Bank i Kredyt 40 (1), 2009, 127–130
www.bankandcredit.nbp.pl www.bankikredyt.nbp.pl
Książka Beaty Jajko Dług publiczny a równowaga fiskalna stanowi nową pozycję w ciągle jeszcze ubo-gim piśmiennictwie polskim dotyczącym polityki fiskalnej. Beata Jajko ujmuje dług publiczny szeroko, jako ważną kategorię ekonomiczną związaną z polityką fiskalną, a w szczególności z jej centralnym problemem, którym jest równowaga budżetowa (fiskalna). Zasadnicze pytanie, jakie stawia Autorka, zawarte jest w podtytule książki: Czy i kiedy rząd powinien emitować dług publiczny. Choć można mieć pewne zastrzeżenia natury semantycznej (w polskiej tradycji językowej emituje się papiery war-tościowe bądź banknoty, natomiast dług się zaciąga), to niewątpliwie Autorka trafia w sedno. Właśnie określenie, w jakim zakresie i w jakich okolicznościach rządy mogą i powinny finansować swoje wy-datki środkami pożyczonymi – czyli, jak chce Autorka, emisją długu – stanowi jedno z podstawowych zagadnień w praktyce fiskalnej.
Książka obejmuje pięć rozdziałów oraz wprowadzenie, podsumowanie i aneks o charakterze w za-sadzie statystycznym. Dwa pierwsze rozdziały mają charakter wstępny, w rozdziale trzecim Autorka przedstawia własne koncepcje teoretyczne, a dwa ostatnie rozdziały zawierają analizę długu publicz-nego w Polsce.
W rozdziale pierwszym Definicja i ekonomiczne znaczenie długu publicznego, po wstępnym zdefi-niowaniu długu publicznego jako sumy zaciągniętych w przeszłości zobowiązań będących konsekwen-cją finansowania deficytów, został przedstawiony rozwój poglądów na temat długu występujących w teorii ekonomii od klasyków aż do czasów dzisiejszych. Następnie Autorka formułuje – i to już jest jej własny dorobek teoretyczny – cele emisji długu i czynniki warunkujące poziom zadłużenia kraju. Wy-różnia cele prorozwojowe, cele krótkookresowe (doraźne), cele związane z zapewnieniem stabilności
Beata Jajko,
Dług publiczny a równowaga fiskalna.
Czy i kiedy rząd powinien emitować dług publiczny
CeDeWu.PL. Wydawnictwo Fachowe, Warszawa 2008
Andrzej Wernik*
Nadesłany: 30 stycznia 2009 r. Zaakceptowany: 4 marca 2009 r.
Recenzje
128
sektora finansów publicznych, konieczność sfinansowania zaciągniętych w przeszłości zobowiązań, dalej cele związane z wpływem państwa na sferę makroekonomiczną gospodarki, a także inne cele związane w szczególności z czynnikiem politycznym. Wątpliwości może tu budzić traktowanie na rów-ni z innymi celami korów-nieczności spłaty zobowiązań, czyli rolowarów-nia długu, gdyż rów-nie powoduje to wzro-stu długu, lecz tylko zmiany w jego strukturze. Rozdział kończy się omówieniem szczegółowych pro-blemów związanych z zakresem i pomiarem długu publicznego. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym przedstawienie różnic w ujmowaniu długu publicznego w ESA 95 i w GFSM 2001 (stosowanym przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy systemie statystyki finansów rządowych) oraz w polskim prawie i praktyce.
W rozdziale drugim Bezpieczny poziom długu w teorii i praktyce Autorka w sformalizowany spo-sób rozpatruje problem, do jakiego stopnia rząd może się zadłużać bez wywołania niebezpieczeństwa dla finansów publicznych. Punktem wyjścia jest wzór na ograniczenie budżetowe rządu w bieżącym okresie. Wątpliwości budzi tu przejście od wielkości nominalnych do realnych, gdyż powoduje to po-minięcie wpływu inflacji na ograniczenie budżetowe, który występuje nawet, gdy inflacja jest sto-sunkowo niewielka. Następnie Autorka przechodzi do problemu międzyokresowego ograniczenia budżetowego i omawia trzy ujęcia: M. Unctuma i M. Wickensa, W. Buitera oraz O.J. Blancharda. Naj-bardziej interesujące jest ujęcie Blancharda, który formułuje warunki utrzymania relacji długu do PKB. Rozdział kończy się omówieniem zasad i sposobu analizy równowagi fiskalnej w Unii Europejskiej i w Międzynarodowym Funduszu Walutowym. W analizie stosowanej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy szczególnie interesujące są testy wrażliwości wyodrębnionych parametrów na możliwe szoki.
Rozdział trzeci Modele długu publicznego zawiera próbę wyróżnienia i jakościowego scharaktery-zowania głównych modeli opisujących cele emisji długu publicznego i czynniki wpływające na wy-sokość zadłużenia. Problematyka ta rzadko jest podejmowana w literaturze ekonomicznej i omówienie jej w książce Beaty Jajko ma charakter oryginalny i nowatorski. Autorka wyróżnia trzy modele długu publicznego: ewolucyjny, transformacyjny oraz integracyjny. Model ewolucyjny jest charakterystyczny dla krajów o dojrzałej gospodarce rynkowej i uwarunkowany jest istnieniem stabilnego i dobrze roz-wiązanego systemu instytucjonalnego oraz ciągłą i przejrzystą polityką gospodarczą i fiskalną. Główne źródło ryzyka dla równowagi fiskalnej i akumulacji długu stanowią czynniki demograficzne i procesy globalizacyjne. Model transformacyjny występuje w krajach przechodzących przemiany gospodarcze i instytucjonalne przy czym skala i intensywność tych przemian są dużym wyzwaniem i obciążeniem dla finansów publicznych. Choć model transformacyjny Autorka odnosi zarówno do przechodzących transformację ustrojową krajów postkomunistycznych, jak i krajów rozwijających się, to szczegółowe rozważania dotyczą raczej tych pierwszych. Nie można brać tego Autorce za złe, bo problemy fiskalne krajów rozwijających się to temat szczególny i właściwie odrębny, wymagający szerokich badań. W sto-sunku do krajów przechodzących transformację ustrojową nie uwzględniła Autorka jednego dość istot-nego czynnika, a mianowicie tego, że niektóre kraje – jak Polska czy Węgry – podjęły transformację, mając już znaczne obciążenia z poprzedniego okresu, inne zaś, jak kraje bałtyckie, z zadłużeniem ze-rowym. Wynikały stąd dość istotne konsekwencje. Model integracyjny jest szczególnym przypadkiem modelu transformacyjnego, można powiedzieć, jego wyższe stadium w sensie historycznym. Model ten wiąże się z uzyskiwaniem członkostwa w określonych strukturach ponadnarodowych i dostosowywa-niem zmiennych fiskalnych do wyznaczonych standardów. Stwarza to silne bodźce do doskonalenia systemu instytucjonalnego i zapewnienia przejrzystości polityki gospodarczej i fiskalnej, ale i zagroże-nia wynikające z możliwości wystąpiezagroże-nia konfliktu pomiędzy wewnątrzkrajowymi uwarunkowazagroże-niami
Recenzje
129
polityki gospodarczej a koniecznością wypełniania określonych kryteriów. Całość wywodów Autorki w tym rozdziale jest bardzo interesująca i inspirująca, mogłaby stać się punktem wyjścia dalszych ba-dań i analiz.
W rozdziale czwartym Dług publiczny w Polsce Autorka poddaje analizie, przyjmując jako punkt wyjścia sformułowany w poprzednim rozdziale transformacyjny model długu, czynniki i uwarunko-wania powstania i rozwoju długu publicznego w Polsce. Ponieważ dług stanowi efekt końcowy pro-wadzonej polityki fiskalnej analiza dotyczy całokształtu polityki fiskalnej i dopiero w części końcowej kształtowania się długu. Szczególnie interesujący i ważny jest krótki podrozdział dotyczący mało zna-nego zagadnienia długu potencjalzna-nego.
Ostatni, piaty rozdział Dług publiczny a równowaga fiskalna w Polsce – próba oceny stanowi w gruncie rzeczy kontynuację rozdziału czwartego. Po omówieniu faktów pojawiają się uogólniające oceny; w szcze-gólności Autorka podkreśla brak ciągłości i krótkookresowy horyzont polityki fiskalnej. Tylko częściowo można się z tym zgodzić, gdyż stale występował istotny element ciągłości, mianowicie dążenie do utrzy-mania pod kontrolą poziomu deficytu, a w konsekwencji i akumulacji długu. Polityka fiskalna była z za-łożenia stale restrykcyjna i nigdy nie podjęto polityki świadomie ekspansywnej. Jeśli następowało po-gorszenie skali równowagi, było to konsekwencją czynników niezależnych, natury koniunkturalnej czy prawnej. Nie można też zgodzić się z oceną, że „widoczne jest pogłębienie skali nierównowagi w latach wyborów parlamentarnych (z wyjątkiem 2005 roku)”, s. 159. Nastąpiło to rzeczywiście bardzo wyraźnie w 2001 r., ale przyczyna – załamanie koniunktury – w ewidentny sposób nie miała żadnego związku z wy-borami, natomiast w 1993 r. skala nierównowagi wyraźnie się zmniejszyła, a w 1997 r. utrzymywała się na poziomie poprzedniego roku. W pełni natomiast trzeba zgodzić się z wyrażoną na s. 160 i nast. tezą o trwa-łym charakterze nierównowagi fiskalnej i negatywnym wpływie istniejącej struktury wydatków. Bardzo in-teresujące są wywody Autorki na temat wewnętrznej logiki długu i efektu kuli śnieżnej, choć można mieć wątpliwości, czy uzasadnione jest liczenie średniego nominalnego oprocentowania długu jako ilorazu kosz-tów obsługi długu w roku t do długu sektora na koniec roku t + 1 (s. 167). Oprocentowanie zobowiązań za-ciąganych w ciągu roku t tylko nieznacznym stopniu generuje koszty obsługi, więc właściwe byłoby przy-jęcie stanu długu na koniec roku t – 1, gdyż właśnie on określa poziom kosztów obsługi w roku t. W drugiej części rozdziału zawarte są bardzo interesujące porównania międzynarodowe oparte nie na mechanicznym przepisaniu danych z międzynarodowych publikacji statystycznych, jak najczęściej bywa, lecz na wła-snych obliczeniach Autorki.
W Podsumowaniu Autorka konkluduje, że „poziom długu publicznego w Polsce w porównaniu z innymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej wypada stosunkowo korzystnie” (s. 186). Zastrzeże-nia budzi jednak stan równowagi fiskalnej, w związku z czym Autorka słusznie postuluje zacieśnienie prowadzonej polityki. Praca była oparta na danych statystycznych do 2006 r. włącznie, więc Autorka nie mogła uwzględnić, iż w 2007 r. takie zacieśnienie nastąpiło i stan równowagi się poprawił, choć niemal natychmiast podjęto działania zmierzające do rozluźnienia (obniżki obciążeń podatkowych i składek ubezpieczeniowych).
Uzupełnieniem książki jest Aneks. Zawiera on prócz tabel statystycznych krótkie omówienie dłu-gu jednostek sektora finansów publicznych poza Skarbem Państwa, to znaczy samorządów, Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a także innych jednostek.
Całość wywodów Autorki stwarza wrażenie, że jej intencją była swoista rehabilitacja długu pu-blicznego jako kategorii ekonomicznej, traktowanie go nie jako wstydliwej pozostałości po deficytach
Recenzje
130
budżetowych, lecz uznanie za instrument, który może odegrać pozytywną rolę w zarządzaniu finansa-mi publicznyfinansa-mi. Wymagałoby to zfinansa-miany sposobu podchodzenia do deficytu budżetowego, pojmowania go nie jako niepokrytej dochodami części wydatków, lecz odzwierciedlenia finansowania pewnych wy-branych zadań – używając terminologii Autorki – emisją długu (osobiście wolałbym powiedzieć środ-kami pożyczonymi).
W konkluzji trzeba wysoko ocenić książkę Beaty Jajko. W istotny sposób wzbogaca naszą wiedzę o długu publicznym w Polsce, a równocześnie zawiera interesujące propozycje teoretyczne o bardzo uniwersalnym znaczeniu. Powinna stać się lekturą obowiązkową dla wszystkich, którzy pragną zro-zumieć mechanizmy współczesnych finansów publicznych.
