Źródła finansowania gospodarki komunalnej

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S F O LIA O E C O NOMICA 93. 1989

Eugeniusz Wojciechowski*

ŹRÓOLA F I N A N S O W A N I A GOSPOOARKI KOMUNALNEJ

1. W s t ę p

Widoczna słabość gospodarki komunalnej jest związana ni* tylko z c h r o n icznym niedo r o z w o j e m urządzeń oraz n i e o d p o w i e d n i m systemem kierowania nlę, lecz takte ze sposobem finansowania. Źródła słaboś-ci działalnośsłaboś-ci komunalnej wynikaj» m. In. nie tylko ze zbyt małych

środków przeznaczonych na tę dziedzinę, ale w równej co najmniej m ie r z e Z niewłaściwej gospodarki nimi.

P u n k t e m wyjścia dla rozważań jest przyjęcie założenia, że Jedny z przyczyn m a ł o sprawnego funkcjonowania i niedostatecznego r o z -woju gospodarki komunalnej jest dotychczasowy sposób finansowania. C e l e m niniejszego opracowania jest przedstawienie obecnego k s z t a ł

-tu iródeł finansowania działalności komunalnej i na taj podstawie zarysowanie głównych k i e runków pożędanych zmian.

Funkcje gospodarki komunalnej m a j « różnorodny w y m i a n społeczny, ekonomiczny, techniczny i p r z e s t r z e n n y . Ta różnorodność wymiaru funkcji gospodarki komunalnej sprawia, że c harakteryzuję ję różne cele nie zawsze ze sobę zgodne, a nawet zbieżne.

W polityce gospodarczej Jest doceniana raczej społeczna funkcja gospodarki komunalnej aniżeli Jej rola e k o n o m i c z n a 1 . Znajduje to

Doc. dr hab., Zakład Gospodarki Komunalnej, Instytut Polityki Regionalnej Uniwersytetu Łódzkiego.

1 A. G i n s b e r t-G e b e г t. G o s p odarka k o m unalna w p o w o -jennym ćwierćwieczu, [wsj Gospodarka komunalna I m i e s z k a n i o w a i jej rola w społeczno-ekonomicznym rozwoju kraju. Mo n o g r a f i e I O p r a c o w a -nia, nr 30, SGPiS, Warszawa 1974, s. 82. Por. i d e m , Gospodarka komunalna jako czynnik rozwoju gospodarczego I społecznego, "Miasto"

1969, nr 2, s. 1-2.

wyraz w sprzeczności uznania roll gospodarki komunalnej jako c z y n -nika tworzenia i pod ziału dochodu narodowego. Gos pod ar ka komunalna uchodziła (i uchodzi nadal) za swoisty pomost mię dzy sfery produkcji ma te rialnej i niematerialnej. Jest ona dalej traktowana służebnie, z po dkreśleniem jej 'usług ow eg o charakteru. Mim o zaliczenia dużej części branż gospodarki komunalnej do sfery produkcji materialnej, rehabilitacja funkcji gospodarki komunalnej m a jednak formalny w y -raz. Niejako siły Inercji jest ona uważana w w i ę k s z y m stopniu ja-ko obciążenie dochodu narodowe go (swoista odmiana opieki

społecz-2

nej) niż element tworzący . Takie po dejście sprawiło, że usługi k o -munalne stały się w znacznej mi erze elementem konsumpcji 1 świad -czeń społecznych ze wzgl ęd u na ich nie od pł at no ść lub częś ci ow y o d -płatność.

Istotne znaczenie posiadał wyzna wa ny od lat poglyd, a co za tym idzie praktyka gospodarcza, o prymacie produkcji. Niema ły wp ływ wywarła także def icytowość większości branż gospodarki komunalnej, sprawiająca, że rozwój gospodarki komunalnej obclyża gospodar kę n a -rodowy nie tylko dużymi nakładami na rozwój, lecz również d o p ł a t a -mi do kos zt ów eksploatacyjnych. Zj awisko to znajduje m. In. wyraz

w niewielkim udziale gospodarki komunalnej w dochodzie n a r o d o w y m oraz w wys o k i m udziale w wydat ka ch budżetowych.

W gospodarce komunalnej występuje sprzeczność celó w e k o n o m i c z -nych i społecznych. Cele społeczne gospodarki komunalnej sy osiy- gane zazwyczaj nie w zgodzie z reallzacjy celów ekonomicznych. W zględy natury społecznej nakazujy dyżenie do ega I i taryzacji , c z y

-li upo wszechnienia usług komunalnych. Z kolei cele ekonomi cz ne z I-stoty og raniczajy dowolne w y k o r z y s tan ie śro dk ów I ws kaz uj y na

ko-2 nieczność zapewnienia rentowności świadczonych usług .

Istotny nies pó jn oś ci y w gospodar ce komunalnej jest sztuczne o d -dzielenie użytk owa ni a urz yd ze ń infrastrukturalnych i ich rozwoju, w sensie organ i z a c y j n o - e k o n o m i c z n y m i finansowym. O o p r o w a d z l ł o to do ro zdzielenia Jednolitego celu na dwa odrębne, tj. eksploa ta cj ę i rozwój, wobec Jednolitego zbioru potrzeb (czyli kategorii, z k t ó

-^ A . G l n s b e r t-G e b e r t, Pol it yk a komunalna, Wa rs za wa 1984, s. 135-136.

3 A. G i n s b e r t-G e b e r t, Egal.ltaryzm k o m u n alnych w a -runków bytu, "Biuletyn Instytutu Gospoda rs tw a Spo łecznego" 1982, nr 3, s . 40.

rej wypływa c e l ) 4 . Deiint eg ra cJ a działalnoici eks p I o a t а с у jnej i r o z -wojowej została spowodowana decyzjami praktyki gospodarczej, k t ó -re rozwój ur ządzeń umieściły w Istotnym zakresie poza kręgi em głównego za interesowania i możliwościami p r z e d s iębiorstw komunał, nych. Przedsię bi or st wa te stały się w istocie rzeczy jednostkami eks-ploatującymi urządzenia, mi mo że formalnie odp owiedzialne sę .’d

Ich użytkowanie i rozwój. Rozwój urzędzerf pozostających w gestii

p rz e d s iębi or 4 tw odbywa się zawsze z ich udziałem, to jednak p o s t u

-laty przedsięb io rs tw nie zawsze znajouję aprobatę organów z w i e r z c h -nich, a decyzje w większości pod ej mo wa ne sę poza przedsiębiorstwem.

2 . Specyłika gospodarki komunalnej 1 ocena ž r ó d e ł

j e j fi na ns owan i a

Gospod ar ka komunalna stanowiła i nadal będzie stanowić Jednę :

p odstaw ow yc h dziedzin zaliczanych do zakresu gospodarki kierow an ej przez władze terenowe. Sterowa ni e gospodarkę komuna ln ę nie jest układem au t onomi c zn ym i za'tikn i ęt ym, ponieważ jest ono części ę proce su k o m -pleksowego kszta łt ow an ia rozwoju spo łe cz no -g ospodarczego ł p r z e -strzennego miasta, a Jego ef ek tywność zależy w bezpośredni sposób od sprawności polityki prowadzonej przez władze lokalne.

Gospodarka mias t a stenowi swoiste otocze ni e dla gospodarki k o -munalnej, stęd też proces kie ro wa ni a gospod ar kę kom unalnę należy

ujmować jedynie w ramach polityki rozwoju miasta. Zależności p o m i ę -dzy s t c row an ie m gospoda rk ę ko munalnę a k i e r o w a n i e m m i a s t e m sę d w u -stronne. Rozwój ur zę dz eó komun al ny ch t sprawność wykorzyst u j ę c y c h jo przed si ęb io rs tw wplywaję silnie na kierunki ro zbudowy j e dno-stek osadniczych oraz p o z i o m i jakość życia mi eszkańców. Z drugiej zaś strony,rozwój gospodarki mia s t a poprzez zasilanie finansowe i г zeczowo-i n forma cyjne ks zt ał tu je warunki funkcjo no wa ni a i rozwoju gospodarki komunalnej. Finansow an ie komuna ln ej infrastruktury jest ściśle zwięzane z finan so wa ni em rozwoju miasta, a l b o w i e m stanowi o- na jego integralny element. Gos po da rk a kom unalna jest działalnoś- cię o dość niskiej akumu I a t y w n o ś c !, co rodzi kon ie czność

opiera-4 E. Л o j c i e c h o w s к i, Sy stem kierowania gospod ar kę komunalnę w Polsce Ludowej, "Acta Uni ver s i t a t is Lo dz iensis" 1966, s. 2 2 (praca habilitacyjna!.

nla finansowania w duż y m stopniu na źródłach zewnętrznych. Na nikły akumu I atywność gospodarki komunalnej składa się wiele c z y nników o charakterze społecznym, ekonomicznym; technicznym, organizacyjnym, przestrzennym Itp. Oo Istotnych czynników należy zaliczyć system o- płat taryfowych zwiyzany z polityką społeczny uwzględniający o- kreślone preferencje. W ypływajyca styd nierentowność pociyga za so-b y dopłaty budżetowe do wzrastajycych kosztów bieżycych. Jednakże, niski, czysto deficytowy pozi o m opłat stwarza w istocie tylko p o -zór społecznej słuszności, bowi e m ciyżar z tym zwiyzanych deficytów jest przez budżet przerzucany na ogół ludności korzystajycej bydź nie z danych usług.

Materialny podstawy działalności usługowej sy urzydzenia In-frastrukturalne charakteryzujące się imnoblInośc1 у , długowiecznoś- ciy oraz "bryłowatościy*. Te techniczne właściwości majy k o n s e k w e n -cje ekonomiczne, wyrażajyce się w wysokiej k a p l t a ł o c h ł o n n o ś c i . In-frastruktura komunalna wymaga dużych nakładów Inwestycyjnych oraz długiego okresu realizacji, co oznacza dość znaczne zamrożenie ś rod-k ó w 5 .

Potrzeby komunalne m a j y charakter rytmiczny. Występ u j ą c a nierów- nomierność czasowa powoduje, że niemożliwe jest pełne w y k o r z y s t a -nie zdolności usługowej. Cecha ta oznacza, że przy w y s o k i m udzlałe kosztów stałych Jest uzyskiwany wysoki pozi o m jednostkowych kosztów e k s p l o a t a c j i .

W a ż n y m cz y n n i k i e m Jest również struktura jednostek wykonawczych. W gospodarce komunalnej wystypujy trzy główne formy organ Iza c y j n e > przedsiębiorstwa specjalistyczne I wielobranżowe, zakłady i jedno-stki budżetowe, z których każda posiada odmienny sposób powiyzania z gospodarky budżetowy.

Istotnym wreszcie c z y n n i k i e m Jest majytek trwały i g o s p o d a r o w a nie nim. W gospodarce komunalnej występuje niepełna znajomość w a r t o -ści posiadanych urzydzeń oraz znacznie zaniżona ich wycena. Duża część urzydzert nie jest w ogóle zaliczana do m a j y t k u trwałego przedsiębiorstw , a zatem nie obejmuje się ich systemem ewidencji i a m o r -tyzacji .

Szerzej techniczno-ekonomiczne cechy infrastruktury c h a r a k t e -ryzuje Z. D z i e m b o w s k i (Infrastruktura Jako kategoria e k o -nomiczna, “Ekonomista* 1985, nr 4-5).

W finansowaniu działalności ek sploatacyjnej szczególną rolę o d -grywają systemy taryf opłat oraz udzielane dotacje prz edm io to we dla p r zeds iębi o r stw deficytowych. W pr ze ds ię bi orstwach ko mu nalnych są stosowane ws zystkie rodzaje cen. Ponadto znaczna część zadarf jest finansowana w formie tzw. zadaó budże to wy ch oraz poprzez zakup c z ę -ści usług w ramach k r edytów budżetowych.

W pr zypadku gdy ceny urzędowe za usługi komu na lne nie zapewniają samofinansowania, przeds ię bi or st wa otrzymują od organu z a ł o ż y c i e l -skiego dotację przedm io to wą na pokrycie różnicy. Dz iałanie systemu dotacji jest wyraźnie antyefektywnościowe, a l bowiem nie zmusza przed si ębi or st wa do obniżki koszt ów oraz ujawni en ia rezerw. W s z y -stkie ceny w gospodarce komunalnej działają w sposób szczególny, głównie z tej przyczyny, że w znacznej mie r z e są związane z w i e l -kością po si adanych przez organy terenowe Środków budżetowych.

W pr zypadku finansowania działalności rozwojowej zaznacza się w gospo da rce komunalnej jeszcze większa niż po pr ze dn io wielość ź r ó -deł dopływu środków. Zgodnie z regułą samof in an so wa ni a p r z e d s i ę -biorstwa komunalne odtwarzają i rozbudowują majątek trwały o p a r -ty na środkach funduszu rozwoju, zasilanego odpisami a m o r t y z a c y j -nymi oraz środkami pochodzącymi z po działu zysku.

Dotych cz as ow e rozwiązania nie gwarantu ją jednak sam of in an so wa ni a rozwoju. Do ko ny wa ne akt ualizacje wartości m a j ą t k u trwałego nie z a -pewniały jego realnej wyceny m. in. wobec cią głego wzrost u cen r o -bót inwestycyjnych. Wpływa to na sposób ust al an ia stawek a m o r t y z a -cyjnych oraz dokonyw an e odpisy. P r zejmowanie części amortyzacji o- słabia me chanizmy efekt ywn oś ci ow e oraz nasila procesy dek apitali- zac J i ur z ą d z e ó .

Środki funduszu rozwoju m ogą być uzupeł ni an e za c i ą g a n y m k r e d y -tem bankowym. Bola tego źródła zasilania jest w gospoda rc e k o m u -nalnej niewielka. Kredyt bankow y w tym zakresie ma w większym stop-niu charakter techniczny aniżeli ekonomiczny, spłacany ze środków własnych . Stąd też, rola oproce nt ow an ia k r edytów b a n kowych jest dla prz eds ię bi or st wa komun al ne go w zasadzie obo jętna z dwóch p o w o -dów. Po pierwsze - udziel an ie kred yt u inwestycyjnego łączy się z

o-C. R u d z k a-L o r e n t z, Ekono mi cz ne i społeczne aspekty funkcjonowania systemu finansowania inwestycji komunal ny ch , [w:J Go sp od ar ka miejska. Wybr'ane zagadnienia, cz. 3, Wa r s z a w a 1979, s. 71.

bowiąz k i e m pr ze ds ta wi en ia bankowi rachunku ek on om icznego e f e k t y w -ności , co w przyp ad ku gospodarki komunalnej jest zwykle niemożliwe. Po drugie - udzielenie kredytu wiąże się z oceną zdolności z w r ó -cenia przez pr ze ds ię bi or st wo kre dy tu wraz z odsetkami. W g o s p o d a r -ce komunalnej zdolność kredytowy moż e gwarantować dysponent budżetu.

W sumie, ni ed os ko na ło ść systerńu amortyzacji, niski p o z i o m r e n t o -wności usług związany z polityką ksz ta łt ow an ia opłat taryf spra-wiły 1 nadal sprawiają, że brak jest wy st arczających środków na

sfinansowanie relnwestycjl 1 rozwoju urządzeń komunalnych. W y w o -łało to konie cz no ść finansowania Inwestycji opa rtych na środkach zgromadzonych poza gospodarką komunalną. Wob ec niewi el ki ch środków akum ul ow any ch w samych prz ed si ęb iorstwach były tworzone dodatkowe źródła finansowania, zwykle o ch ar akterze sce ntга 1 1zowanyrn, wśród któr yc h naczelne miejsce zajmowały środki budżetowe.

Do źródeł zewnę tr znyc h finansowania działalności inwestycyjnej należy zallczyćt środki zawarte w planie centra l n y m z budż et u te-renowego ud zielane przedsięb i o r s t w o m komunalnym, dotacje celowe przeka za ne do budżetu terenowego, terenowe fundusze celowe (poz a-budżetowe), środki uz yskane w ramach tzw. par(yęypacjl jednostek gosp od ar cz yc h oraz w ramach cz yn ów społecznych.

Zgodny wydaje się pogląd, że rozwój miasta, w tym infrastruktury komunalnej musi być op arty na różnych me t o d a c h finansowania, że równolegle powinno mi eć miejsce finansowanie budżetowe, kredyt ow e

i funduszowe. P r o b l e m e m jest trafne określenie 1 wybór o d p o w i e d -nich prdporcji poszczególnych m e t o d finansowania. 0 Ile w innych rodzajach działalności gospodarczej ewolucja w strukturze tych m e -tod zmierza w ki er un ku samofinansowania 1 kredytowania, to w g o s -podarce miej sk ie j 1 komunalnej tendencja ta nie wys tępuje wyr aź ni e

łub objawia się ze znacznie m niejszą siłą.

Dotych cz as ow y sposób finansowania gospodarki komuna ln ej Jest wielce złożony i sk om pl ikowany oraz nie stanowi logicznie p o w i ą z a -nego 1 uporządkow ane go zbioru elementów. St wi er dz en ie to odnieść należy także do całego sposobu finansowania rozw oj u miasta. P o -nadto finansowanie w nik ł y m stopniu uwzględn ia specyfikę g o s p o d a r -ki komunalnej I stanowi ono raczej poc hodną sys temów tworzonych dla potrz eb finansowania przemysłu.

Do głównych ułomności finansowania należy zaljczyćs wie lo ść Źródeł, brak wz ajemnej koordynacji, dużą liczbę jednostek z a r z ą -dzają cy ch oraz silne uza le żn ie ni e od szczebli wyższych. Szczególną

uwagę zwraca fakt wys tępowania doić licznych funduszów celowych. Z punktu widzenia racjonalności oraz efektywności gospodarki k o -munalnej i miej sk ie j nie Jest to uzasadnione, b o w i e m tworzy to z a m -knięte podsystemy finansowania. Za lety funduszów celowych w postaci możliwości dz iałania nieza le żn ie od środków scentralizowanych, p o -budzenia lud no ści, wydają się być m niejsze w por ów naniu z wadami wyrażającymi się zwi ększeniem kosztów, r o z p roszeniem środków, u t r u -dnioną kontrolą prawidłowości wyk or zystania środków, d ublowaniem funduszów czy usztyw n i e n i e m gospodarki b u d ż e t o w e j 7 . System tego typu funduszy jest korzys tn y dla potrzeb cent ra ln ego sterowania gospodarką lecz prowadzi do ogranic ze ni a samodzielności władz lo-kalnych.

3. Kierunki zmian

a P ro b l e m finansowania gospodarki komunalnej musi być r o z p a t r y w a -ny w kontekście finansowania całej gospodarki mi ej sk ie j. Jest on

szczególnie aktualny, ponieważ koncepc ja reformy gospoda rc ze j o s a -dza się na upodmiotow ie ni u gospodarki, czyli uzn an iu władz loka l-nych także za au tonomiczne i samodzielne po dm io ty w sferze g o s p o -darowania, z p r a w e m do samodzielnego okr eś le ni a swoich wy da tk ów zgodnie z preferowanymi kierunkami dzi ał an ia oraz opierania swej działalności ńa doc ho da ch wła sn yc h I kred yt ac h bankowych. Stwarz to ko ni eczność innego podejśc ia do zag adnienia finansowani a mi a- Sta (w tym gospodarki komunalnej) w ki er un ku od ch odzenia od Źródeł zasilania ze wnętrzengo i oparcia się na wł as nych dochodach. Jest to szczególnie Istotne, ponieważ wy su wa ne postulaty, a nawet p i e r -wsze rozwiązania dowodzą pos zukiwania po za budżetowych Źródeł d o -cho dó w w postaci fu nduszów celowych (Fundusz In fr astruktury T e c h -nicznej, Komunalnej, Fundusz Gospodarki Gruntami i Gospodarki M i e -szkaniowej ).

koiei nie mo że budzić wątpliwości kwes ti a tworzenia funduszy dla popieran ia inicjatyw uzn anych za po ży te czne społecznie i

uzasa-7

fi-} P

Ü

o j . Por. także H. S o c h a c k a-K r v s i я k M P j « ł *

14В Eugeniusz Wojclechowskl

dnlone ekonomi c znle . W wlo tu krajach Istnieją tego rodzaje fundusze, stanowiące po dstawę udzielania dotacji i kr ed ytów dla osób fi zy cz -ny ch lub prawnych, które podejmują się ok reślonych przedsięwzięć in-we stycyjnych lub Innych rod zajów pr ze ds iębiorczości. Us tawa o s y -stemie rad nar od owych 1 samorządu terytorialnego z 1983 r. p r z e w i -duje rozwiązanie pol eg aj ąc e na po de jm ow an iu ws pólnych p r z e d s i ę -wzięć przez dwa lub więcej miast. Jednakże odnośny przepis p o z o s t a -je mar t w y wobec braku war unków ek onomiczno-fInansowych dla p r z e j a wia nia się tego typu inicjatyw jako wy razu rozwoju dobrowolnych z w i ą z

-ków poziomych.

K o l e j n y m rozwiązaniem, sy st em ow ym Jest pr zy wr óc en ie w gospodarce mias t a nat ur al ny ch więzi ek onomicznej zależności po mi ęd zy ro zw ojem eleme ntó w obsługi w m i e j s c e dotyc hc za so we go złożonego m e c h anizmu po śr ednich zwi ązków p r zyczynowo-skutkowych pom iędzy roz w o j e m mi as ta * gospodarką narodową. Pol it yk a władz lokalnych winna opierać się na założeniu, Iż wyst ęp uj ą Integralne związki po mi ęd zy efektami go-spodarczymi a z a s p okajaniem potrzeb mi eszkańców. W rezultacie, p o -z iom wyd atków ks -zt a1 1o wa łby się Jako funkcja ro-zwoju e l e mentów two-rzących dochód narodowy. Innymi słowy p o z i o m wyd a t k ó w na obsługę mi a s t a po zo st aw ał by w prostej zależności od gospod ar ow an ia władz

O

terenowych .

Rac jo ną ln e sterowanie m i a s t o m wymaga stworzenia stabilnych p o d -staw działalności gospodarczej. Pod stawy te ob ejmują zakres bazy e- kon omicznej i sam od zielność finansową. K luczowy postulat w zakresie bazy ekonomicznej moż n a sformułować Jako istotne rozszerz en ie za- kr esu działalności gospodarczej. Rozwój bazy gospoda rcz ej wy ma ga u- ruc homienia różnych typów działalności pr odukcyjnej I usługowej na rzecz Jednostek terytorialnych. Stworz en ie możliwości powoły wa ni a prz edsiębiorstw przez organy terenowe jest szczególnie istotne w warunkach de centralizacji, w ramach której następu je rozszerzenie za-dań społeczno- go sp od ar cz yc h 1 ich realizacja. W a ż n a rola przypada odtwor ze ni u i rozwojowi prz em ys łu lokalnego. C z y n n i k i e m s p r z y j a j ą -cy m temu jest ko ncentracja działalności gospodarczej na szczeblu podsta w o w y m wobec dzi es i e Jszego, silnego, skupienia szeregu funkcji

P

A. G i n s b e r t-G e b e r t, 0 samorządności gospodarki miejskie j, “Mia st o" 1981, nr 4, s. 10.

g

i zadań na szczeblu w o j e w ó d z k i m . W rozbudowie bazy gospod ar cz ej u- patrywać nal eż y na turalną pod staw« tworzenia doc hodów własnych.

Pod stawą samodzielności władz lokalnych j'est samodzi e Iność fi-nansowa, której m i a r ą jest zdolność do realizacji wła sn yc h z a m i e -rzeń opartych na wła sn yc h dochodach. U zasadnione wy da je się w y r a ź -ne sorecyzowanie I rozgraniczenIe pod ziału iródeł do ch odów w ł a s -nych mi ędzy budżety terenowe obydwu szczebli, przenosz ąc wyda jn e iródła do bu dż etów stopnia podstawowego. Ce lo we jest również sto-pniowe odc ho dz en ie od dotacji cel owych na rzecz dotacji p o s i a d a -jących charakter wyrównawczy, którym! wł adze mie j s k i e m o g ą swo b o d -nie dysponować, środki wyrów na wr ze należy traktować jako Instru-ment polityki państwa wyrówny wa ni a różnic, dysproporcji m i ę d z y r e -gionalnych, a jednocześnie regulator zapewni aj ąc y zgodność intere-sów państwa i władz lokalnych. Tendencje takie są coraz wyraźniej obserwowane w Europie Zachodniej. Dotacje tego typu są udzi ela ne na podstawie obi ek ty wn yc h kryte ri ów ust al an yc h ustawowo, co sprzyja niezależności władz terenowych wobec n i e f ormalnych sugestii czy presji centrum. W pol sk ic h warun ka ch wymaga to stworzenia zasad I m e

-tod (opartych na ob ie kt yw ny ch kryterlach) udz ie la ni a dotacji o g ó l -nych w miejsce aktualn eg o m e c h a n i z m u noszą ce go znamiona u z n a n i o -wości I p r z e t a r g o w o ś c i .

Rozważen ia wymaga kwes ti a pr zy wrócenia kategorii p o datków loka l-nych z tytułu zamieszkiwania I prow ad ze ni a działalności g o s p o d a r -czej. Nie jest również uza sadnione tworzenie o b l i g a t oryjnych opłat poza o gólnym sy stemem podatkowym. N a ^ p r z y k ł a d obligatoryjne wpła ty na fundusz gminny są w gruncie rzeczy p o d a t k i e m lokalnym. Jest to wygodny sposób, lecz rodzi konf li kt y społeczne, po nieważ wła dz a lo-kalna posiada dość nikły obraz rzec zy wi st eg o obciążenia grup spo-

łecznych.

Dla większej e I a s t y c z n o ś c I I samodzielności bud że to we j u z a s a d -nione byłoby stopniowe likwidowanie znacznej części funkcj on uj ąc yc h

funduszów celowych poprze z prz en ie sienie ich do b udżetów lokalnych. Ekonomic zn ie u z a s a d n i o n y m spo so be m grom ad ze nia środków dla fi-nansow an ia bieżącej działalności oraz przed s i ę w z i ę ć inwestycyjnych

jest utworz en ie bank ó w komunalnych, dzi ałających jako swoiste

przed-9

2. 0 z i e m b o w s к l, Rad y nar od ow e d ziałalność g o s p o -darcza, Wa rs zawa 1985, 5 . 45.

sięblorstwa gospodarki finansowej. W odróżni en iu od funduszów c e -lowych, zapewniałoby to ciągłe, aktywne wykorz ys ta ni e kredytów przez Inne rodzaje działalności gospodarczej. Drugim, dod a t n i m efe kt em działania ba nk ów komun al ny ch moż e być rozwój kredyt ow an ia inwestycji, stwarzający kor zy stniejsze niż dotychczas możliwości e f e k -tywnego ich wykorzystania. Jednocześnie istnienie lokalnych banków komu nalnych na da wa ło by o r g a n o m terenowym wyraźną podmioto wo ść w dzie-dzinie gospodarki finansowej, która aktualnie jest w zasadzie z a -wężona do wydatk ow an ia Środków budżet ow yc h t w n i k ł y m zakresie obej-muje ich gromadzenie.

Brak środków finansowych mo że być w pewien sposób złagodzony drogą emisji obligacji przez władze lokalne i przedsi ęb io rs tw a te-renowe. Ob ligacje stanowią formę oszczędności, a ich atrakcyjność za-leży od dostępności, ceny i sposobu informowania. M i m o iż p r z e i n a -czenie Środków pochodz ąc yc h z zakupu obligacji moż e mieć doraźne znaczenie, ta forma finansowania urządzeń stwarza poczucie w s p ó l -noty społeczności lokalnych z d a nym terenem.

Zgodnie z założeniami pro ce su re formowania gospodarki władze winny dążyć do opa rc ia systemu finansowania infrastruktury w w i ę k -szym stopniu na środkach wł as ny ch I środkach p r zedsiębiorstw oraz kredy ta ch bankowych. Z d a n i e m A. Gin sb erta-Geberta inwestycje m i e j -skie oraz wy ni ka ją ce z no rm al ne go funkcjonowania m i a s t a powinny być finansowane ze środków wła snych mi asta oraz kr ed ytów bankow yc h (Inwestycje rentowne). W p r z ypadku Inwestycji przekraczających ska-lę potrzeb lub Inwestycją niweluj ąc yc h zaniedbania, źródłem f i n a n -sowania m oże być ut wo rz enie F u nduszu Rozwoj u Miast udz ie la jącego pożyczki lub dotacje. Charakter tego typu funduszu byłby zbli żony w zna cznym stopniu do instrumentu środków w y r ó wnawczych . Zbliżoną prop oz yc ję prz ed st awiają ekonomiści wrocławscy. Dochod y wła sn e rad naro do wy ch finansowałyby wydatki bieżące, remonty kapit al ne oraz inwestycje od tworzeń iowomo d e r n i z a c y j n e , natomiast ininwestycje r o z w o j o -we znalazłyby oparcie w środkach w y r ó w n a w c z y c h 1 1 .

Z poglądami tymi łączy się postulat innego pod zi ał u ur zą dz eń

In-10 A. G i n s b e r t-G e b e r t, Spo łe czno-ekonomiczny model gospodarki miejskiej, "Miasto" 1968, nr Э.

Akademia Ekono mi cz na we Wr o c ł a w i u o reformie, "Życie G o s p o -darcze* 1981, nr 2, s. 9.

«1Л

frastruktury wraz ze sposobami Ich finansowania . W dziedzinie inwestycji ogólnie dostępnych wy ł ą c z n y m iródłem finansowania p o w i n -ny być środki budżetowe. Inwestycje polegające na b e z p o średnim u- zbrojoniu terenu w sieciowe urządzenia infrastruktury winny być finansowane z opłat za użytkowanie terenu, wpływów z podatku od nie-ruchomości oraz innych środków zasilających budżety miast i gmin. Pozostałe Inwestycje mogą być finansowane z funduszu rozwoju p r zed-siębiorstwa uzupełnionego kredytem.

To ostatnie rozwiązanie wymaga zapewni en i a 'warunków dla r e ntow-ności przedsiębiorstw. Sprzyjać temu mogą? realność odpisów a m orty-zacyjnych, polityka opłat taryfowych zawierająca możIIwość u w z g l ę -dnienia w cenie także narzutu na potrzeby reprodukcji r o z s zerzo-nej urządzeń. Zgodzić się trzeba z postulatami odejścia od d o t y c h -czasowego podziału amortyzacji i pozostawienie jej w całości w

13 przedsiębiorstwie komunalnym

Mimo słusznej idei systemu partycypacji (udziałów) w finansowa-niu Infrastruktury, sposób realizacji budzi wątpliwości, rodzi b o w i e m niebezpieczeństwo uzależnienia się od dużych odbiorców. K o -rzystanie z usług, na które w taryfie znajduje się narzut na r e -produkcję rozszerzoną powinno w zasadzie zwolnić danego odbiorcę z obowiązku bezpo średniego finansowania kosztów infrastruktury. Nie ma b o wiem żadnych powodów, aby odbiorcy mieli dwukrotnie świad-czyć na rzecz rozwoju urządzeń k o m u n a l n y c h 1 4 . Forma tego typu fi-nansowania znajduje uzasadnienie w przypadku inwestycji ogólnie d o -stępnych.

Stworzenie systemu finansowania rozwoju miasta, po zwalającego na gromadzenie pożądanych środków oraz racjonalną Ich gospodarkę, wymaga Istotnych zmian o charakterze ogólnym. W procesie wdr ażania nowych rozwiązań, podobnie jak w trakcie poprzednich prób re f o r m o w a -nia gospodarki cechą charakterystyczną było dążenie do wzrostu a- ktywności gospodarczej poprzez zastosowanie narzędzi i zasad d o t y -czących głównie zachowań przedsiębiorstw. W y r a i n y m uchyb i e n lem jest

12

R u d z k a-L o r e n t z, Ekonomiczne i społeczne a s p e k -ty..., s. 74-76.

13

Z. 0 z i e m b o w s k l , Finansowe aspekty gospodarowania m a j ą t k i e m trwałym przedsiębiorstw komunalnych, "Biuletyn Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej" 1986, nr 7-8. s. 6 8 .

14

J- К а I e t a, Rady narodowe a gospodarowanie budżetem, " Ra-da Narodowa - GospoRa-darka - Administracja" 1981, nr 10, s. 9 .

ruało zadowalające ur egulowanie pro ce só w kierowania układami te ryto-rialnymi. Nie został dokonany w zasadniczy sposób p r z e ł o m w wielu dziedzinach, które są ni ezwykle istotne dla sprawnego działania władz lokalnych i terenowych jednostek gospodarczych. Nowę warunki g o s -podarowania wy ma ga ją wyks zt ał ce ni a nowych form działalności włfld.z

iokalnych oraz odmien ny ch mechan i z m ó w i narzędzi działania. P u n -k t e m wyjścia dla pro ce su reformowania układu terytorialnego jest kon ieczność wy pr ac ow an ia przy udziale samorządów terytorialnych koncepcji rozwoju gospodarki terenowej I systemu jej sterowania.

Uznanie władz lokalnych za swoiste pod mioty gos po da ru ją ce o z n a -cza bliższe sprecyzowanie I stworzenie zbioru zasad i m e t o d g o s -podarowania składających się (podobnie jak w przypad ku p r z e d s i ę biorstw) na system ekon om ic zn o fi na ns ow y organó w terenowych. W św ie -tle faktu, iż regulacji (choć niezbyt precyzyjnej) poddano jedynie sferę dochodó w i w ydatków rad narodowych, możn a stwierdzić, że sy-ste m taki wł aściwie nie istnieje.

Prz yszły sy st em gospodarki terenowej po winien być zgodny z sy-stemem e k o n o m i czno-finansowym przedsiębi or st w terenowych, z w ł a s z -cza o charakterze użyteczności publicznej, który również wymaga

istotnej korekty. Wyodrębni en ie w ustawie o przedsiębiorstwach pań-stwowych grupy p r zeds iębi o r stw użyteczności publicznej nie z n a l a -zło odbicia w odrębnej regulacji prawnej ok reślającej w sposób całościo wy warunki i zasady działania tego typu przedsiębi o r stw. Uza sa dn ie nie odmienności ro związań systemowych tej sfery g o s p o d a

-rowania wypływa z monopol is ty cz ne j pozycji tych prz ed si ębiorstw 1 war unków ich działalności. Wynika z tego, że część instrumentów o charakterze proefektywności o w y m nie znajduje uza sa dn ie ni a dla t e -renowych p r zedsiębiorstw użyteczności publicznej.

W a r u n k i e m pop ra wn eg o systemu finansowania gospodarki komunalnej jest również przywróc en ie w ł a d z o m lokalnym podmiotowości. Wymaga to uw zg lę dnienia dwóch kwestii* osobowości prawnej i pr zywrócenia własności (mienia) komunalnej.

Wyposażenie władz terenowych w osobowość prawną umożl iw ia p o -siadanie własn eg o majątku, daje możli wo ść zawierania umów, z a c i ą -gania różnego rodzaju zobowiązań finansowych oraz pon os ze ni a o d -powiedzialności za prowadzoną działalność.

do-_____ do-________ Žrádla finansowania gospodarki ktnvnalnej 453 <| С

niosłości społecznej i ekonomicznej Prz yw ró ce ni e tego rodzaju własności stwarza silniejsze podstawy dla samodzielności g o s p o d a r -czej i samorządności władz lokalnych. Zasada w l e IopodmiotowoścI zarządzania m i e n i e m spo łe cz ny m nie narusza kon stytucyjnych form własności. Wł asn oś ć komunalna stanowiłaby formą pośre dn ią po między wła sn oś ci ą ogólnonarodową a wąskogrupową wł as no śc ią spółdzielczą. Ist-nienie grupowej własności komunalnej moż e w istotny sposób umocnić poczucie ws pólnoty Interesów ludności, a jednocześnie stać się m a -terialną bazą dla samodzielnej gospodarki, prowadzonej zgodnie z preferencjami społecznymi i zasadami ekonom ic zn eg o działania.

Kl u czowym w a r unkiem efektywności działania władz lokalnych a więc i poszukiwania różnych sposobów gromadzenia środków i ich r a -cjonalnego wy datkowania jest ujawnienie się systemu m o t y w a c y j n e -go . Pra kt yc zny wyraz tak rozumianego systemu polega na osią ga ni u celó w społecznych poprzez wzrost siły ekonomicznej i racjonalność gospodarowania. Podstawą systemu m o t y wacyjnego dla podejmo wa ni a d e -cyzji (realizujących cele i zadania aprobowane przez społeczności

lokalne), w sposób zgodny z wymogami racjonalności gospodarczej, jest autentyczny m e c h a n i z m kontroli społecznej oraz prawidłowi poił*, yka k a d r o w a .

Zmiany w sferze życia pub licznego są niezbędnymi przesłankami powodzenia działalności w znaczeniu stricte ekonomicznym. D e m o k r a -tyzacja życia po li ty cz ne go I społecznego polega z jednej strony na faktycznym udziale jak naj sz er sz yc h kr ęg ów ludności w pr oc es ie p o -dejmowania decyzji, z drugiej zaś na sprawowaniu kontroli nad o r -ganami władzy i administracji. Elementen, s p r zyjającym jest jawność pode jm ow an yc h decyzji o r az d w u s tronny pr ze pływ I n fo r m a c j i . M e c h a -n i z m ko-ntroli społecznej sprzyja odbudowie teryt or ia ln ych więzi społecznych i gospodarczych.

Istotnej zmiany wymaga także sys te m selekcji kadr kierowniczych. Dobór na stanowiska kie rownicze winien pr ze bi eg ać ni ez ależnie od

irVí.v

1

:

«.‘v

r “";1"*' л ус“

t o r iajny I własność komunalna. -Zycie G o s p o d a r c z e - ‘ п э в т Г п г ^ З , ^ У3. Тб

i ł Р0Г ’ - J ‘ rR ? 9M tJ f. S ^ 1 * W ł a d ze m i a s t a a wymogi poi i tyki ur-ban! s t y c z n e j , [ws] Mta s t o 1 jego władze. Studia nad ek on omiczna te -orią rozwoju miast, W r o c ł a w 1984, s. 147-148

przynależności o r g a n Iz acyjnej. De c y d u j ą c y m k r y t e r l u m p r o m o c j I kadr powinien być wpł yw na wyniki ek on omiczne w pro wadzonej dzi a ł a ł n o ś c I .

Nin ie js zy artykuł przed st aw ia kto ru nk ow e rozwiązania z a s a d n i -czych problemów, a wł aściwie Ich specyfikacją. Rozleg ło ść tej proble-matyki nie pozwala prze ds ta wi ć jej w formie szczegółowej w ramach

tego opracowania. Z pr ze pr ow adzonych rozważań wynika, że na fina n-sowanie gospodarki komunalnej nie sposób spojrzeć Inaczej Jak na po d s y s t e m finansowania rozwoju miasta lub szerzej gospodarki te -renowej. Innymi słowy, finansowanie to zawiera slą w pro ce si e ste“ rowania przez władze lokalne, które go cel o m jest kszt ał to wa ni e sprawnie działaj ąc yc h terytorlalnych systemów g o s p o d a r c z y c h .

E uge ni us z Wojci ec ho ws ki

SOURCES OF F I N ANCING THE CO MMUNAL ECONOMY

The financing of the communal economy is a part of the system of financing development of a town. The present way of financing It arouses man y res ervations and does not lead to any significant In-crease In resources al located on It and, simultaneously, It does not contribute, to any greater extent, to rational a d m l n i strat Ion of these resources. In order to create a good sys te m of financing d e -velopment of a town and It* econom y It Is necess ar y to p e r f o r m m a -jor systemic changes, as well as changes in de ta il ed solutions r e -sulting from the former. The artlcfe outlines general directions of pr op os ed reform* in this.field. More det ao le d issue* call for their separate analysis, whi ch already goes beyond the Itmlts of this article.