A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
F O L IA O E C O N O M IC A 144, 1997_______________
Część III
ŚW IADCZENIA SPOŁECZNE
Beniamin Wloszczowski*
KONTROWERSJE WOKÓŁ UDZIAŁU PAŃSTWA W WYDATKACH
NA ŚWIADCZENIA SPOŁECZNE
1. Cenowa redystrybucja dochodów jest im m anentną cechą gospodarki rynkowej. Ingerencja państwa w procesy redystrybucji cenowej we współ-czesnych gospodarkach rynkowych występuje głównie w dwu formach:
a) gdy dla finansowania swoich wydatków, w tym i na świadczenia społeczne państw o nakłada na produkty i usługi powszechny podatek obrotow y (jedną z odm ian podatku obrotowego jest podatek od wartości dodanej) lub podatek selektywny, odnoszący się do określonych artykułów konsumpcyjnych (akcyzy);
b) gdy na niektóre produkty i usługi (tzw. świadczenia społeczne) stosow ane są ceny obniżone, a nawet dostarczane bezpłatnie w celu zapew-nienia powszechnego dostępu ludności do tych dóbr i usług lub też dostępu grupom ludności spełniającym określone kryteria (dochodowe, wiekowe i in.).
Powstaje tu natychm iast problem finansow ania świadczeń społecznych, czyli rekom pensaty producentom wspom nianych dóbr i usług ponoszonych przez nich kosztów i utraconych zysków. W wielu przypadkach problem ten jest rozwiązywany w drodze zwiększenia podatków , czyli wzmożenia pierwszej form y redystrybucji.
Ingerencja państw a w ceny nie jest sprzeczna z gospodarką rynkową, jeśli na przeważającym obszarze gospodarki dom inująca pozostaje zasada cen obiektywnych tzn. takich, które odpow iadają rzeczywistym w arunkom gospodarow ania. W yjątki od tej zasady są nieliczne. Dzieje się tak, ponieważ
redystrybucja cenowa dotyka głównie zmian poziom u cen, w mniejszym zaś stopniu ich relacji.
M im o to, ingerencja państw a w ceny - zarów no w pierwszej, jak i w drugiej form ie - m a wielu przeciwników. K ontrow ersje w okół ingerencji państw a w ceny są częścią szerszego sporu o rolę państw a we współczesnej gospodarce rynkowej i granice jego ingerencji.
Dalej przedstaw iono główne argum enty przeciwników ingerencji państw a w sferę usług społecznych. Jest to uzasadniane z jednej strony celowością oceny poglądów zwolenników ingerencji państw a1, z drugiej zaś - dużym rozgłosem, jaki uzyskują w ostatnim okresie przeciwnicy tej ingerencji. W ydaje się, że prezentacja argum entów niekwestionowanego lidera kierunku neoliberalnego - M. Friedm ana może być pożyteczna.
2. D o sfery usług społecznych zalicza się usługi w zakresie ochrony zdrow ia i opieki społecznej, szkolnictwa i wychowania, kultury i sztuki, masowej kultury fizycznej, turystyki i wypoczynku. Odpowiednio do dóbr kom plem entarnych wobec tych usług należą m. in. leki i środki higieny, podręczniki i pom oce szkolne, książki, sprzęt sportowy, turystyczny i re-kreacyjny, itp.
Szczególne znaczenie tych usług i dóbr nie jest kwestionowane. Od poziom u i dostępności tych usług i dóbr zależy stan zdrowia i długość życia ludzi, ich rozwój umysłowy i fizyczny, a także poziom w ykształcenia i kwalifikacji zawodowych, poziom kulturalny i in.
U znanie szczególnego znaczenia tych usług i dó b r nie daje jed n ak odpowiedzi na zasadnicze pytania:
- czy państw o pow inno ingerować w tę sferę?
- czy istnieje alternatyw a w stosunku do ingerencji państwa?
- czy państw o jest w stanie sprostać przyjętym na siebie obowiązkom? Wszystkie trzy pytania są ze sobą ściśle powiązane. N egatyw na od-powiedź na pierwsze pytanie zakłada bowiem, że istnieje ktoś lub coś, co potrafi państwo zastąpić. Podobnie wygląda spraw a w przypadku, gdy się uzna, że państw o nie jest w stanie skutecznie realizować zamierzone cele (pytanie trzecie). Sprawę komplikuje jednak fakt, że dyskusja toczy się jednocześnie na dwu płaszczyznach: ideologicznej i pragm atycznej. R oz-dzielanie obu przeplatających się wątków ideologicznego i pragm atycz-nego, jakkolwiek niełatwe, jest jednak niezbędne dla wyjaśnienia istoty sporu.
3. Spór na płaszczyźnie ideologicznej wynika ze zderzenia dwu przeciw-stawnych sobie systemów wartości, których wybór m a charakter aksjomatycz- ny. W szczególności chodzi o przeciwstawienie zasady sprawiedliwości społecznej zasadzie pełnej, nieskrępowanej wolności jednostki.
D okonanie wyboru na rzecz jednej lub drugiej zasady nie wymaga właściwie uzasadnienia. W ystarczy, że uznaje się je za m oralnie słuszne. Uznanie zasady sprawiedliwości społecznej za wartość oznacza, że jest ona m oralnie słuszna, niezależnie nawet od bezspornych korzyści wynikających z jej stosow ania, a także wtedy, gdy realizacji tej zasady tow arzyszą określone jako uboczne skutki negatywne. Podobnie m a się rzecz w przypadku uznania za wartość zasady nieskrępowanej wolności indywidualnej.
Jednakże zarów no zwolennicy, jak i przeciwnicy każdej z tych zasad dysponują szerokim arsenałem argum entów. Jedni i drudzy odwołują się do głęboko zakorzenionych cech natury ludzkiej i oczekiwań społecznych. W skazują na ścisły związek ich opcji z postępem gospodarczym i rozwojem demokracji. Inna jest jednak interpretacja tych pojęć, natom iast konfrontacja argum entów przybiera najczęściej postać walki ideologicznej, w której wszystkie chwyty są dozwolone.
Charakterystycznym przykładem jest tu postaw a M . Friedm ana, jednego z najbardziej reprezentatywnych przedstawicieli nurtu liberalnego.
W najogólniejszym sensie sprawiedliwość m ożna utożsam iać z równością. Stąd też spór, o którym m ow a konkretyzuje się w przeciwstawieniu równości i wolności lub równości i demokracji.
Według M. Friedm ana nie m a sprzeczności między równością a wolnością i dem okracją, jeśli równość jest rozum iana jak o equality o f opportunity, czyli równość szans lub możliwości. Przeciwnie, jest ona istotnym składnikiem wolności2. Wrogiem wolności jest natom iast equality o f income, co m ożna tłumaczyć jak o równość podziału lub fa ir shares fo r all czyli „wszystkim po równo” . To ostatnie sformułowanie traktuje M. Friedm an jako współczesny odpowiednik M arksowskiego hasła: „każdy według zdolności, każdem u według potrzeb” 3.
Ludzie rodzą się nierówni. Jedni są wyposażeni przez naturę bardziej, inni mniej hojnie. Zdaniem Friedm ana, egalitaryzm możliwości stw arza każdem u człowiekowi szanse osiągnięcia sukcesu na m iarę jego zdolności. D ow odząc wyższości egalitaryzm u możliwości nad egalitaryzmem w podziale Friedm an posługuje się nogami M arleny Dietrich i pięściami M uham m ada A li4. Nie unika w swej argumentacji czysto demagogicznych chwytów. Ustosunkowując się do szeroko rozpowszechnionego poglądu, że niesprawied-liwa jest sytuacja, gdy już na starcie dzieci bogatych rodziców uzyskują ogrom ną przewagę nad dziećmi rodziców biednych, przyznaję, że oczywiście nie jest to sprawiedliwe. Jednak niesprawiedliwość przybiera różne formy.
2 „Equality o f opportunity, like personal equality is not inconsistent with liberty; on the contrary, it is an essential com ponent o f liberty” (M . i R. F r i e d m a n , Free to Choose.
A P ersonal Statem ent, Penguia B ooks, M iddlesex England, 1979, s. 165).
-1 Tam że, s. 166. 4 Tam że, s. 169.
M oże mieć formę dziedziczenia papierów wartościowych, dom ów i fabryk. M oże też mieć formę dziedziczenia talentów: muzycznych zdolności, siły, matematycznego geniuszu. Dziedziczeniu własności m ożna łatwiej przeszkodzić aniżeli dziedziczeniu talentów. Czyż z m oralnego punktu widzenia istnieje jakaś różnica między nimi? Jednak wielu ludzi razi dziedziczenie własności, a nie razi dziedziczenie talentów 5. I dalej, jeśli traktow ać poważnie zasadę równościowego podziału należałoby młodzieży z mniejszymi zdolnościami muzycznymi dawać o wiele więcej lekcji muzyki w celu rekom pensaty odziedziczonego upośledzenia, a tej z większymi zdolnościami ograniczyć dostęp do nauki m uzyki; i tak podobnie we wszystkich przypadkach odziedziczonych zdolności osobistych. Być m oże będzie to „sprawiedliwe” dla m łodzieży pozbawionej zdolności, ale czy będzie sprawiedliwe dla utalentow anej? 6
Przykładem państw a, które poszło daleko w kierunku równościowego podziału jest - według Friedm ana - W ielka Brytania po II wojnie światowej. Skutki nie dały długo na siebie czekać. Były nimi: brak poszanow ania praw a, wzrost przestępczości, przemocy, złodziejstwa i wandalizm u oraz emigracja najbardziej zdolnych, wykwalifikowanych i energicznych ludzi7. Przykład Rosji, Chin i Indii, gdzie w pełni zwyciężyła zasada równości podziału dowodzi, że nie m a tam ani równości, ani wolności. T am , gdzie jest większa wolność, tam jest też większa rów ność“.
Sądzę, że przytoczone tu poglądy Friedm ana nie wym agają szerszego kom entarza. D obór argum entów i sposób ich prezentacji pow odują, że polem ika ze zwolennikami egalitaryzmu (przy czym wyłącznie egalitaryzmu radykalnego) stacza się do poziomu gwałtownej filipiki, w której zacietrzewiony au to r dowodzi swej racji za wszelką cenę.
Odrzucając ingerencję państw a, jako przejaw stosow ania zasady egalita-ryzm u w podziale, a jednocześnie uznając szczególne znaczenie usług społecznych Friedm an musi odpowiedzieć na pytanie o rozwiązanie alter-natywne w stosunku do ingerencji państwa. Jego zdaniem, takie rozwiązanie istnieje:
[...] nie m a sprzeczności między systemem w olnorynkow ym a osiąganiem szerokich społecznych i kulturalnych celów , albo m iędzy systemem w olnorynkow ym a w spółczuciem dla ubogich, jeżeli to współczucie przybierze laką formę, jak prywatna działalność charytatyw na w wieku dziew iętnastym , albo, jak ta, która się rozwija w wieku dw udziestym , przy poparciu rządu, pod warunkiem, że w obu przypadkach wyrażone jest dob row oln e pragnienie w spom ożenia inn ych9. 5 Tam że, s. 168. 6 Tam że. 7 Tam że, s. 177-178. “ Tam że, s. 179. 9 Tam że, s. 172.
Zalecenie F riedm ana oparcia realizacji „szerokich celów społecznych i kulturalnych” oraz wspom agania ubogich na prywatnej filantropii, bez ingerencji państw a (system w olnorynkow y), przy całym szacunku d la działalności charytatywnej jest po prostu anachroniczne. Rolę państw a będą mogły przejąć rozwijające się organizacje nonprofit, które Friedm an m a zapewne na myśli pisząc o filantropii przy poparciu rządu. Nie nale-ży jed n ak przypuszczać, aby m iało to nastąpić szybko, zwłaszcza zaś w krajach słabiej rozwiniętych. Sądzę zatem, że rzeczywistej alternatywy dla ingerencji państwa w sferę usług społecznych Friedm an nie przed-stawił.
4. Wiele miejsca poświęca Friedm an krytyce amerykańskiego systemu opieki społecznej i zdrowotnej, traktując łącznie zarówno usługi o szczególnym znaczeniu społecznym, jak i system świadczeń społecznych (różnego rodzaju zasiłki dla bezrobotnych, a także dla niezdolnych do pracy, bony żywnościowe, pom oc m ieszkaniowa itp.)10.
Kwintesencję rozważań autora na ten tem at zawiera poniższe zestawienie wraz z kom entarzem 11:
K ategoria 1 odpow iada sytuacji, gdy wydajemy własne pieniędze na swoje potrzeby (np. zakupy w supermarkecie). M am y silny bodziec by oszczędzać i otrzym ywać za każdego dolara jak najwięcej. K ategoria 2 odpow iada sytuacji, gdy wydajemy własne pieniędze na potrzeby in-nych osób (np. kupujemy prezent pod choinkę lub na urodziny). Bodziec do oszczędzania jest podobny, jak w kategorii 1, ale nie tak silny by spożytkować jak najlepiej swoje pieniądze. Chcemy by obdarow any był zadow olony, pod w arunkiem jednak, że nie będzie to w ym agało zbyt wiele wysiłku i czasu. K ategoria 3 odnosi się do sytuacji, gdy wydajemy czyjeś pieniądze dla siebie (np. obiad na koszt firmy). Nie m a tu silnego bodźca do obniżania w ydatku, ale działa silny bodziec do najlepszego użycia pieniędzy. K ategoria 4 dopow iada sytuacji, gdy wydajemy czyjeś pieniądze dla zupełnie obcej osoby (np. płacimy za czyjś obiad z fun-duszu firmy). Zarów no bodziec do oszczędzania, jak i do najkorzystniej-szego w ydania pieniędzy jest słaby (chyba, że obiad zjadam y razem z ową osobą). W ydajemy pieniądze Czyje pieniądze? Własne Cudze swoje 3 N a czyje potrzeby? je innych osób 2 4
10 Jest to ujęcie szersze, wykraczające poza problem atykę redystrybucji d o ch o d ó w za pośrednictwem cen, co jednak nie zmienia, jak sądzę, płynących z tej krytyki w niosków .
W szystkie wydatki społeczne znajdują się w kategorii 3 (np. zasiłki, które otrzym ujący wydają według własnego uznania) i kategorii 4 (np. pom oc mieszkaniowa), z wyłączeniem tych w ydatków w kategorii 4, które m ają cechy kategorii 3. G dy np. urzędnicy adm inistrujący w ydatkam i „uczestniczą w obiedzie” : we wszystkich sytuacjach zaliczanych do kategorii 3 urzędnicy są wśród tych, którzy osiągają korzyści.
W naszej opinii te cechy wydatków społecznych są głównym źródłem występujących deformacji.
Urzędnicy wydają nie swoje pieniądze. Tylko od ich dobrej woli zależy, czy wydadzą je z pożytkiem dla wspomaganych. Stąd się bierze m arn o traw -stwo i nieefektywność wydatków.
Pokusa wydania cudzych poniędzy na własne potrzeby jest silna. Jej skutkiem jest demoralizacja (korupcja), a także próby legalizowania tendencji do wydawania cudzych pieniędzy z własną korzyścią. W ynikają z tego dwie dalsze konsekwencje, które wyjaśniają:
1) dlaczego tak wiele środków nie dociera do rzeczywiście potrzebujących. Najubożsi są słabi nie tylko ekonomicznie, ale i politycznie. Są niezdolni do walki o należne im korzyści. Większą siłę przebicia m ają grupy średnio i bardziej zamożne. Najbardziej potrzebujący są zdominowani przez tych, którzy p otrafią wyciągać korzyści z każdej nadarzającej się okazji;
2) dlaczego to co dociera do odbiorców jest zawsze mniejsze od sum pierwotnie wyasygnowanych. Pieniądze odebrane podatnikom są przeznaczone po drodze na najróżniejsze cele i znikają, jak o koszty transferu.
To pozwala także wyjaśnić presję na wciąż nowe program y społeczne i zachęca do zwiększania obciążeń. Powstaje wrażenie, że zamierzone cele nie są osiągane, ponieważ środków jest za mało.
W nioski, które Friedm an formułuje, są następujące: wszystkie przedsię-wzięcia w ram ach opieki społecznej dzielą ludzi na dwie grupy. Jedni decydują o tym, co jest dobre dla innych, czują się wszechmocni na podobieństw o Boga oraz drudzy którzy stają się całkowicie od nich zależni. T racą oni zdolność do kierowania własnym losem.
W dopełnieniu do m arnotraw stw a i do tego, że zamierzone cele nie są osiągane, jak o ostateczny rezultat jawi się upadek m oralności społecznej. Innym efektem 3 i 4 kategorii wydatków jest to, że zwiększenie w ydatków wzmaga przymus podatkow y. W zrost przym usu państwowego jest właśnie istotą państw a opiekuńczego. Oto dlaczego zagraża ono tak silnie naszej wolności.
Należy przyznać, że krytyczna analiza patologii biurokratycznego państwa, F riedm ana, zwłaszcza w wydaniu am erykańskim , które, wbrew rozpo-wszechnionym poglądom traktuje jako przykład państw a opiekuńczego, jest ostra i bezkompromisowa. Nie sposób przejść do porządku nad takimi poważnymi zarzutam i, jak:
- m arnotraw stw o środków,
- nieosiąganie zamierzonych celów,
- ubezwłasnowolnienie tych, którzy są skazani na pom oc państw a, - dem oralizacja i korupcja rozdętego ap aratu biurokratycznego.
K ażdy z tych zarzutów, nawet wzięty z osobna, każe zastanowić się, czy odpowiedź na postaw ione pytania o zasadność i skuteczność ingerencji państw a w sferę usług społecznych (opiekę społeczną) m oże być pozytywna. Naw et jeśli uznać, że ogrom spustoszenia m oralnego i rozm iary katastrofy państw a opiekuńczego zostały przedstawione przez autora z właściwą mu przesadą, to zagrożenia i patologie związane z ingerencją państw a pozostają nadal bardzo poważne. Zwłaszcza, że doświadczenia innych krajów, w tym również Polski potwierdzają w dużym stopniu obserwacje F riedm ana p o -czynione na gruncie amerykańskim.
5. Prezentacja, z konieczności skrótow a, poglądów Friedm ana wzbogaca problem atykę sporu o ingerencję państw a o następujące elementy:
a) na płaszczyźnie ideologicznej spór między zwolennikami a przeciwnikami ingerencji państw a nie może być rozstrzygnięty, próby zaś uzasadnienia wyższości wyznawanych zasad m oralnych kończą się ślepym zaułkiem zacietrzewionej walki ideologicznej;
b) przeciwnicy ingerencji państw a dysponują silnymi argum entam i, gdy wskazują na ogrom ne zagrożenia i straty, jakie niesie ze sobą ingerencja państw a; nie są natom iast w stanie przeciwstawić jej poważnej i efektywnej alternatywy.
6. W ydaje się, że istnieje m ożliwość oczyszczenia sporu z w arstw y ideologicznego zacietrzew ienia i podjęcia próby uzasadnienia potrzeby ingerencji państw a. T aką możliwość daje przyjęcie aideologicznej zasady wspólnych korzyści.
W ydatki na usługi społeczne i szerzej na opiekę społeczną niosą korzyści nie tylko osobom, których bezpośrednio dotyczą. Sprzyjają one zmniejszaniu patologii społecznych (przestępczość, narkom ania, alkoholizm itp.), zwalczaniu groźnych chorób itd.
Uznając fakt, że ludzie nigdy nie będą równi i że zawsze będą istnieć bardziej lub mniej uprzywilejowani przez naturę lub los, państw o powinno oddziaływać w kierunku łagodzenia lub usuwania przejawów dyskryminacji, co oznacza realizację zasady równego startu.
Życie współczesnych społeczeństw dostarcza licznych przykładów, gdy pewne ograniczenia „nieskrępowanej wolności” są akceptowane lub przez większość uważane za niezbędne dla wspólnego dobra.
Sprawą zasadniczą pozostaje oczywiście pytanie, czy państw o może skutecznie ingerować, skoro zagrożenia i wadliwości, o których była m ow a są im m anentne. W m oim przekonaniu głównym argum entem n a rzecz ingerencji państw a jest brak alternatywy. Zgadzając się z M . Friedm anem ,
że patologii i zagrożeń nie d a się usunąć należy poszukiwać sposobów, aby ich natężenie zmniejszać.
Przyjęcie zasady wspólnych korzyści tworzy konieczność porów nyw ania korzyści i stra t, któ re m ogą pow stać w skutek działania p aństw a lub wskutek zaniechania określonych działań. Problem y szacowania korzyści i strat wynikających z działalności państw a są bardzo trudne, ale nie są niemożliwe do rozwiązania. W swoim czasie wiele zrobiono w dziedzinie mierzenia poziomu dobrobytu12. Być może techniki stosowane w tej dziedzinie m ogą być przydatne w jakim ś stopniu.
Nie m a niczego odkrywczego w stwierdzeniu, że dużą rolę w minimalizacji zagrożeń i strat m oże odegrać jawność i kontrola społeczna wydawanych środków.
D ro g ą poszukiw ania sposobów zm niejszania natężenie negatyw nych zjawisk i skutków ingerencji państw a zdaje się kroczyć większość krajów rozwiniętych, w których szkodliwy dogmatyzm ustępuje miejsca rozwiązaniom pragm atycznym , opartym na zasadzie wspólnych korzyści. Dośw iadczenia te nie powinny być ignorowane w krajach przechodzących od systemu realnego socjalizmu do gospodarki rynkowej.
Transformacja systemowa polega m. in. na ograniczeniu ingerencji państwa i racjonalizacji świadczeń społecznych, czego nie m ożna sprow adzać do bezmyślnego kurtyzow ania wydatków. Trudny proces akom odacji oczekiwań społecznych do stanu gospodarki wymaga rozw ijania aktyw nych form udziału ludności w finansowaniu w ydatków (zwiększenie roli ubezpieczeń i świadczeń zwrotnych, niskooprocentow anych kredytów itp.). Procesu tego nie ułatwia wprowadzenie podatków konsumpcyjnych, uderzających najsilniej w uboższe warstwy społeczeństwa.
n Por. np. M . N o g a , Taksonom iczny miernik dobrobytu społecznego i je g o zastosow anie dla Polski, „E kon om ista” 1986, nr 3.
