Bariery pozataryfowe stosowane w polskiej polityce handlowej - stan po 1 maja 2004 roku

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 777. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Adam Michalik Katedra Handlu Zagranicznego. Bariery pozataryfowe stosowane w polskiej polityce handlowej – stan po 1 maja 2004 roku 1. Bariery pozataryfowe – definicje Po raz pierwszy pojęcia „bariery pozataryfowe” użyto w latach 60. XX w., mimo iż instrument ten występował w praktyce polityki handlowej poszczególnych krajów już znacznie wcześniej. Jego negatywny wydźwięk akcentuje Europejskie Stowarzyszenie ds. Rozwoju Gospodarczego i Społecznego, określając wyrażenie „bariery pozataryfowe” jako „takie ustawy, przepisy i praktyki administracyjne, które obok ceł wyrządzają szkodę zagranicznym konkurentom na rynku krajowym”1. W definicji tej jednakże ogranicza się zakres tego pojęcia, nie uwzględniając form wspierania przez państwo aktywności eksporterów na rynkach zagranicznych (np. poprzez subwencje eksportowe). Bardziej łagodną i neutralną formę przybiera inna definicja, określająca bariery pozataryfowe jako „wynik działania państwa, które za pomocą instrumentów ekonomicznych bądź decyzji administracyjnych wpływa na kształt wymiany handlowej”2. Istotne rozróżnienie przyjmuje UNCTAD, który oddziela pojęcie barier pozataryfowych od środków pozataryfowych. Wedle definicji tej organizacji środki pozataryfowe są to „regulacje, działania lub inne procedury podejmowane przez rządy, które w efekcie mogą ograniczać strumień wymiany handlu międzynarodowego”3. Jednak zależność ta nie musi występować automatycznie, a w przypadku J. Rymarczyk, Kontrowersje wokół definicji barier pozataryfowych, ZN AE we Wrocławiu, nr 713, Wrocław 1996, s. 148. 1. 2 3. Ibidem. Ibidem..

(2) Adam Michalik. 68. subwencjonowania eksportu może nawet nastąpić ożywienie wymiany handlowej. Przez pojęcie barier pozataryfowych należy natomiast rozumieć te spośród środków, które jednoznacznie wywierają negatywny, ograniczający wpływ na wielkość strumienia handlu. 2. Unijne standardy prawne w zakresie stosowania barier pozataryfowych 2.1. Obrót wewnętrzny w ramach jednolitego rynku. Przystąpienie Polski do jednolitego rynku wewnętrznego Unii Europejskiej skutkuje automatycznym objęciem kraju regulacjami normującymi swobodny przepływ towarów. Efektem tych regulacji jest zniesienie kontroli granicznych oraz ograniczeń ilościowych w obrocie między Polską a pozostałymi krajami członkowskimi UE. Należy tutaj podkreślić, że stopniowa liberalizacja tych ograniczeń postępowała od przyjęcia Układu Europejskiego w 1992 r. Wszelkie produkty wyprodukowane w sposób legalny i wprowadzone na rynek w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej muszą być dopuszczone do obrotu w pozostałych państwach członkowskich Unii, o ile spełniają wszystkie wymogi bezpieczeństwa przewidziane przez ustawodawstwo państwa pochodzenia. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku towarów importowanych z krajów trzecich i dopuszczonych do obrotu w jednym z państw wspólnego rynku. Wraz z przystąpieniem Polski do struktur Wspólnoty otworzył się rynek polskich zamówień publicznych dla przedsiębiorców z pozostałych państw członkowskich UE. Analogicznie polscy przedsiębiorcy mogą realizować kontrakty pochodzące z zamówień publicznych wszystkich 27 państw Unii Europejskiej. Jednym z ważniejszych zadań wymagających koordynacji polityki w tym zakresie było zapewnienie bezpieczeństwa produktów znajdujących się na rozszerzającym się z każdym etapem integracji unijnym rynku wewnętrznym. Stosowane do niedawna dyrektywy tzw. starego podejścia w bardzo szczegółowy sposób określały wymagania techniczne, jakie musiały spełniać poszczególne produkty, aby zostały dopuszczone do obrotu. Jednakże wraz z przyspieszającym postępem technologicznym coraz trudniejsze stawało się regulowanie obrotu w oparciu o wspomniane ustawodawstwo. Przyjęto zatem tzw. nowe podejście w dyrektywach, oparte na czterech podstawowych zasadach4: – harmonizacja prawa na terenie Wspólnoty jest wprowadzana na podstawie dyrektyw i jest ograniczona jedynie do zasadniczych wymogów, jakie powinny spełniać wyroby przemysłowe wprowadzane na rynek (te wymagania zasadnicze 4. Członkostwo w Unii – na jakich zasadach?, UKIE, Warszawa 2003..

(3) Bariery pozataryfowe…. 69. dotyczą: ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego, ochrony konsumenta); – specyfikacje techniczne dla produktów spełniających wymogi zasadnicze, o których mowa wyżej, są określane w zharmonizowanych normach opracowywanych przez europejskie instytucje normalizacyjne; – producent nie jest zobowiązany do stosowania norm zharmonizowanych i ma swobodę w stosowaniu specyfikacji technicznych w celu spełnienia wymogów zasadniczych określonych w dyrektywach; – w odniesieniu do produktów wytworzonych zgodnie ze zharmonizowanymi normami istnieje domniemanie spełnienia wymogów zasadniczych opisanych w dyrektywach. W przypadku gdyby producent nie stosował się do norm zharmonizowanych w trakcie procesu wytwarzania danego wyrobu, musi udowodnić, że wyprodukowany przez niego produkt spełnia wymagania zasadnicze określone w dyrektywach. Od momentu akcesji każdy towar objęty dyrektywami nowego podejścia, który ma zostać uznany za bezpieczny i dopuszczony do obrotu na rynku wewnętrznym, musi zostać oznaczony znakiem CE. Funkcjonujący w Polsce od 1 maja 2004 r. system oceny zgodności umożliwia polskim przedsiębiorcom przeprowadzenie oceny wyprodukowanego wyrobu i po prawidłowym wprowadzeniu go na rynek, korzystanie z prawa do jego sprzedaży na całym rynku wewnętrznym, bez potrzeby uzyskiwania dodatkowych zezwoleń, certyfikatów, atestów itp. Mimo braku okresów przejściowych i wynikającej stąd konieczności dokonania, w momencie akcesji, radykalnych zmian w zakresie oceny i wprowadzania do obrotu wyrobów przemysłowych, zmiany te, w ocenie Ministerstwa Gospodarki i Pracy, nastąpiły dość płynnie5. Wedle przeprowadzonych w 2002 r. badań Instytutu Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, już wówczas ponad 1/3 z losowo wybranej grupy 600 polskich eksporterów przemysłu przetwórczego spełniała normy unijne w tym zakresie6. 2.2. Regulacje prawne warunkujące obrót z krajami trzecimi, niebędącymi członkami Wspólnot Europejskich. W polskim ustawodawstwie krajowym prawne ramy stosowania poszczególnych środków polityki handlowej, w tym także barier pozataryfowych, określa Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z za-. 5 Podsumowanie pierwszego roku członkostwa Polski w Unii Europejskiej, MGiP, Warszawa, czerwiec 2005.. Udział Polski w Jednolitym Rynku – korzyści i koszty dla poszczególnych grup i wybranych sektorów, UKIE, Warszawa 2003. 6.

(4) Adam Michalik. 70. granicą7. Artykuł 10 tej ustawy do środków administrowania obrotem z zagranicą zalicza: – automatyczną rejestrację – nakładającą obowiązek na organ celny rejestracji przywozu towarów z krajów trzecich (tzn. niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej) lub wywozu towarów do krajów trzecich, ewentualnie obowiązek uzyskania przez zainteresowane podmioty pozwolenia na dokonanie jednej ze wspomnianych powyżej transakcji; – kontyngent – określoną ilość lub wartość towaru, która może być wwieziona bądź wywieziona z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym czasie; – zakaz. Ustawa jednocześnie przyznaje wymienionym instrumentom czasowy charakter. Pod względem proceduralnym, ustalenie wysokości kwoty importowej i zarządzanie kontyngentami znajduje się w gestii Komisji Europejskiej. Realizowanie postanowień Komisji w tym zakresie zostało natomiast powierzone właściwemu ministrowi ds. gospodarki danego kraju. W konsekwencji polska administracja rządowa może wydawać pozwolenia przywozu w ramach przydzielonego kontyngentu według jednego z trzech sposobów8: – według kolejności napływających wniosków, – proporcjonalnie do wielkości wnioskowanych przez zainteresowane podmioty, – proporcjonalnie do wartości obrotów zrealizowanych dotychczas przez wnioskodawcę. Przykładowo Rozporządzenie Komisji nr 2171/2004 z dnia 17 grudnia 2004 r. ustanawiające zasady zarządzania i dystrybucji kontyngentów wyrobów włókienniczych ustanowionych na rok 2005 w art. 2 precyzuje, że kontyngenty „są przydzielane według porządku chronologicznego, w jakim Komisja otrzymała notyfikacje od Państw Członkowskich o wnioskach indywidualnych podmiotów gospodarczych o kwoty nieprzekraczające maksymalnych ilości przydziału dla każdego podmiotu gospodarczego (…)”. W kolejnym akapicie zaznaczono, że istnieje jednak pewna elastyczność w tym zakresie: „Maksymalne ilości nie są jednak stosowane wobec podmiotów gospodarczych, które przy składaniu pierwszego wniosku na rok 2005 były w stanie wykazać wobec właściwych władz krajowych, że w odniesieniu do danych kategorii i państw trzecich dokonały przywozu ilości większych od ilości maksymalnych określonych dla każdej kategorii zgodnie z wydanymi im zezwoleniami na przywóz na rok 2004. W przypadku takich podmiotów gospodarczych właściwe władze mogą zezwolić na przywóz Ustawa z dn. 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, Dz.U. z 2004 r., nr 97, poz. 963. 7. 8 Szczegółowe przepisy w zakresie procedury ubiegania się o pozwolenie na prowadzenie obrotu towarowego z zagranicą zawiera Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 maja 2004 r..

(5) Bariery pozataryfowe…. 71. z danych państw trzecich i danych kategorii w ilościach nieprzekraczających ilości przywiezionych w roku 2004 i pod warunkiem, że możliwy jest przywóz danej ilości w ramach przyznanego kontyngentu”9. Przydzielonych kontyngentów nie rozdysponowuje się na poszczególne kraje członkowskie, lecz na importerów, zgodnie z otrzymywanymi przez Komisję Europejską zgłoszeniami napływającymi od państw członkowskich. W sprawnym funkcjonowaniu wspomnianej procedury pomaga system informatyczny SIGL (Systeme Integre de Gestion de Licenses)10. Od momentu przystąpienia do UE Polska została objęta unijnym systemem kontyngentów ilościowych obowiązujących w imporcie. Ograniczenia te dotyczą m.in. importu wyrobów włókienniczych i odzieży, wyrobów stalowych z Rosji, Ukrainy i Kazachstanu oraz niektórych towarów przemysłowych importowanych z Chin (obuwia, zastawy kuchennej i naczyń stołowych z porcelany i ceramiki). Najszerszy zasięg geograficzny mają kontyngenty tekstylno-odzieżowe. Obowiązywały one w imporcie: z Argentyny, Białorusi, Chin, Egiptu, Filipin, Hongkongu, Indii, Indonezji, Korei Płd., Makau, Malezji, Pakistanu, Peru, Singapuru, Tajlandii, Tajwanu, Wietnamu oraz z Serbii i Czarnogóry, a także Korei Płn. System kontyngentów został najbardziej rozbudowany w przypadku importu z Chin, Korei Płd., Tajwanu i Wietnamu11. Kontyngenty tekstylne w imporcie z krajów członkowskich WTO zostały generalnie zniesione z końcem 2004 r. Jednak na mocy porozumień dwustronnych UE–Chiny od lipca 2005 r. ponownie wprowadzono ograniczenia ilościowe na chińskie tekstylia i odzież. Częściowo w wyniku tych rokowań wprowadzono także podwójny nadzór importu (double-checking system) w 10 kategoriach tekstylnych. Zgodnie z tymi ustaleniami właściwy minister gospodarki kraju członkowskiego UE jest zobowiązany wydać licencje importowe dopiero po przedstawieniu licencji eksportowych wydanych przez władze chińskie oraz po weryfikacji pozostających do wykorzystania kwot. W zakresie handlu obuwiem Komisja Europejska ogłosiła w styczniu 2005 r. rozporządzenie, wprowadzające dwie formy nadzoru nad importem obuwia do UE12: – formę licencyjnego nadzoru uprzedniego opartego na systemie pozwoleń importowych,. 9. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 18 grudnia 2004 r.. System ten umożliwia także zainteresowanym podmiotom weryfikację, na stronie http://sigl. cec.eu.int/choice.html, stopnia wykorzystania i dostępności przyznanych kwot importowych. 10. 11. Analiza konsekwencji członkostwa dla wymiany handlowej, IKCHZ, Warszawa 2005.. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 117/2005 z dn. 26 stycznia 2005 r. Dz.Urz. UE z 27 stycznia 2005 r. 12.

(6) Adam Michalik. 72. – formę nadzoru następczego niezwiązanego z koniecznością uzyskania określonych dokumentów importowych, lecz de facto funkcjonującego na zasadzie automatycznej rejestracji obrotu. Zebrane w ten sposób informacje o rejestrowanej wielkości importu są przekazywane do Komisji Europejskiej. Różnica pomiędzy kontyngentem, jaki obowiązywał do końca 2004 r., a nowym środkiem, jakim jest licencyjny nadzór uprzedni, polega na tym, że nie ma z góry określonego limitu dostępu do rynku UE, a licencji importowych na wnioskowaną ilość udziela w Polsce Ministerstwo Gospodarki i Rozwoju Regionalnego. Pewne problemy pojawiły się w związku z przyjęciem zasad wspólnej polityki handlowej dotyczącej importu wyrobów stalowych. Otóż w momencie akcesji wszystkie limity kontyngentowe w tej sferze zostały już rozdysponowane. Wskutek interwencji władz polskich w czerwcu 2004 r. Komisja Europejska zwiększyła wspomniane limity, uwzględniając interes nowych państw członkowskich. 2.3. Specjalne regulacje obrotu. W systemie prawnym Wspólnot Europejskich wymieniona została także grupa towarów objętych tzw. regulacjami specjalnymi obrotu międzynarodowego. Obrót tymi towarami regulują poszczególne rozporządzenia Komisji oraz właściwych ministerstw administracji krajowej i jest on poddany wzmożonym restrykcjom. Do wspomnianej grupy należą m.in. wyroby zawierające azbest, chemikalia, odzież używana, dobra kultury czy uzbrojenie13. Całkowity zakaz obrotu wprowadzono natomiast m.in. w przypadku towarów naruszających prawa własności intelektualnej, skór niektórych dzikich zwierząt czy też przedmiotów uznanych za narzędzia tortur14. 3. Obrót towarami rolnymi Import towarów rolnych z krajów trzecich jest przede wszystkim obłożony systemem ceł. Istnieją też regulacje pozacelne, dotyczące tej grupy towarów. Podstawowe zasady administrowania obrotem towarami rolnymi wyznacza Rozporządzenie Komisji nr 1291/2000 z dnia 9 czerwca 2000 r. ustalające wspólne, szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz pozwoleń o wcześniejszym wyznaczeniu refundacji na produkty rolne15.. 13. www.mgip.gov.pl, 05.12.2005.. Szczegółowy wykaz towarów i krajów obłożonych tego rodzaju zakazami znajduje się na stronie Ministerstwa Gospodarki i Rozwoju Regionalnego, www.mgip.gov.pl. 14. 15. www.arr.gov.pl, 05.12.2005..

(7) Bariery pozataryfowe…. 73. Sprowadzenie na teren państw członkowskich Unii większości produktów rolnych jest uwarunkowane koniecznością ubiegania się o pozwolenia importowe w tym zakresie. Oznacza to, że każdy przedsiębiorca polski po 01.05.2004 r., aby móc prowadzić działalność handlową w zakresie obrotu towarami rolnymi, zmuszony jest wystąpić o uzyskanie odpowiedniego pozwolenia. Jest ono jednak nie tylko dokumentem uprawniającym, lecz także zobowiązującym przedsiębiorcę do przywozu bądź wywozu określonej ilości towarów rolnych. W wypadku niewykorzystania przyznanego pozwolenia przepadkowi ulega część lub całość zabezpieczenia finansowego złożonego uprzednio przez przedsiębiorcę, co wedle ustawodawcy ma stanowić gwarancję realizacji przyjętego zobowiązania. Szczegółowe stawki tego zabezpieczenia określane są przez rozporządzenia na poszczególnych rynkach rolnych16. Przedsiębiorca jest również pod tym samym rygorem zobowiązany do zwrócenia wspomnianego dokumentu w terminie 2 miesięcy od wygaśnięcia okresu jego ważności do Agencji Rynku Rolnego, która jest w Polsce instytucją władną do wydawania i rozliczania tego typu pozwoleń. Artykuł 11 ustawy z 11 marca 2004 r. jednoznacznie określa, że Agencja „administruje obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz towarami przetworzonymi, nieobjętymi załącznikiem I do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (towary z grupy non-aneks I), w szczególności przez: a) wydawanie i rozliczanie pozwoleń na przywóz i wywóz, b) wydawanie dokumentów wymaganych do naliczenia i wypłacenia refundacji wywozowych oraz naliczenia opłat wywozowych, c) obsługiwanie zabezpieczeń finansowych, d) naliczanie i wypłacanie refundacji wywozowych i dopłat przywozowych, e) nakładanie i egzekwowanie kar administracyjnych”17. Komisja Europejska, jak też poszczególne kraje członkowskie mogą również wprowadzić zakaz importu niektórych towarów rolnych ze względu na problem ochrony zdrowia i życia własnych obywateli (np. w celu zapobieżenia epidemii wirusa ptasiej grypy). Zakazy te mają zazwyczaj charakter czasowy18. 4. Podsumowanie Rozpatrując problem stosowania barier pozataryfowych w polskiej polityce handlowej, należy podkreślić, że przystąpienie przez Polskę do jednolitego rynku europejskiego powinno dawać pozytywne efekty handlowe przede wszystkim dzięki: 16. Ibidem.. Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, Dz.U. z 2004 r., nr 42, poz. 386; nr 97, poz. 964. 17. Pełny wykaz obowiązujących w tym zakresie ograniczeń i zakazów można znaleźć na stronie Głównego Inspektoratu Weterynarii, www.wetgiw.gov.pl. 18.

(8) 74. Adam Michalik. – eliminacji barier administracyjnych w handlu wewnętrznym w ramach wspólnego rynku, w tym szczególnie likwidacji kosztów i niedogodności związanych z przekraczaniem granicy, – redukcji barier technicznych w handlu, dzięki zasadzie wzajemnego uznawania, – jednolitym podstawowym standardom w tej sferze oraz harmonizacji zasad i regulacji obrotu. Równocześnie można stwierdzić, że inkorporacja prawa unijnego do porządku prawnego Rzeczypospolitej nie powinna przynieść ujemnych skutków dla rozwoju współpracy handlowej z krajami trzecimi, niebędącymi członkami wspólnego rynku. Literatura Analiza konsekwencji członkostwa dla wymiany handlowej, IKCHZ, Warszawa 2005. Członkostwo w Unii – na jakich zasadach?, UKIE, Warszawa 2003. Podsumowanie pierwszego roku członkostwa Polski w Unii Europejskiej, MGiP, Warszawa, czerwiec 2005. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 117/2005 z dnia 26 stycznia 2005 r., Dz.Urz. UE z 27 stycznia 2005 r. Rozporządzenie Komisji Europejskiej 17.12.2000 r., nr 2171/2004, Dz.Urz. UE z dnia 18 grudnia 2004 r. Rymarczyk J., Kontrowersje wokół definicji barier pozataryfowych, ZN AE we Wrocławiu 1996, nr 713, Wrocław 1996. Udział Polski w Jednolitym Rynku – korzyści i koszty dla poszczególnych grup i wybranych sektorów, UKIE, Warszawa 2003. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą Dz.U. z 2004 r., nr 97, poz. 63. Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, Dz.U. z 2004 r., nr 42, poz. 386; nr 97, poz. 964. Non-Tariff Barriers Applied in Polish Trade Policy after 1 May 2004 In this article, the author presents the issue of non-tariff barriers in Polish trade policy after accession to the European Union. In the first part of the article, the author discusses the diverse theoretical approach to the issue as regards definitions. In the second part, he presents the legal framework for applying this instrument both in European Union legislation and in the internal directives of the Polish state administration. The third part of the article looks in greater detail at the influence of non-tariff barriers on trade in agricultural goods. The author presents this issue in the context of Poland’s relations with other EU member states and with third countries, particularly Russia, which is one of Poland’s biggest trading partners in this group of products. The final part of the article deals with the subject of special regulations and prohibitions as tools for managing foreign trade..

(9)