(Poznań)
Polityka gospodarcza jako czynnik kształtow an ia
rozw iązań prawnych. W pływ na regulacje celne
w polskiej skarbowości od XVIII do X X wieku
Economic policy as a factor in shaping legal solutions. The impact on
customs regulations in Polish fiscal policy
from the 18th to the 20th centuries
Die Wirtschaftspolitik als ein Gestaltungsfaktor für die Gesetzgebung.
Einfluss der Wirtschaftspolitik auf die Zollgesetzgebung im polnischen
Steuersystem seit dem 18. bis zum 20. Jahrhundert
1. W stęp. 2. C zasy stanisław ow skie. 3. K sięstw o W arszaw skie. 4 . K rólestw o Polskie. 5. II R zeczpospolita. 6. Polska p o w o jen n a. 7. W nioski.
1
Problem atyka w pływ u prow adzonej przez państw o polityki gospodarczej na praw o pozostaje nierozpoznana. N aw et współcześnie, jeśli chodzi o Polskę, badania nad w zajem nym i relacjam i pom iędzy praw em a ekonom ią są m argi nalne. W łaściw ie dopiero obecnie zaczyna się m ówić i pisać o ekonom icznych skutkach uregulow ań praw nych. Patrząc z drugiej strony: politykę praw a czy precyzyjniej, politykę tw orzenia prawa, rozwijają teoretycy prawa, lecz nie k oncentrują się w niej na czynnikach ekonom icznych. Tym bardziej brak jest bad ań n ad tym i problem am i w aspekcie historycznym . Pom im o - że - przy najm niej w Polsce - historycy praw a byli w dużej m ierze ojcami historii gospo darczej, to zauważalny jest brak pow iązań w badaniach m iędzy h istorią prawa a historią gospodarczą.
D oprecyzow anie poprzez dodanie przym iotnika do pojęcia polityka wska zuje na jej konkretny przedm iot. Polityka gospodarcza, często nazyw ana też polityką ekonom iczną, to (nie w chodząc w szczegółowe rozważania) świadome oddziaływanie w ładz państw ow ych oraz instytucji i organizacji m iędzynaro
dowych na gospodarkę - jej dynamikę, strukturę, funkcjonow anie i sto su n ki ekonom iczne. Jej podm iotem jest w ładza państw owa, działająca przez swe organy1. Działalność ta m a różne aspekty, nas interesuje tu tylko działalność praw odawcza. Nie sposób bow iem w tym m iejscu ująć całości problem atyki polityki gospodarczej, jej podm iotów i szczegółowych przedm iotów , sektorów, celów i skutków.
Państw o posiada różne m ożliwości prow adzenia polityki gospodarczej. In stru m en ty te zm ieniały się w raz z rozw ojem instytucji państw a, w zrostem jego zadań i zakresem ingerencji w stosunki gospodarcze. Politykę gospodarczą państw a prow adzi zarów no za po m ocą narzędzi ekonom icznych, ale rów nież pozaekonom icznych, do których zalicza się in strum enty prawne.
Tu zostaną zaprezentow ane rozw iązania w pięciu wybranych form ach ustrojowych: reform ującej się XVIII-wiecznej Rzeczypospolitej, Księstwie W arszawskim , Królestwie Polskim doby autonom icznej, II Rzeczypospolitej i Polsce Ludowej. Oczywiście, naw et to nie w yczerpuje całości zagadnienia, bo przecież politykę gospodarczą prow adziły też choćby państw a zaborcze, kształtując i zm ieniając istniejące wcześniej instytucje skarbowe na ziem iach polskich.
Siłą rzeczy nie sposób ująć tu całości zagadnienia, celem jest raczej naszki cowanie problem u. Trudno objąć tak różne kształty ustrojowe, począw szy od Rzeczpospolitej szlacheckiej, poprzez różne form y państw ow e w XIX w., aż po III RP. Tym bardziej, że kwestia prow adzonej polityki gospodarczej im da lej patrzym y w przeszłość, tym słabiej jest opracow ana. Trudno znaleźć rów nież instytucje wspólne, dające się porów nać. Podjęcie analizy ceł i wiążącego się z nim i handlu m iędzynarodow ego jest tylko pew nym przykładem tego, jak kształtow ało się praw ne odbicie prow adzonej przez państw o polityki gospo darczej. Cła bow iem są in stru m en tem polityki handlowej, niezwykle istotnego elem entu polityki gospodarczej. Są też in strum entem coraz bardziej historycz nym, więc łatwiej poddającym się badaniu. W raz ze zm ianam i polityczno-go spodarczym i we w spółczesnym świecie następuje proces znoszenia barier cel nych i ułatw iania obrotu, rozwija się wolny handel, ograniczając lub uniem oż liwiając stosow anie ceł.
Państw o wpływało na gospodarkę od m o m en tu swego pow stania. Nie tylko m arksiści dostrzegali, że pow stanie państw a było wynikiem konieczności n a tu ry gospodarczej. Pierwsze państw a, istniejące na Bliskim W schodzie w sta rożytności, m iały na celu zapew nienie spraw ności system om irygacyjnym, k tó re były podstaw ą funkcjonow ania rolnictw a, czyli gospodarki. Przez kolejne wieki państw o czy rządzący państw em , zawsze oddziaływało na gospodarkę. W idać to choćby, gdy w yodrębni się ten elem ent polityki władców, k tóry p o
legał na zdobyw aniu funduszy. Jednak celowa, przem yślana działalność w tym kierunku wiąże się dopiero z pierwszym system em ekonom icznym - m erkan- tylizm em . W tedy m ożem y m ówić o polityce gospodarczej i handlowej w sto sunku do państw, które w prow adziły rozw iązania m erkantylne. Dlatego przez długi okres tru d n o dopatrzeć się polityki gospodarczej Rzeczpospolitej: tak jest przynajm niej do czasów reform stanisławowskich.
2
Już dawno zauważano, iż w Polsce elem enty państwowej polityki gospodar czej m ożna dostrzec dopiero w czasach Stanisława A ugusta2. D opiero wtedy, w raz ze zm ianam i ustrojowym i, kształtow ały się podm ioty władzy w ykonaw czej, które taką politykę m ogły rzeczywiście prow adzić, przede wszystkim Ko m isja Skarbu Koronnego, ale też później Rada N ieustająca i Straż Praw.
Okres stanisławowski to okres gospodarczo trudny. H istorycy badali wpływ I rozbioru czy u traty de facto d ostępu do m orza na ekonomię. Z drugiej strony zależna od sąsiadów, słaba i okrojona Rzeczpospolita, reform ow ała się. Zdoby wała się na tru d zwiększenia dochodów skarbowych, bo już od czasów Augusta III niem al wszystkie kręgi polityczne zgadzały się z koniecznością zwiększe nia siły zbrojnej, co zasadzało się na znalezieniu środków na jej utrzym anie. Konieczny był w zrost dochodów państw a, co stanow i jeden z podstaw ow ych czynników polityki gospodarczej czasów stanisławowskich. „Dzisiaj krajowej m ocy g runtem są pieniądze” - pisał Staszic3.
W kształtow aniu praw a głów ną rolę odgryw ał Sejm, który został wydobyty z wcześniejszego paraliżu epoki saskiej. Trudno jednak dostrzec jakąś p rze w odnią myśl ekonom iczną w przyjm ow anych ustawach. W okresie stanisła wowskim m ożna jedynie dostrzegać pew ne elem enty polityki gospodarczej. Choć publicznie zajm owano się spraw am i ekonom icznym i, choć dochodziły do Rzeczpospolitej idee ekonom istów zachodnich, to państw o było za słabe, by tę politykę efektywnie prow adzić. I w dodatku, choć znaleźć m ożna tw órców prom ujących różne koncepcje, dom inujący stał się u nas (i pozostał długo) fi- zjokratyzm w wersji francuskiej4.
Ustalanie ceł należało do Sejmu, a władza wykonawcza dopiero na ich podsta wie tworzyła instruktarz celny obejmujący szczegółowy wym iar stawek celnych.
Cła, w yw odząc się z królewskich regaliów, w okresie I Rzeczypospolitej m iały charakter stricte podatkowy, stanow iły źródło dochodu, a nie posiadały
2 Ż. G rotow ski, Rozwój pojęć ekonom icznych w Polsce w końcu X V III w ieku, W arszaw a 1908, s. 3. 3 S. Staszic, Uwagi n a d życiem Jana Zam oyskiego, W rocław 2005, s. 170.
celów ekonom icznych5. Stanowiły konglom erat, tru d n y do zrozum ienia nawet dla współczesnych. U trudniały handel, uprzywilejowywały szlachtę, um ożli wiały nadużycia i były, jak to się często zauważa, słabo wyzyskanym źródłem dochodów 6. Problem stw arzała też adm inistracja celna, która stanow iła jedyną państw ow ą adm inistrację w terenie, a m im o to była nieliczna, a do tego mało spraw na, choć z biegiem czasu zm ieniało się to na lepsze7.
Zm iany w celnictwie zapoczątkowano już na początku panowania Stanisława Augusta, wprowadzając w 1764 r. cło generalne. Już sama konstytucja sejm o wa stwierdzała, że to „najsprawiedliwszy, a krajowi nieuciążliwy dochód”8. Choć cła m iały charakter wciąż głównie fiskalny, z ledwo zaznaczonym protekcjoni zm em 9, co jednak oznacza, że m ożna tu dostrzec elem ent polityki gospodarczej. Stawki celne były niskie, co na pewno zbiegało się z postulatem wolności handlu, który głosili fizjokraci uważający cła za zło.
Zniesienie cła generalnego w w yniku pruskiego nacisku trafnie ocenia się jako przejaw ograniczenia suw erenności państw a, w szczególności uniem ożli wienie m u prow adzenia polityki gospodarczej10. C hoć cło to przyw rócono po pierw szym rozbiorze, jednak nie było już sw obody w kształtow aniu polityki celnej, skrępow anej trak tatam i handlow ym i z państw am i zaborczym i11. Polska taryfa celna z 1776 r. obowiązująca z obrocie Prusam i była tłum aczeniem tary fy pruskiej, co paradoksalnie obróciło niektóre prohibicyjne stawki i chroniło rynek Rzeczpospolitej12, jednak tru d n o już m ówić o prow adzeniu rzeczywistej polityki gospodarczej w tym zakresie lub jej odbiciu w regulacjach prawnych.
M ożna powiedzieć, że w niewielkim stopniu polityka gospodarcza oddziały wała na rozwiązania prawne, a to z tego względu - że w niewielkim stopniu p o litykę gospodarczą prowadzono. Choć oczywiście król popierał różne inicjatywy przemysłowe i handlowe, wielu m agnatów angażowało się w tego typu przedsię wzięcia, państw o jako takie właściwie w tych dziedzinach pozostawało bierne13.
5 R. Rybarski, Skarb i pieniądz za Jana Kazimierza, Michała Korybuta i Jana III, W arszawa 1939, s. 284. 6 Tak np. A. Filipczak-Kocur, Skarbowość R zeczypospolitej 1587-1648. Projekty - u sta w y - reali zacja, W arszaw a 2006, s. 64.
7 Zob. R. Rybarski, Skarbowość Polski w dobie rozbiorów, K raków 1937, s. 8 2 -8 9 . 8 VL VII, 34.
9 R. Rybarski, op. cit., s. 56.
10 M . D rozdow ski, Zabiegi Prus o ograniczenie suwerenności R zeczypospolitej w p o czą tka ch p a now ania Stanisław a A u g u sta Poniatowskiego. Zniesienie cła generalnego [w:] A rs historica. Prace z dziejów pow szechnych i Polski, red. M . Biskup, P oznań 1976, s. 667-676.
11 R. Rybarski, op. cit., s. 57.
12 J.A. W ilder, T ra kta t handlow y polsko-pruski z roku 1775. G ospodarcze znaczenie u tra ty dostę p u do m o rza , W arszaw a 1937, s. 191-192.
3
Kolejne form y ustrojowe, czy to Księstwo W arszawskie, czy Królestwo Pol skie, były już na tyle now ocześnie zorganizow ane, że m ogły już prow adzić p o litykę gospodarczą. Niestety, polityka gospodarcza Księstwa nie jest właściwie opracow ana14.
Nie sposób u p rogu XIX wieku, po upadku Rzeczypospolitej, dostrzec za- późnienia gospodarczego ziem polskich. Głównym problem em ekonom icz nym, na który przedstaw iano różne recepty, było określenie sposobu wydźwi- gnięcia z tej sytuacji15. Politykę gospodarczą Księstwa Barbara G rochulska określiła jako protekcjonizm 16.
Księstwo W arszawskie przez cały okres swego kilkuletniego istnienia b o rykało się z pow ażnym i problem am i gospodarczym i. Ich geneza była wielo wym iarowa, ale łatwo pow iązać je z sytuacją polityczną i m iędzynarodow ą, w jakiej się to państw o znalazło. O grom ne koszty utrzym ania armii, przy ko nieczności udziału w blokadzie kontynentalnej, zm ienionych pow iązaniach gospodarczych ziem w chodzących w jego skład, słabej koniunkturze, pow odo wały ogrom ne perturbacje.
Problem ów tych właściwie nie udało się rozwiązać. Jednak przez cały okres istnienia państw a próbow ano. Trudno nie oprzeć się w rażeniu, że czyniono to naprędce i w sposób gorączkowy, doraźnie reagując na pojawiające się proble my. C hroniczny brak pieniędzy redukow ał rzeczywiste m ożliwości prow adze nia polityki gospodarczej.
M ały rynek w ew nętrzny szczególnie wym agał rozw oju w ym iany z inny mi krajami. Polityka celna była więc istotnym elem entem działań państw a. W przeciw ieństw ie do czasów przedrozbiorow ych, aktywnie starano się wpły wać na wym ianę m iędzynarodow ą za po m o cą in strum entów celnych, ale też zakazów o charakterze adm inistracyjnym .
Księstwo nie m ogło prow adzić w pełni niezależnej polityki gospodarczej, a „granicą sam odzielności w tej dziedzinie były interesy Francji i Saksonii”17. Jednak pom inąć m ożna niskie cło na tow ary francuskie, co wynikało z przesła nek n atu ry politycznej i prow adzonej przez N apoleona polityki gospodarczej Francji oraz uprzywilejowanie Saksonii, nie m iały one bow iem znaczenia ze 14 Z pow odów w skazanych w recenzji, po m ijam tu pracę Rafała Kowalczyka, Polityka gospodar cza i fin a n so w a K sięstw a Warszawskiego w latach 1 8 0 7-1812, Łódź 2010, zob. rec. „Kwartalnik H istoryczny" 2012, t. 4, s. 835-8 4 0 .
15 Zob. J. G órski, Polska m yśl ekonom iczna a rozwój gospodarczy 1807-1830. S tu d ia n a d p o c zą t k a m i teorii zacofania gospodarczego, W arszaw a 1963.
16 B. G rochulska, H a n d el zagraniczny K sięstw a Warszawskiego. Z b a d a ń n a d stru ktu rą gospodar czą, W arszaw a 1967, s. 126.
w zględu na niską skalę obrotów handlow ych. Istotne znaczenie dla ekonomii państw a m iał udział w blokadzie kontynentalnej zarządzonej przez Napoleona. Nie był to wynik sam odzielnej polityki gospodarczej, gdyż Księstwo m usiało w niej wziąć udział. W iązało się to z w ydaniem szeregu aktów prawnych, które w ym ierzone były w tow ary angielskie i nie dopuszczały ich na rynek w ew nętrz- ny18. Podobnie pew ne ograniczenia narzucały same traktaty tylżyckie, zakazu jąc pobierania ceł na niektórych szlakach, choć władze Księstwa dyskutowały naw et o sposobie om inięcia tych regulacji19.
Barbara G rochulska zauważyła, że władze Księstwa starały się prow adzić politykę protekcyjną, chroniąc raczkujący przem ysł i starając się go wspierać. Jednak jej ocena naw et dla współczesnych była wątpliwa. Jozef Godlewski w swym słynnym ataku na forum Sejmu 1811 r., wydanym drukiem jako Głosy
posłaM aryam polskiego..., nie om inął rów nież problem u ceł, które w edług nie
go nie służą gospodarce, a jeszcze pow odują ucieczkę pieniędzy za granicę20. O chrona własnej gospodarki przejawiała się też w wielu dekretach, które w ydaw ał Fryderyk August. Rozpatrując ustaw odaw stw o Księstwa, rzuca się w oczy ciągłe wydawanie przepisów to zabraniających, to zezwalających na handel poszczególnym i artykułam i. Reagowano w ten sposób na pojawiające się problemy.
M im o że m ożna ju ż dopatrzyć się w polityce celnej Księstwa wyraźnie zarysowanej myśli wiodącej, nie sposób nie zauw ażyć jedn ak ogromne go chaosu i niekonsekwencji. Sensu niel<tórych postanowień niepodobna sobie wytłumaczyć, a często zupełnie nieuzasadnione zm iany przepisów w prow adzały zam ieszanie.21
Jednak świadomie, choć m oże nie do końca w sposób przemyślany, używ a no rozw iązań praw nych w celach gospodarczych. M inistrow ie Skarbu i Spraw W ew nętrznych, m ając na względzie ułatwienie zbywania towarów, a tym sa m ym ułatw ienie regulow ania należnych podatków, wnosili o zakaz im p o rtu „wszelkiej okowity, czyli spirytusu i w ódki’, gdyż m im o wysokich opłat, ta cią gle do Księstwa płynie i pow oduje bankructw a krajowych gorzelni22.
W 1811 r. Fryderyk A ugust w ydał dekret, na m ocy którego dochody z ceł m iały zabezpieczać pokrycie emisji biletów skarbow ych23. M im o iż cła były w części odbiciem prow adzonej polityki gospodarczej, tru d n a sytuacja finan
18 Zob. B. G rochulska, op. cit., s. 123-124.
19 AGAD, Rada M inistrów K sięstw a W arszaw skiego, sygn. 68, s. 145-147.
20 [J. G odlew ski], Głosy posła M aryam polskiego na Seym ie roku 1811° w W arszaw ie m iane z do łączeniem uw ag i krótkiego nam ienienia niektórych w czasie S eym u czynności, b.m .d, s. 10. 21 B. G rochulska, op. cit., s. 131.
22 H au p tstaatsarch iv D resden, G eheim es K abinett, Loc. 3520/4, s. 17. 23 D ziennik Praw, t. 3, s. 137-138.
sowa państw a zm uszała jednak do traktow ania ich jako zwykłego dochodu skarbowego.
Jeśli dostrzec, że rzeczywiście realizow ana polityka gospodarcza sprow a dzała się do ciągłych prób zaspokojenia wciąż nadm iernych, jak na dochody skarbowe, potrzeb, to widać tego odbicie w ustawodawstwie. M nogość aktów, ciągłe zm iany przepisów, w prow adzanie regulacji jako reakcja na bieżące p ro blemy, są tego najlepszym dowodem .
Polityka gospodarcza Księstwa niewątpliwie nie wpływała dodatnio na p o wstające prawo. Sam in stru ktarz celny z 1807 r., ze w zględu na liczbę zmian wydano ponow nie już 1809 r., potem znów w 1811 r., a kolejna edycja była jeszcze projektow ana24.
4
Postanow ienia Kongresu W iedeńskiego o sw obodnej kom unikacji i h an dlu na wszystkich obszarach dawnej Rzeczpospolitej nie zostały zrealizowane. Królestwo Polskie doby autonom icznej to przykład państw a, które prow adzi ło jasną i zdecydow aną politykę gospodarczą. Problem em była wciąż reform a przestarzałej stru k tu ry gospodarki i pogoń za krajam i rozw iniętym i. W p rze ciwieństwie do czasów wcześniejszych, m ożna było nie tylko o tym pisać czy dyskutować, ale wreszcie nastały w arunki, by słowa wcielić w czyn. O d m o m en tu objęcia stanow iska M inistra Skarbu przez księcia Ksawerego Druckie- go-Lubeckiego (1821), rozpoczął się okres m odernizacji i przem yślanej polityki gospodarczej (abstrahując od późniejszych skutków).
Lubecki w dziedzinie now ych regulacji niewiele dokonał, raczej udoskona lając wykonywanie istniejącego praw a. Prawdziwym novum było zastosowanie polityki budżetow ej jako elem entu stym ulującego rozwój kraju. Pomijając kwe stię, iż bu d żet w Królestwie Polskim był instytucją funkcjonującą w najlepszym razie preater legem, jednak jego praw na doniosłość była nie do przecenienia. Poprzez jego zapisy państw o przeznaczało sum y na inwestycje gospodarcze i infrastrukturalne.
To typowe dla Królestwa odchodzenie praktyki od zapisów konstytucyj nych, widać w w ielu dziedzinach funkcjonow ania państw a. Tak było też z cel- nictw em . Już w 1820 r. Izba Poselska skarżyła się, że „dochody celne (...) bez uczestnictw a Sejmu urządzone zostały”25, co odnosiło się do wydanego in stru k tarza celnego.
24 B. G rochulska, op. cit., s. 152.
25 Sejm Królestw a Polskiego o działalności rzą d u i stanie kraju 1 8 1 6-1830, wyd. J. Leskiew iczowa i F. R am otow ska, W arszaw a 1995, s. 113.
Ó w czesne koncepcje ekonom iczne w Polsce cechow ała wielka ró żn o ro d ność, częstokroć były ze sobą sprzeczne. W polityce gospodarczej państw a rów nież istniał rozdźwięk. K ierunek liberalny prezentow ał Tadeusz M ostow ski, który nadaw ał to n polityce gospodarczej, gdy m inistrem skarbu był sła by Jan W ęgleński. Ale koncepcje M ostowskiego, który w idział Królestwo jako m iejsca h andlu m iędzy w schodem a zachodem odm ienił Lubecki, który rep re zentow ał n u rt protekcjonistyczny, choć w wersji um iarkow anej26.
Na politykę celną jednak trzeba patrzeć w p u n k tu w idzenia położenia Kró lestwa. Początkowo obowiązywała zm odyfikowana taryfa celna Księstwa W ar szawskiego. Dalsze zm iany celne były w dużej m ierze odbiciem decyzji zapada jących poza Królestwem. Nowe taryfy (1820, 1823) były istotne, ale ze względu na charakter związku z Rosją, Królestwo staw ało często przed faktam i doko nanym i. Kwestia (przejściowej) unii celnej z C esarstw em Rosyjskim, zawierane przez Rosję konwencje handlow e czy wojny celne (zwłaszcza rosyjsko-pruska, 1823-1825) nie pozostaw ały bez w pływ u na m ożliwości prow adzenia własnej polityki gospodarczej.
Królestwo w prow adziło w 1823 r. swą taryfę celną, prohibicyjną i w zorow a ną na rosyjskiej. Najpełniej oddaje ona filozofię polityczną i politykę gospodar czą m inistra Lubeckiego. W ywalczone w Petersburgu niskie cła na handel z Ro sją, były wynikiem usilnych starań M inistra o silniejsze związanie Królestwa z Rosją i dzięki niej uzyskanie m ożliwości rozw oju ekonom icznego państw a. Jeśli chodzi o im p o rt z pozostałych krajów, przede wszystkim z Prus, to stawki na w yroby przem ysłow e były wysokie, co um ożliwiać m iało rozwój własnego przem ysłu. N atom iast eksport pozostaw ał właściwie wolny, co rów nież było spow odow ane chęcią rozw oju własnej gospodarki27.
Sym ptom atyczne były relacje handlow e z W olnym M iastem Krakowem. To niewielkie państew ko, leżące u zbiegu granic trzech państw, um ożliwiało p ro w adzenie różnorodnego handlu, gdyż sam o nie posiadało upraw nień w kwestii ustanaw iania ceł, a kom ory celne zakładały tylko państw a ościenne. Handel z Krakowem początkow o był wolny, w 1822 r. uległo to zm ianie w raz z re form am i Lubeckiego. O statecznie w 1823 r. w prow adzono now ą taryfę, której stawki były korzystne dla Krakowa. Umożliwiało to pośrednictw o w im porcie do Królestwa28. To jednak uruchom iło przem yt, który stał się m niej lub b a r dziej akceptowany. W idać tu tak częste dla Królestwa rozejście się przepisów z praktyką29.
26 C. Strzeszewski, H andel zagraniczny Królestwa Kongresowego (1815-1830), Lublin 1937, s. 58-62.
27 Ibidem , s. 6 9 -7 3 , M . A jzen, P olityka gospodarcza Lubeckiego (1821-1830), W arszaw a 1932, s. 97; J. Szczepański, K siążę K saw ery D rucki-Lubecki (1778-1846), W arszaw a 2008, s. 158-159.
28 S. W achholz, R zeczpospolita K rakowska. Okres od 1815 do 1830 r., W arszaw a 1957, s. 100-105.
W Królestwie Polskim praw o nie było ważnym in strum entem wykonywania polityki gospodarczej. Nacisk został położony na wykonywanie praw a istnieją cego, a dość nieliczne nowe regulacje m iały służyć jako ram y dla instrum entów ekonomicznych.
Porów nując politykę celną Księstwa W arszawskiego i Królestwa Polskiego, widać wyraźnie, iż ta druga jest o wiele bardziej protekcjonistyczna. W Księ stwie stawki im portow e wynosiły od 2 do 6%, w Królestwie od 1 do 100%. Stawki były wyższe, in struktarze szersze i bardziej szczegółowe30, co dowodzi w zrostu prawnej regulacji h andlu zagranicznego. Jednak polityka gospodarcza była znów nie do końca wolna, a przyjm ow ane rozw iązania nie były wynikiem własnej polityki gospodarczej.
Powstanie listopadow e zniweczyło możliwość prow adzenia własnej polityki gospodarczej i kształtow ania własnych rozw iązań w zakresie celnictwa. Jego skutkiem było początkow o narzucenie odgradzającej Królestwo od Rosji taryfy celnej, a gdy nie przyniosła ona zam ierzonych skutków, zniesiono odrębność celną i pozbaw iono tym sam ym skarb Królestwa dochodów celnych31.
5
II Rzeczpospolitą tru d n o porów nyw ać z form am i ustrojow ym i wieku p o przedniego. O drodzone państw o posiadało zupełnie inne m ożliwości prow a dzenia polityki gospodarczej. Przyjęcie m odelu dem okracji parlam entarnej prow adziło do tego, iż obowiązująca polityka gospodarcza m usiała znajdować odbicie w ustawodawstwie.
Pierwszym problem em odrodzonej Rzeczypospolitej było stw orzenie w ła snego, jednolitego system u celnego oraz praw a celnego, gdyż w tej dziedzinie, jak i wielu innych, funkcjonow ały odm ienne regulacje państw zaborczych. Pro ces ten był skom plikowany i długotrwały, na co składały się trudn o ści pierw szych lat II Rzeczpospolitej w sferze politycznej (konflikty zbrojne, zm iany gra nic) i gospodarczej (odbudowa, inflacja). Zorganizow anie ochrony celnej było istotnym zagadnieniem dla gospodarki, i dlatego już na początku 1920 r. weszła w życie taryfa celna w zorująca się na taryfie rosyjskiej z 1903 r. Taryfa stw o rzona przez rząd nie m iała ch arakteru ustawy, pow stała z pom inięciem Sej m u Ustawodawczego. Tw orzony system celny pow stał w sytuacji niestabilnej, dostosow yw ano go do aktualnych potrzeb, istniało też szereg in stru m entów
30 Ib id e m , s. 7 9 -8 3 .
31 Zob. szerzej: W. Tekely, Zniesienie granicy celnej p o m ię d zy K rólestw em Polskim a Cesarstwem Rosyjskim - sku tki dla Skarbu Królestw a (zarys problem atyki), [w:] D. Bogacz, M . Tkaczuk (red.), Podstaw y m aterialne p a ń stw a . Z agadnienia praw no-historyczne, Szczecin 2006, s. 101-112.
łam iących jego jednolitość (system dopłat, ulgi celne, o b rót uszlachetniający i um ow y handlow e)32.
Rzeczpospolita nie tylko na gruncie polityki m iędzynarodow ej starała się zachowywać niezależność. Podobnie było w polityce gospodarczej. Już od sa m ego początku polityka handlow a skierowana była na drogę protekcjonizm u, potem pogłębionego w ojną celną z N iem cam i, a następnie kryzysem 33. Przed wojną, zwłaszcza od m o m en tu w prow adzenia złotego, koncentrow ano się na bilansie płatniczym i handlow ym , które m iały być dodatnie i tym sam ym dać walucie stabilność34. Jednym z narzędzi do osiągnięcia tego celu był system cel ny, co widać w taryfach. Ale nie dosyć na tym. N aw et pobieżne przejrzenie Dzienników Ustaw pokazuje w prow adzane w form ie rozporządzeń ulgi cel ne, będące efektem prow adzonej polityki protekcjonistycznej. Zwalniano z cła m aszyny i urządzenia niew ytw arzane w kraju, z drugiej zaś strony chroniono rynek i ceny, w prow adzano cła na towary, aby pom agać własnym przedsię biorcom - w 1929 r. w prow adzono choćby cła przywozowe na różne zboża35. Pierwsze lata odrodzonej Rzeczpospolitej to okres, gdy polityka celna m iała charakter przejściowy, dostosow yw ana była do bieżących potrzeb tworzącej się gospodarki polskiej36.
Konstytucja M arcow a (art. 6) w yraźnie m ówiła, iż ustanaw ianie ceł i m o n o polów możliwe jest tylko w drodze ustawy. W praktyce spraw a wyglądała nieco inaczej, gdy spojrzeć na reform y W ładysław a Grabskiego. Ustawa o napraw ie Skarbu Państw a i reform ie w alutow ej37, która była podstaw ą do reform , w śród przyznanych Prem ierow i nadzwyczajnych pełnom ocnictw , przew idyw ała rów nież upraw nienia celne. To była jednak sytuacja nadzwyczajna. N aw et nowela sierpniow a nie zm ieniła tego stan u rzeczy, ale now e kom petencje prezydenc kie, zyskane dzięki niej, przejaw iały się w sferze gospodarczej w innej formie. Już w 1927 r. Prezydent w ydał rozporządzenie o Państw owym Instytucie Eks- portow ym 38.
32 B. H ajduk, Polski system celny w latach 1 9 1 9-1924, „Roczniki D ziejów Społecznych i G o sp o darczych”, t. 53—55, 1992/1995, s. 9 1 -1 1 3 .
33 T. Łychowski, D o ktryn a polskiej p o lity k i handlowej, „Ekonom ista” 1935, t. 3, s. 5 4 -5 7 . 34 C harakterystyczna je st liczba rozpraw i artykułów w przedw ojennej prasie ekonom icznej doty czących tego problem u, zob. np. J. Piekałkiew icz, B ilans p ła tn ic z y Polski [w:] Bilans gospodarczy dziesięciolecia Polski odrodzonej, t. 2, P oznań 1929, s. 251-262.
35 M . Łapa, M odernizacja p a ń stw a . Polska p o lityka gospodarcza 1 9 2 6-1929, Łódź 2002, s. 147 -1 4 8 .
36 Por. Z. M iduch, Polska p o lityka celna i traktatow a [w:] B ilans gospodarczy dziesięciolecia Pol ski odrodzonej, t. 2, P oznań 1929, s. 6 9 -9 0 .
37 Dz.U. 1924, n r 4, poz. 28. 38 Dz.U. 1927, n r 83, poz. 739.
Do 1933 r. polskie praw o celne było konglom eratem różnych przepisów, licznych rozporządzeń wydawanych przez różne w ładze39. Przez kilka lat trw ały prace nad stw orzeniem odpow iedniego, jednolitego system u celnego. W 1932 r. opracow ano taryfę, a w 1933 r. praw o celne. N a podstaw ie praw a cel nego z 1933 r., ze względów gospodarczych, Rada M inistrów m ogła wydawać rozporządzenia zmieniające cła przywozowe, a M inister Skarbu - cła wywozo we. Rada M inistrów m ogła też nakładać cła odwetowe oraz cła dodatkowe. Te m ogły być nałożone m.in. na tow ary z państw stosujących dopłaty wywozowe lub które „innymi sposobam i podtrzym ują konkurencję gospodarczo szkodliwą dla w ytwórczości krajowej”40. Te regulacje trzeba w idzieć w kontekście wcze śniejszych dośw iadczeń handlow ych i panującego kryzysu gospodarczego.
Pogłębiające się tru d no ści w raz z nasilaniem się tendencji etatystycznych powodowały, iż państw o coraz bardziej ingerowało w handel zagraniczny. Jed ną z m eto d walki z kryzysem gospodarczym było w yraźne w spieranie eksportu, poprzez zw rot ceł eksporterom 41. Polityka celna wynikała z przyjętej koncepcji przeczekania ogólnoświatowego kryzysu. Taryfa z 1932 r. posiadała dwie ko lum ny stawek: dla krajów, z którym i nie było podpisanych um ów handlowych, i drugą, dla krajów które takie um ow y z Polską zawarły. Tu stawki były elastycz ne i stanow iły in stru m en t negocjacyjny42. O prócz stym ulatorów taryfowych, nie zapom niano o innych instrum entach. Ogłaszając potrzebę pow ołania In sty tutu H andlu Zagranicznego, donoszono, iż dotychczasow y Państw owy In stytu t Eksportow y zajm ował się tylko częścią problem u - wywozem. Nowy In stytu t działać m iał już nie teoretycznie, a praktycznie „w form ie czuwania nad procesam i handlu zagranicznego”43.
Zostały ustalone m echanizm y prom ow ania eksportu. W zrost interw encjo nizm u doprow adził do pow stania Komisji O b ro tu Towarowego44 i Polskiego Instytutu Rozrachunkow ego45, który jako instytucja publiczna m iał dokonywać rozliczeń transakcji m iędzynarodow ych. Rozszerzono też kom petencje C en tralnej Komisji Przywozowej, która przydzielała państw ow e kontyngenty na większość im p o rtu 46.
39 S.F. Królikowski, O konstrukcji p ra w a celnego, „Ekonom ista” 1932, t. 1, s. 7 7 -7 9 .
40 A rt. 14 R ozporządzenia P rezydenta R zeczypospolitej z dnia 27 p aździernika 1933 o praw ie celnym , Dz.U. 1933 n r 84 poz. 610, s. 1585.
41 W. Roszkowski, op. c it., s. 197-198.
42 J. Jankow iak, Polityka celna ja ko w yra z interw encji gospodarczej p a ń stw a polskiego w latach 1 9 2 9-1939, „Roczniki D ziejów Społecznych i G ospodarczych” 1974, t. 35, s. 128-1 2 9 , 146. 43 „C odzienna G azeta H andlow a’, 2 m aja 1934, rok IX, n r 100, s. 1.
44 Dz.U. 1936, n r 36, poz. 279. 45 Dz.U. 1936, n r 84, poz. 582.
Polityka gospodarcza była niew ątpliw ym źródłem zm ieniających się regula cji celnych. Nie było - jak pisał Zbigniew Landau - „jakiejś spoistej koncepcji polityki gospodarczej w obec wywozu i zbytu w kraju. Założenia realizowanej polityki zm ieniano w zależności od doraźnych potrzeb, przy czym kryteria owych doraźnych potrzeb były też m ało przejrzyste’ 47. Daje się jednak sp o strzec, że w zrastająca polityka etatyzm u znalazła odbicie w kom plikow aniu system u celnego i pow oływ aniu szeregu instytucji, które m iały za zadanie n ad zorować handel zagraniczny.
6
Czasy Polski Ludowej, narzuconego system u politycznego i gospodarcze go, to specyficzny okres, jeśli chodzi o politykę gospodarczą. Pom im o różnych etapów i przem ian polityki gospodarczej, która zm ieniała się zazwyczaj w raz ze zm ianam i w szczytach partyjnej hierarchii, jej podstaw y były niezm ienne. Ideologia om nipotentnego państw a oraz zasady centralnego planow ania sp ro w adzały praw o do in stru m e n tu organizow ania życia gospodarczego: planow a nia, realizacji czy p odziału dóbr. Państw o w pierwszych latach koncentrow ało działania na przebudow ie gospodarki - z w olnokonkurencyjnej na centralnie planow aną, a potem zajęte było jej ciągłym napraw ianiem . Ekonom ia socjali styczna, która m iała być czymś odm iennym , gdzie nie znajdują m iejsca procesy znane z „ekonom ii burżuazyjnej’, zm uszała do praw nego i adm inistracyjnego korygowania rzeczyw istości gospodarczej.
Skarbowość, czy - zgodnie ze zm ieniającym się w tym czasie nazew nic tw em - finanse, wyglądała inaczej niż w okresie przedw ojennym . Ze wzglę du na specyfikę socjalistycznej, upaństw ow ionej gospodarki nie sposób było rozpatryw ać w takich samych kategoriach jak dotychczas, gdyż m iały być one czymś odm iennym 48.
Podręcznikow a teza mówi, że w krajach socjalistycznych polityka celna m iała m ałe znaczenie ze w zględu na charakter gospodarki i istnienie państw o wego m onopolu han d lu zagranicznego49. M onopol ten stanow ił jed en z funda m entów gospodarczego ustroju państw a. Zważywszy na to, że handlem takim zajm owały się owe centrale handlu zagranicznego, a on sam w ynikał w dużej m ierze z przyjętych um ów m iędzynarodow ych w ram ach RWPG, nie było ko nieczności korzystania z tego instrum entu.
47 Z. Landau, W. Roszkowski, P olityka gospodarcza II R P i PRL, W arszaw a 1995, s. 32. 48 Z. Fedorow icz, Finanse socjalistyczne, wyd. 6, W arszaw a 1968, pa ssim , zwł. s. 12, 8 4 -9 2 . 49 A. Jezierski, C. Leszczyńska, H istoria gospodarcza Polski, W arszaw a 2001, s. 530.
Te um owy m ożna różnie oceniać, dostrzegając ich pozytywy i negatywy. Ale 0 ile okres późniejszy jest dyskusyjny, o tyle na sam ym początku powojennej odbudow y Polska zw iązana została gospodarczo ew identnie niekorzystnym i um ow am i m iędzynarodow ym i, które na gruncie odwilży z 1956 r. m ożna było skrytykować50.
Cła jednak dalej istniały. Zm ieniona sytuacja polityczna i ekonom iczna wy m agała przebudow y celnictwa. O prócz reform adm inistracji celnej, zm ian ta ryf, cła zm ieniły swe funkcje, dotykając nie planow ego ob ro tu realizowanego przez podm ioty gospodarki uspołecznionej, ale tzw. pozaplanowego obrotu gospodarczego z zagranicą. D opiero w 1961 roku uchylono szereg dotychczas wydanych przepisów, z praw em celnym z 1933 r. na czele, wydając nowe, odfor m alizow ane praw o celne, dostosow ane do potrzeb gospodarki socjalistycznej51. Z ch arakteru stosunków gospodarczych wynikały kom petencje organów państw ow ych w zakresie regulacji ob ro tu z zagranicą. W edług praw a celnego z 1961 r. Rada M inistrów m ogła nie tylko w prow adzać ograniczenia przyw ozu 1 wywozu towarów, ustanaw iać cła, ale i upow ażniać M inistra H andlu Z agra nicznego do dokonywania zm iany staw ek celnych w przypadkach uzasadnio nych potrzebam i gospodarczym i państw a, zwłaszcza w przypadku zm ian cen tow arów 52. M ożna więc uznać to ostatnie za elem ent dostosow yw ania sztywnej gospodarki socjalistycznej do kontaktów z gospodarkam i w olnokonkurencyj- nymi.
Przem iany gospodarcze i społeczne lat 70., w zrost obrotów handlow ych i względne otwarcie granic, wym usiły zm iany w celnictwie. Ich efektem było nowe praw o celne z 1975 r. Dalej traktow ano oddzielnie obrót tow arow y jed nostek państw ow ych (obrót handlowy) i pozostałych (obrót niehandlowy), czego konsekw encją były dwie taryfy. Odbicie polityki gospodarczej (czy n a ra stających problem ów gospodarczych) znaleźć m ożna w przypadku przyw ozu w obrocie niehandlow ym , gdzie widać preferencję dla przyw ozu tow arów p o żądanych na rynku w ew nętrznym , w tym konsum pcyjnych. Pom im o dalszych zmian, dopiero w końcu 1989 r. uchw alono nowe praw o celne, które w chodząc w życie 1 stycznia 1990 r., zamykało pew ien etap w polskim celnictwie53.
Przyjęcie określonej drogi rozwoju, wynikającej z przesłanek ideologicz nych i politycznych, skutkow ało upaństw ow ieniem gospodarki i wiązało się z licznymi konsekwencjam i. Założenia i względy ideologiczne powodow ały
50 W. G om ułka, N a s z program wyborczy [w:] idem , P rzem ów ienia. P a źd ziern ik 1 9 56-w rzesień 1957, W arszaw a 1957, s. 9 8 -1 0 3 .
51 W. Czyżowicz, M . W oźniczko, Cło i celnicy w historii. S tru ktu ry i m ech a n izm y d zia ła n ia , W ar szawa 2012, s. 120-128.
52 A rt. 8 U staw y z dnia 14 lipca 1961 r. Praw o celne, Dz.U. 1961, n r 33, poz. 165. 53 W. Czyżowicz, M . W oźniczko, op. cit., s. 130-140.
w prow adzanie adekwatnych rozw iązań praw nych. C hoć w przypadku gospo darki, bardziej niż w sferze politycznej, opierano się na regulacjach prawnych, to jednak om n ipo ten tn e państw o dla prow adzenia polityki gospodarczej poza regulacjam i celnymi, posiadało szereg innych możliwości kontroli i czerpania korzyści z m iędzynarodow ego obrotu handlowego.
7
W jaki sposób polityka gospodarcza kształtow ała rozw iązania prawne? Przykład celnictwa pokazuje zmieniające się form y wykorzystania rozw iązań praw nych w prow adzonej przez państw o polityce gospodarczej. O d pierw szych prób epoki stanisławowskiej, przez bezładną działalność epoki Księstwa W arszawskiego, do przem yślanej polityki Królestwa Polskiego, którego pozycja jednak ograniczała możliwości sw obodnych działań. Okres II Rzeczpospolitej to już czas now oczesnych rozw iązań, polityka celna to nie tylko elem ent poli tyki gospodarczej, ale też polityki m iędzynarodow ej. Rozwiązania praw ne m u siały za tym nadążać. Z kolei okres powojenny, to okres gdy praw o - nie tylko w tej dziedzinie - było traktow ane przez rządzących zupełnie instrum entalnie.
Pom im o różnych m eandrów prow adzonej polityki gospodarczej, która nie zawsze była sw obodna, regulacje celne i dotyczące h andlu zagranicznego w sposób bezpośredni stawały się odbiciem jej założeń. Kwestia ta rów nież wy daje się przedstaw iać najprostsze, bezpośrednie relacje pom iędzy prow adzoną polityką gospodarczą a jej odbiciem w przepisach prawnych. W przypadku in nych instytucji skarbow ych spraw a jest bardziej skomplikowana, ale oczywi ście w podobny sposób jak rozw iązania celne należałoby zbadać też choćby m onopole, poszczególne podatki czy budżet. To pozwoliłoby odpow iedzieć w pełni na pytanie o wpływ polityki gospodarczej na powstające prawo.
Summary
Since th e en d of th e 18th century, th e econom ic assum ptions shaped plenty of regulations in force in various co n stitu tio n al system s op eratin g in Poland. A go o d exam ple are custom s regula tions referring to in tern atio n al trade, being a significant elem ent o f econom ic (trade) policy. The developm ent of custom s has b e e n a reflection o f th e established econom ic goals in th e acts of law being in tro d u c e d an d rem aining in force fro m th e days o f King Stanisław, via th e solutions applied in th e D uchy o f W arsaw, K ingdom of P oland an d its autonom y, th e S econd Republic and in th e custom s in stru m en ts u sed in p lan n ed economy.
Zusammenfassung
Seit d em Ende des 18. Jah rh u n d erts g ew annen die w irtschaftlichen G ru n d sätze einen gestalten den Einfluss auf viele gesetzliche R egulierungen u n te r versch ied en en System form en, die w äh ren d dieser Z eit auf p o ln isch em G ebiet h errsch ten . Als Beispiel dafü r k a n n die Z ollgesetzge bu n g g en o m m en w erden, die einen Bezug auf d en in tern atio n alen H andel h a tte - also au f ein w ichtiges Feld der W irtsch a fts- (H andels-)politik. Die Entw icklung des Zolls seit den Z eiten von Stanisław A ugust Poniatow ski, ü b e r die Lösungen des H erzogtum s W arschau, der au to n o m en Z eit v on K önigreich Polen u n d der Zw eiten Republik, u n d schließlich auch die A nw endung Z oll rechtlicher Lösungen in der Planw irtschaft, w iderspiegelt in d en b eschlossenen u n d geltenden G esetzen die zu befolgenden w irtsch aftlich en Ziele.
