w prowadzanych w system ach em erytalnych. W tej grupie sk arg znalazły się skargi dotyczące przek ształ ceń systemów em erytalnych wynikające w głównej m ierze z sytuacji ekono micznej państw , powodującej, że szukały i n adal szukają one oszczędności m.in. poprzez ograniczenie bądź likwidację kapitałow ej części system u em e rytur. Tłem do rozw ażań T rybunału była do tej pory przede w szystkich refor-35 D ecy zja E T P C w sp ra w ie C ichopek i 1 6 2 7 in n y c h p rz e c iw k o P olsce z 14.05 .2 0 1 3 r . n r s k a rg i 15189/10.
m a system u em erytalnego n a W ęgrzech, rozpoczęta pod koniec 2010 r. W pro wadzone zm iany polegały m .in. n a tym, że zniesiony został dotychczasowy obow iązek u c z e stn ic z e n ia w d ru g im p ry w a tn y m filarze em e ry ta ln y m , a w konsekwencji członkowie pryw atnych funduszy em erytalnych, uzyskali możliwość wyboru pomiędzy powrotem do państwowego system u em erytal nego a dobrowolnym pozostaniem w pryw atnych funduszach em erytalnych. Co więcej zawieszono odprowadzanie składek do drugiego filara system u em erytalnego n a okres 14 miesięcy. Ubezpieczonym, którzy zdecydowali się n a powrót do państwowego system u em erytalnego utrzym ano prawo do peł nej em erytury z system u państwowego. N atom iast ci, którzy zdecydowali się pozostać w p ry w atn y m system ie m u sieli zrzec się p raw do e m e ry tu ry z system u zabezpieczenia społecznego, k tó ra przysługiw ałaby im w ram ach państwowego system u em erytalnego po 2011 r. W efekcie 96,9% ubezpieczo nych zgodziło się n a autom atyczny powrót do system u państwowego. Tak drastyczne reform y sy stem u złagodzone zostały częściowo przez zm iany wprowadzone w 2012 r., które przywróciły osobom, które zdecydowały się na uczestnictwo w pryw atnych funduszach em erytalnych możliwość uzyskania em erytury z funduszu państwowego, choć w ograniczonej wysokości.
Trzeba przyznać, że Trybunał dosyć pobieżnie ocenił powyższe zmiany, które pojawiły się jako podstaw a skarg wnoszonych do niego przeciwko Wę grom. W orzeczeniu w spraw ie E.B. p. Węgrom36 uznał, odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa, że gwarancje praw a do poszanow ania m ienia nie obejm ują praw a do określonej wysokości em erytury. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do tego, że nowoprzyjęte zasady są niekorzystne dla osób, które zdecydowały się n a pozostanie w funduszach pryw atnych zauw a żył, że: wybór pryw atnego ubezpieczyciela je s t fakultatyw ny, skarżąca nie została pozbawiona wcześniejszych składek do funduszu prywatnego, które są zbierane n a jej koncie, a co więcej je s t ona upraw niona do przekierow ania tych świadczeń do system u państwowego; przy obliczaniu em erytury będą wzięte pod uwagę zarówno okresy składkowe przed d a tą reform, ja k i po; zastosowane m etody obliczeniowe uw zględniają wysokość kontrybucji zarów no do funduszu państwowego, ja k i prywatnego; a cały okres płacenia skła dek zarówno do funduszu państwowego, ja k i pryw atnego odzwierciedlony je s t w przyszłych upraw nieniach em erytalnych. Te względy skłoniły Trybu
nał do konkluzji, iż nie doszło do n aru szen ia p raw a własności także, co interesujące w aspekcie ew entualnych uzasadnionych oczekiwań co do otrzy m yw ania em erytury w przyszłości. Trybunał uznał też, że nie bez znaczenia je s t fakt, iż sytuacja, n a k tó rą skarżyła się skarżąca, była rezultatem doko
nanego przez n ią wyboru.
Z innym i zm ianam i system u em erytalnego Trybunał m usiał się zmierzyć oceniając sytuację we Włoszech, k tó ra to sytuacja również wygenerowała
36 D ecy zja E T P C w sp ra w ie E .B . p rz e c iw k o W ęgrom z 15.01 .2 0 1 3 r., n r s k a rg i 3 4929/
znaczącą liczbę skarg. S praw a Maggio i in n i p. Włochom3 (oraz kolejne) dotyczyła retrospektyw nego zastosow ania przepisów, które wprowadzały nie korzystne zasady przeliczania okresów pracy dla osób chcących pobierać e m e ry tu rę we W łoszech, k tó re część życia zawodowego przepracow ały w Szwajcarii. Nowowprowadzone przepisy powodowały znaczne - około 40% obniżenie przyszłych em erytur. Trybunał ocenił, że m ając n a uwadze fakt, iż składki płacone przez skarżących w Szwajcarii były znacznie niższe niż te, jakie w odpowiednich okresach byliby oni zobowiązani płacić we Włoszech, działania władz państw ow ych powodowane były uzasadnionym interesem publicznym w postaci zrównoważenia obciążeń system u em erytalnego, a co więcej skutk i wprowadzonych zm ian nie powodowały n aru szen ia istoty przy sługujących skarżącym praw em erytalnych. Nie doszło więc do naruszenia praw gw arantow anych art. 1 Protokołu n r 1.
Co interesujące, te sam e zm iany legislacyjne, aczkolwiek powodujące znacznie bardziej dolegliwe konsekwencje dla skarżących polegające m.in. na 67% redukcji wysokości św iadczenia w stosun ku do świadczenia, które wy płacone byłoby zgodne z wcześniejszymi zasadam i, zostały już przez Trybu nał ocenione w późniejszych orzeczeniach jako naruszenie praw a własności. W spraw ie Stefanetti i inni p. Włochom38 ETPCz ocenił sytuację skarżących biorąc szczegółowo pod rozwagę dwa aspekty. Po pierwsze, znaczny stopień redukcji świadczeń, który w sytuacji większości skarżących skutkow ał obni żeniem poziomu świadczeń poniżej średniej miesięcznej em erytury we Wło szech. Trybunał uznał, odwołując się do ocen Europejskiego K om itetu Praw Społecznych RE dotyczących włoskiego system u em erytalnego, że kwoty świadczeń poniżej 1000 euro zapew niają jedynie podstaw ową egzystencję, w związku z czym wprowadzone ograniczenia świadczeń dotknęły rdzenia upraw nień skarżących. D rugim rozważonym czynnikiem była kw estia oceny otrzymywanego przez skarżących świadczenia w świetle całości odprow adza nych przez nich przez la ta składek em erytalnych. Trybunał uznał, że nie może ocenić sytuacji ab strah u jąc od faktu, iż skarżący podjęli świadom ą decyzję o przeprowadzce do Włoch i pobieraniu tam świadczeń em erytalnych m ając uzasadnione oczekiwanie otrzym ania znacznie wyższej em erytury niż ostatecznie je s t im przyznana. To uzasadnione oczekiwanie oparte było m.in. n a interp retacji przepisów em erytalnych stosowanej przez najwyższe in sty tucje sądowe w kraju. Ingerencja włoskiego ustaw odaw cy pozbawiła w spo sób arb itra ln y skarżących roszczeń o wyższe em erytury, co m a wpływ n a ocenę proporcjonalności tej ingerencji. Równocześnie Trybunał uznał, że b rak było przekonujących przyczyn wynikających z in teresu powszechnego uza sadniających retrospektyw ne zastosowanie nowych przepisów.
37 M ag g io i in n i p rz e c iw k o W łochom , op. cit.
38 W y ro k E T P C w s p r a w ie S t e f a n e tt i i i n n i p r z e c iw k o W ło c h o m z 1 5 .0 4 .2 0 1 4 r., n r s k a r g 21838/10, 2184 9 /1 0 , 21 8 5 2 /1 0 i n a s t.
Trzeba zauważyć, że w niniejszej sprawie, ocena proporcjonalności inge rencji została dokonana niejako w kontrze do w skazanej wcześniej zasady, iż z p raw konw encyjnych nie m ożna wywodzić u p ra w n ie ń do św iadczeń w określonej wysokości. Co więcej, w spraw ie Stefanetti Trybunał nakreślił granice uzasadnionych oczekiwań, jakie jednostka może mieć w odniesieniu do świadczenia, które będzie jej wypłacane.
Jeszcze w 2012 r. wydawało się, że znaczącą rolę w wytyczeniu linii orzeczniczej Trybunału w zakresie redukcji świadczeń wynikających z prze kształceń systemów em erytalnych m ogą odegrać składane grupowo skargi przeciwko Węgrom, jednakże wydaje się, że ostatnie orzeczenia T rybunału o niedopuszczalności kilku z nich, k ład ą kres tym spekulacjom. Z początkiem roku 2012 Trybunał odnotował wpłynięcie ok. 8 tys. podobnych skarg, które dotyczyły zm ian w system ie em erytalnym n a Węgrzech. Ich liczba skłaniała do wniosku, iż w odniesieniu do zaistniałego problem u należy oczekiwać w ydania orzeczenia w rodzaju wyroku pilotażowego. Trybunał dokonał po działu skarg pod względem podniesionych problemów i sytuacji faktycznych n a 37 kategorii.39 Zapowiedział, że z każdej grupy w ybrana zostanie jed n a skarga, któ ra zostanie rozpatrzona jako sk arg a wiodąca (leading case), nato m iast pozostałe spraw y pozostaną n a razie bez rozpatrzenia. Od samego m om entu złożenia tych skarg zakładano, że rozstrzygnięcia Trybunału będą dla p aństw w skazów ką nie tylko w zakresie możliwości ingerencji w system y em erytalne, ale też w zakresie tego, czy i ew entualnie w jak i sposób Trybu nał zam ierza w swoim orzecznictwie powrócić do propozycji skarg reprezen- tatyw nych.40 Nie pierwszy raz jed n a k okazało się, że liczba sk arg nie św iad czy jed n ak o ich zasadności. W spraw ie M arkovics i inni p. Węgrom41.
T rybunał ostatecznie ocenił jako proporcjonalną ingerencję p a ń stw a polegającą n a przekształceniu świadczeń em erytalnych pracowników m u n durowych, które do tej pory nie podlegały opodatkow aniu w świadczenia opodatkowane zgodnie z ogólnymi zasadam i. Z uwagi n a fakt, że św iad czenia skarżących zasadniczo uległy jedynie niewielkiej zm ianie co do wyso kości, a główny ciężar przekształceń polegał n a zm ianie ich konstrukcji praw nej, Trybunał nie dopatrzył się niezasadności, czy nadm ierności inge rencji.
39 K o m u n ik a t p ra s o w y T r y b u n a łu : h ttp ://h u d o c .e c h r .c o e .in t/s ite s /e n g - p r e s s /p a g e s /s e - a rc h .a s p x ?i= 0 0 3 -3 8 0 2 7 9 8 -4 3 5 7 2 2 8 # { ,,item id ”:[,,0 0 3 -3 8 0 2 7 9 8 -4 3 5 7 2 2 8 ”]}.
40 K w e s tia t a b y ła d y s k u to w a n a m .in . p o d czas O k rą g łeg o s to łu w B ied zie w 2009 r. Por. T h e r ig h t to tr ia l w ith in a re a so n a b le tim e a n d s h o r t-te r m re fo rm o f th e E u r o p e a n
C o u rt o f H u m a n R ig h ts , R o u n d T ab le o rg a n is e d b y th e S lo v e n ia n C h a ir m a n s h ip o f th e
C o m m itte e o f M in is te r s o f th e C o u n cil o f E u ro p e , B led, S lo v e n ia , 2 1 - 2 2 S e p te m b e r 2009. 41 D e c y z ja E T P C w s p r a w ie M a r k o v ic s i i n n i p r z e c iw k o W ęg ro m z 2 4 .0 6 .2 0 1 4 r., n r s k a r g 77575/11, 19828/13 o ra z 19829/13.
5. Zasada niedyskryminacji w dostępie do świadczeń
z zakresu ochrony socjalnej - art. 14 Konwencji
oraz Protokół nr 12 do EKPCz
Powyżej omówione grupy spraw, jakie wpływały do T rybunału w S tra s b urg u dotyczyły sytuacji, w której w sk u tek działania władz dochodziło do ingerencji w istniejące prawo m ajątkow e skarżącego bądź uzasadnioną eks- pektatyw ę praw a majątkowego. Trzeba jed n a k zawsze mieć n a względzie, że sprawy, w których m a te ria ln ą podstaw ę roszczeń stanow ił art. 1 Protokołu n r 1 to spraw y odnoszące się do świadczeń wypłacanych skarżącym spełnia jącym ustaw owe przesłanki wynikające z praw a krajowego otrzym yw ania tak ich świadczeń. Art. 1 nie zaw iera praw a dla każdej osoby do otrzym ywa n ia świadczeń z zakresu ochrony socjalnej, chroni jedynie istniejące roszcze n ia bądź uzasadnione ekspektatywy. Często jed n ak b rak możliwości otrzy m an ia św iadczenia bądź jego redukcja s ą w ynikiem zastosow ania przez państw o rozw iązań noszących cechy dyskrym inacyjne. Dlatego też Trybunał doprowadził do zwiększenia ochrony jednostek w zakresie możliwości uzy sk an ia świadczeń poprzez stosowanie konstrukcji n aru szen ia art. 14 Kon wencji w zw. z art. 1 Protokołu n r 1.42
Zakres dyskrym inacji wynikający z art. 14 Konwencji dotyczy zasadni czo praw i wolności, do p rzestrzegania których pań stw a zobowiązane są na podstaw ie Konwencji i Protokołów dodatkowych. Zakaz dyskrym inacji m a zastosowanie do w szystkich tych upraw nień/św iadczeń, które, ja k to ujm uje w swoim orzecznictwie Trybunał, m ieszczą się w zakresie/przedmiocie które gokolwiek z m aterialnych przepisów Konwencji i które to państw o dobrowol nie zdecydowało się oferować. W świetle wymogów art. 14 Konwencji, jeżeli państw o decyduje się n a stworzenie system u świadczeń, to zasady regulujące ich wypłatę m uszą być zgodne z tym przepisem . Tu poczynić należy uwagę, iż Trybunał oceniając, czy dane świadczenie mieści się w zakresie którego kolwiek z przepisów m aterialnych Konwencji, stosuje in terpretację obejmu ją c ą zak resem poszczególnych artyk u łó w szerokie sp e k tru m świadczeń.
kontekście omawianej problem atyki szczególne znaczenia m a zakwalifiko w anie pew nych u p raw n ień z z a k resu ochrony socjalnej jako u p raw n ień mieszczących się w zakresie art. 1 Protokołu n r 1 Konwencji. W tym kontek ście Trybunał zasadniczo oceniał jako roszczenie mieszczące się w zakresie omawianego przepisu wszelkiego rodzaju u praw nienia em erytalne i u p raw nien ia z nim i powiązane. W konsekwencji, w spraw ach, w których część należnego jednostce św iadczenia w postaci em erytury nie była w ypłacana
42 S zerzej n a te m a t p e rs p e k ty w y p rz y ję te j p rz ez E T P C w ocenie s k a r g d o t. św ia d c ze ń sp o łeczn y ch w św ie tle a r t. 14 K o n w en cji p a tr z , M. C o u sin s, T h e E u ro p e a n C o n v en tio n on
H u m a n R ig h ts , N o n -D is c r im in a tio n a n d S o c ia l S e c u r ity : G rea t Scope, L ilte D e p th ? „ J o u r
— p o m im o n a b y c ia u p r a w n ie ń e m e r y ta ln y c h — z u w a g i n a o b o w ią z y w a n ie p rzep isó w , k tó r e w ią z a ły w y p ła tę części teg o ś w ia d c z e n ia b ą d ź w ręcz całości z d y s k ry m in a c y jn y m z a s to s o w a n ie m k r y te r ió w d o ty c z ą c y c h z a m ie s z k a n ia czy o b y w a te ls tw a T r y b u n a ł s tw ie r d z a ł n a r u s z e n ie p r a w g w a r a n to w a n y c h K o n w e n c ją .43
Co w ięcej, w a rto p o d k re ślić , że n a w e t w o rz e c z e n ia c h T r y b u n a łu z a p a d ły c h n a p o d s ta w ie a r t. 14 w zw. z a r t. 1 P ro to k o łu n r 1 T ry b u n a ł d o p a try w a ł się w s y tu a c ji, w k tó re j z n a le ź li się s k a rż ą c y sz k ó d o c h a r a k te r z e m a t e r i a l n y m . P o d k r e ś la ł co p r a w d a , iż n ie b ę d z ie w d a w a ł się w s p e k u la c je do ty czące w y so k o ści e w e n tu a ln e g o ś w ia d c z e n ia , k tó r e p o w in n o b y ło b y b yć w y p ła c a n e s k a rż ą c e m u , lecz ró w n o c z e śn ie p r z y z n a w a ł k w o ty ty tu łe m re k o m p e n s a ty za s t r a t y m a te r ia ln e i n ie m a te r ia ln e .44
P o z a m o ż liw o śc ią z a s to s o w a n ia ja k o p o d s ta w y z a k a z u d y s k ry m in a c ji a r t. 14 K o n w en cji, T ry b u n a ł d y sp o n u je je sz c z e , w s to s u n k u do części p a ń s tw c z ło n k o w sk ic h s y s te m u R a d y E u ro p y , m o ż liw o śc ią o r z e k a n ia n a p o d sta w ie o gólnego p r z e p is u a n ty d y s k ry m in a c y jn e g o z a w a rte g o w P ro to k o le n r 12. G e n e r a ln y z a k a z d y s k ry m in a c ji u s ta n o w io n y w ty m ż e p ro to k o le m a c h a r a k te r a u to n o m ic z n y w z g lę d e m p o z o sta ły c h p rz e p is ó w K o n w en cji. O z n a c z a to , że w p rz e c iw ie ń s tw ie do a r t. 14 K o n w e n c ji c h ro n i p rz e d n ie ró w n y m tr a k to w a n ie m w z a k re s ie k a ż d e g o „ u p r a w n ie n ia u s ta n o w io n e g o p rz e z p ra w o ” i n ie o g r a n i c z a się do sfe ry p r a w o s o b isty c h i p o lity czn y ch , a sw o im z a k r e s e m o b e jm u je w s z y s tk ie in n e d z ie d z in y ży cia.45 W sp o só b n a t u r a l n y w y d a w a ć b y się m ogło, że p rz e p is t e n s ta n ie się p o d s ta w ą do s k ła d a n ia lic z n y c h s k a r g p rz e z osoby n ie z a d o w o lo n e z fu n k c jo n o w a n ia k r a jo w y c h s y s te m ó w o c h ro n y s o c ja ln e j. J e d n a k ż e , p o m im o n a d z ie i, ro z s z e rz e n ia g w a ra n c ji k o n w e n c y jn y c h , p o k ła d a n y c h p rz e z część o b s e rw a to ró w o rz e c z n ic tw a s tr a s b u r s k ie g o w tej u m o w ie, P ro to k ó ł n r 12 n ie s t a ł się d o ty c h c z a s i n s tr u m e n te m w o p a rc iu o k tó ry E T P C z o rz e k a o p r a w a c h sp o łe czn y c h . Do p o c z ą tk ó w 2 0 1 4 r. T ry b u n a ł w y d a ł p o n a d 80 o rze czeń , w k tó ry c h s k a rż ą c y ja k o p o d s ta w ę z a rz u tó w k ie ro w a n y c h w s to s u n k u do p a ń s tw w s k a z y w a li w ła ś n ie p rz e p is y p ro to k o łu . W śró d ty c h o rz e c z e ń s ą je d y n ie 3 w y ro k i, w ty m je d y n ie w je d n y m T ry b u n a ł s tw ie rd z ił n a r u s z e n ie te g o ż p ro to k o łu . C zęść ze s p r a w w n ie sio n y c h n a p o d s ta w ie P r o to k o łu n r 12 d o ty c z y ła p r a w so c jaln y ch , szczeg ó ln ie z z a k r e s u ś w ia d c z e ń w y n i k a ją c y c h ze s to s u n k ó w p ra c y o ra z św ia d c z e ń e m e r y ta ln y c h .46 P ró ż n o w n ic h 43 W yroki E T P C w sp ra w a c h : A n d r e je v a p rz e c iw k o Ł o tw ie z 1 8 .0 2 .2 0 0 9 r., n r s k a rg i 5 570 7 /0 0 , P ic h k u r p rz e c iw k o U k ra in ie z 7.11.2013 r., n r s k a rg i 10441/06, L u c z a k p rz ec iw ko P olsce z 2 7 .11.2007, n r s k a rg i 77782/01. 44 P or. w y ro k i E T P C w s p ra w a c h : K o u a P o ir re z p r z e c iw k o F r a n c ji z 3 0 .0 9 .2 0 0 3 r., n r s k a rg i 4089 2 /9 8 , A n d r e je v a p rz e c iw k o Ł o tw ie .
45 Por. G a rlic k i, op. cit. s. 674.
46 D e cy z je E T P C w s p r a w a c h : P e r tti K a ik k o p r z e c iw k o F i n l a n d i i z 4 .1 2 .2 0 1 2 r., n r s k a r g 4 9 8 6 5 /0 9 , B r i n d u s a C im b r u p r z e c i w k o R u m u n i i i 4 1 3 p o d o b n y c h s k a r g z 1 2 .0 2 .2 0 1 3 r., n r s k a rg i 2 6 65/06, D a n ic a R a d o v a n o v ic i R u z ic a P etro v ic p rz e c iw k o S e rb ii z 4 .0 6 .2 0 1 3 r., n r s k a r g 17079/07 i 3 2824/07.
jed n ak szukać dogłębnych rozw ażań T rybunału n a gruncie w skazanego prze pisu. Trudno w skazać przyczynę takiego sta n u rzeczy. Po pierwsze można założyć, że Trybunał świadomy je s t konsekwencji, także finansowych, dla państw, jakie wiązałyby się ze znacznym rozszerzeniem gw arancji w zakre sie możliwości uzyskiw ania świadczeń społecznych. Po drugie, niebagatelne znaczenie w tym względzie m a niezwykle kreatyw ne orzecznictwo n a g ru n cie art. 14 Konwencji.
6. Podsumowanie
Podsum owując powyższe rozw ażania z pewnością nie m ożna stwierdzić, że system Europejskiej Konwencji P raw Człowieka gw arantuje n a gruncie art. 1 Protokołu n r 1 prawo do określonych świadczeń z ochrony socjalnej. M ożna jed n ak mówić o tym, iż pewne aspekty praw a do świadczeń - głównie z ubezpieczenia społecznego b ęd ą podlegały ochronie. Wydaje się też, że zakres przedm iotowy tej ochrony je s t coraz szerszy. W arto zauważyć, że Trybunał dostrzegając, iż nie został powołany jako organ kontroli p rzestrze g ania przez p aństw a praw społecznych, dokonuje oceny konkretnych okolicz ności spraw z uwzględnieniem obowiązków ciążących n a danym państw ie w świetle innych umów m iędzynarodowych w łaśnie z zakresu tzw. drugiej ge neracji praw człowieka. Tytułem przykładu w skazać m ożna, iż oceniając politykę Francji w zakresie przyznaw ania zasiłków niepełnospraw nym doro słym wziął pod uwagę Zalecenie n r R(92)6 K om itetu M inistrów RE dla p ań stw członkowskich dotyczące spójnej polityki wobec osób niepełnospraw nych, z kolei oceniając prawo do pobierania em erytury w innym k raju zwy czajowo już odwołuje się do konkluzji Europejskiego K om itetu P raw Społecz nych w zakresie wysokości płacy m inim alnej, a oceniając restrykcje nałożone przez państw o n a upraw nionych do świadczenia em erytalnego wskazywał jako nieadekw atne n a aktualnym etapie rozwoju współpracy m iędzynarodo
wej w zakresie przepływ u pracowników, ograniczenia nałożone Konwencją Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1952r.47
W zakresie prow adzenia polityki społecznej Trybunał pozostawia p ań stwom szeroki m argines uznania. Z dużą dozą wyrozumiałości odnosi się do zm ian w zakresie wypłacanych świadczeń wynikających zarówno z koniecz ności ograniczenia skutków kryzysu ekonomicznego, przekształceń systemów em erytalnych, ja k i skutków transform acji ustrojowych. G ranicą dopuszczal nych ingerencji je s t zasad a proporcjonalności rozum iana przez pryzm at in dywidualnej sytuacji skarżącego - tego czy ingerencja w przyznaw ane m u św iadczenia pozbawiła go możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych. Co ważne, w świetle ostatnich orzeczeń należy uznać, że Trybu 47 W yrok E T P C w sp ra w ie K o u a P o irrez p rz e c iw k o F ra n c ji z 3 0 .0 9 .2 0 0 3 r., n r s k a rg i 4 089 2 /9 8 , M ag g io i in n i p rz e c iw k o W ło c h o m .