Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego • Wrocław 2012 Світлана Синчук Львівський національний університет імені Івана Франка svetmuk@rambler.ru
Теоретичні прoблеми обґрунтування
правових ознак соціальної допомоги
у сфері соціального забезпечення
У фаховій літературі впродовж усіх етапів розвитку науки права соціального забезпечення робились спроби сформулювати поняття та правові ознаки до-помоги як одного з основних та поширених за суб’єктами видів соціального забезпечення. Радянська парадигма соціальної допомоги представлена роботами таких відомих науковців як Віталій Андрєєв1, Розалія Іванова2, Володимир Шай-хатдинов3, Михайло Полупанов4, Наталія Купіна5, та є складовою системних наукових уявлень, притаманних соціалістичному етапу розвитку науки права соціального забезпечення. Юридичні особливості допомоги, які сформулював Віталій Андрєєв, на етапі обґрунтування самостійності права соціального за-безпечення відображали їх правову сутність та засвідчували приналежність до галузевих відносин. За авторським визначенням Віталія Андрєєва, право-вими ознаками допомоги того часу є: грошова форма надання; соціально-аліментарний характер; відмінність від пенсій як грошових виплат іншого 1 В. Андреев, Право социального обеспечения в СССР, Москва 1987, с. 25. 2 Р. Иванова, Правоотношения по социальному обеспечению в СССР, Москва 1986, с. 7. 3 В. Шайхатдинов, Теория социального обеспечения, Саратов 1982, с. 123. 4 М. Полупанов, Пособия по социальному обеспечению в СССР, Москва 1976, с. 5. 5 Н. Купина, Пособия как вид социального обеспечения, „Вестник Московского госу-дарственного университета”, 1980, № 5, с. 56–57.виду; цільове спрямування — підтримка громадян у встановлених законом випадках6. Згодом радянська теорія допомогового забезпечення поповнилась розши-реним переліком ознак, що формують сутність допомоги як виду соціального забезпечення: грошова форма; державний (суспільний) характер; надаються одноразово або щомісячно; конкретно визначений, нетривалий термін; із вста-новлених законодавством джерел фінансування; надаються безеквівалентно; призначаються компетентними органами; регламентуються законодавством та реалізуються через правовідносини; мають цільове призначення; надаються з метою відновлення або компенсації втраченого заробітку або матеріальної підтримки громадян, які опинились у скрутному життєвому становищі з різних причин7. Розвиток системи державної допомоги відповідно до соціально-економічних трансформаційних перетворень у суспільстві, оновлення зако-нодавства про соціальні допомоги спричинили перегляд галузевої теорії та формування наукових обґрунтувань нового періоду. Вагомий внесок у теорію соціальної допомоги зробили дослідження українських науковців — представників науки права соціального забезпе-чення8: Ірини Андрієнко, Нінелі Болотіної, Володимира Бурака, Пилипа Пи-липенка, Людмили Кулачок, Олени Кульчицької, Богдана Сташківа, Володи-мира Стрепка, Сергія Прилипка. При формулюванні сучасних дефініцій допомоги у сфері соціального за-безпечення науковці дещо змінили акценти. Зокрема, відсутня вказівка на аліментарний характер соціальної допомоги; наголошується на частковій аліментарності або на оплатно-нееквівалентному характері соціальних ви-плат9. 6 В. Андреев, Право социального обеспечения в СССР, Москва 1980, с. 254. 7 Р. Иванова, Правоотношения по социальному обеспечению…, с. 7. М. Полупанов, Пособия по социальному обеспечению в СССР, Москва 1976, с. 64. И. Гущин, Советское право социального обеспечения: вопросы теории, Москва 1982, с. 43–45 та ін. 8 І. Андрієнко, Правове регулювання державних соціальних допомог малозабезпеченим особам в Україні, Львів 2010, с. 20. Н. Болотіна, Право соціального захисту України, Київ 2008, с. 663. Право соціального забезпечення, за ред. П. Пилипенка, Київ 2010, с. 504. Л. Кулачок, Державна допомога сім’ям з дітьми як форма соціального захисту, Харків 2003, с. 20. О. Кульчицька, Суб’єкти права соціального забезпечення, Київ 2007, с. 20. Б. Сташків, Теорія права соціального забезпечення, Київ 2005, с. 405. В. Стрепко, Теоретичні засади допомог за правом соціального забезпечення, Київ 2006, с. 18. С. Прилипко, Проблеми теорії права соціального забезпечення, Харків 2006, с. 264. 9 Ю. Корсаненкова, Социальные пособия на детей и их классификация, „Российский ежегодник трудового права”, 2009, № 5, с. 459–482.
Свого часу соціальну аліментарність визначали як спосіб надання усіх видів соціального забезпечення й обслуговування на справедливій основі, в обсязі нормального життєвого стандарту, який склався у державі, безо-платно, безеквівалентно, а не в обмін на працю, без застосування договірних засад з фонду соціального забезпечення10. Однак, в сучасних умовах соціальні допомоги виплачуються коштом фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, які формуються шляхом сплати страхових внесків роботодавцями, працівниками та особами, які самостійно забезпечують себе роботою. Отже, допомоги, що надаються Фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування не є «безоплатними»; умовою їх на-дання є сплата страхових внесків. Соціальні виплати — державні допомоги, що надаються коштом Державного бюджету України, також не є соціально аліментарними, позаяк економічною основою їх виплати є сплачені до Дер-жавного бюджету податки і збори. Втрата соціальною допомогою в сучасних умовах ознак безоплатності та безеквівалентності зумовлює відмову від характеристики її як аліментарної виплати. Сьогодні аліментарність не визначає юридичної своєрідності допо-мог як окредопо-мого виду соціального забезпечення. Зважаючи на появу нових організаційно-правових механізмів виплати допомоги, у дефініціях соціальної допомоги змінилась вказівка на джерела їх виплати. У науковій літературі, зазвичай, згадуються два джерела виплати допомоги — державний бюджет та кошти загальнообов’язкового державного соціального страхування11. Відповідно розрізняють страхові та нестрахові (державні) соціальні допомоги. Вказівка на страхову природу низки допомог у сучасних умовах є дещо умовною, оскільки за програмами соціального страхування в Україні виплачуються також нестрахові допомоги. Для прикладу: в системі загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття за рахунок страхових коштів12 допомога у зв’язку з безробіттям виплачується як застрахованим особам, так і особам, які шукають роботу вперше (незастрахованим, які не сплачували попередньо єдиний соціальний внесок відповідно до законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування) та визнані безробітними у встановленому законом порядку. Джерелами виплати соціальної допомоги з тимчасової втрати працезда- тності, яка зазвичай трактується як страхова, окрім фондів соціального страху-10 Р. Иванова, Предмет и метод советского права социального обеспечения, Москва 1983, с. 133–134. 11 Право соціального забезпечення, за ред. П. Пилипенка, Київ 2010, с. 368–370. 12 Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття, Закон України від 2 березня 2000 р., „Відомості Верховної Ради України”, 2000, № 22, Ст. 171.
вання, є також кошти роботодавця13. Йдучи за логікою юридичної властивос- ті страхової допомоги, допомога, яку виплачує роботодавець, втрачає ознаку страхової. Водночас сучасна вітчизняна галузева теорія не виділяє окремий вид соціальної допомоги соціально-забезпечувального характеру — за рахунок коштів роботодавця (назвемо її, наприклад, роботодавча), обґрунтовуючи її страхову природу14. Соціальне забезпечення за рахунок коштів роботодавця є додатковою до державних організаційно-правовою формою, що здійснюється з метою виконання ним соціального зобов’язання, та в перспективі забезпечува-тиме підвищений розмір соціального надання працівникам15. Відповідних уточ-нень потребує теорія соціальної допомоги у сфері соціального забезпечення. Зв’язок із суспільно корисною діяльністю як юридична властивість соціальної допомоги в сучасних умовах також зазнала змін. Її замінила ознака необхідності попередньої застрахованості особи в системі загальнообов’язкового держав-ного соціальдержав-ного страхування конкретдержав-ного виду. Зокрема, відповідно до зако-нодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, право на соціальні виплати в особи виникає лише за умови сплати соціальних внесків на майбутнє соціальне забезпечення. Одиничний факт здійснення особою трудової діяльності без сплати страхових внесків не є правовстанов-люючим юридичним фактом в системі державного соціального забезпечення. Водночас, на сьогодні існує чимала кількість програм державної соціальної до-помоги (сім’ям із дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам, дітям-сиротам), які не пов’язані з фактом сплати соціальних страхових внесків, та зумовлені соціальною потребою фізичних осіб у допомозі від держави. Для обґрунтуванні правових ознак соціальної допомоги звернемо увагу на термін, що позначає соціальні виплати — допомоги. На відміну від пенсійного, понятійний апарат допомогового законодавства України не був об’єктом ак-тивних теоретичних наукових досліджень. При чималій палітрі слів-синонімів назви „допомога” в українській мові (підтримка, поміч, підмога, спомагання, запомога, сприяння тощо)16, наука права соціального забезпечення три-вало використовує саме цей, усталений та визнаний вченими у сфері права соціального забезпечення, термін, вважаючи його галузевою аксіомою. Видова різноманітність допомоги не упорядкована і не приведена в си-стему. Така ситуація є ще й тому, що в законодавстві не приділено увагу 13 Порядок оплати перших п’яти днів тимчасової непрацездатності внаслідок захво-рювання або травми, не пов’язаної з нещасним випадком на виробництві, за рахунок коштів підприємства, установи, організації. — Затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2001, № 1266, „Офіційний вісник України”, 2001, № 40, Ст. 1802. 14 Право соціального забезпечення…, с. 368–370. 15 С. Синчук, До питання про недержавне соціальне забезпечення за рахунок роботодавця, „Університетські наукові записки. Часопис Хмельницького університету управління та права”, 2011, № 2 (38), с. 194–198. 16 С. Караванський, Практичний словник синонімів української мови, Львів 2008, с. 405.
формуванню понятійних категорій, у зв’язку з чим, як правильно зазначає Світлана Головіна, „існують дві прямо протилежні тенденції: одне і теж явище називається різноманітними термінами, і різноманітні явища позначаються одним і тим же терміном”17. Уважаємо неприпустимим використання у законодавстві одного і того ж терміна для позначення різних видів соціального забезпечення. Передусім, під час настання соціального ризику особа повинна знати, право на який вид соціального забезпечення у неї виникло. А подібні за змістом терміни можна розмежувати шляхом використання у нормативно-правових актах різних філологічних понять. Терміном „соціальна допомога” пропонуємо позначати всі види соціального забезпечення у формі грошових виплат, окрім пенсій. Цікавим є той факт, що Конвенція МОП № 102 про мінімальні норми соціального за-безпечення для позначення всіх грошових соціальних виплат, у тому числі пенсій, вживає термін „допомога”. Вітчизняна практика та міжнародний досвід, позначаючи соціальні виплати в системі соціального забезпечення, розмежовують поняття пенсії та допомоги. Зважаючи на полісемічне лексичне значення слова „допомоги”, яке в по-всякденному житті використовується в різних інтерпретаціях та з урахуван-ням його україномовного тлумачення як: сприяння, підтримка в чому-небудь; матеріальна підтримка; захист, порятунок у біді18, фаховій літературі, законо-давству та практиці застосування відомі „правова допомога”, „вихідна допо-мога” тощо. Тому обов’язковою другою складовою терміна, що позначає вид та форму задоволення соціальних потреб особи суспільством чи державою, повинна бути вказівка на „соціальність” як визначальної ознаки правової при-роди досліджуваного поняття — у сфері соціального забезпечення фізичних осіб. У юридичній літературі ведеться полеміка щодо доцільності викори-стання термінів „соціальна допомога” чи „державна допомога”19. Зокрема, Юлія Корсанєнкова вважає їх рівнозначними за обсягом та змістом. За пере-конаннями науковця, допомога, яка виплачується в рамках муніципальної чи локальної організаційно-правової форми соціального забезпечення не є соціальною, оскільки надається поза державною програмою соціального за-безпечення20. 17 С. Головина, Формирование понятийного аппарата трудового права, „Государство и право”, 1998, № 8, с. 83. 18 Великий тлумачний словник сучасної української мови, укл. і гол. ред. В. Бусел, Київ 2007, с. 319. 19 М. Буянова, Право социального обеспечения, Москва 1997, с.115. 20 Ю. Корсаненкова, Социальные пособия на детей и их классификация, „Российский ежегодник трудового права”, 2009, № 5, с. 459–482.
Термін „соціальний” у пропонованому словосполученні, на нашу думку, слугує вектором, указівником правової природи допомоги, підстав її виплати, і за умов багатоманітності організаційно-правових форм соціального забез-печення може бути узагальненим поняттям для всіх видів забеззабез-печення нуж-денних осіб. Під час обґрунтування сучасних правових ознак, що визначають реальне видове поняття соціальної допомоги, звертаємо увагу на юридичну природу виплати, форму надання соціальної допомоги, термін її виплати та цільове спрямування. Формулюючи поняття соціальної допомоги, вважаємо, що правовими ознаками, притаманними йому є, насамперед, приналежність до видів соціального забезпечення, що надаються громадянам державою чи за її спри-яння суспільством. Юридичними властивостями, що свідчать про галузеву приналежність соціальної допомоги, є: по-перше, об’єктивна зумовленість соціального на-дання фізичній особі соціальним ризиком. Соціальний ризик — соціально значуща обставина об’єктивного характеру, з настанням якої громадяни (члени їхніх сімей) не здатні самостійно себе утримувати, а тому потребують додаткового матеріального захисту21. За твердженням експертів Міжнародної організації праці, розуміння соціального ризику з позиції втрати доходу та підтримання при цьому мінімально необхідного рівня життя всіх людей, незалежно від їхніх індивідуальних можливостей, і є головною характеристикою феномена соціального ризику. По-друге, необхідність виплати соціальної допомоги зумовлена завданням покрити соціальну шкоду, завдану особі соціальним ризиком або задоволь-нити соціальні потреби фізичних осіб, які на конкретному історичному етапі свого розвитку суспільство визнає можливим забезпечити та проголошує себе зобов’язаним щодо них суб’єктом. По-третє, українській системі соціального забезпечення притаманне пе-реважаюче законодавче визначення суб’єктів права на соціальну допомогу, умов та порядку її призначення. Цей вид соціального забезпечення може бути предметом муніципального регулювання, колективно-договірної чи індивідуальної домовленості сторін трудового договору. Однак, зазначені види правового регулювання виконують допоміжну функцію у сфері соціального забезпечення фізичних осіб: право на соціальну допомогу за рахунок коштів територіальних громад, благодійних організацій чи роботодавця, зазвичай, є додатковим і надається тим особам, які мають право на соціальну допомогу в рамках державних програм соціального забезпечення. Наприклад, право 21 С. Синчук, Теорія соціального ризику за правом соціального забезпечення, „Право України”, 2003, № 3, с. 55–59.
на муніципальну субсидію, що відшкодовує витрати на житлово-комунальні послуги, мають лише ті особи, які реалізували право на державну житлову субсидію. І, нарешті, четвертою ознакою, що визначає правову природу соціальної допомоги, є те, що основним зобов’язаним суб’єктом їхнього призначення та виплати є держава. В умовах ринкових відносин та змін суспільної ідеології соціально зобов’язаними за законодавством чи з власної ініціативи мо-жуть бути й інші суб’єкти (суб’єкти громадянського суспільства). Водночас, соціальне забезпечення поза рамками державних програм є додатковим та надає пільговий або підвищений рівень соціальних виплат, однак не заміняє державний. Вказівка на грошову форму задоволення соціальних потреб, зумовле-них соціальним ризиком, є невід’ємною складовою більшості авторських визначень поняття допомога у науковій літературі з права соціального за-безпечення22. Натомість, у законодавстві термін допомога вживається і при позначенні натурального (безгрошового) її виду — шляхом надання особі об’єктів матеріального світу: продуктів харчування, одягу, інших засобів (див. для прикладу положення Закону України Про соціальні послуги, Ст. 5)23. Дещо інше трактування є в Законі України Про реабілітацію інвалідів в Україні24: це система заходів, спрямованих на повернення особи до актив-ного життя та праці, відновлення соціальактив-ного статусу і формування в особи якостей, установок щодо пристосування до умов нормальної життєдіяльності шляхом правового і матеріального захисту її існування, підготовки до само-обслуговування з формуванням здатності до пересування і спілкування, по-всякденних життєвих потреб тощо. Таке законодавче розуміння соціальної допомоги за змістом є ширшим від поняття соціальної допомоги як виду соціального забезпечення та характеризує інший його вид — соціальне об-слуговування фізичних осіб. На необхідність грошової форми соціальної допомоги вказує її цільове спрямування: вона надається з метою підтримки життєвого рівня особи у ви-падку втрати чи недостатності засобів до існування. Тому допомоги у грошовій формі покликані замінити відсутні в особи джерела до існування; дозво-ляють людині (сім’ї) купувати необхідні для її життєдіяльності предмети споживання. Грошові допомоги дають змогу зберегти індивідуальність кож-22 В. Стрепко, Правові засади регулювання соціальних допомог в України, Київ 2007, с. 11. Л. Кулачок, Державна допомога сім’ям з дітьми як форма соціально-правового захисту, Харків 2003, с. 13 та ін. 23 Про соціальні послуги. Закон України від 19 червня 2003 р., „Відомості Верховної Ради України”, 2003, № 45, Cт. 358. 24 Про реабілітацію інвалідів в Україні. Закон України від 6 жовтня 2005 р., „Відомості Верховної Ради України”, 2006, № 2–3, Ст. 36.
ного з їх одержувачів, оскільки в людини зберігається можливість вибирати предмети особистого чи сімейного використання. У механізмі забезпечення права особи на соціальну грошову допомогу важливим є законодавчо встановлений державний соціальний стандарт — прожитковий мінімум, який забезпечує дієвість соціального моніторингу рівня фінансової, необхідної для соціального життя особи, підтримки кожним із видів соціального забезпечення. Зважаючи на філологічну інтерпретацію терміна допомога, як матеріальної підтримки особи грошима, вважаємо некоректним використовувати його для позначення негрошових (натуральних) форм соціального забезпечення. Тут можна оперувати термінами: „соціальний товар”, „соціальна послуга”, „соціальне утримання”, „соціальний супровід” тощо. Відповідних змін, на нашу думку, потребує ст. 5 Закону України Про соціальні послуги. У науковій літературі для характеристики соціальної допомоги акцентується на одноразовості чи короткотерміновості її виплати. Така ознака є додатковою для розмежування пенсії та соціальної допомоги. У сучасних умовах соціальна допомога набуває значення довготривалої (і навіть довічної) соціальної виплати, необхідної особі. Так, згідно з ч. 2 ст. 6 Закону України Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям25, одиноким непрацездатним за висновком МСЕК допомога виплачується на весь період непрацездатності (термін такої непрацездатності від року до трьох, а то й довічно). Під час законодавчого визначення строку виплати соціальної допомоги (як і соціального забезпечення будь-якого виду) кращою була б вказівка, що термін надання особі будь-якого виду соціального забезпечення визначається часовими рамками впливу на особу соціального ризику. Важливою ознакою, яка визначає сутність соціальної допомоги та її місце в системі соціального забезпечення фізичних осіб в Україні, є цільове спрямування здійснюваної виплати. Система соціального забезпечення характеризується множинністю видів, які з врахуванням соціального ризику та його наслідків здійснюють задоволення індивідуальних потреб особи. У науковій літературі традиційно розмежовують соціальні виплати — пенсії (грошове утримання) та допомоги (матеріальна підтримка)26. Про це свідчать пропоновані в літературі визначення допомоги „всі виплати, крім пенсії”27. Соціальна допомога, за переконанням чималої кількості авторів, є фінансовою підтримкою особою, яка виконує функцію тимчасового утримання. 25 Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям. Закон України від 1 червня 2000 р., „Відомості Верховної Ради України”, 2000, №35, Ст. 290. 26 В. Аракчеев, Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения, Томск 2001, с. 97. 27 В. Андреев, Право социального обеспечения в СССР, Москва 1974, с. 23. Б. Сташків, Теорія права соціального забезпечення, Київ 2005, с. 273 та ін.
Визначальним критерієм, який характеризує правову своєрідність соціальних допомог у системі видів соціального забезпечення є те, заради чого вони призначаються особі, чого прагне досягти суспільство, запровадивши систему таких виплат. Спільність усіх видів соціальної допомоги, яка дозволяє їх узагальнити, полягає в цільовому спрямуванні — бути матеріальною підтримкою особи за обставин, коли вона самостійно, з поважних причин, не в змозі отримати відповідний індивідуальним (чи сімейним) потребам дохід від трудової діяльності на рівні суспільно встановлених стандартів, або, коли сукупний дохід сім’ї є об’єктивно недостатнім для задоволення соціальних потреб особи. Водночас така мета є узагальнюючим критерієм для соціальних допо-мог, кожна із яких має конкретне індивідуалізоване призначення. Найбільш поширеним цільовим спрямуванням виплати соціальної до-помоги є компенсація особі втраченого заробітку. Ті соціальні додо-помоги, які мають на меті грошове відшкодування фізичній особі об’єктивно або умовно-об’єктивно втраченого, зменшеного або незаробленого в результаті настання соціального ризику трудового доходу, назвемо соціальними компенсаціями. Термін „компенсація” (лат. „compensatio” — урівноваження, відновлення) характеризує зміст соціальної допомоги, яку суспільство надає конкретній особі, яка цього потребує. Розрізняємо дві групи соціальних компенсацій. Перша виплачується застрахованій у системі загальнообов’язкового державного соціального страхування особі, яка втратила трудовий дохід, у розмірі еквівалентному її середньомісячному заробітку. Систему таких виплат складають: соціальні виплати особі у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності; щомісячні страхові виплати потерпілому від нещасного випадку на виробництві чи професійного захворювання в разі часткової чи повної втрати працездатності і т.п. Друга охоплює грошові відновлення фізичній особі умовно-об’єктивно незаробленого внаслідок соціального ризику трудового доходу, якщо такий випадок прямо не пов’язаний із особою отримувача. Для прикладу: фізична особа, яка не працює, постійно надає соціальні послуги інвалідам, громадянам похилого віку, які нездатні до самообслуговування та потребують постійного стороннього догляду28. Тут соціальним стандартом може бути мінімальна заробітна плата, оскільки презюмується, що особа, вступаючи в трудові правовідносини могла отримати дохід на рівні мінімальної соціальної гарантії, встановленої для працівників. Держава зобов’язана компенсувати зумовлену суб’єктивно-об’єктивними чинниками неможливість особи отримати тру-довий дохід (рішення про догляд непрацездатного члена сім’ї особа приймає 28 Про затвердження Порядку призначення і виплати компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2004 р., № 558, „Офіційний вісник України”, 2004, № 17, с. 83, Ст. 1188, код акту 28756/2004.
самостійно, однак її рішення спричинене соціальним ризиком об’єктивного характеру). Ефективність заміщення соціальними виплатами заробітку особи є достат-ньо низькою, однак функціональна характеристика цього виду соціального забезпечення не змінюється. Відповідно до законодавства України розмір до-помог, пов’язаних із заробітком особи, змінюється в межах 50–100% заробітку особи. Ще одним цільовим спрямуванням виплати соціальних допомог є відшкодування шкоди, завданої здоров’ю особи. Ці виплати є різновидом підвищеного розміру соціальної компенсації разового характеру потерпілому чи членам його сім’ї. Відповідно до Закону України Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві чи професійного захворювання, що спричинило втрату працездатності29, потерпілий (чи його сім’я) від нещасного випадку чи професійного захворю-вання отримує разову соціальну компенсацію стійкої втрати працездатності (у відсотках до ступеня втрати особою працездатності та еквівалентно заробітній платі особи) або у випадку смерті потерпілого — у відсотках до заробітної плати померлого та кількості непрацездатних членів сім’ї, які пере-бували на його утриманні. Ще одним призначенням виплати соціальної допомоги є матеріальна підтримка тих осіб, які перебувають у скрутному матеріальному становищі, не зважаючи на факт здійснення ними трудової діяльності та незалежно від отримання будь-яких інших грошових виплат соціальної чи несоціальної природи. Законодавчо визначене у фіксованому розмірі щодо прожитко-вого мінімуму грошове зобов’язання держави за рахунок коштів держав-ного бюджету матеріально підтримати особу позначимо терміном „соціальна підтримка”. Відповідно до чинного законодавства України, прикладами соціальної підтримки є: 1) соціальні допомоги на дітей одиноким матерям, що виплачуються як різниця 50% прожиткового мінімуму та середньомісячного сукупного доходу сім’ї за попередні 6 міс., однак не менше 30% прожитко-вого мінімуму (ст. 18–1 та18–3 Закону України Про державну допомогу сім’ям з дітьми30); 2) державні соціальні допомоги інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам (ст. 2, ч. 3, 4 ст. 10 Закону України Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам31). 29 Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві чи професійного захворювання, що спричинило втрату працездатності. Закон України від 23 вересня 1999 р., „Відомості Верховної Ради України”, 1999, № 46–47, Ст. 403. 30 Про державну допомогу сім’ям з дітьми. Закон України від 21 листопада 1992 р. (в редакції Закону від 22 березня 2001 р.), „Відомості Верховної Ради України”, 2001, № 20, Ст. 102. 31 Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам. Закон України від 16 листопада 2000 р., „Відомості Верховної Ради України”, 2001, № 1, Ст. 2.
Схожим, на перший погляд, є наступний вид соціальної допомоги — соціальна дотація. Така незвична пропозиція обраного терміна зумовлена україномовним роз’ясненням слова „дотація” як матеріальної допомоги, доплати (лат. dotatio — дар, пожертва)32. Вона аж ніяк не вказує на його фінансово-правову природу. Значеннями терміна „дотація” в економічному словнику є: 1) державні грошові допомоги у вигляді доплат, що надаються громадянам або організаціям для покриття збитків або на спеціальні цілі; 2) грошові кошти, що надаються бюджетом особі при недостатності її влас-них доходів33. Соціальною дотацією назвемо вид соціальної допомоги, яка виплачується як різниця між суспільно встановленим мінімальним соціальним стандар-том, необхідним для життєдіяльності людини та сукупним доходом, який отримує особа. Держава як зобов’язаний суб’єкт доплачує особі, яка потребує, потрібний рівень соціальної доплати, відповідно до соціальних стандартів. Соціальними дотаціями, на нашу думку, можна вважати соціальні допомоги на дитину, над якою встановлено опіку чи піклування, та малозабезпеченим сім’ям (ст. 16–18 Закону України Про державну допомогу сім’ям з дітьми34; ч. 1. ст. 5 Закону України Про соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям35). У США програми соціальних дотацій називають програмами додатко-вого соціального доходу. При цьому законодавчо встановленими є єдині загальнонаціональні стандарти непрацездатності, а розміри виплат залежать від інших доходів отримувачів додаткового соціального доходу, тобто допла-чуються до рівня гарантованого соціального мінімуму в державі36. Самостійно зароблений дохід особи, що претендує на додатковий соціальний дохід, пови-нен бути не нижчим від ¾ межі бідності. Ще одним різновидом соціальної допомоги є соціальні відшкодовання. Ними є виплати соціально-забезпечувального характеру, основним цільовим призначенням яких є покриття (повністю або частково) особистих витрат лю-дини на придбання соціально-необхідних товарів чи послуг (негрошових форм соціального забезпечення), які за законодавством вона може отримати за ра-хунок суспільних коштів. У вітчизняному законодавстві цей вид соціальної допомоги називають грошовими компенсаціями, у науковій літературі — компенсаційними виплатами. Термін, пропонований нами для позначення соціальних допомог зазначеного виду зумовлений лексичним значенням слова „відшкодовання” — кошти, якими компенсують які-небудь витрати; покриття 32 Великий тлумачний словник сучасної української мови…, с. 323. 33 Б. Райзберг, Современный экономический словарь, Москва 2007, с. 495. 34 Про державну допомогу сім’ям з дітьми. Закон України від 21 листопада 1992 р. (в редакції Закону від 22 березня 2001 р.), „Відомості Верховної Ради України”, 2001, № 20, Ст. 102. 35 Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям. Закон України від 1 червня 2000 р., „Відомості Верховної Ради України”, 2000, № 35, Ст. 290. 36 Л. Лебедева, США: государство и социальная политика, Москва 2007, с. 227–229.
витрат особи37. Прикладом соціального відшкодовання відповідно до чинного законодавства є кошти, які виплачуються замість санаторно-курортної путівки на оздоровлення або для покриття особистих витрат на таке лікування38, а та-кож виплати на бензин, ремонт і технічне обслуговування автомобілів та на транспортне обслуговування інвалідам, законним представникам недієздатних інвалідів, дітей-інвалідів, які мають право на забезпечення автомобілями39. Соціальні надбавки як додана до соціальної виплати, що виплачується особі, сума коштів є ще одним видом соціальної допомоги. Вони покликані відновити додаткові затрати, вимушено понесені особою в складних життєвих обставинах40. Соціальні надбавки є засобом вирівнювання матеріального за-безпечення нужденних осіб у тих випадках, коли, відповідно до сімейного законодавства, вони мають зобов’язання щодо утримання непрацездатних членів сім’ї. Іншим прикладом додаткових витрат особи може бути об’єктивно зумовлена необхідність оплачувати послуги постійного медичного чи сторон-нього догляду. За таких умов особа має право на соціальні надбавки як ще один вид соціальної допомоги. Звичайно, кожен вид соціальних допомог має свої особливості. Водночас їх систематизація потрібна не лише для навчальних цілей, а з метою упоряд-кування відносин зазначеного виду. Науково обґрунтована система допомог у соціальному забезпеченні допоможе створити додаткові можливості вдоско-налення законодавства та сприятиме створенню більш зручних для викори-стання та застосування кодифікованих галузевих нормативних актів. Підсумовуючи наукове дослідження, правовими ознаками соціальних допомог, що відображають їхню юридичну своєрідність у сучасних умовах, уважаємо: приналежність до системи соціального забезпечення, винятково грошова форма та цільове спрямування. Відмінність у цільовому призначенні кожного з видів соціальних допомог дозволяє згрупувати їх за видами: соціальна компенсація, соціальна підтримка, соціальна дотація, соціальне відшкодовання, соціальна надбавка. Пропоноване у статті термінологічне розмежування соціальних допомог не порушить лексикографічного та законодавчого тлумачень цих термінів. Во-дночас дозволить збагатити галузеву теорію новими поняттями та впорядку-вати їх для використання як науково, так і у правотворчій практиці. 37 Великий тлумачний словник сучасної української мови…, с. 185. 38 Порядок виплати грошової компенсації вартості санаторно-курортного лікування деяким категоріям громадян. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2004 р., № 785, „Офіційний вісник України”, 2004, № 24, с. 69, Ст. 1598, код акту 29169/2004. 39 Порядок виплати грошових компенсацій на бензин, ремонт і технічне обслуговування автомобілів та на транспортне обслуговування. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.2007 р., № 228, „Офіційний вісник України”, 2007, № 12, с. 85, Ст. 446, код акту 38815/2007. 40 В. Аракчеев, Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения…, с. 97.
Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego • Wrocław 2012
Switłana Synczuk
Narodowy Uniwersytet im. Iwana Franki we Lwowie svetmuk@rambler.ru
Zagadnienia teoretyczne dotyczące uzasadnienia
cech prawnych pomocy społecznej
w dziedzinie pomocy społecznej na Ukrainie
Na wszystkich etapach rozwoju ukraińskiej nauki prawa społecznego w literaturze przedmiotu robione były próby zdefiniowania pojęcia oraz cech prawnych pomocy społecznej, która jest jednym z podstawowych i najbardziej rozpowszechnionych form opieki społecznej.
Paradygmat pomocy społecznej, prezentowany w pracach Witalija Andrie-jewa1, Rozalii Iwanowej2, Wołodymyra Szajchatdinowa3, Mychajły Połupanowa4,
Natalii Kupinej5, jest częścią integralną systemowych wizji naukowych
charaktery-stycznych dla socjalistycznego etapu rozwoju nauki prawa opieki społecznej. Sfor-mułowane przez Witalija Andriejewa na etapie uzasadnienia samodzielności prawa opieki społecznej osobliwości prawne pomocy społecznej odzwierciedlały ich sens prawny oraz świadczyły o przynależności do stosunków branżowych. Według autor-skiej definicji Witalija Andriejewa na cechy prawne pomocy społecznej składa się to, że udzielana ona jest w formie pieniężnej; ma charakter społeczno-alimentacyjny; posiada cechy odróżniające ją od wypłat emerytalnych będących innym rodzajem
1 W. Andriejew, Prawo socyalnogo obiespieczenija w SSSR, Мoskwa 1987, s. 25.
2 R. Iwanowa, Prawootnoszenija po socyalnomu obiespieczeniju w SSSR, Мoskwa 1986, s. 7. 3 W. Szajchatdinow, Tieorija socyalnogo obiespieczenija, Saratow 1982, s. 123.
4 M. Połupanow, Posobija po socyalnomu obiespieczeniju w SSSR, Мoskwa 1976, s. 5.
5 N. Kupina, Posobija kak wid socyalnogo obiespieczenija, „Wiestnik Moskowskogo gosudar-
wypłat pieniężnych; jest docelowo ukierunkowana na wsparcie obywateli w określo-nych przez prawo wypadkach6.
Później radziecka teoria opieki pomocowej została poszerzona o wykaz cech kształtujących sens pomocy jako rodzaju opieki społecznej. Do cech tych należy to, że pomoc ma formę pieniężną, charakter państwowy (społeczny), jest udzielana jednora-zowo lub comiesięcznie przy konkretnie ustalonym, nietrwałym terminie; wypłacana się ją z określonych przy prawo źródeł finansowania; uzyskiwana jest bezekwiwalent-nie; wyznaczają ją właściwe organy; jest reglamentowana przez ustawodawstwo oraz realizowana przez stosunki prawne; ma przeznaczenie docelowe; udziela się jej w celu ponowienia lub kompensowania straconego zarobku albo zapomogi materialnej oby-wateli, którzy z różnych powodów znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej7.
Rozwój systemu pomocy państwowej, jak również społeczno-gospodarcze przemiany transformacyjne oraz wznowienie ustawodawstwa w dziedzinie pomocy społecznych wymusiły przegląd branżowej teorii oraz sformułowanie naukowych uzasadnień właściwych dla nowego okresu rozwoju społeczeństwa.
Wielkim wkładem do teorii pomocy społecznej są też prace ukraińskich badaczy — przedstawicieli nauki prawa opieki społecznej8: Iryny Andrijenko,
Nineli Bołoti-nej, Wołodymyra Buraka, Pyłypa Pyłypenki, Ludmyły Kułaczok, Ołeny Kulczyckiej, Bogdana Staszkiwa, Wołodymyra Strepki, Sergija Pryłypki.
Formułując współczesne definicje pomocy w dziedzinie opieki społecznej, uczeni stawiają akcenty na różne kwestie. Nie wskazują jednak na alimentacyjny charakter pomocy społecznej; zazwyczaj akcentowana jest częściowa alimentacja lub nieekwiwalentny charakter świadczeń socjalnych9.
6 W. Andriejew, Prawo socyalnogo obiespieczenija w SSSP, Мoskwa 1980, s. 254.
7 R. Iwanowa, Prawootnoszenija po socyalnomu obiespieczeniju w SSSR, Мoskwa 1986, s. 7;
M.I. Połupanow, Posobija po socyalnomu obiespieczeniju…, s. 64; I.W. Guszczin, Sowietskoje prawo
socyalnogo obiespieczenija: woprosy tieorii, Мoskwa 1982, s. 43–45 n.
8 I.S. Andrijenko, Prawowe rehuluvannia derżawnych socialnych dopomoh małozabezpeczenym
osobam w Ukrajini: avtoref. dys. na zdobuttia nauk. stupenia kand. juryd. nauk: spec. 12.00.05 „Trudowe prawo; prawo socialnoho zabezpeczennia”, Lwiw 2010, s. 20.
N.B. Bołotina, Prawo socialnoho zachystu Ukrajiny, Kyjiw 2008, s. 663.
Prawo socialnoho zabezpeczennia, pod red. P.D. Pyłypenka, Кyjiw 2010, s. 504.
L.W. Kułaczok, Derżawna dopomoha simjam z dit’my jak forma socialnoho zachystu: awtoref.
dys. na zdobuttia nauk. stulenia kand. juryd. nauk: spec. 12.00.05 „Trudowe prawo; prawo socialnoho zabezpeczennia”, Charkiw 2003, s. 20.
O.I. Kulczycka, Subjekty prawa socialnoho zabezpeczennia: awtoref. dys. na zdobuttia nauk. stulenia
kand. juryd. nauk: spec. 12.00.05 „Trudowe prawo; prawo socialnoho zabezpeczennia”, Кyjiw 2007, s. 20.
B.I. Staszkiw, Teorija prawa socialnoho zabezpeczennia, Кyjiw 2005, s. 405.
W.L. Strepko, Teoretyczni zasady dopomoh za prawom socialnoho zabezpeczennia : awtoref. dys.
na zdobuttia nauk. stulenia kand. juryd. nauk: spec. 12.00.05 „Trudowe prawo; prawo socialnoho zabezpeczennia”, Kyjiw 2006, s. 18.
S.M. Pryłypko, Probłemy teorii prawa socialnoho zabezpeczennia, Charkiw 2006, s. 264.
9 Ju. Korsanienkowa, Socyalnyje posobija na dietiej i ich kłassifikacyja, „Rossijskij jeżegodnik
Niegdyś alimentacja społeczna była określana jako sposób świadczenia wszystkich rodzajów opieki społecznej oraz obsługi na sprawiedliwych zasa-dach w rozmiarze odpowiadającym normalnemu standardowi życiowemu, który ukształtował się w państwie, bezpłatnie i bezekwiwalentnie, nie zaś w zamian za pracę, nie na podstawie umowy i z funduszy pomocy społecznej10. Jednak
we współczesnych warunkach świadczenia społeczne są wypłacane z funduszy obowiązkowych państwowych ubezpieczeń społecznych, które powstają w wy-niku płacenia składek ubezpieczeniowych przez pracodawców, pracowników oraz osoby, które wykonują wolny zawód. Świadczenia udzielane przez fundusze obowiązkowych ubezpieczeń społecznych nie są więc „bezpłatne”; warunkiem ich udzielenia jest płacenie składek ubezpieczeniowych. Świadczenia społeczne w postaci zasiłków państwowych wypłacanych z budżetu państwa także nie są społecznie alimentacyjne, ponieważ gospodarczą podstawą ich świadczenia są wpłacone do budżetu podatki i opłaty.
Ze względu na utratę przez pomoc społeczną we współczesnych warunkach cech bezpłatności i bezekwiwalentności nie może ona być definiowana jako świadczenie alimentacyjne. Obecnie alimentacyjność przestała być swoistą cechą prawną po-mocy społecznych jako szczególnego rodzaju opieki społecznej.
W związku z pojawieniem się nowych organizacyjno-prawnych mechanizmów udzielania pomocy w definicjach pomocy społecznej zmieniły się źródła jej świad-czeń. W literaturze przedmiotu zazwyczaj wymienia się dwa źródła pomocy społecz-nej — skarb państwa oraz środki obowiązkowego państwowego funduszu ubezpie-czeń społecznych11. W związku z powyższym wyodrębnia się świadczenia społeczne
z funduszy ubezpieczeniowych oraz świadczenia społeczne finansowane z budżetu państwa.
Charakter ubezpieczeniowy szeregu świadczeń we współczesnych warunkach jest nieco względny, ponieważ według programów ubezpieczeń społecznych, na Ukrainie wypłacane są też świadczenia o charakterze nieubezpieczeniowym. Na przykład w systemie obowiązkowego państwowego ubezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia zasiłek dla bezrobotnych jest płacony ze środków ubezpiecze-niowych zarówno osobom, które były ubezpieczone, jak i osobom, które poszukują pracy po raz pierwszy (czyli osobom nieubezpieczonym, które wcześniej nie odpro-wadzały obowiązkowych składek społecznych) i są uznane za bezrobotne w trybie określonym prawem.
Źródłem finansowania zasiłków z tytułu czasowej utraty zdolności do pracy, która przeważnie jest uważana za sytuację ubezpieczeniową, oprócz funduszy
ubez-10 R.I. Iwanowa, Priedmiet i mietod sowietskogo prawa socyalnogo obiespieczenija, Мoskwa 1983,
s. 133–134.
11 Prawo socialnoho zabezpeczennia, red. P.D. Pyłypenko, W.J. Burak, S.М. Synczuk, Kyjiw 2010,
pieczenia społecznego są też środki pracodawcy12. Biorąc pod uwagę logikę
właści-wości prawnej świadczenia ubezpieczeniowego, zasiłek wypłacany przez pracodawcę traci miano zasiłku ubezpieczeniowego. Jednocześnie współczesna ukraińska teoria branżowa nie wyodrębnia rodzaju świadczeń o charakterze socjalno-zabezpiecze-niowym, które byłyby wypłacane ze środków pracodawców (tak zwane świadczenia pracodawcze), odpowiednio uzasadniając ich specyfikę ubezpieczeniową13. Opieka
społeczna finansowana ze środków pracodawcy jest uzupełnieniem świadczeń o cha-rakterze państwowym w celu spełnienia przez pracodawcę zobowiązań społecznych, a w perspektywie będzie zapewniać podwyższenie wysokości świadczeń społecznych wypłacanych pracownikom14. Na odpowiednie doprecyzowanie oczekuje teoria
po-mocy społecznej w dziedzinie opieki społecznej.
Istotne zmiany dotyczą również kwestii pomocy społecznej. Zmiana objęła państwowe ubezpieczenia społeczne konkretnego rodzaju. Zgodnie z ustawodaw-stwem Ukrainy dotyczącym obowiązkowego państwowego ubezpieczenia społecz-nego prawo do świadczeń społecznych istnieje jedynie pod warunkiem płacenia składek społecznych na przyszłą opiekę społeczną. Jednorazowe podjęcie pracy bez opłacenia składek ubezpieczeniowych nie jest faktem prawnym, z którego tytułu mogłoby wynikać następstwa prawne w systemie państwowej opieki spo-łecznej. Obecnie jednak istnieje sporo rządowych programów pomocy społecznej (dotyczą one rodzin z dziećmi, rodzin niezamożnych, osób niepełnosprawnych, sierot), które nie są związane obowiązkiem płacenia składek ubezpieczeniowych, a wypłacanie dla nich świadczeń socjalnych uzasadnione jest sprawiedliwością społeczną.
Uzasadniając cechy prawne pomocy społecznej, warto też zwrócić uwagę na ter-min stosowany do określania świadczeń socjalnych, czyli terter-min „pomoc”. W od-różnieniu od aparatu pojęciowego w zakresie ustawodawstwa o emeryturze, aparat pojęciowy ustawodawstwa o pomocy społecznej nie był obiektem aktywnych docie-kań naukowych. Bez względu na istnienie w zasobie języka ukraińskiego szerokiego spektrum synonimów wyrazu „pomoc” (wsparcie, oparcie, podpora, wspieranie, za-pomoga i in.)15, nauka prawa opieki społecznej ciągle korzysta z terminu, który jest
utrwalony i cieszy się uznaniem w środowisku uczonych w dziedzinie prawa opieki społecznej jako branżowy aksjomat.
Rodzajowa różnorodność pomocy społecznej nie została uporządkowana i usys-tematyzowana. Taka sytuacja podyktowana jest tym, że w ustawodawstwie nie po-12 Poriadok opłaty perszych pjaty dniw tymczasowoji nepracezdatnosti wnaslidoki zachworiuwannia
abo trawmy, ne powjazanoji z neszczasnym wypadkom na wyrobnyctwi, za rachunok kosztiw pidpryjemstwa, ustanowy, orhanizaciji, Zatwerdżenyj Postanowoju Kabinetu Ministriw Ukrajiny wid 26 weresnia 2001,
nr 1266, „Oficijnyj Wisnyk Ukrajiny” 2001, nr 40, s. 1802.
13 Prawo socialnoho zabezpeczennia…, s. 368–370.
14 S.M. Synczuk, Do pytannia pro nederżawne socialne zabezpeczennia za rachunok robotodawcia,
„Uniwersytetski Naukowi Zapysky. Czasopys Chmelnyckoho Uniwersytetu Uprawlinnia ta Prawa” 2011, nr 2 (38), s. 194–198.
święca się uwagi kwestii kształtowania się kategorii pojęciowych, w związku z czym, jak słusznie podkreśla Switłana Hołowina, „powstają dwie przeciwne sobie tenden-cje: jedno i to samo zjawisko jest nazywane za pomocą różnych terminów i różne zjawiska są określane za pomocą jednego i tego samego terminu”16.
Uważamy za niedopuszczalne stosowanie w ustawodawstwie jednego terminu do określania różnych rodzajów opieki społecznej. Przede wszystkim w wypadku nastąpienia ryzyka socjalnego ubezpieczony powinien wiedzieć, do którego rodzaju opieki społecznej przysługuje mu prawo. A treściowo do siebie podobne terminy można rozgraniczyć poprzez stosowanie w aktach normatywno-prawnych różnych pojęć filologicznych.
Terminem „pomoc społeczna” proponujemy nazywać wszystkie, oprócz świad-czeń emerytalnych, rodzaje zabezpieświad-czeń społecznych w postaci wypłat pieniężnych. Ciekawe, że w Konwencji nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, na określenie wszystkich, w tym też emerytalnych, świadczeń socjalnych używany jest termin „pomoc”. Ukraińskie i międzynarodowe doświadczenia wskazują jednak na rozgraniczanie pojęć wypłat emerytalnych oraz zapomogi socjalnej.
Biorąc pod uwagę polisemantyczność znaczenia leksykalnego wyrazu „pomoc”, używanego w życiu codziennym w różnych interpretacjach, jak również ze względu na określanie przez ten termin w języku ukraińskim pojęć wspieranie, wsparcie w jakiejś sprawie; wsparcie materialne; ochrona, zasiłek, a także w związku z tym, że w literaturze przedmiotu, ustawodawstwie i w praktyce stosowane są terminy „pomoc prawna”, „wychidna dopomoha“17 etc., konieczną drugą częścią składową
terminu stosowanego na określenie rodzaju i formy zaspokajania przez społeczeń-stwo lub pańspołeczeń-stwo potrzeb społecznych osoby musi być akcent położony na charakter „socjalny” pomocy udzielanej w sferze społecznego zabezpieczania osób fizycznych.
W literaturze prawniczej prowadzone są dyskusje dotyczące celowości stoso-wania terminów „pomoc społeczna” lub „pomoc państwowa”18. Na przykład
Ju-lija Korsаnienkowa ze względu na zakres i treść wspomnianych terminów uważa je za równoznaczne. Badaczka jest przekonana, że zapomoga wypłacana w ramach municypalnej lub lokalnej organizacyjno-prawnej formy opieki społecznej nie jest społeczna, ponieważ udzielana jest poza rządowym programem opieki społecznej19.
W proponowanej grupie wyrazowej („pomoc społeczna (socjalna)”) termin „społeczny (socjalny)”, naszym zdaniem, pełni funkcję drogowskazu natury prawnej świadczonej pomocy oraz podstaw jej udzielania, a w warunkach różnorodności
orga-16 S.J. Gołowina, Formirowanije poniatinogo apparata trudowogo prawa, „Gosudarstwo i prawo”
1998, nr 8, s. 83.
17 Na język polski termin „wychidna dopomoha” tłumaczy się jako jednorazowo wynagrodzenie
po opuszczeniu stanowiska, odprawa.
18 M.О. Bujanowa, Prawo socyalnogo obiespieczenija: Uczebnoje posobije. Osobiennaja czast’, red.
М.O. Bujanowa, Z.A. Kondrat’jewa, S.I. Kobziewa, Мoskwa 1997, s. 115.
