Ontwikkelingen in integraal waterbeheer: Verkenning van beleid, beheer en onderzoek

...,

c

Q)

E

Q)

Ol

CO

C

CO

~

~ Q)

...,

CO

$

"'C

Q)

...,

CO

~

Ol

Q)

...,

c

c

.-Q)

0

-" _,

QrsI

~WIKKELINGEN

IN

INTEGRAAL WATERBEHEER

Verkenning van beleid,

beheer en onderzoek

L.C. Grijns en

J.

Wisserhof

.~i

TU Delft

i

1

ONTWIKKELINGEN IN

INTEGRAAL WATERBEHEER

Verkenning van beleid, beheer en onderzoek

Bib 1 i ol heek. TU De 1 ft.

111111111

~

1

2309

555

5

•

Delft Studies in Integrated Water Management

No. 1

published under the auspices of the

ONTWIKKELINGEN IN

INTEGRAAL WATERBEHEER

Verkenning van beleid, beheer en onderzoek

L.C. Grijns en J. Wisserhof

Delft University Press / 1992

,/ .. 'Published and distributed by:

Delft Univ,er~sity Rress Stevinweg\ J,: I ,,'" 2628 CN Il>flft The Netherlap.ds

"

.. ~~ .. Telephone +31 15"783254 Fax +31 15 781661 ISSN 0927-3301 ISBN 90-6275-767-7 / CIP .-\ I.

t

I

Copyright

©

1992 by L.C. Grijns and J. Wisserhof All rights reserved

No part of the material protected by this copyright notice may be reproduced or utilized in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying, recording or by any information storage and retrieval system, without permis sion from the publisher: Delft University Press, Stevinweg 1, 2628 CN Delft, The Netherlands.

Ten geleide

De voorliggende studie betreffende "Ontwikkelingen in Integraal Waterbeheer" is het resultaat van ruim twee jaar explorerend onderzoek aan de TU Delft naar ontwikkelingen in en verbanden tussen beleid, beheer en onderzoek op het gebied van het moderne waterbeheer. Bij haar start voelde de Werkgemeenschap Integraal Waterbeheer van de TU Delft behoefte aan een grondige verkenning van het door haar te bewerken onderzoeksgebied tegen de achtergrond van recente ontwikkelingen in binnen- en buitenland. Twee AiO's, de heren drs. L.C. Grijns, sociaal geograaf, en ir. J. Wisserhof, civiel ingenieur, werden bereid gevonden - vooruitlopend op twee daarna door hen te schrijven dissertaties - deze taak op zich te nemen. Zij vormden een hecht interdisciplinair team, dat werkzaam was bij het in 1989 aan de TUD opgerichte RBA Centre for Comparative Studies on River Basin Administration, thans gehuisvest bij de Faculteit der Civiele Techniek. Hun inspanningen hebben onder meer geleid tot de zeer gedegen en fundamentele studie met een algemeen karakter die thans voor u ligt.

De Werkgemeenschap Integraal Waterbeheer is de Commissie Beek zeer erkentelijk voor de voor het verrichten van deze studie onmisbare financiële steun. Haar dank gaat ook uit naar het Waterloopkundig Laboratorium en de Commissie voor Hydrologisch Onderzoek TNO voor de van die zijde verleende financiële bijdrage in de publicatie van de studie. Tenslotte dankt zij de (overige) leden van de begeleidingscommissie voor hun inzet en stimulerende opmerkingen.

Deze publicatie is de eerste in de serie "Delft Studies in Integrated Water Management". De Werkgemeenschap Integraal Waterbeheer is voornemens haar onderzoeksresultaten in deze reeks studies uit te brengen. Omdat de doelgroep van de onderhavige studie overwegend Nederlandstalig is, is dit eerste deel in het Nederlands gesteld. Volgende delen zullen echter in principe in het Engels verschijnen.

De Werkgemeenschap spreekt de hoop uit dat een ruime kring van beleidsmakers, beheerders en onderzoekers zijn voordeel met deze studie zal kunnen doen.

Delft, februari 1992 Prof.dr.ir. J.C. van Dam Voorzitter Werkgemeenschap Integraal Waterbeheer Prof. mr. J. Wessel

....

INHOUD

I INLEIDING 11

1.1 Achtergrond van de studie 11

1.2 Probleem schets 11

1.3 Probleemstelling 13

1.4 Doelstellingen 13

1.5 Opzet van de studie 14

1.6 Opzet van het rapport 15

n

CONCEPTUEEL KADER

16

2.1 Inleiding 16

2.2 Reikwijdte van integraal waterbeheer 16

2.3 Definiëring van beleid en beheer 18

2.4 Definiëring van typen onderzoek 19

2.5 De context van het waterbeheersysteem 20

2.6 De onderdelen van het waterbeheersysteem 21

2.7 Onderzoekscategorieën in het waterbeheersysteem 23

2.8 Onderzoek in relatie tot beleid 25

m

ONTWIKKELINGEN IN HET WATERBEHEER IN NEDERLAND

28

3.1 Inleiding 28

3.2 Oorsprong van het waterbeheer in Nederland 28

3.3 De periode 1950 - 1969 29

3.4 De periode 1970 - 1984 35

3.5 De periode 1985 - 1992 47

3.6 Resumé 66

IV ONTWIKKELINGEN IN HET WATERBEHEER IN INTERNATIONAAL

VERBAND VANUIT NEDERLANDS GEZICHTSPUNT

70

4.1 Inleiding 70

4.2 De periode 1950 - 1969 70

4.3 De periode 1970 - 1984 74

4.4 De periode 1985 - 1992 79

4.5 Resumé 95

V INTEGRAAL WATERBEHEER IN PERSPEKTIEF

102

5.1 Inleiding 102

5.2 Trends in problematiek 102

5.3 Integraal waterbeheer 108

5.4 Trends in integrale maatregelen en oplossingsrichtingen 112

VI WATER-GERELATEERD ONDERZOEK IN NEDERLAND

124

6.1

Inleiding

124

6.2

Onderzoeksindicatoren

124

6.3

Inhoudelijk overzicht

126

6.4

Institutioneel overzicht

129

6.5

Analyse van het overzicht

132

6.6

Resumé

133

VII WATER-GERELATEERD ONDERZOEK IN INTERNATIONAAL

VERBAND 13S

7.1

Inleiding

135

7.2

Onderzoeksindicatoren

135

7.3

Inhoudelijk overzicht

137

7.4

Institutioneel overzicht

139

7.5

Analyse van het overzicht

144

7.6

Resumé

146

VIII HET ONDERZOEK IN PERSPEKTIEF

148

8.1

Inleiding

148

8.2

Trends in het onderzoek

148

8.3

Nieuwere kennisgebieden in relatie tot hun toepassingsgebieden

151

8.4

Integratie in het onderzoek?

158

8.5

Resumé

163

IX SAMENVATTING EN CONCLUSIES

164

SUMMARY AND CONCLUSIONS

173

BIJLAGEN 205

1.1 Leden van de begeleidingscommissie 207

1.2 Geïnterviewde personen 208

3.1 Interviewvragen ten aanzien van waterbeleid en -beheer 210 3.2 Ramingen van de jaren '60 voor de toekomstige watervoorziening in

Nederland 211

3.3 Sociaal-economische kengetallen voor de jaren '80 212 3.4 Analyse van aktuele problemen in waterbeleid en -beheer 214 5.1 Karakterisering van integrale maatregelen en oplossingsrichtingen in

het waterbeheer in Nederland 231

6.1 Nederlandse water-gerelateerde symposia 235

6.2 Water-gerelateerde stimuleringsprogramma' s wetenschapsbeleid 251 6.3 Water-gerelateerde nationale technologieprogramma's 258

6.4 Water-gerelateerde programma's van de NWO 260

6.5 Onderzoeksprogramma' s binnen de sektor waterbeheer 265 6.6 Onderzoeksprioriteiten in water-gerelateerde beleidsnota' s 270 6.7 Onderzoeksprioriteiten in water-gerelateerde

onderzoeksprogrammerings-adviezen 279

6.8 Interviewvragen ten aanzien van het onderzoek 288

7.1 Internationale water-gerelateerde wetenschappelijke congressen 289 7.2 Internationale water-gerelateerde wetenschappelijke conferenties 306 7.3 Water-gerelateerde onderzoeksprogramma's van de EG 324

I INLEIDING

1.1 Achtergrond van de studie

De voorgeschiedenis van de onderhavige studie gaat terug tot 1985. In juli van dat jaar besloot het College van Bestuur (CvB) van de toenmalige TH Delft een "onderzoeks-zwaartepuntenbeleid" binnen de universiteit te realiseren. Bij besluit van 6 maart 1986 stelde het CvB de zogenaamde Adviescommissie voor de Onderzoeksprofilering en de Stimuleringsruimte (AOS) in. Deze commissie had voornamelijk tot taak te komen tot beeldvorming van het bestaande (onderzoeks)profiel van de TU Delft en na te gaan welke wenselijke veranderingen op dat profiel zouden zijn aan te brengen (CvB, 1986). In april 1987 rapporteerde de adviescommissie, naar haar voorzitter de Commissie Beek ge-noemd, en wees zij een aantal "versterkingsgebieden" aan voor het onderzoek aan de TU Delft. Hiervan is integraal waterbeheer er één. Het sterke, samenhang bevorderende thema integraal waterbeheer sluit nauw aan bij het erfgoed van de TU Delft en kan voorts uit een oogpunt van maatschappelijke behoefte van belang worden geacht, aldus de Commissie Beek. Het zou een stimulerend handvat moeten bieden voor die weten-schappers die bereid en in staat zijn door de grenzen van de gevestigde disciplines heen te breken (AOS, 1987).

De selektie van integraal waterbeheer als onderzoeksspeerpunt aan de TU Delft heeft geleid tot de oprichting van de interfacultaire Werkgemeenschap Integraal Waterbeheer. Vanuit deze werkgemeenschap zijn diverse voorstellen voor onderzoek ten aanzien van waterbeheer ingediend bij de Commissie Beek. De onderhavige studie is de uitwerking van één van de gehonoreerde voorstellen. De gedachte achter dit projektvoorstel was dat een gedegen onderbouwing van de selektie van onderzoeksprioriteiten voor de Werk-gemeenschap Integraal Waterbeheer wenselijk is. In bedrijfskundige termen: voordat de Werkgemeenschap tot produktontwikkeling overgaat, dient er een marktonderzoek plaats te vinden. De studie zou dan ook een verkenning van de nationale en internationale ontwikkelingen ten aanzien van integraal waterbeheer moeten inhouden, op basis waarvan lacunes in kennis en onderzoeksprioriteiten kunnen worden aangegeven, in het bijzonder met het oog op de TU Delftl .

1.2 Probleemschets

Zoals blijkt uit het bovenstaande, is de onderhavige studie in eerste instantie opgezet om de ontwikkelingen op het terrein van het waterbeheer te verkennen, zowel in Nederland als internationaal. De snelle voortschrijding van deze ontwikkelingen noopt hiertoe. Vanuit Nederlands gezichtspunt kunnen de volgende, elkaar overlappende ontwikkelingen worden genoemd:

opkomst van integraal waterbeheer;

Daarmee vonnt de studie een verbreding van de in 1990 verschenen nota van de Werk-gemeenschap, waarin het onderzoeksterrein ten aanzien van integraal waterbeheer in algemene zin werd beschreven en een voorlopige strategie werd bepaald (Werkgemeen-schap Integraal Waterbeheer, 1990).

toenemende internationalisering; opkomst van nieuwe disciplines.

Opkomst van integraal waterbeheer

In Nederland werd het begrip integraal waterbeheer voor het eerst begin jaren zeventig gebruikt. Vanwege de sterk toegenomen vraag naar water en de snel verslechterende waterkwaliteit werd het "watervraagstuk" als geheel uiterst complex. Een integrale aanpak van de problemen, waarbij meerdere belangen in beschouwing zouden moeten worden genomen, was noodzakelijk. Met studies zoals die van de Commissie Bestudering Water-huishouding Gelderland werd getracht de watervraag vanuit diverse maatschappelijke sektoren aan elkaar te relateren, zodat zou kunnen worden gekomen tot een optimale afweging. Op het bestuurlijke vlak zagen de waterbeheerders zich geconfronteerd met de versnippering van taken en bevoegdheden aangaande het kwantiteits- en kwaliteitsbeheer van oppervlakte- en grondwater, wat leidde tot een pleidooi voor een integraler

water-~~ .

Met de in 1985 verschenen notitie

Omgaan met water

van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat kreeg het begrip integraal waterbeheer een nieuwe inhoud. In deze notitie staan de samenhangen binnen watersystemen en het ecologisch inpasbaar maken van menselijk handelen centraal (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, z.j.), een lijn die werd doorgetrokken in de

Derde Nota Waterhuishouding

van 1989 (Tweede Kamer, 21250).

Ook in internationaal verband zijn aanzetten te vinden voor integraal waterbeheer. Eind jaren vijftig werd al benadrukt dat de oplossing voor bepaalde beheersproblemen 'niet alleen langs technische weg kan worden bereikt maar dat ook rekening dient te worden gehouden met sociaal-economische aspekten. Op de Waterconferentie van de VN te Mar del Plata in 1977 werd weinig expliciet aandacht besteed aan integratie maar bij de uitwerking van de besluiten van deze conferentie voor de jaren negentig speelt "integrated water resources planning" een dominerende rol (United Nations/DTCD, 1991).

Toenemende internationalisering

Het groeiende inzicht in de ruimtelijke samenhangen en onderlinge beïnvloeding van watersystemen, zowel naar kwantiteit als kwaliteit, heeft geleid tot de opvatting dat stroomgebieden, als natuurlijke afwateringseenheden, als het ideale aggregatienivo voor waterbeheer kunnen worden beschouwd. Aangezien de stroomgebieden van grote rivieren veelal diverse landen beslaan, is voor het beheer ervan afstemming op het waterbeheer van andere landen vereist. De noodzaak hiervan heeft geleid tot een toenemende belang-stelling voor internationale samenwerking in het waterbeheer. Ook de grensover-schrijdende verontreiniging via de lucht (bijvoorbeeld zure depositie) speelt een belangrijke rol ten aanzien van de internationalisering in water- en milieubeheer. Daarnaast zijn uiteraard de politieke ontwikkelingen (bijvoorbeeld ten aanzien van de Europese eenwording) van belang.

Opkomst van nieuwe disciplines

De hierboven aangeduide verbreding van het waterbeheer heeft geleid tot de opkomst van nieuwe wetenschappelijke disciplines op dit terrein. Waren traditioneel civiel ingenieurs het sterkst vertegenwoordigd, de gesignaleerde ontwikkelingen hebben geleid tot een

toe-genomen behoefte aan en instroom van bijvoorbeeld biologen en bestuurskundigen. Bovendien vraagt de groeiende complexiteit van het waterbeheer om kennis op hoge integratienivo's. Hiertoe is afstemming en samengang van verschillende disciplines in het water-gerelateerde onderzoek vereist. Er is dan ook in toenemende mate sprake van multi-disciplinair onderzoek.

1.3 Probleemstelling

De geschetste ontwikkelingen zijn slechts een aanduiding van wat zich momenteel afspeelt op het terrein van het waterbeheer. Vele andere zouden kunnen worden genoemd. Zo doen concepten als "sustainable development", "ecosystems approach" en "capacity building" in internationaal verband hun intrede. De veelheid aan ontwikkelingen en hun al dan niet aanwezige onderlinge samenhang vormen een eerste probleemgebied van de onderhavige studie. Met de TU Delft als opdrachtgever wordt de studie echter vooral verricht met het oog op het onderzoek. Daarbij gaat het er in essentie om te onderzoeken hoe de ontwikkelingen in het onderzoek zich verhouden tot die in waterbeleid en -beheer, en - daaruit voortvloeiend - welke onderzoeksbehoeften in dit verband kunnen worden aangegeven. Al met al staan de volgende vraagstellingen centraal:

Welke trends doen zich voor in het waterbeheer, zowel in nationaal als in inter-nationaal verband?

Welke trends doen zich voor in het water-gerelateerde onderzoek, zowel in nationaal als in internationaal verband?

Sluiten de trends in het onderzoek en die in het waterbeheer op elkaar aan? Welke onderzoeksbehoeften kunnen uit een oogpunt van integraal waterbeheer worden aangegeven?

1.4 Doelstellingen

Zoals valt af te leiden uit § 1.1, is de uiteindelijke doelstelling van de onderhavige studie een bijdrage te leveren aan het stellen van prioriteiten in het toekomstige water-gerelateerde onderzoek aan de TU Delft. In het licht van het bovenstaande kunnen de volgende afgeleide doelstellingen worden geformuleerd:

het toekomstgericht verkennen en systematisch in kaart brengen van de in § 1.2 aangesneden ontwikkelingen op het terrein van het waterbeheer door de in § 1.3 geformuleerde vragen te beantwoorden;

het verrichten van een interne sterktelzwakteanalyse van de TU Delft op het terrein van het waterbeheer tegen de achtergrond van deze externe markt-verkenning;

het doen van voorstellen voor onderzoeksprogrammering aan de TU Delft op basis van de externe marktverkenning en de interne sterktelzwakteanalyse. Omdat de externe analyse voor een veel breder publiek relevant is dan de interne, is besloten de twee gescheiden uit te brengen. Het voorliggende rapport bevat alleen de resultaten van de externe analyse. Hoewel is gestreefd naar een evenwichtige weergave van de ontwikkelingen, brengt de achtergrond van de studie met zich mee dat technisch-wetenschappelijke aspekten hier en daar wat meer aandacht krijgen.

1.5 Opzet van de studie

De ontwikkelingen ten aanzien van integraal waterbeheer kunnen worden onderscheiden in ontwikkelingen in beleid en beheer enerzijds en ontwikkelingen in het onderzoek anderzijds, zoals in § 1.3 al enigszins naar voren kwam. De studie is opgezet in de volgende vijf fasen, waarin deze onderscheiding is terug te vinden:

1. oriëntatie op beleid, beheer en onderzoek ten aanzien van integraal waterbeheer, alsmede op de aanpak van de studie;

2. literatuurstudie van beleid, beheer en onderzoek ten aanzien van integraal water-beheer, gericht op trends en ontwikkelingen;

3. interviewronde onder personen die op strategisch nivo zijn betrokken bij integraal waterbeheer, zowel bij beleid en beheer als bij het onderzoek;

4. interne sterkte/zwakteanalyse van de TU Delft ten aanzien van integraal water-beheer en voorstellen voor onderzoeksprogrammering;

5. eindrapportage.

Zoals is uiteengezet in § 1.4, wordt van de vierde fase geen verslag gedaan in dit rapport. De vijf fasen zijn grotendeels parallel doorlopen: voor beleid en beheer op het ene spoor, en voor het onderzoek op het andere spoor. Onderweg heeft voortdurend vergelijking van de uitkomsten plaatsgevonden om de twee sporen te kunnen zwaluwstaarten. Overigens is de aanpak voor beleid en beheer en voor het onderzoek verschillend geweest. Bij de verkenning van beleid en beheer is veel aandacht besteed aan de historische ontwikkeling van het waterbeheer om op basis daarvan prognoses te kunnen doen voor te verwachten ontwikkelingen op de lange termijn. Bij de onderzoeksverkenning is de huidige stand van zaken in het onderzoek in kaart gebracht en heeft verder de nadruk gelegen op compilatie van toekomstvisies en plannen ten aanzien van het onderzoek. Een en ander wordt voornamelijk ingegeven door het overwegend beleidsgerichte karakter van het onderzoek. Dit laatste maakt dat de ontwikkelingen in het onderzoek in hoge mate de ontwikkelingen in het beleid volgen. Een historisch opgezette, lange termijn onderzoeksverkenning zou dan ook een afgeleide worden van de beleidsverkenning. Door de onderzoeksverkenning meer te concentreren op de huidige en nabij toekomstige periode, kon het eigene van het onderzoeksterrein meer naar voren komen.

De studie heeft plaatsgevonden onder begeleiding van een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van de TU Delft, met name van de Werkgemeenschap Integraal Waterbeheer, en van extern geïnteresseerde organisaties. De namen van de leden van de begeleidingscommissie zijn opgenomen in bijlage 1.1. De interviewronde als derde fase van de studie is niet alleen ingelast om het uit de literatuurstudie verkregen beeld te toetsen aan de praktijk maar ook om de klankbordgr1ep van de studie te verbreden. Inzichten die zijn opgedaan tijdens de interviews hebben verspreid doorgewerkt in het hele rapport. Een lijst van namen van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 1.22

•

De interviewvragen komen aan de orde in de hoofdstukken 3 en 6. De vragen ten aanzien van waterbeleid en -beheer zijn opgenomen in bijlage 3.1, de vragen ten aanzien van het onderzoek in bijlage 6.8.

1.6 Opzet van het rapport

Het hierboven geïntroduceerde onderscheid tussen ontwikkelingen in beleid en beheer ten aanzien van integraal waterbeheer enerzijds en ontwikkelingen in het onderzoek anderzijds is als uitgangspunt gekozen bij de opzet van het voorliggende rapport. In de hoofdstukken III tlm V wordt ingegaan op beleid en beheer ten aanzien van integraal waterbeheer en in de hoofdstukken VI tlm VIII op het onderzoek. Deze hoofdstukken lopen parallel aan elkaar. In de hoofdstukken III en VI komen beleid en beheer respektievelijk het onderzoek in Nederland aan de orde, in de hoofdstukken IV en VII beleid en beheer respektievelijk het onderzoek in internationaal verband, en in de hoofdstukken V en VIII worden de ont-wikkelingen in beleid en beheer respektievelijk in het onderzoek in perspektief geplaatst. Voor een systematische beschrijving en analyse van de ontwikkelingen ten aanzien van integraal waterbeheer is een conceptueel kader vereist, op basis waarvan het te bestuderen terrein kan worden afgebakend en gestruktureerd. Een dergelijk kader wordt ontwikkeld in hoofdstuk 11. In hoofdstuk IX worden de belangrijkste elementen en conclusies van de verkenning samengevat.

11 CONCEPTUEEL KADER

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een nadere afbakening en strukturering van het in de onderhavige studie te onderzoeken aandachtsgebied gegeven. Het hoofdstuk dient om de beschrijving en analyse van de ontwikkelingen in waterbeleid en -beheer in de hoofdstukken III tlm V en de weergave en analyse van het lopende en voor de toekomst voorziene onderzoek in de hoofdstukken VI tlm VIII te systematiseren en op conceptueel nivo op elkaar af te stemmen. Het funktioneert dan ook als inleiding op deze hoofdstukken.

In het hiernavolgende wordt eerst in § 2.2 het studieobjekt globaal afgebakend. Daarna worden in § 2.3 enkele begrippen gedefinieerd met het oog op de verkenning van beleid en beheer en in § 2.4 met het oog op de onderzoeksverkenning. In de drie daarop volgende paragrafen wordt het door integraal waterbeheer bestreken terrein gevat in een doelmatig, conceptueel model. In § 2.5 wordt het terrein ingekaderd, in § 2.6 worden enkele elementen en aspekten binnen dit terrein onderscheiden en in hun samenhang ge-presenteerd en in § 2.7 worden de objekten van onderzoek binnen dit terrein aangegeven. Tenslotte wordt in § 2.8 ingegaan op de relatie tussen beleid en onderzoek.

2.2 Reikwijdte van integraal waterbeheer

Bij de afbakening van het studieobjekt doet zich de vraag voor wat de reikwijdte is van integraal waterbeheer. Hoe verhoudt integraal waterbeheer zich tot traditioneel water-beheer? Wat is de relatie tussen integraal waterbeheer en ontwikkelingen als de in § 1.2 genoemde internationalisering? En hoe verhoudt integraal waterbeheer zich tot het terrein van het milieubeheer? In de onderhavige paragraaf komen deze vragen successievelijk kort aan de orde.

Relatie integraal waterbeheer - waterbeheer

Ten aanzien van de verhouding tussen integraal waterbeheer en gewoon waterbeheer zijn drie uiteenlopende opvattingen denkbaar. Een eerste opvatting is dat waterbeheer integraal waterbeheer omvat in die zin dat integraal waterbeheer slechts één van de denkbare vormen van waterbeheer is. In de tweede wordt gesteld dat goed waterbeheer per definitie

integraal is en dat er derhalve geen wezenlijk verschil bestaat tussen integraal waterbeheer en waterbeheer. In de derde omvat integraal waterbeheer traditioneel waterbeheer doordat het betrekking heeft op een breder terrein van overheidszorg.

Wanneer wordt uitgegaan van historische overwegingen, blijkt dat de genoemde meer theoretische opvattingen niet tegenstrijdig zijn. Historisch gezien is integraal waterbeheer een op het terrein van het waterbeheer geëvolueerd concept. Daarmee is het zowel een vorm van waterbeheer (volgens de eerste opvatting), als er daarmee niet wezenlijk van verschillend (tweede opvatting), als meer omvattend dan traditioneel waterbeheer (derde opvatting). In de onderhavige studie wordt een historische benadering als uitgangspunt gekozen en wordt dan ook het terrein van het waterbeheer in het algemeen beschouwd. Daarbij wordt dit terrein afgebakend als betrekking hebbend op de grote, natuurlijke

waterkringloop. De kleine, menselijke kringloop (bijvoorbeeld die van drink- en industriewater) wordt alleen in beschouwing genomen voorzover de grote kringloop erdoor wordt beïnvloed middels onttrekkingen en lozingen.

Relatie integraal waterbeheer - internationalisering

Voor het bepalen van de relatie tussen integraal waterbeheer en andere nieuwere ontwikkelingen op het terrein van het waterbeheer, zoals de internationalisering, dient het eigene van integraal waterbeheer nader te worden bepaald. Wat betekent het concept integratie voor het waterbeheer? In Van Dale's Groot Woordenboek der Nederlandse taal

(elfde, herziene druk, 1984) wordt integratie omschreven als: "het maken tot of opnemen in een geheel" en integraal als: "waaraan niets ontbreekt, alles omvattend in zijn geheel, volledig". Zo bezien is integraal waterbeheer een eindstadium. Immers, een waterbeheer dat alle aspekten van waterbeheer omvat, kan vrijwel niet worden overtroffen en een verdere evolutie is dan ook nauwelijks denkbaar, althans op het terrein van het waterbeheer. Het is echter de vraag welke aspekten in de praktijk onder de noemer integraal waterbeheer worden geïntegreerd. Mogelijk is integraal waterbeheer in de praktijk niet "alles omvattend in zijn geheel". Wat in de praktijk wordt verstaan onder integraal waterbeheer zal moeten blijken uit de feitelijke verkenning van het beleid en beheer in de volgende twee hoofdstukken en zal worden samengevat in § 5.3.

Uitgaande van de gegeven overwegingen, zal vrijwel elke nieuwere ontwikkeling op het terrein van het waterbeheer kunnen worden gekarakteriseerd als een poging tot integraal waterbeheer. Er zal immers worden gestreefd naar vervollediging van het waterbeheer. Inderdaad is internationalisering dan ook een vorm van integratie, namelijk van beleid, beheer en/of onderzoek in verschillende landen. De in § 1.2 genoemde multi- en interdisciplinariteit zijn vormen van integratie in de wetenschap. Wel zal duidelijk moeten worden aangegeven wie in de praktijk welke betekenis aan integraal waterbeheer toekennen. Mogelijk wordt in bepaalde situaties met integraal waterbeheer iets anders bedoeld dan met bijvoorbeeld internationalisering. Vooralsnog brengt de enorme reik-wijdte van het begrip integratie echter met zich mee dat de onderhavige studie betrekking heeft op alle nieuwere ontwikkelingen op het terrein van het waterbeheer.

Relatie integraal waterbeheer - milieubeheer

De grote reikwijdte van het begrip integratie doet de vraag rijzen in hoeverre integraal beheer van het milieucompartiment water mede betrekking heeft op de compartimenten bodem en lucht. Water is immers het belangrijkste transportmedium van verontreini-gingen, ook via bodem en lucht. Is integraal waterbeheer dan niet een andere benaming voor milieubeheer en is de onderhavige studie dus niet een verkenning van milieubeleid, -beheer en -onderzoek? Dit is niet het geval. Zoals hierboven werd gesteld, is integraal waterbeheer een vorm van waterbeheer en de optiek van waterbeheer en milieubeheer is wezenlijk anders. Staat bij milieubeheer water als transportmedium centraal in verband met de milieueffekten van stoffen, bij waterbeheer gaat het om watervoorkomens in verband met het gebruik daarvan. De beleidsterreinen van het waterbeheer en het milieubeheer vertonen derhalve een zekere overlap voorzover het hun objekt betreft maar hebben elk hun eigen invalshoek. Ditzelfde geldt ook voor het beleidsterrein van de ruimtelijke ordening. In de onderhavige studie wordt het beleidsterrein van het waterbeheer als uitgangspunt gekozen, waarbij andere beleidsterreinen alleen in beschouwing worden genomen voorzover zij daar raakvlakken mee hebben.

2.3 Dermi~ring van beleid en beheer

Het beleids- en beheersbegrip in de waterstaat wordt niet altijd eenduidig gedefinieerd. Tussen de twee begrippen bestaat een zekere mate van overlap, afhankelijk van de interpretatie. In een overzicht van verschillende definities van het begrip beleid (in de zin van overheidsbeleid) onderscheidt Hoogerwerf (1978) drie opvattingen: beleid als een voorgenomen gedragslijn, beleid als een verzameling van aktiviteiten en een combinatie van de twee, namelijk beleid in de zin van zowel een voornemen als een handelen. In de onderhavige studie zal het begrip worden geplaatst naast beheer en zal de eerstgenoemde, beperkte, opvatting worden gehanteerd. Beleid kan dan worden gezien als een ver-zameling denkbeelden en beslissingen omtrent uit te voeren akties.

Beheer in de ruimste zin van het woord kan worden opgevat als "de zorg dat het object van beheer aan zijn bestemming ten algemenen nutte voldoet" (Fockema Andreae, 1950-1952). Dit geldt ook voor het begrip waterbeheer. Het objekt en de bestemming van het waterbeheer hebben zich echter in de loop der tijd onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen sterk verbreed (cf. De Goede, 1951; Haverkate, 1976; De Goede

et al.,

1982). De bestemming moest immers worden afgeleid van de veranderende maatschap-pelijke waarde die aan het water werd toegekend. Dit had ook consequenties voor de afbakening van het objekt van beheer. Naar het waterbeheer toe kan de definitie van Fockema Andreae derhalve worden vertaald als de zorg voor het (in of op de bodem vrij aanwezige) water met het oog op de daarbij betrokken maatschappelijke belangen. Dit is de definitie die in de tweede Nota Waterhuishouding (Ministerie van Verkeer en Water-staat, 1985) en in de Wet op de Waterhuishouding (Tweede Kamer, 17 367) voor het begrip waterhuishouding wordt gehanteerd. Onder water wordt het gehele waterhuishoud-kundig systeem en zijn relevante omgeving verstaan. In de praktijk wordt tot het begrip waterbeheer steeds vaker ook de aan beheer voorafgaande beleidsbepaling gerekend. Illustratief in deze is het gebruik van het begrip waterbeleid in de notitie

Omgaan met

water

(Ministerie van Verkeer en Waterstaat, z.j.) en het begrip waterbeheer in de

Derde

Nota Waterhuishouding

(Tweede Kamer, 21 250). Ook in de onderhavige studie zal het begrip waterbeheer doorgaans in de brede context worden gebruikt. Indien nodig zal het onderscheid tussen beleid en beheer worden benadrukt. In dat geval ligt bij laatstgenoemd begrip de nadruk op de uitvoering van beleid, middels technische werken en bestuurlijke maatregelen.

Er kan onderscheid worden gemaakt naar drie nivo's van besluitvorming in beleid en beheer: het normatieve, het strategische en het operationele nivo (cf. Roes, 1985; Mitchell, 1990). In het eerste geval gaat het om de vraag wat gedaan zou

moeten

worden volgens algemeen aanvaarde doeleinden, in het tweede geval om de vraag wat gedaan kan worden (in welke mate en met welke middelen wordt de algemene doelstelling gereali-seerd?) en in het derde geval om de vraag wat gedaan

zal

worden (welke concrete maat-regelen worden toegepast?). Naarmate de doelstelling algemener is, speelt de besluit-vorming zich minder op beheersnivo en meer op beleidsnivo af. Ter illustratie: de notitie

Omgaan met water

is normatief van aard, de derde Nota strategisch, terwijl waterbeheers-plannen operationeel van aard zijn.

- - - -- - - _ ..

_-voornamelijk van belang bij het waterkwaliteitsbeheer. Het gaat hier om het verschil tussen respektievelijk de aktieve kwaliteitstaak (zuivering van afvalwater) en de (passieve) normering en vergunningverlening.

2.4 Dermiëring van typen onderzoek

Onderzoek kan op vele manieren worden getypeerd. In deze paragraaf wordt ingegaan op de mogelijke geaardheid van onderzoek, de wijze waarop het kan worden uitgevoerd en het soort resultaten waarop het kan zijn gericht.

Geaardheid van onderzoek

Wat betreft de geaardheid van onderzoek kan onderscheid worden gemaakt tussen funda-menteel en toegepast onderzoek. Fundafunda-menteel onderzoek ontspringt uit wetenschappelijke interesse, toegepast onderzoek uit behoefte aan het oplossen van praktijkproblemen1

• Op

het terrein van het waterbeheer is toegepast onderzoek veelal beleidsondersteunend van aard. Onder invloed van een toenemend pragmatisme bij de verdeling van de onderzoeks-middelen is de ruimte voor zuiver fundamenteel onderzoek steeds kleiner geworden.

Fundamenteel onderzoek is nu vaak strategisch geaard. Het wordt nog wel primair in-gegeven door wetenschappelijke interesse maar is gerelateerd aan een praktijkprobleem. Er dient een nauwe wisselwerking te bestaan tussen fundamenteel en toegepast onderzoek. Fundamenteel onderzoek levert de theoretische onderbouwing van toegepast onderzoek, terwijl toegepast onderzoek niet alleen praktijkkennis levert aan fundamenteel onderzoek maar ook behoeften aan strategisch-fundamenteel onderzoek aangeeft.

Wzjze van uitvoering van onderzoek

Wat betreft de wijze van uitvoering van onderzoek, kan onderscheid worden gemaakt tussen (empirisch) veld- en laboratoriumonderzoek, en (non-empirisch) bureauonderzoek (cf. Saeijs, 1982). Bureauonderzoek staat voor bijvoorbeeld modellering en literatuur-studies. Veld- en laboratoriumonderzoek zijn hoofdzakelijk geënt op het verzamelen van empirische informatie. Daarbij heeft veldonderzoek betrekking op natuurlijke systemen en laboratoriumonderzoek op experimentele systemen. Veldonderzoek kan echter ook be-trekking hebben op (veld)experimenten, zoals bijvoorbeeld enclosure-proeven. Bureau-onderzoek is gericht op het verkrijgen van theoretische informatie. Een recente ontwikkeling is de vervanging van bepaalde experimenten, zowel in het veld als in het laboratorium, door computermodelsimulaties als gevolg van de groeiende mogelijkheden met computer hard- en software. Overigens worden ook veld- en laboratoriumonderzoek met steeds geavanceerder apparatuur uitgevoerd. Een voorbeeld is de grootschalige verzameling van veldgegevens met behulp van remote sensing.

Voor een praktische invulling van het onderscheid tussen fundamenteel en toegepast onderzoek wordt verwezen naar de complementaire mpporten over ecologisch onderzoek van de NWO-stichting BrON (Stichting voor Biologisch Onderzoek) en de NRLO (Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek), respektievelijk Van der Aart et al. (1988) en Commissie Ecologisch Onderzoek van de NRLO (1989).

Gerichtheid van onderzoek

Wat betreft het soort resultaat waarop onderzoek is gericht, kan sprake zijn van beschrijvend, verklarend, voorspellend en ontwerpend onderzoek (cf. Korteweg en Van Weesep, 1983; Udo de Haes en Dekker, 1987). Beschrijvend onderzoek is gericht op het in kaart brengen en analyseren van verschijnselen. Verklarend onderzoek is gericht op theorievorming op basis van de in kaart gebrachte verschijnselen of ook op verklaring van een praktijkprobleem. In voorspellend onderzoek wordt getracht op de toekomst te anticiperen op basis van de gevormde theorie of ook op basis van regelmatigheden die ten aanzien van verschijnselen kunnen worden geconstateerd. Ontwerpend onderzoek is direkt gericht op probleemoplossing. Over het algemeen staan beschrijvend en voorspellend onderzoek ten dienste van verklarend en ontwerpend onderzoek, de twee hoofdrichtingen van milieuonderzoek in het algemeen (Udo de Haes en Dekker, 1987).

Een belangrijk instrument in verklarend en ontwerpend onderzoek is de ten aanzien van bureauonderzoek al ter sprake gekomen wiskundige modellering. Hierbij wordt getracht de werkelijkheid wiskundig te beschrijven op basis van bestaande theorie en meet-gegevens. In verklarende zin kan vergelijking van de uitkomsten van een wiskundig model met waarnemingen ten aanzien van verschijnselen leiden tot ontwikkeling van nieuwe theorie of inzicht in praktijkproblemen. In ontwerpende zin kunnen met behulp van een model beleids- en beheersscenario's worden gesimuleerd en geselekteerd.

2.5

De context van het waterbeheersysteem

In de drie volgende paragrafen wordt getracht het hierboven globaal afgebakende aandachtsgebied van de onderhavige studie weer te geven in een doelmatig, conceptueel model. Daarbij dient de werkelijkheid per definitie vereenvoudigd te worden weer-gegeven. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van de systeembenadering. Centraal staat het waterbeheersysteem. Dit systeem wordt gedacht als een samenstel van de volgende drie ruimere velden: de maatschappij, de natuur en het (overheids)beleid2• Het

maat-schappelijke veld is sociaal-cultureel en economisch van aard. Uit dit veld komen onder meer bepaalde - al dan niet conflikterende - ideeën, behoeften en eisen ten aanzien van het funktioneren van natuurlijke systemen voort. Het natuurlijke veld omvat bodem, lucht en water met hun fysische, chemische en biologische aspekten. In het beleidsveld staat de afstemming tussen het maatschappelijke en het natuurlijke veld en tussen diverse vormen van beleid centraal. Het omvat de daartoe vereiste organisatie en het instrumentarium, zowel in technische als in bestuurlijke zin. Een en ander kan worden weergegeven middels een kubus (figuur 2.1).

2 _{Weliswaar kan beleid worden opgevat als een onderdeel van de maatschappij maar}

daarmee zou het kenmerkende van waterbeheer als terrein van overheidszorg niet

duidelijk kunnen worden gemaakt, namelijk dat idealiter wordt getracht maat-schappelijke behoeften en natuurlijke mogelijkheden op elkaar af te stemmen. Om dit wel te kunnen aangeven is een afzonderlijk veld "beleid" onderscheiden.

MAATSCHAPPI J

i deeën, behoeften, ei sen (sociaal-cultureel, economisch)

NATUUR

water, bodem, lucht (fysisch, chemisch, biologisch)

BELE I D/BEHEER organisatie en instrunentariun (technisch, bestuurl ijk)

Figuur 2.1

De context van het waterbeheer systeem

Zoals aangegeven in de figuur, kan het waterbeheersysteem worden gezien als een element in de kubus. Dit illustreert dat het waterbeheersysteem wordt beïnvloed vanuit de drie genoemde, ruimere velden (de dimensies van de kubus). Voor integraal waterbeheer is het van groot belang dat de betreffende interakties in het oog worden gehouden. Anders zouden gemakkelijk bepaalde aspekten van waterbeheer buiten beschouwing kunnen blijven, wat volgens de in § 2.2 aangehaalde omschrijving van integraal zou leiden tot niet-integraal waterbeheer. Voor integraal waterbeheer in de strikte zin van het woord zullen externe faktoren op het sociaal-culturele, (macro)economische, natuurlijke, technische en bestuurlijke vlak op diverse tijd- en ruimteschalen in ogenschouw moeten worden genomen. Bij de beschrijving en analyse van beleid, beheer en onderzoek ten aanzien van integraal waterbeheer in de volgende hoofdstukken wordt derhalve mede aan-dacht besteed aan deze faktoren.

2.6 De onderdelen van het waterbeheersysteem

Daar in het waterbeheersysteem een maatschappelijk, een natuurlijk en een beleids- en beheersveld bij elkaar komen, kunnen binnen dit systeem ook weer drie corresponderende subsystemen worden onderscheiden: de maatschappelijke belangen ten aanzien van het waterhuishoudkundig systeem, tot uitdrukking komend in zijn funkties, het waterhuis-houdkundig systeem zelf en waterbeleid en -beheer. Deze subsystemen worden in het vervolg de lagen van het waterbeheersysteem genoemd. In figuur 2.2 is de kubus van figuur 2.1 als het ware opengeslagen in het verticale vlak en zijn de drie lagen A, B en C schematisch weergegeven in relatie tot elkaar (interne relaties D en E3_{) en in relatie tot} de context van het waterbeheersysteem (externe relaties F, Gen H).

De interne relatie tussen "belangen en funkties" (A) en ·waterbeleid en -beheer" (C) wordt gedacht als lopend via het waterhuishoudkundig systeem (B).

water-beheersysteem

Figuur 2.2

De onderdelen van het waterbeheersysteem

Elke laag van het waterbeheersysteem bestaat weer uit een aantal elementen. Zo zijn binnen de toplaag tal van funkties te onderscheiden, zoals land-, tuin- en bosbouw, drink-en industriewatervoorzidrink-ening, scheepvaart, visserij, waterrecreatie etc. Het water-huishoudkundig systeem (laag B) bestaat uit grond- en oppervlaktewater alsmede hun on-middelijke omgeving, zoals de waterbodem en de oevers. Ten aanzien van waterbeleid en -beheer (laag C) kan onderscheid worden gemaakt tussen organisatie en instrumen-tarium.

Behalve elementen kunnen binnen de drie lagen van het waterbeheersysteem ook de in § 2.4 al genoemde aspekten worden onderscheiden. Zo wordt elke funktie gekenmerkt door een sociaal-cultureel en een economisch aspekt. De elementen van het water-huishoudkundig systeem hebben een fysisch, een chemisch en een biologisch aspekt. Waterbeleid en -beheer tenslotte omvatten een technisch en een bestuurlijk aspekt.

De beschrijving van de ontwikkelingen in beleid en beheer in de volgende hoofdstukken is opgezet aan de hand van het hierboven beschreven conceptuele model. Er wordt achter-eenvolgens ingegaan op ontwikkelingen binnen het maatschappelijke, het natuurlijke en het beleids- en beheersveld.

2.7 Onderzoekscategorieën in het waterbeheersysteem

Het in de paragrafen 2.5 en 2.6 geïntroduceerde waterbeheersysteem in relatie tot zijn context is het objekt van water-gerelateerde onderzoek in ruimste zin. Voor een systematische beschrijving van het feitelijke water-gerelateerde onderzoek is, behalve onderkenning van onderzoekstypen (§ 2.4), onderscheiding van een aantal categorieën binnen dit zeer brede kenobjekt gewenst. Daartoe is het waterbeheersysteem verder uitgetekend en is een aantal relaties onderscheiden (figuur 2.3)4.

externe effecten

---t'~ afstemming effect

<f==

Figuur 2.3

Onderzoekscategorieën in het waterbeheersysteem

Elk van de onderscheiden relaties kan objekt van onderzoek zijn. De aldus afgeleide onderzoekscategorieën kunnen als volgt worden benoemd:

I: Waterhuishoudkundig systeem (strukturen en processen); II: Effekten van (gebruiks)funkties op het whhkundig systeem; III: Effekten van waterbeleid en -beheer op het whhkundig systeem;

4 _{Hierbij is de aanpak gevolgd van de themagroep "Beleidsanalyse menselijke}

gebruiks-vormen" van het Beleidsgericht Ecologisch Onderzoekplan Noord'l.ee/Wtuldenzee (Direc-teuren Overleg Ecologie NoordzeeIWaddenzee, 1987).

IV: Effekten van waterbeleid en -beheer op (gebruiks)funkties;

V: Effekten van waterbeleid en -beheer op (gebruiks)funkties en whhkundig systeem; VI: Externe effekten op het whhkundig systeem;

VII: Externe effekten op (gebruiks)funkties; VIII: Externe effekten op waterbeleid en -beheer;

IX: Afstemming van (gebruiks)funkties op het whhkundig systeem (mogelijkheden); X: Afstemming van waterbeleid en -beheer op het whhkundig systeem;

XI: Afstemming van waterbeleid en -beheer op (gebruiks)funkties;

XII: Afstemming van waterbeleid en -beheer op (gebruiks)funkties en whhkundig systeem.

Categorie I omvat onderzoek aan het natuurlijke funktioneren van het waterhuishoud-kundig systemen. De categorieën 11 tlm V en IX tlm XII zijn complementair aan elkaar. Onderzoek in de categorieën 11 tlm V volgt op beleidsmaatregelen en/of beheersingrepen en is daarmee te karakteriseren als effektenonderzoek ex post. Onderzoek in de categorieën IX tlm XII vindt plaats voorafgaand aan beleidsmaatregelen en/of beheers-ingrepen en kan dan ook worden gekarakteriseerd als effektenonderzoek ex ante. De categorieën VI tlm VIII omvatten onderzoek aan beïnvloeding van de verschillende onderdelen van het waterbeheersysteem vanuit de natuurlijke, de maatschappelijke en de beleids- en beheersomgeving.

De categorieën 11 en III omvatten onderzoek aan beïnvloeding van waterhuishoudkundige systemen, waarbij het in 11 gaat om direkte beïnvloeding van waterhuishoudkundige systemen door (gebruiks)funkties en in III om indirekte beinvloeding door (gebruiks)-funkties via waterbeleid en -beheer. Bij onderzoek in categorie IV staan in plaats van waterhuishoudkundige systemen (categorie lIl) de funkties van waterhuishoudkundige systemen centraal. Onderzoek in categorie V is een combinatie van onderzoek in de categorieen III en IV: zowel de beïnvloeding van waterhuishoudkundige systemen als die van funkties door waterbeleid en -beheer wordt onderzocht. De beschrijving van onderzoek in de categorieën IX tlm XII is analoog aan die van onderzoek in de categorieën 11 tlm V.

De onderzoekscategorieën kunnen verder worden verfijnd door ze uit te zetten tegen de eerder onderscheiden elementen van het waterhuishoudkundig systeem. Zo ontstaat de matrix van figuur 2.4.

In de kolom "oppervlaktewater" valt ook onderzoek aan interakties tussen oppervlakte-water, landoppervlak en de atmosfeer en in de kolom "grondwater" ook onderzoek aan interakties tussen grondwater en bodem. De kolom "interakties" bevat onderzoek waarbij twee of meer elementen van het watersysteem zijn betrokken. Hij kan verder worden onderverdeeld in de te onderscheiden relaties binnen het watersysteem (oppervlaktewater -grondwater, oppervlaktewater - waterbodem etc.). Bij de onderzoeksverkenning in de hoofdstukken VI tlm VIII wordt bovenstaande matrix gebruikt om onderzoeksthema's te classificeren en overzichtelijk weer te geven. Zoals in de figuur is aangegeven, worden de rijen met Romeinse en de kolommen met Arabische cijfers aangeduid.

Opper- Grond- \later- Oevers/ Inter-vlakte- water bodem kusten akties water

(1) (2) (3) (4) (5)

\laterhui shoudkundi 9 systeem (I) (strukturen en processen) Effekten o/h whhkundi 9 systeem - van funkties (11 ) - van waterbeleid en -beheer (111) Effekten op funkt i es

- van waterbeleid en -beheer (IV) Externe effekten

- op het whhkundig systeem (VI) - op funkties (VII) - op waterbeleid en -beheer (VIII) Afstenrning o/h whhkundig systeem - van funkties (IX) - van waterbeleid en -beheer (X) Afstenrning op funkties

- van waterbeleid en -beheer (XI) Effekten van waterbeleid

en -beheer op funkties en het whhkundi 9 systeem (V) Afstenrning van waterbeleid en -beheer op funkties en het whhkundig systeem (XII )

Figuur 204 Matrix voor water-gerelateerd onderzoek

2.8 Onderzoek in relatie tot beleid

Het in de voorgaande drie paragrafen ontwikkelde en uitgewerkte waterbeheersysteem fungeert behalve als analysekader tevens als samenbindend element van de verkenning van beleid en beheer enerzijds, en de onderzoeksverkenning anderzijds. Behalve dit struktuur-gerichte conceptuele model wordt in de onderhavige studie ook een meer procesgericht model gehanteerd, namelijk de beleidslevenscyclus. In deze paragraaf wordt de beleids-levenscyclus kort beschreven en wordt aangegeven hoe onderzoek zich verhoudt tot beleid in termen van deze cyclus5_•

De beleidslevenscyclus beschrijft, enigszins simplificerend, hoe in de ontwikkeling van overheidsbeleid bepaalde patronen herkenbaar zijn. Er kan in het omgaan met beleids-vraagstukken een viertal fasen worden onderscheiden, die elkaar cyclisch opvolgen (Winsemius, 1986). In de eerste fase is de vraag aan de orde of er sprake is van een probleem: de fase van probleemsignalering. Wanneer die vraag positief wordt beantwoord en het probleem wordt erkend, dient in een tweede fase een beleid te worden

ge-Er wordt dus niet ingegaan op de benutting van onderzoek in overheidsbeleid. Voor een uiteenzetting hierover aan de hand van de eutrofiëringsproblematiek wordt verwezen

naar Kroes (1991). Een meer wetenschappelijk onderbouwde beschouwing wordt

formuleerd dat een oplossing kan bieden voor het probleem: de fase van

beleids-formulering.

In de derde fase wordt het geformuleerde beleid daadwerkelijk uitgevoerd:

de fase van

probleemoplossing.

De vierde fase bestaat uit het beheersen van het inmiddels onder controle gebrachte probleem: de fase van

probleembeheersing.

Indien nieuwe inzichten of complicaties dit nodig maken, dient aanvullend beleid ontwikkeld te worden. Veelal kan dit op basis van het bestaande beleid maar soms is nieuw beleid vereist. In het laatste geval wordt de cyclus opnieuw doorlopen.

Elke beleid sf ase vraagt om andersoortig (beleidsondersteunend) onderzoek. Zoeteman en Langeweg (1988) onderscheiden de volgende corresponderende onderzoeksfasen: probleemidentificatie, procesanalyse, systeemsimulatie en systeembeheersing. Zoals De Groot (1989) in een reaktie aangaf, is de visie van Zoeteman en Langeweg enigszins natuurwetenschappelijk bevooroordeeld. Op dit natuurwetenschappelijk vooroordeel zal in de hoofdstukken VI tlm VIII worden teruggekomen. Een meer sociaal-wetenschappelijke visie op onderzoek in relatie tot beleid wordt gegeven door Snellen (1991). Hij gaat niet primair uit van de

beleidsproblemen

maar van de ontwikkeling van het beleid zelf, van de

beleidsconcepten

of benaderingswijzen van problemen. Ook integraal waterbeheer kan

worden gezien als een beleidsconcept. In figuur 2.5 is getracht de visie van Snellen schematisch weer te geven.

Mate van onzekerheid

Î

Figuur 2.5

ONTlUIKENO BELEID OPERATIONA-LISEREND BELEID GEVESTIGD BELEID VOLDRAGEN BELEID - -... Beleidsfase

Onderzoek in relatie tot de ontwikkeling van beleid

Snellen stelt dat beleid in een bepaalde sektor gewoonlijk een ontwikkeling doormaakt van een ontluikend beleid naar uiteindelijk een voldragen beleid. In de fase van ontluiking wordt gezocht naar een juiste benoeming en adequate duiding van een probleem. In welke termen kan er het beste over worden gediscussieerd en hoe zou een beleid kunnen worden geformuleerd? Beleid vraagt dan om

conceptualiserend onderzoek,

om concepten die goed zullen aansluiten bij de te ontwikkelen beleidspraktijk en bij de middelen waarover de beleidsvoerende overheid zal kunnen beschikken. In de tweede fase, die van operationa-lisering, zijn de grondslagen voor een beleid gelegd en de termen waarin de discussie daarover wordt gevoerd, geaccepteerd. De beleidsvoerende instantie zal in deze fase willen weten hoe in andere landen het betrokken beleid is opgezet of hoe ernstig het probleem eigenlijk is. Er is dan vooral behoefte aan verkennend,

explorerend onderzoek.

Wanneer, in de derde fase, het beleid is gevestigd en de machtsverhoudingen er omheen volledig zijn vastgelegd, zijn zowel politiek als beleid vooral geïnteresseerd in handhaving van de status quo. Onderzoek dient dan slechts als

beleidslegitimerend

instrument. Wanneer beleid tenslotte voldragen is, kunnen de doelgroepen van het beleid de doelbereiking ervan geheel of ten dele naar eigen hand hebben gezet. Beleid in deze fase vraagt voortdurend om nadere bijstelling en vernieuwing. Er is dan sprake van toetsend,

evaluerend onderzoek,

dat de aanzet kan zijn tot een nieuw beleidsconcept.

De beleidslevenscyclus wordt zowel bij de beschrijving en analyse van de ontwikkelingen in waterbeleid en -beheer als in het onderzoek gehanteerd als denkmodel. Het is een nuttig instrument om patronen aan te geven in de veelheid van beleids- en beheers-problemen in het huidige en toekomstige waterbeheer alsook in het op die beheers-problemen betrokken onderzoek.

m

ONTWIKKELINGEN IN HET WATERBEHEER IN NEDERLAND 3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de recente ontwikkelingen op het terrein van het waterbeheer in Nederland behandeld. Het beschouwde tijdsbestek strekt zich uit van 1950 tot heden en is onderverdeeld in een drietal perioden. Doel van het onderhavige hoofdstuk, dat vooral beschrijvend van aard is, is de ontwikkeling van integraal waterbeheer in een historisch perspektief te plaatsen. In hoofdstuk V kan dan tegen de achtergrond van de informatie uit de hoofdstukken III en IV een analyse van het begrip integraal waterbeheer worden gegeven. Voorts kunnen in dat hoofdstuk, op basis van de onderstaande chronologische beschrijving, enkele aannames over mogelijke toekomstige ontwikkelingsrichtingen van integraal waterbeheer in Nederland worden gedaan (zie § 5.4).

De uitspraken in het onderhavige hoofdstuk zijn gebaseerd op een uitgebreide literatuur-studie (zie literatuurlijst) en de uitkomsten van interviews met personen uit de waterbeheerspraktijk (zie bijlage 1.2). De vragen die tijdens de interviews aan de orde werden gesteld staan opgenomen in bijlage 3.1. Voorts is een vijftal vaktijdschriften op het terrein van het waterbeheer geraadpleegd).

Het hoofdstuk is op de volgende wijze ingedeeld. Na een korte terugblik op de oorsprong van het waterbeheer in Nederland (§ 3.2) wordt de naoorlogse ontwikkeling van het waterbeheer in Nederland beschreven in de paragrafen 3.3 tlm 3.5. Achtereenvolgens

komen de volgende afgebakende perioden aan bod: de periode 1950 - 1969;

de periode 1970 - 1984; de periode 1985 - 1992.

Het hoofdstuk sluit af met een aantal conclusies in § 3.6. De beschrijving van de ontwikkelingen in de onderscheidene perioden geschiedt aan de hand van het in hoofdstuk 2 geformuleerde conceptuele model (zie § 2.6). Elk van de drie velden van het water-beheersysteem, namelijk de belangen ten aanzien van het waterhuishoudkundig systeem (veld A), de toestand van het waterhuishoudkundig systeem zelf (veld B) en het op water van toepassing zijnde beleid en beheer (veld C) wordt in de betreffende periode belicht. De beschrijving van elke periode vangt echter aan met de belangrijkste algemene maatschappelijke ontwikkelingen die het betreffende tijdvak kenmerken (externe relatie F), vanuit de gedachte dat de toestand van het waterbeheersysteem primair bepaald wordt door de maatschappelijke belangen.

3.2 Oorsprong van het waterbeheer in Nederland

Het waterbeheer in Nederland kent een lange historie (cf. Fockema Andreae, 1950-1952; De Goede

et al.,

1982). Al eeuwen lang zijn de Nederlanders vertrouwd met de processen die gepaard gaan aan het horizontale en verticale transport van zout en zoet grond- en

Het gaat hier om de in de periode 1960-1991 verschenen jaargangen van de volgende tijdschriften: Hp, De Ingenieur, Milieu, ROM-Magazine en Waterschapsbelangen.

oppervlaktewater. De strijd tegen het water, de beheersing en het beheer van het water is altijd nodig geweest om blijvende vestiging mogelijk te maken. In de laaggelegen gebieden wordt vanaf ongeveer de 8e eeuw een fijnmazige infrastruktuur ontwikkeld met dijken ter bescherming tegen hoogwaterstanden en voorzieningen om de waterstanden in de bedijkte gebieden te regelen. Sloten, vaarten, boezemwateren en kunstwerken worden aangelegd, waardoor drainage en irrigatie mogelijk wordt. Uiteindelijk groeit deze infrastruktuur tot een zodanige omvang, dat het zoete en het zoute water van elkaar gescheiden kunnen worden, dat grootschalige landaanwinning plaats kan vinden en dat de loop van de grote stromende wateren blijvend beïnvloed kan worden.

Op de hoger gelegen gronden is de problematiek van de waterhuishouding anders dan die van de lagere gebieden. Hier spelen problemen samenhangend met de watertoevoer een relatief grotere rol. De schaal en aard van de te beheren gebieden variëren ook aanzienlijk: polders en droogmakerijen in de lage delen versus stroomgebieden in het oosten en zuiden van het land.

Het water in al zijn facetten en het beheer daarvan heeft een onuitwisbare stempel gedrukt op de staatsrechtelijke inrichting, het bestuur en het beheer van Nederland. Nederland neemt met zijn gedecentraliseerde systeem voor het waterbeheer in de wereld een bijzondere plaats in. Reeds vroeg kende Nederland een aantal organisatorische en bestuurlijk-juridische instrumenten die specifiek op het beheer van het water betrekking hebben. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de oprichting van hoogheemraadschappen en andere vormen van gedecentraliseerd waterbestuur sinds de ge en 1 Oe eeuw, vaak met eigen regelgeving (Winsemius en Hubée, 1959; Schilthuis, 1960; Van den Berg, 1982; De Goede

et al.,

1982). Voorts komen omstreeks de eeuwwisseling belangrijke wetten tot stand, zoals de Wet betreffende 's Rijkswaterstaatswerken (1891) - op basis waarvan onder andere het Algemeen Reglement van Politie voor rivieren en Rijkskanalen (1919), het Baggerreglement (1934), het Rijksrivierdijkenreglement (1937) en het Rijkszeeweringenreglement (1937) tot stand zijn gekomen -, de Keurenwet (1895), de Waterstaatswet 1900 en de Rivierenwet (1908).

3.3 De periode 1950 - 1969

In de afgelopen vier decennia is het waterbeheer in Nederland in hoog tempo gemoderni-seerd. Maatschappelijke ontwikkelingen hebben geleid tot een toename van en een verschuiving in het belang dat aan het water en zijn funktie wordt toegekend. Dit bracht permanente en soms grootschalige ingrepen in hydrologische en andere water-gerelateerde natuurlijke processen met zich mee. Tegelijkertijd heeft het op water betrekking hebbende beleid en beheer (zowel in feitelijke als in juridische zin) een gedaantewisseling ondergaan.

maatschappelijke ontwikkelingen

De twee decennia na de tweede wereldoorlog kenmerken zich door een sterk vooruitgangsgeloof en een hoge economische groei. De gemiddelde jaarlijkse economische groei bedraagt in de periode 1950-19594,2% en voor 1960-19695,5% (tabel 3.1).

Tabel 3.1

Groei in %

Gemiddelde jaarlijkse economische groei in Nederland, 1950 -1989

(Bron: CBS, 1991)

1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989

4,2 5,5 3,4 1,6

De groei gaat gepaard met een rationalisering van de landbouw en een groei en diversificatie binnen de sektor van de industriële bedrijvigheid, de handel en de dien sten sektor. Er is sprake van een snelle bevolkingsgroei: tussen 1949 en 1970 neemt het aantal zielen toe van 10 miljoen tot 13 miljoen. Met name in de jaren '60 is sprake van een ongekende bevolkingstoename. In de periode 1957 - 1963 neemt de bevolking met een miljoen zielen toe (tabel 3.2).

Tabel 3.2 Aantal inwoners 10 miljoen 11 miljoen 12 miljoen 13 miljoen 14 miljoen 15 miljoen 16 miljoen*)

Perioden waarin de opeenvolgende miljoen inwoner-grenzen werden gepasseerd

(Bron: CBS, 1991 en Beets, 1990) jaar 1949 1957 1963 1970 1979 1990 2005 duur sinds vorige miljoen {in jaren) 8 8 6 7 9 11 15 gemiddelde jaarlijkse toename (in procenten) 1,35 1,26 1,37 1,24 0,83 0,64

*) volgens de Midden-variant van de CBS-bevolkingsprognose van 1989

Ook de verwachtingen ten aanzien van de toekomstige bevolkingsgroei zijn hoog ge-spannen. De CBS prognose van 1965 voorspelt een aantal inwoners in Nederland van 21 miljoen in het jaar 2000, terwijl de 15 miljoen reeds in 1979 bereikt zou moeten zijn (in werkelijkheid: 1990, zie tabel 3.2).

Door suburbanisatie vindt er een grootschalige bevolkingsspreiding over het land plaats. Nieuwe visies op de ruimtelijke indeling van het land krijgen gestalte en resulteren mede in de totstandkoming van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening in 1962. De aanleg van infrastruktuur wordt voortvarend ter hand genomen, terwijl het transport over land en water sterk in betekenis toeneemt, deels vanwege de nieuwe rol van Nederland als distributieland. Mede dankzij een groter wordende betrokkenheid van de burger bij het openbaar bestuur, raken de bij het water betrokken belanghebbenden beter geïnformeerd. Eind jaren '60 ontstaat voor het eerst op brede schaal in de samenleving verontrusting over de kwaliteit van het oppervlaktewater.

belangen en funkties

In het waterbeheer van de eerste twee decennia na de oorlog ligt de nadruk met name op de bescherming tegen het water, de doelmatigheid van inrichting en beheer, de ontginning van land en de optimalisatie van het gebruik van zoet oppervlaktewater (De Jong, 1987). Het veiligheidsbelang staat hierbij voorop, gevolgd door het belang van de landbouw en de openbare watervoorziening. Mede dankzij de opkomst van Rotterdam na de oorlog wordt aan het belang van de scheepvaart ook een belangrijke plaats toegedeeld. De gebruiksfunkties van het water worden in overeenkomstige zin op deze belangen af-gestemd.

De aandacht voor de zoute wateren van de Noordzee en de Waddenzee blijft beperkt tot voorzover het de landaanwinning en zeescheepvaartroutes betreft (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1971). Verder staat, wat betreft het zoute water in de overgangszone tussen overwegend zoet en zout water, de strijd tegen de verzilting centraal en wordt het zoute water een funktie toegedacht voor het gebruik als koelwater.

De sterke economische groei, de toename van de bevolking en de verwachtingen aangaande de toekomstige gebruiksbehoeften van de mens ten aanzien van zijn natuurlijke omgeving, hebben een grote claim gelegd op de toekenning van gebruiksfunkties van het water. De alarmerende voorspellingen met betrekking tot de groei van bevolking, landbouw en industrie leiden tot onrust in met name de sektor van de openbare water-voorziening. In bijlage 3.2 worden de gevolgen van deze maatschappelijke ontwikkelingen nader uiteengezet met betrekking tot de openbare watervoorziening. Het probleem in deze sektor ligt niet alleen in de verschuiving van distributie naar winning en zuivering, maar vooral in het idee dat het oppervlaktewater als belangrijkste bron zal moeten gaan fungeren. De winbare hoeveelheid grondwater is immers beperkt2. Dit vergt een geheel andere benadering van de waterhuishouding: plotseling lijkt het besef geboren dat grond-en oppervlaktewater niet meer los van elkaar kunngrond-en wordgrond-en beschouwd grond-en dat niet allegrond-en de kwantiteit van het (oppervlakte)water, maar ook de kwaliteit ervan onze voortdurende zorg nodig heeft.

het waterhuishoudkundig systeem

De behartiging van de hiervoor geschetste belangen brengt eisen met zich mee ten aanzien van het beheer van de Nederlandse waterhuishoudkundige systemen. Het belang van de veiligheid krijgt hierbij de hoogste prioriteit. Mede met het oog hierop worden grote waterhuishoudkundige werken tot uitvoering gebracht. Nadat de in 1953 door de Minister van Verkeer en Waterstaat ingestelde Deltacommissie zich heeft uitgesproken voor een afsluiting van de belangrijkste zeearmen (op de Westerschelde en de Nieuwe Waterweg na, waar havenbelangen afsluiting in de weg stonden), kan enkele jaren later de Deltawet door het Parlement worden geloodsd: op 5 november 1957 gaat de Tweede Kamer der Staten Generaal met een ongebruikelijk applaus accoord met het ontwerp van de wet (Commissie Oosterschelde, 1974).

De regering spreekt zich uit voor het aanbrengen c.q. handhaven van een gladde kustlijn

De hoeveelheid in Nederland te winnen grondwater wordt in 1971 geraamd op 1,5 miljard m3 _{(Van der Veen, 1971).}

(3e en 5e Interimrapport Deltacommissie) en grootschalige inpoldering. Uit deze visie vloeit de aanleg van de Maasvlakte voort. Verder wordt zelfs een gedeeltelijke drooglegging van de Waddenzee overwogen (Stuvel, 1962). De in 1970 door de ministers van Verkeer & Waterstaat en Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening ingestelde Waddenzeecommissie zal zich ondermeer over dit vraagstuk moeten beraden. De reeds op grote schaal plaats vindende landaanwinning wordt onverminderd voortgezet. Voorts worden in de onderhavige periode Rijn en Maas verder gekanaliseerd, beken genorma-liseerd, oevers besteend.

e gevolgen van de optimalisering van het waterbeheer, uitgaande van een onbeperkt aanbod en zelfreinigend vermogen, zijn bekend: zowel in Nederland als in de omringende landen waar zich vergelijkbare ontwikkelingen in sociaal en economisch vlak voordoen, treedt een snelle verontreiniging van het zoete oppervlaktewater op. Zowel de stromende

. als de stagnante wateren in rurale en stedelijke gebieden ondervinden de effekten van lozingen van bedrijven en huishoudens en de afspoeling van giften en nutriënten door het overmatig of onzorgvuldig gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en kunstrnesten in de landbouw. Waterhuishoudkundige systemen raken zwaar aangetast door vergiftiging en overvoeding. Problemen ontstaan met het zuurstofgehalte van oppervlaktewateren, excessieve algen bloei en aantasting van aquatische organismen. Grote stukken natuur-gebied worden in hun waardevolle karakter aangetast. Door ingrepen in de grondwater-stand ten behoeve van het agrarisch belang ontstaan wijzigingen in het natuurlijke peil van grond- en oppervlaktewater. Ook de kwaliteit van bodem en grondwater wordt aangetast door verontreinigingen. Het is in deze twee decennia na de Tweede Wereldoorlog dat het fundament wordt gelegd voor de accumulatie van organische microverontreinigingen, zware metalen en voedingsstoffen in waterbodems, havenslib en grondwatervoorkomens.

beleid en beheer

Het waterbeheer gedurende de twee decennia na de tweede wereldoorlog wordt geken-merkt door een betrekkelijke rust op het wetgevingsfront. Het waterstaatsrecht, dat zich goeddeels ontwikkeld had rond de voorgaande eeuwwisseling, wordt niet ingrijpend gewijzigd. Wel komen tot stand de Provinciewet 1962, waarin de aan de provincie toekomende taken inzake de waterstaat genoemd worden, en de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1962.

Ook in de organisatie van de waterstaat, zowel op het strategische als op het operationele beheersnivo, vinden vooralsnog geen ingrijpende veranderingen plaats. Op het strate-gische nivo wordt de aandacht gevraagd door de nota

De waterhuishouding van

Neder-land,

die in 1968 verschijnt. Gezien het gestelde in bijlage 3.2 wekt het geen verbazing dat deze nota (de eerste waarin sprake is van een landelijke, samenhangende visie op beleid en beheer) de nadruk legt op de vraag hoe aan de toenemende zoetwaterbehoefte tegemoet kan worden gekomen.

Met twee belangen wordt in de nota in het bijzonder rekening gehouden: het belang van de openbare watervoorziening en de landbouw. Andere punten die aandacht krijgen zijn de afwatering en de verziltingsbestrijding. De bescherming van de waterkwaliteit wordt toegespitst op de bestrijding van zuurstotbindende stoffen en anorganische stoffen zoals zout. Dit laatste vindt zijn oorsprong vooral in de toenemende zoutvrachten die door de Rijn worden aangevoerd.