Własność państwowa i
przedsiębiorstwo państwowe w
świetle zmian ustroju gospodarczego
w Polsce.
Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio H, Oeconomia 24,
199-211
ANN A LES UNIVERSITATIS MARIAE CURIE-SKLODO WSKA LUBLIN-POLONIA
V O L X X IV ,19_______________ S E C T IO H________________________ 1990 Zakład Nauk o Pracy Wydziału Ekonomicznego UMCS
Zbigniew M IT U R A
W ła sn ość p ań stw ow a i p rzedsiębiorstw o p ań stw ow e w św ietle zm ian ustroju gospodarczego w P olsce.
The State Ownership and the State Enterprise in the Light of Changes of the Economic System in Poland
I. D okonu jące się w o sta tn ic h kilku la ta c h w Polsce zm iany w s y s te m ie z a rz ą d z a n ia g o sp o d ark ą oraz p rojektow ane dalsze ra d y k aln e jej p rzeo b ra ż e n ia w k ieru n k u gospo darki rynkow ej w y m ag ają nowego sp o jrz e n ia n a is to tę w łasności państw ow ej i p rzedsiębiorstw a państw ow ego. N a te m a t nie ra cjo n aln o ści nakazow ego sy stem u z a rzą d zan ia m ieniem o g ó ln o narod ow y m w yp o w ied zian o w lite ra tu rz e ekonom icznej i praw nej wiele słusznych opinii. S ta ły się one źródłem dość pow szechnego p o glądu , iż niższa efektyw ność p rz e d się b io rstw państw ow ych niż p ryw atn ych w ynika z cech w łasności p ań stw o w ej, k tó ra nie sty m u lu je p odm iotów gospodarczych do zw iększania efektyw ności g ospo darczej. Nie negując możliwości zw iększenia efektów go s p o d a ro w a n ia d ro g ą rozw oju se k to ra pry w atn eg o w ydaje się, iż k ry ty k a s e k to ra państw ow ego w ty m przedm iocie je s t p rzesad n a. Nie u w zględnia m ożliw ości i rezerw tk w iący ch we w łasności państw ow ej, k tó re pow inny u ru chom ić m echanizm y rynkow e.
P ro je k to w a n e głębokie przeo b rażen ia w go spodarce, w ty m tak że w sto su n k a c h w łasnościow ych, w y m ag ają nowego sp o jrze n ia n a rolę i m iejsce s e k to ra państw ow ego w gospodarce narodow ej. Nie ulega b o w iem w ątpliw ości, iż u ru chom ienie inicjatyw y p ry w a tn e j, przez stw o rz e nie d o g o d n y ch w arunków d la p odejm ow ania działalności go spodarczej przez
p o d m io ty krajow e i zagraniczne, spow od uje ra d y k a ln ą zm ian ę w s tr u k tu rze własnościow ej gospodarki. W wielu dzied zin ach d ziałalność g o sp o d arcza p a ń stw a ulegnie daleko idący m ograniczeniom lub n aw et lik w id acji. Są je d n akże obszary działalności gosp od arczej, p ełniące w a żn ą rolę w fu nk cjo no w a niu g o spod arki narodow ej lub zasp ok ajające w ażne p o trz e b y sp o łeczeń stw a, a jed n o cześn ie ch a ra k te ry z u ją c e się w ysoką k ap italo ch ło n n o ścią i n isk ą efek tyw nością, w k tó ry ch w yłączność lu b w io d ąca ro la p a ń s tw a są ekonom iczn ie i społecznie u zasadnione. D otyczy to zw łaszcza w y k o rz y sta n ia b o g a c tw n a tu raln y c h oraz tak ich dziedzin w y tw a rzan ia , ja k przem ysł w ydobyw czy, en e r g etyka, niek tó re ro d zaje tra n s p o r tu w raz z in fra s tr u k tu r ą itp . P o z a u za sa dn ionym i w y jątk am i o roli i m iejscu poszczególnych sek to ró w w g o sp o d arce narodow ej b ęd ą w przyszłości decydow ać p o sia d a n e zasoby p ro d u k c y jn e oraz efektyw ność g o spodarcza.
N a ty m tle w yłania się p y ta n ie , czy is to tn e cechy w łasności państw ow ej um ożliw ią w nowej rzeczyw istości go spodarczej znalezienie ta k ic h rozw iązań o rg an izacy jn o -p raw n y ch , k tó re za p ew n ią p rz ed sięb io rstw o m p ań stw o w y m w ysoką efektyw ność i ko nk urencyjność w s to su n k u do p o d m io tó w gospo darczy ch rep rez en tu ją cy ch inne form y w łasności? W y jaśn ie n ia w y m a g a ją zw łaszcza tak ie zag ad n ien ia, jak w czym tkw i is to ta w łasności pań stw ow ej, n a czym polega specyfika w yk on yw ania je j treśc i, czy nie k olid u je o n a z za sa d a m i g o sp o d ark i rynkow ej, w ja k im sto su n k u p o zo staje d o zjaw isk a m o no p o lu , czy i ja k ie d e te rm in u je ro z w iązan ia o rg a n iz acy jn o -p raw n e ?
II. W m yśl d o k try n y m arksisto w sk iej ” W szelka p ro d u k c ja je s t zaw ła szczaniem p rz y ro d y przez je d n o stk ę w ra m a c h i za p o śre d n ic tw e m określonej form y społecznej” . 1 W łasność nie je s t sto su n k ie m człow ieka do rzeczy, lecz sto su n k ie m pom iędzy lud źm i p o w sta ją c y m n a tle s to s u n k u człow ieka do rzezy.2 W łasność je s t p o d staw o w y m sto su n k ie m sp o łeczn y m o k re śla ją cy m w szystkie inne przejaw y życia sp ołeczeństw a, stan o w i za sad ę o rg a n iz a c y jn ą , k tó ra ro z strzy g a o całokształcie sto su n k ó w p ro d u k c ji.3 N a tej p o d s ta wie m o żn a by błęd n ie w nioskow ać, że w łasność d e te rm in u je w g o sp o d arce określone ro z w iązan ia organ izacy jn e. W rzeczyw istości sto s u n k i w łasnościow e o k re śla ją ty lk o ogólne ram y fu nk cjon ow an ia g o sp o d ark i, nie p rz e są d z a ją
na-ł K. Marks: Przyczynek do krytyki ekonomii politycznej, Książka i Wiedza, W ar szawa 1955, s. 230-231.
2Zdaniem O. Langego cechą szczególną stosunków ekonomicznych jest to, że pow stają'one między ludźmi za pośrednictwem rzeczy, O. Lange: Ekonomia poli tyczna. Zagadnienia ogólne, tom I, PW N, Warszawa 1961, s. 18.
3 Ibid.: s. 25. Por. też Marks: op.cit. s. 5 oraz K. Marks, F. Engels: Dzielą wybrane, tom I, s. 303, tom II, s. 425, Książka i Wiedza, Warszawa 1949.
Własność państwowa i przedsiębiorstwo państwowe .. 201
to m ia s t o szczegółow ych rozw iązaniach o rg anizacyjny ch, które m ogą być m odyfikow ane o d p ow iednio do p o trze b aktu aln eg o poziom u rozw oju sił w y tw ó rc zy ch .4
W lite ra tu rz e ekonom icznej i praw nej przez kategorię własnos'ci w sen sie ekonom icznym rozum ie się bądź stosunek m iędzy ludźm i, k tó ry p o w staje n a tle p o s ia d a n ia środków p ro d u k c ji,5 bąd ź wszelkie h isto ry czn ie określone form y d y sp o n o w an ia - w interesie d y sp o n en ta - środ kam i p ro d u k c ji oraz p o c h o d n e w sto su n k u do nich form y d y sp onow ania p ro d u k ta m i.6 In te rp re ta c ja tre śc i w łasności państw ow ej n a p o d staw ie tych definicji n a s trę c z a wiele tru d n o śc i. Nie je s t p ro ste jed n o zn aczn e określenie p o d m io tu u p ra w n io n eg o do d y sp o n o w an ia m ien iem ogólnonarodow ym ani w czyim interesie s ą p o d e j m ow ane d y spozycje p rz ed m io te m w łasności. W lite ra tu rz e m o żn a sp o tk a ć po g ląd y , że śro d k i p ro d u k c ji stano w iące m ienie ogólnonarodow e p ow inny b yć w y k o rz y sta n e w in tere sie całego społeczeństw a, przy czym b e z p o śred n i p ro d u c e n c i pow inny m ieć zapew niony w pływ n a sposób ich w y k o rz y sta n ia i u d ział w efek tach g o sp o d arczy ch .7 A lbo też, że treść w łasności państw ow ej z a k ła d a z je d n e j stro n y ekskluzyw ność k o rz y sta n ia z d ó b r naro d o w y ch przez całe społeczeń stw o (w yłączenie ich z ap rio p riacji in d y w id u aln ej), z drug iej zaś u d o stęp n ien ie członkom społeczeństw a możliwości odpow ied nieg o ucze s tn ic tw a we w ład a n iu i korzyściach z ty ch d ó b r p ły n ący c h .8 D efinicje te nie o k re śla ją fo rm i zak resu k o rz y sta n ia z m ienia ogólnonarodow ego przez cale sp o łeczeń stw o i przez jeg o członków (p ro d u cen tó w ), m o g ą być one z a te m u k sz ta łto w a n e rozm aicie. Z dośw iadczeń w ynika je d n ak ż e, że pozbaw ienie b e z p o śred n ich p ro d u c en tó w m ożliwości dysp o n o w an ia śro d k am i p ro d u k c ji i u c z e stn ic tw a w po d ziale w ypracow anej nadw yżki p ow oduje wiele n iek o rz y stn y c h zjaw isk ekonom icznych i społecznych. W ta k ic h w aru n k ach śro d k i p ro d u k c ji s ta ją się ja k b y w łasnością anon im o w ą, niczyją, a b ez p o śred n i w y tw ó rcy cz u ją się w yobcow ani z procesu pro d u k cji. W konsekw encji po w o d u je to osłabienie m otyw acji do p o d ejm o w an ia pracy , do zw ięk szan ia 4Por. W. Brus: Ogólne problemy funkcjonowania gospodarki socjalistycznej, PW N , W arszawa 1961, s. 10.
5Tak Lange: op.cit., s. 25.
®J. Wasilkowski: Zarys prawa rzeczowego, PWN, Warszawa 1963, s. 26. Por. też definicję własności w ujęciu J. Mujżela: Stosunki towarowe w gospodarce socjali stycznej, PW N Warszawa 1963, s. 55.
7Por. Lange: op.cit., s. 25.
8Por. S. Buczkowski: Rola prawa cywilnego w uspołecznionym układzie gospo darki, Ann. Univ. Mariae Curie-Skłodowska, Sectio G, Ius, Vol. VI, Lublin 1959, s. 43; C. Żuławska: O prawach majątkowych przedsiębiorstwa państwowego [w:] Prace z prawa cywilnego, Ossolineum, Wrocław 1985) s. 149 i n.
w ysiłku p ro dukcyjnego i p o lep sza n ia jako ści w yrobów , d o o szczęd zania środków pro d u k cji i racjonalizacji pvrocesu w y tw a rzan ia . S y tu a c ja ta k a stw a rza też niebezpieczeństw o w y k o rz y stan ia w łasności państw ow ej w in tere sie g ru p zw iązanych z decyzyjnym i ośrod kam i w ładzy. Z d ru g iej stro n y sce dow anie pełni upraw n ień do d y sp o n o w an ia m ien iem o g ó ln o n aro d o w y m i w y p ra co w a n ą n ad w y żk ą n a rzecz b ezp o śred n ich w ytw órców s tw a rz a nieb ez p ieczeństw o p rz eo b ra żen ia tej form y w łasności we w łasność g ru p o w ą . O z n a czałoby to czerp anie przez załogę korzyści nie ty lk o z w p asn ej p racy , ale tak że z m a ją tk u , k tó ry nie zo stał przez n ią w y p racow an y.9
III. W d ra ż a n a o sta tn io w Polsce refo rm a, z m ie rz a ją c a do u ry n kow ienia g o sp o d ark i, w y łan ia p y ta n ie , czy w łasno ść p a ń stw o w a nie koli du je z g o sp o d a rk ą ryn k o w ą, skoro je d n ą z h isto ry czn ie u k s z ta łto w a n y c h przesłanek tej form y g o sp o d aro w an ia je s t p ry w a tn a w łasność środ kó w p ro d ukcji. Z arów no dorobek teo re ty czn y polskiej m yśli eko no m icznej, ja k też do św iad czen ia w ynikające z p ra k ty k i gospodarczej w y d a ją się te m u zdecyd o w anie przeczyć. O bserw ujem y bow iem p ro ces o d d z ie la n ia w łasn ości śro dk ów pro d u k c ji od za rzą d zan ia. W od niesieniu do realiów g o sp o d ark i polskiej p ro ces te n p rz y b ie ra form ę ekonom icznego w y o d rę b n ien ia p o d m io tó w gospo d arczy ch z m ien ia ogólnonarodow ego. J u ż w p o c z ą tk a c h la t sześćd ziesiątych z n a czn a g ru p a ekonom istów polskich za g łów ną p rzesłan k ę sto su n k ó w tow arow o-pieniężnych w sek to rze p ań stw o w y m uw ażała fo rm a ln e w y o d rę b nienie ekonom iczne pod m io tó w go sp o d arczy ch z w łasności og ólnon aro do w ej i zw ią zan ą z ty m sam odzielność g o sp o d arczą ty c h p o d m io tó w .10 O becnie uw aża się, iż aby m ogły się rozw ijać sto su n k i to w arow o-pieniężne w sek to rze p ań stw o w y m m u szą być w n im stw o rzo n e tak ie sam e w a ru n k i, ja k ie to w a rzyszyły p o w stan iu p ro d u k c ji tow arow ej w przeszłości o raz w y s tę p u ją c e we w spółczesnej gosp o d arce rynkow ej.
D ośw iadczenia h isto ry czn e w skazu ją, że w ro zw in iętej g o sp o d arce rynkow ej n a stę p u je proces o dd zielen ia w łasności śro dk ów p ro d u k c ji od z a rz ą d z a n ia . W pierw szej fazie rozw oju g o sp o d ark i k a p ita listy c z n e j przed się b io rstw a z reguły tw orzone były przez w łaścicieli środ kó w p ro d u k c ji, k tó rz y byli in ic ja to ra m i d ziałalności g o sp o d arczej, in w e sto ra m i, o rg a n iz a to ra m i i
°Por. J. Wiszniewski: Przedsiębiorstwo państwowe. Studium prawne, PW N, War szawa 19G8, s. 286.
10Por. W. Brus: W sprawie ścisłego pojmowania prawa wartości w socjalizmie, "Ekonom ista” 1960, 1, s. 68. Wychodząc z innych przesłanek podobny pogląd formułują: Z. Fedorowicz: Pieniądz w gospodarce socjalistycznej, PW N, Warszawa 1962, s. 28 i n.; J. Kronrod: Pieniądz w społeczeństwie socjalistycznym, PW N W ar szawa 1962, s. 156; B. Minc: Cel gospodarki, planowanie i produkcja towarowa w socjalizmie, "G ospodarka Planowa” 1960, 4, s. 29 i n.; Mujżel: op.cit., s. 59 i n.
Własność państwowa i przedsiębiorstwo państwowe 2 0 3
kierow nikam i przedsięb io rstw . W dalszej fazie proces k o n cen tracji p ro d u k cji i k a p ita łu d o prow adził do oddzielenia w łasności k ap itału od z a rzą d zan ia. P o w sta ła liczna g ru p a przedsiębiorców - m enedżerów pro d u k cji nie p o sia d a ją c y c h w zasadzie w łasnego k ap itału , a specjalizujących się w z a rzą d zan iu o b cy m k a p ita łe m .11 P o d staw o w ą form ą o rganizacyjną tego procesu są spółki, w k tó ry c h w łaściciele p on o szą ryzyko zw iązane z prow adzeniem d ziałalności g ospod arczej do w ysokości zakupionych akcji lub w niesionych w kładów k ap itało w y ch . Spółki zarząd zan e są przez w yspecjalizow aną k ad rę m e n edżerów , zaś w łaściciele k ap itału sp ra w u ją kontrolę n a d p raw idło w ym roz w ojem p rzed sięb io rstw a. N a stę p u je niejako sam oograniczenie się w łaścicieli p rz esięb io rstw a, m ając e n a celu zapew nienie m enedżerom prow adzen ie nie zależnej d ziałalności g ospodarczej. N a podob n y ch zasad ach fu n k c jo n u ją w g o sp o d arce k ap italisty czn e j przed sięb io rstw a państw ow e.
W g o sp o d arce polskiej, w w yniku prow adzonych reform , p o w s ta ją obecnie w a ru n k i d la w y k o rz y sta n ia spółki kapitałow ej ja k o form y p ro w a d ze n ia działaln o ści gospodarczej w sektorze państw ow ym . Z alety tej form y o rg a n iz acy jn e j u ja w n ia ją się nie tylko w h a n d lu zag ran iczny m , ale tak że n a ry n k u w e w n ętrzn y m , gdzie spółki są doskonalą form ą in teg ra cji d ziałaln ości g osp o d arczej p o d m io tó w rep rez en tu ją cy ch różne form y w łasności oraz tw o rz e n ia ry n k u kapitałow ego. S przedaż akcji p rzed sięb io rstw p aństw ow y ch w łasn y m p raco w n ik o m m oże być w y k o rz y stan a ja k o in s tru m e n t in te g ra cji załóg p racow niczych z zak ład em pracy oraz sty m ulo w ania pracow ników d o zw ięk szan ia efektyw ności gospodarow ania. Jed n a k że n a d a l p o d sta w o w ą fo rm ą o rg a n iz a c y jn ą są p rz ed sięb io rstw a państw ow e fu n kcjo nu jące w o p a r ciu o u sta w ę z d n ia 25 09 1981 ro k u .12 S k u p ia ją one olbrzym ie zasoby p ro d u k cy jn eg o m a ją tk u trw ałego. W sp o m n ian a u sta w a ju ż w o b ecny m k ształcie u m o żliw ia w y o d ręb n ien ie tego m a ją tk u w sto p n iu nie m niejszym niż w spółce z k a p ita łe m p a ń stw o w y m .13 D alsze procesy u ryn ko w ienia g o sp o d ark i b ęd ą w y m uszały ta k ie zm ian y o rg an izacy jn o -p raw n e, by k sz ta łt ekonom iczno- p ra w n y p rz e d się b io rstw a państw ow ego był dostosow any do w ym ogów ry n k u , by nie o d b ieg ał od k s z ta łtu ekonom iczno-praw nego innych uczestn ik ów ry n k u .14
11 Por. A. Czermiński: Zarys organizacji pracy i zarządzania w przedsiębiorstwie socjalistycznym, PW E, Warszawa 1971, s. 32 i n.; J. Drewnowski: Przyczynek do teorii przedsiębiorstwa, Warszawa 1973, s. 23.
12Ustawa z dnia 25.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, tekst jednolity Dz. U. z 1987 r., nr 35, poz. 201.
13Por. Wiszniewski: op.cit., s. 276. 14 Ibid., s. 22.
IV. Dość pow szechne je s t przek o n an ie, że w lasnosć p a ń stw o w a z isto ty swej rodzi m onopol. P o g ląd ten m a u za sad n ien ie w dotychczaso w ej p ra k
ty ce funkcjonow ania gospo d ark i polskiej, w k tó rej m o n o p o liz acja g o sp o d ark i rozw inęła się n a n ie sp o ty k a n ą d o tą d w h isto rii skalę. P o g lą d te n je d n a k ż e je s t słuszny ty lk o w odniesieniu do określonych w aru n k ó w g o sp o d aro w a nia. O dnosi się on do tak ieg o m o delu g o sp od arczeg o, w k tó ry m p a ń stw o zachow uje sobie w yłącznie u p ra w n ien ia do p ro w a d zen ia działaln o ści go spodarczej w określonych dzied zinach oraz z a rz ą d z a g o sp o d a rk ą n a ro d o w ą w sposób bezp o śred n i przy pom ocy d y re k ty w . T akie z n a n e pow szechnie w łaściw ości nakazow ego sy stem u z a rz ą d z a n ia g o sp o d a rk ą , ja k n a d m ie r nie ro zbu dow an e planow an ie c e n tra ln e , d y re k ty w n y sp o só b przek azy w a n ia za d ań przed sięb io rstw o m , rozdzielnictw o tow arów , n a d m ie rn ie roz b ud o w an e p o średn ie s tru k tu ry z a rz ą d z a n ia , o g ran iczen ie sam od zieln o ści p rzed sięb io rstw - s tw a rz a ją do godne w a ru n k i d la p o w s ta n ia i d o m in acji m o no polu w gospo darce. W raz z ra d y k a ln ą p rz eb u d o w ą u s tro ju gosp o d arczeg o w k ieru n k u go spo d ark i rynkow ej usu w an e b ę d ą źró d ła m o n o p o lizacji go s p o d a rk i, bow iem w olny ryn ek i sw o b o d n a k o n k u re n c ja s ą zaprzeczen iem m onopolu.
L ikw idacja źródeł m onopolu w sek to rz e p ań stw o w y m w y m a g a je d nakże sp ełn ien ia szeregu w arunków . P o pierw sze, p o za szczególnie u z a sa dn io n y m i ro d z a ja m i działalności g o sp o d arczej, p a ń stw o m u si zrezygnow ać z a tr y b u tu w yłączności p ro w a d zen ia d ziałaln o ści g o sp o d arcze j. P o d ru gie, p rz ed sięb io rstw a państw ow e m u szą funkcjonow ać w id en ty cz n y ch w a ru n k a ch ja k p o zo stałe p o d m io ty g osp odarcze. P o trzecie w reszcie, k s z ta łt ekonom iczny i praw n y p rz ed sięb io rstw a p ań stw o w ego po w in ien być do stosow any do now ych w aru nk ów g o sp o d aro w an ia. O z n a c z a to , że każde p rzed sięb io rstw o państw ow e je s t sam o d zie ln y m p o d m io te m g o sp o d a rc z y m , w yp osażonym we w łasny m a ją te k i osobow ość p ra w n ą , re p re z e n tu ją c y m n a ry n k u swój w łasny in tere s, p ro w a d ząc y m d ziałaln o ść n a w łasn y ra c h u n e k i ryzyko. Rzecz ja s n a przejście od g o sp o d ark i zm on op olizo w anej do gospo d a rk i w olnorynkow ej je s t p rocesem złożonym i nie d o k o n a się sam o istn ie . W y m ag a ono w sp arcia w p o staci uregulow ań p ra w n y ch i d z ia ła ń ad m in i stra c y jn y c h w ym ierzonych przeciw ko istn ie n iu w g o sp o d arce o rg a n iz acji o c h a ra k te rz e m o n o p o listy czn y m oraz p ro w ad zen iu przez te o rg a n iz acje p ra k ty k m o n o p o listy czn y ch .15 P o sp ełn ien iu ty c h w a ru n k ó w skło n n o ść do m o n o polizacji p ro d u k c ji i ry n k u w sek to rze p ań stw o w y m nie p o w in n a być w iększa niż w p o z o stały c h sek to ra ch .
l5Funkcję taką ma spełniać ustawa z 28 01 1987 r. Dz. U. nr 3, poz. 18 wraz z przewidywanymi zmianami.
Własność państwowa i przedsiębiorstwo państwowe . 2 0 5
V. W k o n stru k cji praw nej przed sięb io rstw a państw ow ego najw iększy p ro b lem stan o w i sposób w y odręb nienia m a ją tk u przed sięb io rstw a z m ie n ia ogólnonarodow ego. N a jp ro stsz ą, a zarazem n ajb ardziej w y p ró b o w an ą fo rm ą w y o d rę b n ien ia m a ją tk u p rzed sięb io rstw a w g ospodarce rynkow ej, je s t fo rm a spółki hand lo w ej, któ rej ustrój i zasady funkcjonow ania ureg u
low ane są w kodeksie h an dlow ym z 1934 r . 16 Z aletą tych przepisów je s t p ro s to ta , p rz ejrzy sto ść i elastyczność. U m ożliw iają one dostosow anie rozw iązań o rg a n iz acy jn y c h p rz ed sięb io rstw a do rodzaju prow adzonej działalności go sp o d arcze j oraz pow iązań kooperacyjnych z innym i p o d m io ta m i g o sp o d a r czym i. W św ietle obow iązujących przepisów nic nie stoi na przeszkodzie, aby p rz e d się b io rstw a p aństw ow e funkcjonow ały w form ie spółek handlow ych i to w ró ż n y m k ształcie o rg an izacy jn y m . M ogą w ybierać ok reśłon ą p rzepisam i fo rm ę spółki, p rzek ształca ć całe przedsiębiorstw o w spółkę, tw orzyć spółki w w y o d rę b n io n y ch je d n o stk a c h organizacyjn ych p rzedsiębio rstw a, wchodzić w spółki z in n y m i p o d m io ta m i praw a. Interesy S karbu P a ń stw a w spółkach są g w a ran to w an e z jed n ej stro n y w ysokością wniesionego ud ziału, k tó ry przez d ługi okres będzie z pew nością znaczny, z drugiej zaś udziałem p rz e d s ta w icieli S k arb u P a ń s tw a w kierow aniu spółką. Z aletą spółki je s t p rz ejrzy ste u reg ulow anie sto su n k ó w w łasnościow ych oraz odpow iedzialności m ajątko w ej spółki za zo bow iązania. W ad ą zaś spółki, w k tórej Skarb P a ń stw a je s t je d y n y m udziałow cem lub znacznej części m a ją tu je s t to, że w y stęp u je d u ża zależność od organów tw orzących spółkę. Zależność ta w pew nych s y tu a c ja c h m oże być w iększa niż w p rzed sięb iorstw ach państw ow ych p row adzonych nie w form ie sp ó łk i.17
VI. J a k ju ż w sp o m n ian o p o d staw o w ą form ą o rg a n izacy jn ą są p rzed się b io rstw a , k tó ry c h m a ją te k w yodrębniony je s t z w łasności państw ow ej w sp o só b szczególny, przew idziany w ustaw ie o p rzedsiębiorstw ach p a ń stw o w ych. P o d s ta w ą tak ieg o w y o d ręb n ien ia w okresie m iędzyw ojennym było ro z p o rzą d zen ie P re z y d e n ta R zeczypospolitej Polskiej z 17 03 1927 r. o wy d zieleniu z a d m in is tra c ji państw ow ej przedsiębiorstw państw ow ych p rze m ysłow ych, h and lo w ych i górniczych oraz ich kom ercjalizacji,18 tu ż po w y zw oleniu o p a r ty n a p o d o b n y ch zasadach d ek ret z 3 01 1947 r . 19, n a stę p n ie
16Art. VI Przepisów wprowadzających Kodeks cywilny utrzymał w mocy przepisy Kodeksu handlowego i przepisy wprowadzające k.h. z 27 06 1934 r. dotyczące spółek jawnych, spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek akcyjnych.
17J. Wiszniewski: op.cit., s. 276. 18Dz. U. z 1927 r. nr 25, poz. 195. 10Dz. U. z 1947 r., nr 8, poz. 42.
u sta w a o przedsiębiorstw ach państw ow ych z 26 10 1050 r . 20 w raz z now e lam i oraz obecnie obo w iązy jąca u sta w a z 25 09 1981 ro k u . G łó w n y m p ro blem em je s t tu sposób w y o d rę b n ien ia p rz ed sięb io rstw z a d m in is tra c ji go spodarczej oraz treść i zakres u praw n ień p rzy słu g u jąc y ch p o d m io to m go sp o d arczy m do zarząd zan eg o m ienia. W św ietle dw u pierw szych ak tó w p ra w nych m a ją te k ru chom y o trzym y w ało p rz ed sięb io rstw o n a w łasność, n ie ruchom y zaś w zarząd i użytko w an ie. W św ietle u staw y z 26 10 1950 roku oraz a rt. 128 k.c. w brzm ieniu sprzed now elizacji je d y n y m p o d m io tem w łasności ogólnonarodow ej było p ań stw o , zaś p aństw o w e osoby p ra w n e w g ra n ic ach swej zdolności p raw n ej w ykonyw ały je d y n ie w im ien iu w łasn y m w zględem zarząd zan y ch przez nie części m ien ia og ólno n aro d o w eg o u p ra w n ien ia płynące z w łasności państw ow ej. T a sz tu c z n a k o n s tru k c ja p ra w n a była źródłem ostrej k ry ty k i oraz form u ło w an ia w lite ra tu rz e w ielu ró żny ch s t a now isk, z k tó ry ch żadne nie znalazło pow szechnego u z n a n ia .21 P rzew ażał je d n a k słuszny p o g ląd , że przed sięb io rstw o m p ań stw o w y m ja k o oso bom p r a w nym p rz y słu g u ją u p ra w n ien ia p o d m io to w e do p rzyd zielon ego m ienia. Nie b rak ło też poglądów , że ty m p raw em p o d m io to w y m je s t p ra w o w łasn o śc i.22 W ychodząc naprzeciw licznym p o s tu la to m w d n iu 31 s ty c z n ia 1989 roku dok o n an o now elizacji kodeksu cyw ilnego, n a d a ją c a r t. 128 n a stę p u ją c e b rzm ienie: ’’W łasność ogóln o n aro d o w a (p ań stw o w a) p rz y słu g u je S karbow i P a ń s tw a albo inn ym p ań stw o w y m o sobom p ra w n y m ” .23 To lakoniczne sform ułow anie kodeksu cyw ilnego u z u p e łn ia u ch w alo n a w ty m sa m y m d n iu u sta w a o g ospodarce finansow ej p rz ed sięb io rstw p ań stw o w y c h d zieląca m a ją te k p rz ed sięb io rstw a n a m ienie w ydzielone i n a b y te , a fu n d u sz e o d pow iednio n a fundu sz założycielski i fund u sz p rz ed sięb io rstw a. Z b rz m ie n ia p rz y to czo n y ch przepisów w ynika, że w łaścicielem m ie n ia n a b y te g o je s t 20Tekst jednolity Dz. U. z 1960 r. nr 18, poz. 111 wraz z późniejszymi zmianami. 21Por. obszerny przegląd stanowisk na ten tem at w pracy M. Madeya: Stosunki v/łasnos'ciowe przedsiębiorstw państwowych, PWN, Warszawa 1964, s. 97 i n.
22Mimo różnych stanowisk poglądy takie wypowiadają: S. Buczkowski: Kształt prawny przedsiębiorstwa państwowego, ”Państwo i Prawo” 1966,3 s. 408, J. Domański: Cywilno-prawne znaczenie samorządności przedsiębiorstwa państwowego }>Państwo i Prawo” 1983, 2, 107 in . S. Grzybowski: O stosunkach cywilno-prawnych na tle zasady jedności własności państwowej, Studia Cywilistyczne, 1966 r. tom VIII, s. 46 i n.; A. Klein: Ewolucja instytucji osobowości prawnej [w:] Prace z prawa cywil nego, Ossolineum, Wrocław 1985, s. 125 i n.; C. Żuławska: O prawach majątkowych przedsiębiorstwa państwowego [w:] Prace z prawa cywilnego, Ossolineum, Wrocław 1985, s. 149 i n.
23Ustawa z 31 01 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, Dz. U. z 1989, 3, poz. 11.
Własność państwowa i przedsiębiorstwo państwowe 2 0 7
obecnie przed sięb io rstw o . O bciążenie funduszu założycielskiego d y w id e n d ą n a rzecz S k arb u P a ń s tw a m oże sugerow ać pogląd, kolidujący z k ieru n k o w ym i założeniam i reform ow ania gosp odarki, że ta część m a ją tk u p o zo staje n a d a l w łasn o ścią p ań stw a . Z aletą tego nowego ro zw iązan ia je s t to, że o d chodzi się w nim od tw o rzen ia skom plikow anych i sztu czny ch k o n stru k c ji p ra w n y ch n a rzecz w y k o rz y sta n ia trad y c y jn y ch rozw iązań in sty tu c jo n a ln o - p raw n y ch . R ozw iązanie to m a jed n ak że nad al pew ne wady. P o pierw sze, w ą tp liw ą w artos'ć p ra k ty c z n ą m a podział m a ją tk u p rz ed sięb io rstw a n a m ie nie w ydzielone i n a b y te (m ają te k p rzedsiębiorstw a pow iększa się głów nie d ro g ą n a b y w a n ia składników m ajątk o w y ch ). P o d rug ie, s y tu a c ja p ra w n a m ien ia w ydzielonego w św ietle obow iązujących przepisów je s t n a d a l n ie ja sn a . Jeśli p rzyjm iem y, że je s t to m ienie S karbu P a ń stw a , to p o w staje p y ta nie, ja k ie g o ty p u u p ra w n ien ia p rzy słu g u ją p rzed sięb io rstw u ja k o państw ow ej osobie p ra w n ej. P o trzecie, nie je s t także d o statec zn ie ja s n a s y tu a c ja m ien ia n a b y te g o (fu n d u szu przedsiębiorstw a). Jeśli przyjm iem y, że fund usz ten je s t w łasnos'cią p rzed sięb io rstw a, to w yłania się p y ta n ie czy i jak ie u p ra w n ie n ia do tego m ien ia p rz y słu g u ją Skarbow i P a ń s tw a i to .zaró w n o w okresie istn ie n ia p rzed sięb io rstw a, ja k też po jeg o likw idacji oraz k to je s t rzeczy w istym p o d m io te m w łasności w przedsiębiorstw ie.
W tej sy tu a c ji tru d n o odm ów ić racji ty m a u to ro m , k tórzy o p o w ia d a ją się za zm o d yfikow aną w ersją rozw iązania p rzyjętego w okresie m ięd zyw ojen n y m , w m yśl któ reg o m ienie ruchom e otrzym yw ało p rzed sięb io rstw o n a w łasność, zaś m ienie nieruchom e w zarząd i użytkow anie. O ile nic nie p rz e m a w ia za p o zo staw ien iem m ienia ruchom ego w obrębie w łasności p a ń stw o w e j, to sp ra w a p rz en iesio n a n a w łasność p rz ed sięb io rstw a n iek tó ry c h skład nikó w m ien ia nieru ch o m eg o (bogactw o naro dow e, niek tó re u rz ąd ze n ia in fra s tru k tu ry tech n ic zn ej) m oże budzić zastrzeżen ia, zw łaszcza jeśli proces ten d o k o n yw ałby się w sposób zb y t gw ałtow ny. P rzyjęcie tej k o n stru k cji nie o zn a cza p o zb aw ien ia przedsięb io rstw państw ow ych m ożliwości n a b y w a n ia na w łasność p rzew ażającej części składników m ajątk o w y ch zaliczanych do nie ruch o m o ści, ta k ic h ja k działki budow lane i place w raz ze zn a jd u ją cy m i się ta m b u d y n k am i i in sta la c ja m i przem ysłow ym i. N iektóre n ieruchom ości m ogłyby być sp rz ed aw a n e przez Skarb P a ń stw a przed sięb io rstw o m n a p o d sta w ie um ów leasingow ych, co ułatw iłoby znacznie ich n ab y w an ie. W m yśl tej koncepcji p ozostaw ione w gestii S karbu P a ń s tw a m ienie nie ru c h o m e byłoby u d o stęp n io n e p rzedsiębiorstw o m pań stw ow y m w form ie um ow y dzierżaw y, n a jm u lub użytkow ania. R ozw iązanie tak ie sk łan iało b y p rz e d się b io rstw a do racjo n aln eg o gosp o d aro w an ia zasobam i p ro d u k c y jn y m i, zn aczn ie u p ro ściło o b ró t nim i, a co najw ażniejsze w yraźnie ro zg raniczy ło
m a ją te k przedsiębiorstw a od m a ją tk u S karbu P a ń stw a , co m a is to tn e zn a czenie przy u sta la n iu odpow iedzialności za za ciągan e z o b o w ią z a n ia .24
V II.P rz y zn an ie p rzedsiębiorstw om p aństw ow ym p ra w a w łasności do n ab y teg o m ienia stw a rz a w arunki d la p rz e strz e g a n ia p rzew id zian y ch w u s ta wie o przedsiębiorstw ach p aństw ow ych zasad: sam od zielno ści, sam o rząd n o ści i sam ofinansow ania. Ja k ju ż w sp o m n ian o w cześniej z is to ty w łasności państw ow ej nie w ynika ja k iś jed en szty w n y m odel o rg a n iz acy jn y przedsię bio rstw , wręcz przeciw nie ich k sz ta łt praw n y i sto p ień u sam o d zie ln ien ia m ogą ulega,ć i u lg ają zm ian o m .25 Je d n a k ż e w św ietle dotych czaso w ych dośw iadczeń i kierunku reform g osp od arczych coraz więcej arg u m e n tó w p rzem aw ia za pozostaw ien iem przed sięb io rstw o m szerokiej a u to n o m ii. P o pierw sze, jed y n ie p rz ed sięb io rstw a sam od zieln e, fu n k c jo n u ją ce w o p arciu o p rz ejrzy ste reguły gry rynkow ej, m ają w aru n k i do ra cjo n aln eg o g o sp o d a ro w a n ia i są zaintereso w ane zw iększeniem efektyw ności g o sp o d aro w an ia i po m n aża n iem zysku. Po d rugie, tylko w ta k im sy stem ie g o sp o d aro w an ia je s t m ożliw e pełne w yko rzy stan ie zasad w spółczesnej o rg an izacji i z a rz ą d z a n ia , k tó re w y m ag a ją prefero w an ia przy d o b o rze k ad r kierow niczych w ysokich sp ecjalistyczny ch kw alifikacji, d o sto so w an ia s tr u k tu r o rg a n iz acy jn y c h do w y konyw anych za d ań oraz u m iejętn ości in teg ro w a n ia w ysiłku zespołów lu d z kich w procesie realizacji w ytyczonych celów. P o trzecie, działaln o ść go sp o d a rc z a zaw iera w sobie pew ne p ierw iastk i tw órcze, d la k tó ry c h u ru ch o m ien ia niezbędne je s t po zostaw ien ie k iero w nictw u i zało dze określonej au to n o m ii d zia ła n ia oraz p o b u d za n ie tego ty p u d ziałalno ści przy pom ocy za ch ęt m a teria ln y c h i m oralny ch . P o cz w arte , w system ie ty ch za ch ęt isto tn e znaczenie m a zapew nienie b ez p o śred n im w ytw ó rco m ud ziału w k iero w a niu d ziałaln o ścią g o sp o d arczą i jej k o n tro li oraz udziału w korzyściach w y nikających z tej d ziałaln o ści.26
P rzy z n an ie przed sięb io rstw o m p ań stw o w y m p ełnej a u to n o m ii go spodr,rczej oznacza, że za efekty d ziałalno ści go sp o d arczej w y łąc zn ą od pow iedziełność p o n oszą te p o d m io ty g osp o d arcze. W y m ag a to ścisłeg« p rz e strz e g a n ia zasady, iż S karb P a ń stw a nie p on osi od po w iedzialno ści z? zo b o w iązan ia przedsiębiorstw ' p ań stw o w y ch , te zaś nie p o n o sz ą odpow ie dzialności za zo b o w iązan ia Skarbu P a ń s tw a ani in n y ch osób p ra w n y c h .2
24Por. Wiszniewski: op.cit., s. 286.
^Dotycj>y to także przedsiębiorstw państwowych w gospodarce kapitalistycznej zob. Z. Żabiński: Majątek przedsiębiorstw państwowych. Zagadnienia, prawne ra chunkowości, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1973, s. 22.
2cPodobne przesłanki formułuje Mujżel: op.cit., s. 59 i n.
Własność państwowa i przedsiębiorstwo państwowe 2 0 9
P rze d się b io rstw o , k tó re nie osiąga zadow alających wyników i s ta je się n ieo p łac aln e, n a ra ż a się n a b a n k ru ctw o i likw idację w p o stęp ow aniu u p a d ło ściow ym . W końcow ym efekcie sk u tk i złego g o spo daro w ania o b c ią ż a ją nie ty lk o kierow nictw o p rz ed sięb io rstw a, ale całą załogę.
O bciążen ie załogi ekonom iczną odpow iedzialnością za sk u tk i złego go s p o d a ro w a n ia p rz em aw ia za przy zn an iem załodze up raw n ień decyzyjnych. T ak ie decy zje g o spo darcze o c h a ra k te rz e strateg ic zn y m , ja k kierunki rozw oju p rz e d się b io rstw a i inw estow ania, podział zysku, dyspozycje cenniejszym i sk ła d n ik a m i m ajątk o w y m i itp . pow inny być zastrzeżone do k o m p eten c ji org an ó w sam orząd o w y ch . S am o rząd pow inien też mieć p raw o p ow oływ ania i o d w o ły w a n ia d y re k to ra p rzed sięb io rstw a oraz kontroli jeg o działalnos'ci.28 Istn ie n ie w p rzed sięb io rstw ie dw u organów decyzyjnych - sam o rz ąd u załogi i d y re k to r a - m oże być źródłem sporów k om p eten cyjn ych, w yd łu żen ia p ro cesu p o d ejm o w an ia decyzji oraz tru d n o ści u sta le n ia osób odpo w ied zialny ch za p o d ję te decyzje. S p raw n e kierow anie przedsiębiorstw em w y m ag a z a te m z je d n e j s tro n y p recyzyjnego uregulo w an ia up raw nień decyzyjnych organów sa m o rz ą d u załogi i d y re k to ra oraz try b u ro z strzy g an ia p o w stający ch m iędzy n im i sp o ró w , z drugiej zaś ściślejszego zespolenia interesów załogi z in te re se m z a k ła d u p ra cy nie ty lk o w płaszczyźnie sto su n k u pracy, ale także sto sun kó w w łasnościow ych, poprzez zapew nienie pracow nikom w spółudziału w m a ją tk u p rz ed sięb io rstw a.
V III. U rynkow ienie gosp o d ark i i zw iązane z ty m p rocesem p rz y zn a n ie p rz ed sięb io rstw o m p aństw ow ym up raw nień w łasnościow ych zm ie n ia is to tn ie sto su n ek kierow nictw a p rzed sięb io rstw a i jeg o załogi do po w ierzon ego m a ją tk u , co sta w ia w now ym św ietle zagadnienie ochrony tego m ien ia. Istn ie ją c a u p rz ed n io anonim ow ość p o d m io tu w łasności państw ow ej o sła b ia ła poczucie w łasności u bezpośrednich w ytw órców oraz nie stw arzała d o sta te c z n e j m o ty w acji do racjonaln ego g o spodaro w ania m ieniem oraz jego n a le ż y te j ochrony. W adliw e u k ształto w an ie stosunków w łasnościow ych w se k to rz e p ań stw o w y m było rekom pensow ane rozb u d o w an y m sy stem em n o rm p ra w n y c h , k tó re m iały zapew nić w łasności państw ow ej b ard ziej in te n sy w n ą o c h ro n ę w p o ró w n a n iu z innym i form am i w łasności oraz chronić g o sp o d ark ę n a ro d o w ą przed n ieu zasad n io n y m i s tra ta m i. W nowych w aru n k ach ekon om i cz n o -p ra w n y ch szczególna o ch ro n a w łasności państw ow ej ja k o w łasności sp o łeczn ej, p o d n iesio n a w d o k try n ie do rangi naczelnej zasady p ra w a go przedsiębiorstwach państwowych.
28W ustawie z 25 09 1981 r. Dz. U. nr 24 poz. 123, zm. Dz. U. z 1983, nr 39, poz. 174 sprawy te - zwłaszcza powoływanie dyrektora - uregulowane są zbyt enigmatycznie.
darczych zapew nienie w łasności państw ow ej sku teczn ej o ch ro n y w y m ag a um iejętn ej synchronozac.ji instrum entów ' p raw nej och ro ny tego m ien ia z ca ło k sz tałte m w arunków ekon om iczno-organ izacyjn ych sk ła n ia ją c y c h p rz e d siębiorstw a do efektyw nego go spo d aro w an ia. K ierow nictw o p rz e d się b io rstw a i załoga m uszą być m a te ria ln ie zainteresow an e w likw idacji w szelkiego ro d zaju n adużyć, m a rn o tra w s tw a i n ieg ospod arno ści. R o zw iązan ie ta k ie um ożliw i nie tylko przeciw działanie zjaw iskom p o w o d u jąc y m u szczup len ie istniejących zasobów' p ro d u k cy jn y ch , lecz tak że po w iększanie ty ch zasobów w drodze racjonaln ego g o sp odarow ania. Zwiększy to sk u teczn o ść och ro ny w łasności państw ow ej, bow iem - ja k w skazuje dośw iadczenie - w iększe z n a czenie z p u n k tu w idzenia skuteczności o chrony w łasności m a ją in s tru m en ty eko nom iczno-organizacyjne niż p raw ne. W yższość pierw szej grup y in stru m en tó w w ynika z fa k tu , że d zia ła ją one w y p rz ed za jąco ( ex a n te) w płaszczyźnie szeroko p ojętej pro filak ty k i, d ru gie zaś z opôz'nieniem ( ex post) w płaszczyźnie różnego ty p u sankcji p raw ny ch.
Z aletą now ego sy stem u ochrony je s t ta k ż e m ożliwość elim in acji w sektorze państw ow ym n a d m ia ru przepisów prawrnych re g u lu ją cy ch d ro biazgow o sposób g o sp o d aro w an ia poszczególnym i ro d z a ja m i składn ik ów m ajątk o w y ch , a tak że uw olnienia go sp o d ark i od n ad m iern ej b iu ro k ra ty z a - cji a p a ra tu gospodarczego. 30 W now ym system ie g o sp o d a ro w a n ia n a s tą p i tak że uw olnienie przed sięb io rstw państw ow ych od n a d m ie rn ie ro z b u d o w a nej i uciążliw ej kontroli zew n ętrzn ej, n akierow anej głów nie n a b a d a n ie zgodności działalności gospodarczej z p rzep isam i p ra w a o raz h am u jąc ej inicjaty w ę p o d m io tó w g o spo darczy ch . P u n k t ciężkości p rzen iesio n y zo stan ie n a k ontrolę m e ry to ry c z n ą , w e w n ętrzn ą , k tórej sk u tecz n o ść w o s ta te c z n y m w'yniku zw eryfikuje m echanizm rynkow y.
SU M M AR Y
The paper discusses the influence of m arketization of the econom y on the content and realization of state ownership and the econom ic and legal shape of a sta te enterprise. The author form ulates the follow ing conclusions. 1. The ow nership relationships define only the general frames of the econom y’s functioning, and they do not determ ine any specific organizational solutions. 2. The state property does not contradict the market economy. In the modern market econom y we observe a process of separating the ownership
20Por. J. Ignatowicz: Własność tu zreformowanym kodeksie cywilnym, "Państw o i Prawo” 1989, s. 2, s. 21.
30Zob. W. Opalski: Mienie ogólnonarodowe w świetle prawa cywilnego, PW N, Warszawa 1975, s. 124 i n., 170 i n.
T h e S ta te O w nership and the S tate E nterprise., 211
of the production means from their m anagem ent. 3. In the state sector this process takes a form of econom ic distinguishm ent of economic subjects from the state property in a two fold manner: a com m ercial com pany or an enterprise run in a special form. 4. An advantage of the former is its sim plicity, clear character and flexibility of organizational and legal solutions. In the case of the latter, it is extrem ely difficult to regulate the ownership relations in a proper way. 5. These regulations should be based on the traditional legal in stitu tion s and should aim at such a direction where the economic and legal shape of a sta te enterprise should not depart from the shape of other market participants. 6. These conditions fulfilled a tendency to m onopolize the production and the market in the state sector should not be greater than in the others. 7. When all the sectors are equally treated, no need arises to protect the state property in any special way.
