Paul Pierson
Ograniczenia planowania: powstawanie instytucji
i zmiany instytucjonalne
Instytucje stały się ważnym obiektem rozwa-żań teoretycznych i prób wyjaśnień podejmo-wanych na gruncie politologii. Naukowcy re-prezentujący rozmaite podejścia analityczne opublikowali wiele istotnych prac opisujących wpływ rozwiązań instytucjonalnych na polity-kę i społeczeństwo (Hall, Taylor 1996). Zarazem jednak znacznie trudniej przychodzi nam trak-tować instytucje same w sobie jako ważny przed-miot badań. Zarówno początki instytucji, jak i źródła procesów zmian pozostają dość niejasne. Zdaniem Davida Krepsa w naukowej literaturze ekonomicznej poświęconej wynikom działania instytucji kwestię ich pochodzenia pozostawia się otwartą. „Teoria wyjaśniająca genezę i ewo-lucję instytucji mogłaby dostarczyć cenniejszych spostrzeżeń niż teorie równowagi w kontekście pewnego ich zbioru” (Kreps 1990, s. 530).
Najczęściej spotykana w politologii odpowiedź na to wyzwanie odwołuje się (otwarcie lub po-średnio) do rozumowania funkcjonalistycznego:
formy instytucji wynikają z funkcji, które ma-ją one pełnić w zamierzeniu swoich twórców. Takie podejście do problemu ma jednak poważ-ne wady. Celem niniejszego eseju jest omówie-nie omówie-niektórych ograniczeń funkcjonalistycznych mechanizmów rozwoju instytucji, a następnie wykorzystanie tej analizy krytycznej do wska-zania kilku obiecujących kierunków teoretycz-nych rozważań na temat początków instytucji i zmian, jakim ulegają. Dyskusja ogranicza się do oi cjalnych instytucji politycznych, które po-wstają w wyniku świadomych procesów plano-wania i modyi kacji.
Należy podkreślić, że zamiarem autora nie jest jednostronna krytyka podejścia funkcjonali-stycznego. Wręcz przeciwnie, analiza istniejących instytucji, strategii działania oraz organizacji społecznych z perspektywy funkcjonalistycznej stanowi dobry punkt wyjścia do wysuwania hi-potez przyczynowych na temat genezy instytu-cji i zmian instytucjonalnych. Wyjaśnień funk-cjonalnych nie należy jednak uznawać za jedyne możliwe i wiarygodne. Główne zadanie polega na identyi kacji alternatywnych mechanizmów powstawania i ewolucji instytucji oraz wstęp-nym określeniu, jakie warunki sprawiają, że ta-kie lub inne wyjaśnienie lepiej odzwierciedla rzeczywistość.
Harvard University.
Przełożył Rafał Śmietana. Tekst oryginalny opublikowa-no w Governance: An International Journal of Policy and Administration 2000, vol. 13, nr 4, s. 475–499. Copyright © by Blackwell Publishers. Reproduced with permission of Blackwell Publishing Ltd.
Jak dotąd politolodzy zwracali o wiele większą uwagę na efekty działania instytucji niż na kwestie związane z ich genezą i zachodzącymi w nich zmianami. W rezultacie można zaobserwować tendencję do opierania się na modelach otwarcie lub domyślnie nawiązujących do funkcjonalizmu, czyli takich, które uzasadniają obecność danych instytucji poprzez skutki ich działań. Efekty te rzeczywiście mogą stanowić część takiego wyjaśnienia, jednak to, w jakim stop-niu podejście funkcjonalne odzwierciedla rzeczywistość, zależy od istnienia szeregu sprzyjających warunków na eta-pie planowania lub obecności środowisk wymuszających uczenie się bądź konkurencję. Analizując zmienność w odpo-wiednich kontekstach społecznych, można ograniczyć wachlarz dostępnych modeli funkcjonalnych, a także wytyczyć pewne obiecujące kierunki badań nad genezą instytucji i zmian, którym ulegały.
Prezentowany esej składa się z trzech części. W pierwszej pokrótce opisuję tendencje funk-cjonalistyczne dominujące w dużej części pro-wadzonych przez politologów badań na temat instytucji. W drugiej analizuję przyczyny, które powodują, że aktorzy polityczni są umiarkowa-nie skłonni do planowania instytucji o charak-terze funkcjonalnym. W części trzeciej koncen-truję się na bardziej szczegółowej analizie dwóch możliwych mechanizmów – uczenia się i ewo-lucji – które z czasem mogą tworzyć instytu-cje o charakterze funkcjonalnym, oraz wymie-niam typowe dla nich ograniczenia. Esej kończy się szerszym omówieniem niektórych implikacji i zawiera propozycje kierunków dalszych badań.
1. Instytucje z punktu widzenia
funkcjonalizmu
Dotychczas politolodzy o wiele częściej zaj-mowali się wynikami działań instytucji niż pro-cesami ich powstawania i zmian. Przyczyną, ale zarazem skutkiem takiego stanu rzeczy był zwrot ku rozumowaniu funkcjonalistycznemu. Mimo że autorzy zwykle nie odwołują się otwarcie do takich podstaw teoretycznych, funkcjonalistyczne podejście do instytucji jest szeroko rozpowszech-nione w politologii. Spotyka się je na przykład u tych, którzy podkreślają, że podłoże aktywności politycznej stanowią racjonalne wybory dokony-wane przez pojedynczych aktorów, a także dosyć sprawna zbiorowa reakcja na potrzeby społeczne. Można tu wspomnieć o kilku przykładach z róż-nych dziedzin tej dyscypliny: reżimy międzyna-rodowe ułatwiają osiąganie porozumień przez powiązanie zobowiązań i obniżanie kosztów nadzoru (ang. monitoring costs; Keohane 1984), a działania komisji Kongresu USA zapobiegają-ce wahaniom koniunkturalnym (Shepsle 1986) pozwalają czerpać korzyści z „handlu” między członkami organów ustawodawczych realizują-cych różne priorytety (Weingast, Marshall 1988) lub racjonalizują przepływ trudno dostępnych informacji (Krehbiel 1991). Europejski Trybunał Praw Człowieka stanowi neutralną organizację nadzorującą i egzekwującą przestrzeganie prawa w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Garrett 1995). Publikacje te mniej lub bardziej bezpośrednio zajmują się zagadnieniami genezy
instytucji i zmian instytucjonalnych, lecz w każ-dym przypadku można odnieść wrażenie, że funkcjonowanie instytucji w dużym stopniu tłu-maczy konkretne rozwiązania instytucjonalne.
Wiele z tych teorii opiera się na nowej ekono-mii instytucjonalnej, a zwłaszcza na badaniach Olivera Williamsona nad kosztami transakcyj-nymi (Williamson 1975; Moe 1984). Autor ten otwarcie twierdzi, że rozwój danej formy orga-nizacyjnej można wyjaśnić przez pryzmat wy-siłków racjonalnie działających aktorów mają-cych na celu obniżenie kosztów transakcyjnych. Mówiąc bardziej ogólnie, modele funkcjonali-styczne przybierają następującą postać: rezul-tat X (np. instytucja, strategia lub organizacja) istnieje dlatego, że pełni funkcję Y. Dla specjali-sty z zakresu nauk społecznych, zainteresowane-go powstawaniem instytucji, nie jest to wcale zła pozycja wyjściowa. Jeżeli działania aktorów zo-rientowane są na osiągnięcie pewnego celu, efek-ty działań insefek-tytucji fakefek-tycznie tłumaczyć będą często ich powstawanie, trwanie oraz zmiany (Keohane 1984). Rzecz w tym, że rozumowanie funkcjonalistyczne w politologii często stanowi punkt końcowy, zamiast być punktem wyjścia do analiz. Funkcjonalizm pozwala łatwo unikać drażliwych kwestii powstawania i zmian instytu-cjonalnych. Zamiast zajmować się nimi bezpo-średnio, można po prostu zacząć od istniejących instytucji, wychodząc z założenia, że istnieją one w takiej, a nie innej formie, ponieważ realizu-ją funkcje zaprogramowane przez aktorów spo-łecznych. Zadaniem analityka jest dociec, jaką konkretnie funkcję pełni dana instytucja (zwyk-le chodzi o rozwiązanie jakiegoś prob(zwyk-lemu doty-czącego kolektywnego wyboru).
Dysponując pewną dozą intelektualnej krea-tywności i umiarkowanie elastycznym zesta-wem narzędzi analitycznych, można w większo-ści wypadków dość łatwo ujawniać funkcje. Na przykład zwolennicy teorii racjonalnego wyboru dysponują zestawem, który umożliwia im dopa-sowanie praktycznie każdego zaobserwowane-go rezultatu do wyjaśnień funkcjonalistycznych (Green, Shapiro 1994). W razie pojawienia się jakichś trudności można go wprowadzić przez uwzględnienie w nim opłat motywacyjno-kom-pensacyjnych (ang. side payments), czyli „za-gnieżdżenie” jednej gry w drugiej (np. Tsebelis 1990; Lange 1993). Jednak co innego oznacza
dowieść (a raczej – spekulować), że dana insty-tucja „pełni jakąś funkcję” dla aktorów społecz-nych, a co innego pochopnie wyciągnąć wnio-sek, że właśnie ona tłumaczy jej istnienie. Takie funkcjonalistyczne rozumowanie opiera się na jednym z dwóch toków rozumowania: instytu-cje funkcjonalne powstają w wyniku racjonalne-go planowania (ang. rational design) lub wyłania-ją się z czasem dzięki działaniu mechanizmów usprawniających (ang. institutional enhancement).
2. Ograniczenia racjonalnego
planowania
Prosty model racjonalnego planowania obej-muje celowe i perspektywiczne wybory dokony-wane przez aktorów działających w sposób in-strumentalny i zorientowanych na osiągnięcie pewnego celu. W tym wypadku efekty działań instytucji postrzega się jako zamierzone konsek-wencje działań ich twórców. Chociaż większość politologów prawdopodobnie odrzuciłaby naj-bardziej skrajną wersję takiej argumentacji, czę-sto pojawia się ona w postaci domyślnej w ana-lizie instytucji. Tak czy inaczej, omówienie możliwych pułapek związanych z przyjęciem ta-kiego założenia pozwala wyeksponować szereg poważnych wyzwań, przed którymi stoi bardziej wielowymiarowe podejście do genezy i zmian instytucjonalnych.
Każdy element tego, co można nazwać podej-ściem racjonalno-instrumentalnym do instytu-cji, zasługuje na poważną analizę. Aktorzy mogą nie postępować w sposób instrumentalny w ro-zumieniu tego modelu. Mogą też nie działać perspektywicznie. I wreszcie efekty działania in-stytucji wcale nie muszą być zamierzone. Każdy z tych wymiarów nakłada pewne ograniczenia na efektywność procesu planowania instytucji i dlatego zasługuje na głębsze zbadanie z punktu widzenia teoretycznego i empirycznego.
Ograniczenie 1. Twórcy instytucji mogą nie działać w sposób instrumentalny
Badania nad instytucjami często podkreślają lub zakładają, że ich twórcy zachowują się w spo-sób instrumentalny. Instytucje mają rzekomo przybierać taką, a nie inną postać, ponieważ ak-torzy przewidują, że pewne ich cechy zaowocują
określonymi konsekwencjami. Uważa się, że ce-chy instytucji są istotne tylko o tyle, o ile poma-gają aktorom osiągnąć zakładane przez nich cele. Niemniej jednak w teorii socjologicznej moż-na spotkać inne stanowisko, które zostało ostat-nio utrwalone w socjologicznej wersji „nowe-go instytucjonalizmu” (Meyer, Rowan 1977; March, Olson 1989; Powell, DiMaggio 1991). Przy tworzeniu rozwiązań instytucjonalnych sil-niejszą motywację dla aktorów mogą stanowić ich wyobrażenia na temat tego, co jest właściwe, niż tego, co byłoby skuteczne i efektywne. Peter Hall i Rosemary Taylor (1996, s. 946–947) pod-sumowują ten sposób argumentacji w następu-jący sposób: „Wiele form i procedur instytucjo-nalnych wykorzystywanych przez współczesne organizacje nie zostało przyjętych tylko dlatego, że były najwłaściwsze do realizacji pewnych za-dań, zgodnie z jakąś transcendentną «racjonal-nością». Zamiast tego powinno się je postrzegać jako praktyki typowe dla danej kultury, podob-nie jak mity i ceremonialne rytuały stwarzane przez społeczeństwa, utrwalane w ramach or-ganizacji niekoniecznie po to, by usprawnić ich formalną skuteczność w osiąganiu celów przy wykorzystaniu dostępnych środków, lecz w wy-niku pewnego rodzaju procesów związanych bardziej ogólnie z utrwalaniem pewnych prak-tyk kulturowych”.
Na przykład socjologowie zwracają uwagę na znaczne rozproszenie poszczególnych form in-stytucjonalnych nawet w bardzo zróżnicowa-nych kontekstach. Ich zdaniem ten „izomori zm instytucjonalny” wskazuje na to, iż aktorzy od-czuwają potrzebę usankcjonowania swoich dzia-łań, a nie na dążenie do osiągnięcia możliwie największej skuteczności.
Jeżeli przyjmuje się pewne rozwiązania insty-tucjonalne ze względu na ich stosowność, a nie dlatego, że umożliwiają efektywne osiąganie ce-lów za pomocą dostępnych środków, mogą one niewłaściwie funkcjonować w danym kontek-ście lokalnym. Zakres, w jakim tego rodzaju za-chowania motywowane stosownością (logika stosowności) determinują planowanie instytu-cji, pozostaje wśród socjologów kwestią spor-ną. Trzeba jednak przyznać, że zgromadzono znaczną liczbę danych empirycznych podają-cych w wątpliwość założenie, że twórcy insty-tucji z zasady kierują się wyłącznie lub choćby
w przeważającej mierze względami instrumen-talnymi.
Ograniczenie 2. Problem krótkich horyzontów czasowych
Davidowi Stockmanowi, odpowiedzialnemu za kwestie budżetowe w administracji prezy-denta Ronalda Reagana, przypisuje się pewne niezwykle szczere jak na decydenta polityczne-go stwierdzenie. W 1981 r. jeden z doradców za-proponował podjęcie prac nad reformą systemu emerytalnego, które mogłyby pomóc przezwy-ciężyć poważne długofalowe problemy i nanso-we amerykańskiego systemu opieki społecznej. Stockman z miejsca odrzucił ten pomysł, mó-wiąc, że „nie ma zamiaru marnować kapitału po-litycznego na rozwiązywanie problemów jakie-goś faceta w 2010 roku” (Greider 1982, s. 43).
Horyzonty czasowe, w jakich działają aktorzy, stanowią kluczową kwestię dla analityków zaj-mujących się planowaniem instytucji. Problem ten jest szczególnie istotny dla politologów. Długofalowe konsekwencje instytucjonalne mo-gą być efektami ubocznymi działań podejmowa-nych dla osiągnięcia krótkoterminowych korzy-ści politycznych. Za przykład niech tu posłuży powstanie i ewolucja komisji Kongresu – in-stytucji ważnej z punktu widzenia współczes-nego rządzenia w USA. Jak zauważa Kenneth Shepsle, Henry Clay i jego zwolennicy stworzy-li ten system, aby osiągnąć pewne cele krótko-terminowe, nie biorąc pod uwagę długofalo-wych konsekwencji: „Clay nie przewidywał, ani tym bardziej nie pragnął długotrwałych efek-tów wprowadzenia tej innowacji instytucjonal-nej. Były one produktami ubocznymi (jak miało się okazać, najważniejszymi i najbardziej trwa-łymi) interesownego zachowania przywódców” (Shepsle 1989, s. 141). W tym wypadku długo-falowe działanie systemu wcale nie było zamia-rem aktorów, którzy go stworzyli. Dlatego przy-czyn powstania żadnej instytucji nie można wyprowadzić z analizy długofalowych efektów jej funkcjonowania.
Wiele konsekwencji decyzji politycznych – zwłaszcza złożonych interwencji o tym cha-rakterze lub zakrojonych na szeroką skalę re-form instytucjonalnych – pojawia się dopiero po
dłuższym czasie. A przecież aktorzy na scenie politycznej, szczególnie politycy, często sprawia-ją wrażenie bardziej zainteresowanych krótko-terminowymi następstwami swoich działań, w dużym stopniu lekceważąc ich skutki długo-falowe. Jedną z głównych przyczyn takiego za-chowania jest logika procesu wyborczego. John Maynard Keynes zauważył kiedyś, że w dłuż-szej perspektywie czasowej wszyscy umrzemy. Dla polityków w państwach demokratycznych śmierć w wyborach może jednak nadejść o wie-le szybciej. Skoro decyzje wyborców jako miara politycznego sukcesu podejmowane są w krót-kiej perspektywie czasowej, osoby piastujące sta-nowiska z wyboru mają skłonność do stosowania wysokiej stopy dyskontowej. Zwykle zwracają uwagę na konsekwencje długofalowe tylko wte-dy, gdy są one istotne z politycznego punktu wi-dzenia lub jeżeli nie muszą się obawiać rychłej kary ze strony wyborców.
Fakt, że politycy często podejmują działania na krótką metę, ma poważne implikacje dla teo-rii powstawania i zmian instytucji. Załóżmy, że kluczowy decydent to polityk, który za dwa lata chce się ubiegać o reelekcję. W tym kontekście efekty wykraczające poza cykl wyborczy mogą nie znaczyć zbyt wiele. Jeśli więc decydenci po-lityczni mają podjąć wiele decyzji, których krót-ko- i długoterminowe korzyści instytucjonalne się rozbiegają, a jednocześnie wykazują skłon-ność do podejmowania działań na krótką metę, maleją szanse na zaprojektowanie instytucji da-jących pożądane efekty funkcjonalne w dłuższej perspektywie.
Politolodzy zaczynają przykładać większą wagę do kwestii horyzontów czasowych. Szcze-gólnie istotne są w tej dziedzinie wysiłki zwo-lenników teorii racjonalnego wyboru, którzy zdają sobie sprawę z implikacji krótkich hory-zontów czasowych dla założeń dotyczących po-wstawania instytucji. Zadają oni następujące py-tanie: Jak sprawić, by „cień przyszłości” stał się bardziej istotny dla aktorów politycznych doko-nujących wyborów tu i teraz? W rzeczywisto-ści na kwestię tę składają się dwa odrębne, choć powiązane ze sobą problemy: a) aktorzy mogą rzeczywiście działać, mając na względzie krót-kie horyzonty czasowe – innymi słowy, brak im motywacji do myślenia o odleglejszej przyszło-ści; b) przyszłość faktycznie leży im na sercu,
lecz z różnych powodów uważają, że nie uda im się na nią wpłynąć – w takich wypadkach znów przeważą względy krótkoterminowe.
Gdyby udało się wydłużyć horyzonty czaso-we aktorów, wtedy twierdzenie, że długofaloczaso-we efekty działań instytucji w pewnym sensie tłu-maczą ich genezę, byłoby bardziej przekonujące. Próbując uporać się z tym problemem, badacze teorii racjonalnego wyboru oparli się w dużym stopniu na wcześniejszych pracach z dziedziny ekonomii. Wydaje się, że aktorzy w gospodarce stają w obliczu podobnych problemów związa-nych z horyzontami czasowymi, lecz większość publikacji z perspektywy „nowej ekonomii insty-tucjonalnej” podkreśla sposoby przezwyciężania tych trudności przez przyjmowanie konkretnych rozwiązań społecznych.
Pierwsza odpowiedź podkreśla, że akto-rzy polityczni nie koncentrują się wyłącznie na względach krótkoterminowych, jeżeli odpowia-dają przed aktorami działającymi w szerszych horyzontach czasowych. Jeśli politycy są „przed-stawicielami mocodawców” (takich jak wybor-cy lub grupy interesu), którzy myślą długofalo-wo i jednocześnie mogą skutecznie nadzorować zachowanie polityków, problem zostanie zmi-nimalizowany. Nawet polityk, któremu zale-ży wyłącznie na wygraniu kolejnych wyborów, będzie musiał oddać sprawiedliwość sprawom przyszłości.
Ze względu na pewne trudności związane z tym tokiem argumentacji (zob. niżej) teoretycy zwrócili się w stronę bardziej wyważonych sta-nowisk, pragnąc ustalić istotność dłuższej per-spektywy czasowej dla obecnych decydentów. Drugi tok argumentacji sięga więc po mecha-nizmy podejmowania „wiarygodnych zobowią-zań” (ang. credible commitment; North, Weingast 1989; Shepsle 1991; North 1993). Shepsle (1991, s. 246) tak podsumowuje najważniejsze elemen-ty tej koncepcji: „Zdolność do podejmowania zo-bowiązań często (choć nie zawsze) zwiększa za-kres możliwości, za to swoboda działania według własnego uznania – w tym możliwość złamania umowy lub zachowań oportunistycznych – ogra-nicza go”. Kluczowym problemem jest tutaj tak zwana przez ekonomistów „niespójność czaso-wa” (ang. time inconsistency). Zawarcie umowy przez aktora może wynikać z racjonalnej decy-zji, lecz równie racjonalne może być późniejsze
jej zerwanie. Ponieważ inni dostrzegają to ryzy-ko, niewykluczone, że osiągnięcie wstępnego po-rozumienia okaże się niemożliwe.
W takich kontekstach, często spotykanych w kwestiach społecznych, aktorzy mogą zawie-rać korzystne porozumienia długoterminowe, jeżeli tylko „zwiążą ręce (sobie lub swoim na-stępcom)”, co pozwala przekonać innych uczest-ników, że porozumienie nie zostanie wykorzys-tane przeciwko żadnej ze stron. Instytucje można zaprojektować tak, aby zablokować podejmowa-nie decyzji według własnego uznania. W ten sposób zobowiązania stają się bardziej wiary-godne, jednocześnie poszerzając horyzonty cza-sowe dla wszystkich zainteresowanych. Często przywoływanym przykładem zaproponowanym przez Douglasa Northa i Barry’ego Weingasta (1989) jest zachowanie monarchów brytyjskich. Aby zwiększyć możliwości pozyskiwania środ-ków i nansowych, musieli oni zrzec się dużej części władzy i nansowej na rzecz Parlamentu, co zmniejszało prawdopodobieństwo, że jedno-stronnie nie dotrzymają porozumienia dotyczą-cego zaciągniętych długów.
Wyniki niedawnych badań wskazują na to, że pewne rodzaje instytucji (takie jak niezależ-ne banki centralniezależ-ne), wzmacniające pozycję kon-kretnych grup aktorów politycznych (np. ban-kowców), mogą skutecznie poszerzać horyzonty czasowe w polityce (Persson, Tabellini 1994). Badacze stosunków międzynarodowych przed-stawili podobne dowody na temat wpływu re-żimów międzynarodowych na wiarygodność negocjacji międzypaństwowych, co skutkuje wy-dłużeniem odnośnych ram czasowych dla decy-dentów. Nowe pokolenie teoretyków racjonalne-go wyboru, zainspirowanych badaniami Northa, Weingasta i innych, analizuje świat polityki w poszukiwaniu mechanizmów rządzących po-dejmowaniem „wiarygodnych zobowiązań”.
Ostatni kierunek analizy opiera się na za-stosowaniu modeli „nakładających się poko-leń” (ang. overlapping generations models; Soskice, Bates, Epstein 1992; Bates, Shepsle 1997). Aktorów politycznych może cechować „krót-kotrwałość”, co oznacza, że zajmują kluczo-we stanowiska decyzyjne przez względnie krót-kie okresy. Lecz organizacje, w ramach których działają, trwają przez dłuższy czas. Dochodzi więc do nakładania się pokoleń krótkotrwałych
aktorów. Trajektoria ich karier często zależy od spełniania oczekiwań danej organizacji. W ta-kich warunkach ramy organizacyjne mogą spra-wić, że „pragnienie awansu w obrębie instytu-cji przekształci się w ograniczenie, powodując utrwalenie wyborów jednostki” (Soskice, Bates, Epstein 1992, s. 548). I tak, aktorzy, których ka-riera polityczna dobiega końca, mogą się już sku-piać wyłącznie na efektach krótkoterminowych (np. liderzy partyjni traktujący priorytetowo naj-bliższe perspektywy polityczne kosztem długo-terminowego wizerunku partii), lecz ich pozycja wciąż może zależeć od poparcia młodszych ak-torów stojących niżej w hierarchii organizacji. Ci ostatni są oczywiście zainteresowani charakte-rem partii, której przywództwo obejmą w przy-szłości, mogą więc uzależnić udzielenie poparcia obecnym przywódcom od ich dbałości o długo-falowe konsekwencje podejmowanych działań.
Dwa ostatnie wątki sporu na temat „cienia przyszłości” (ang. shadow of the future) uzupeł-niają się wzajemnie. Koncepcja nakładania się pokoleń może tłumaczyć, dlaczego pewni ak-torzy (lub ich grupy) zwracają uwagę na rezul-taty długofalowe. Koncepcja wiarygodnych zo-bowiązań może z kolei wyjaśniać, dlaczego ci aktorzy skutecznie dążą do osiągnięcia rezul-tatów długofalowych w sytuacjach, w których trudności związane z niespójnością czasową mo-głyby okazać się nie do pokonania. Innymi sło-wy, siła przekonywania zależy od jednoczesnego spełnienia obu tych warunków (lub ich odpo-wiedników). Aby „cień przyszłości” odgrywał jakąkolwiek rolę, aktorzy muszą nie tylko inte-resować się przyszłością, lecz także wierzyć, że mogą na nią wpływać.
Nie ulega wątpliwości, że powyższe koncepcje są uzasadnione. Nawet pobieżny ogląd życia litycznego pokazuje, że organizacje i aktorzy po-lityczni często faktycznie zajmują się długofalo-wymi konsekwencjami. Co więcej, współczesne społeczeństwa nie mogłyby istnieć, gdyby było inaczej. Na przykład rządy nie dążą zwykle do maksymalizacji krótkoterminowego pozyskiwa-nia środków poprzez systematyczną koni skatę mienia prywatnego. Politycy nie przyznają so-bie ogromnych podwyżek. Grupy interesu naj-częściej zachowują się tak, jakby zależało im na reputacji, która zalicza się do aktywów długo-falowych (Hansen 1991). Na ogół nie narażają
własnej wiarygodności, a mogliby ją utracić, na przykład okłamując ustawodawców, na których próbują wpłynąć.
Istnieją jednak powody, by przypuszczać, że próby wydłużenia horyzontów czasowych w po-lityce będą mniej skuteczne niż w gospodarce. Rynek dysponuje kilkoma silnymi mechanizma-mi służącymechanizma-mi do wydłużania horyzontów czaso-wych. Najważniejszym z nich jest prawo włas-ności, które upoważnia jednostki do czerpania dochodów z własnego majątku, zachęcając je tym samym do dbałości o jego wartość w per-spektywie długofalowej.
Mechanizmy funkcjonujące w polityce są zwykle o wiele mniej skuteczne. Największych problemów przysparza fakt, że każdy wyżej wy-mieniony mechanizm ekonomiczny w dużej mierze opiera się na zdolności niektórych akto-rów do dokonywania właściwej oceny zachowa-nia innych i wykrywazachowa-nia działań oportunistycz-nych, a w razie konieczności do przywołania winowajców do porządku. Takie działania mo-nitorujące zachowania w polityce są często wy-jątkowo trudne. Co więcej, jak zobaczymy, wie-le najpoważniejszych probwie-lemów, które można napotkać, próbując „przenieść” funkcjonalistycz-ne teorie planowania instytucjonalfunkcjonalistycz-nego, mające swoje źródło w dziedzinie ekonomii, na politykę, wynika ze złożoności i niepewności charaktery-stycznych dla świata polityki.
Ustalenie odpowiedzialności (rozliczalności) w środowiskach politycznych zazwyczaj przy-sparza poważnych kłopotów. Rezultaty również niełatwo jest zmierzyć. Co więcej, jeżeli uważa-my, że system nie działa właściwie, jeszcze trud-niej ocenić, które elementy tych bardzo złożo-nych układów za to odpowiadają lub jakiego rodzaju modyi kacje przyniosłyby lepsze efek-ty. Działania polityczne i ich rezultaty łączą się często w złożone łańcuchy przyczynowe, a skut-ki występują z dużym opóźnieniem czasowym. Złożoność celów politycznych, a także luźne i rozmyte połączenia między działaniami a ich wynikami sprawiają, że polityka jest z natury wieloznaczna. Według Northa (1990b, s. 362) „rynki polityczne są o wiele bardziej podatne na nieefektywność [niż rynki gospodarcze]. Powód jest prosty. Bardzo trudno ocenić, co jest przed-miotem wymiany na rynkach politycznych, a co
za tym idzie, trudno wyegzekwować przestrze-ganie porozumień”.
Mimo że niepowodzenia w polityce widać stosunkowo wyraźnie, a winę można przypisać konkretnym „przedstawicielom”, próby ich uka-rania mogą spełznąć na niczym. Wielu uczest-ników polityki (wyborcy, członkowie grup inte-resu) wykazuje jedynie sporadyczną aktywność. Często dysponują prymitywnymi narzędziami, a ich działania mogą dać pożądane efekty tylko wtedy, gdy zbiegną się z działaniami innych ak-torów w warunkach, w których wymagany po-ziom koordynacji jest trudny lub wręcz niemoż-liwy do osiągnięcia.
Jak widać, trudności z nadzorowaniem i dys-cyplinowaniem aktorów nakładają poważne ograniczenia na techniki, mające na celu wydłu-żenie ich horyzontów czasowych. Nie przypad-kiem większość przeważnie optymistycznych dyskusji zwolenników teorii racjonalnego wybo-ru na temat wiarygodnych zobowiązań w polity-ce poświęcano dotąd stosunkowo przejrzystym kwestiom i nansowym (np. dei cyt budżetowy, polityka pieniężna). W tym kontekście wskaź-niki wydajności są czytelne i łańcuch odpowie-dzialności jednoznaczny, więc zachowania akto-rów łatwo monitorować. Chociaż zagadnienia te są oczywiście ważne, należy podkreślić, że z wy-mienionych wyżej względów pozostają zasad-niczo odmienne od typowych spraw, z którymi mamy do czynienia w polityce.
Kolejne ograniczenie związane ze stosowa-niem technik wydłużających horyzonty czasowe jest szczególnie istotne dla planowania instytucji. Nawet jeżeli niektóre z mechanizmów opisanych przez teoretyków racjonalnego wyboru funkcjo-nują na co dzień w polityce, w chwili tworzenia instytucji często działają słabo lub nie działają wcale. W chwilach, w których wprowadzane są ważne nowe zasady, raczej nie można oczekiwać, by decydenci polityczni funkcjonowali w ramach struktury dobrze zinstytucjonalizowanych kon-tekstów (Elster, Of e, Preuss 1998).
Nie twierdzę, że aktorzy zawsze działają na krótką metę, lecz że dzieje się tak dość często. Długość ich horyzontów czasowych należy więc traktować jako zmienną o istotnych konsekwen-cjach dla powstawania instytucji i ich zmian, a tym samym jako zagadnienie zasługujące na wnikliwe zbadanie. We wszystkich przypadkach,
w których dominują krótkie horyzonty czasowe, funkcjonalistyczne twierdzenia dotyczące plano-wania instytucji stają się bardziej podejrzane. Ograniczenie 3. Efekty działania instytucji mogą być nieprzewidywalne
Nawet jeśli twórcy instytucji faktycznie dzia-łają w sposób instrumentalny i rzeczywiście sku-piają się na długoterminowych efektach, ich działania najprawdopodobniej będą miały wie-le nieprzewidywalnych konsekwencji. Każdy, kto kiedykolwiek prowadził badania empirycz-ne w dziedzinie nauk społecznych, wie, że nawet najbardziej pomysłowi aktorzy działający in-strumentalnie nie mogą dokładnie przewidzieć wszystkich tego konsekwencji. Instytucje mogą nie funkcjonować właściwie, gdyż ich twórcy po-pełniają błędy.
Nieprzewidywalne następstwa będą szcze-gólnie istotne we współczesnej polityce. Społe-czeństwa przemysłowe z czasem uległy coraz większemu zróżnicowaniu, co wiązało się z ros-nącą liczbą interakcji między większą liczbą lu-dzi. Ten historyczny proces zręcznie podsumo-wał Norbert Elias (1956, s. 232): „Sieć działań człowieka staje się bardziej złożona, lepiej rozwi-nięta i zintegrowana. Coraz więcej grup, a wraz z nimi coraz więcej ludzi coraz bardziej uzależ-nia się od innych, jeśli chodzi o poczucie bezpie-czeństwa i zaspokajanie potrzeb, które w dużej mierze przekraczają ich zdolność pojmowania. Zupełnie jakby najpierw tysiące, potem miliony, a potem coraz więcej milionów ludzi podążało przez świat, skutych niewidzialnymi więzami na rękach i nogach. Nikt im nie przewodzi. Nikt nie stoi poza grupą. Niektórzy chcą iść w tę stronę, inni w tamtą. Przewracają się o siebie i – zwycię-scy lub pokonani – pozostają przykuci do siebie”. Należy podkreślić bardzo poważne konsek-wencje zwiększającej się złożoności interak-cji społecznych. W miarę wzrostu liczby po-dejmowanych decyzji i liczby aktorów relacje współzależności – między aktorami, organi-zacjami i instytucjami – mnożą się w postę-pie geometrycznym. Ma to dwie wyraźne kon-sekwencje. Po pierwsze, powoduje przeciążenie. Większa złożoność działalności politycznej do-datkowo obciąża decydentów. W tym kontekście
ograniczenia czasowe, niedostatek informa-cji i konieczność delegowania decyzji sprzyja-ją powstawaniu nieprzewidywalnych skutków podejmowanych działań. Po drugie, narasta-ją efekty interakcji, innymi słowy, inicjatywy za-czynają wywierać wpływ na inne dziedziny niż te, dla których zostały zaplanowane. Jak sko-mentował to zjawisko Garrett Hardin (1963, s. 79–80), „nie da się zrobić tylko jednego”. Należy więc oczekiwać, że procesy społeczne angażują-ce dużą liczbę aktorów w mocno zinstytucjona-lizowanych społeczeństwach prawie zawsze do-prowadzą do powstania skomplikowanych pętli przyczynowo-skutkowych oraz efektów inte-rakcyjnych, których decydenci nie mogą w peł-ni przewidzieć.
Problem nie polega wyłącznie na tym, że kon-teksty społeczne są niezwykle złożone – dodat-kowe źródło trudności stanowi fakt, że zdolność jednostek do wyciągania wniosków i wyrabiania sobie poglądów jest obciążona błędem systema-tycznym. Doskonale podsumowują to Barbara Levitt i James March (1988, s. 323): „Ludzie jako jednostki nie są idealnymi statystykami. (…) Popełniają błędy systematyczne nie tyl-ko podczas rejestrowania wydarzeń, których są świadkami, lecz także wyciągając z nich wnio-ski. Przeceniają prawdopodobieństwo wydarzeń, które rzeczywiście się dzieją, i wydarzeń, które zwróciły ich uwagę ze względu na niewielką od-ległość w czasie lub istotność. Są niewrażliwi na liczebność próbek. Zbyt często przypisują wyda-rzenia celowym działaniom jednostek. Stosują proste reguły liniowe i funkcyjne, kojarzą przy-czynowość z bliskością w czasie i w przestrze-ni oraz zakładają, że doprzestrze-niosłe wydarzeprzestrze-nia mu-szą mieć doniosłe przyczyny. Wszystkie te cechy jednostek prowadzą to błędów systematycznych w interpretacji”.
Jak zauważyło wielu bacznych analityków, działania społeczne zatem – nawet wtedy, gdy podejmują je bardzo dobrze poinformowani i działający instrumentalnie aktorzy o długich horyzontach czasowych – będą zawsze źródłem znaczących skutków niezamierzonych (Hayek 1973; Hirsch 1977; Schelling 1978; Van Parijs 1982; Perrow 1984; Jervis 1997). Planowanie in-stytucji wcale nie jest wolne od tego zagroże-nia. Fakt ten zilustruję, odwołując się do dwóch przykładów, chociaż zdecydowana większość
studentów politologii nie miałaby najmniejszych problemów z podaniem kolejnych. Po pierwsze, przypomnijmy sobie zmianę pozycji instytu-cjonalnej rządów pojedynczych stanów w USA (Riker 1955). Jako że zatwierdzenie konstytu-cji wymagało ratyi kakonstytu-cji przez wszystkie stany, ich interesom poświęcono bardzo wiele uwagi podczas projektowania instytucji. Twórcy roz-wiązań politycznych zakładali, że Senat będzie reprezentował interesy stanów. Ich zgromadze-nia ustawodawcze mianowały senatorów, którzy mieli je reprezentować w procesie tworzenia po-lityki. Jednak z czasem senatorom, którzy prag-nęli większej autonomii, udało się wyzwolić spod nadzoru stanowego. Zgodnie z 17. Poprawką do konstytucji USA, która weszła w życie na po-czątku XX w., na senatorów głosuje się w wy-borach powszechnych i bezpośrednich; wpro-wadzenie tej zasady było już tylko oi cjalnym zakończeniem długotrwałego procesu osłabienia kontroli ze strony parlamentów stanowych.
Kolejny przykład stanowi rozwój kanadyj-skiego federalizmu (Watts 1987). Twórcy fede-racji kanadyjskiej dążyli do wysoce scentralizo-wanej jego formy – częściowo w reakcji na to, iż decentralizacja USA przyczyniła się do krwawe-go przebiegu wojny secesyjnej. Mimo to federa-cja kanadyjska jest obecnie o wiele mniej scen-tralizowana niż amerykańska. Stało się tak m.in. dlatego, że w Kanadzie pozostawiono w gestii prowincji wiele spraw, które wówczas uznano za błahe. Jednak wraz ze zwiększającą się rolą rzą-du w polityce socjalnej i zarządzaniu gospodar-ką okazało się, że zagadnienia te nabrały ogrom-nego znaczenia.
Powszechność nieprzewidywalnych konsek-wencji stawia trudne wyzwanie badaczom repre-zentującymi nauki społeczne – co mają oni do zaoferowania, skoro nawet rozumni aktorzy spo-łeczni nie potrai ą przewidywać błędów? To bar-dzo obszerne zagadnienie. Powyższa dyskusja wskazuje na dwa owocne kierunki badań silnie reprezentowane w najnowszych badaniach so-cjologicznych, które starają się określić, jakie wa-runki zwiększają prawdopodobieństwo wystą-pienia niezamierzonych konsekwencji. Pierwszy skupia się na problemach związanych z na-szym pojmowaniem świata – czyli na przyczy-nach popełniania błędów systematycznych, oce-niając funkcjonowanie społeczeństw, a zwłaszcza
mechanizmów przyczynowo-skutkowych. Przy-kła do wo, skoro jednostki mają skłonność do wy-olbrzymiania znaczenia niedawnych, bardzo istotnych wydarzeń, można domniemywać, że twórcy instytucji będą systematycznie popełniać błąd, polegający na koncentracji na wypadku dra-matycznych „porażek” z niedawnej przeszłości.
Drugi kierunek analiz mógłby się skoncen-trować na charakterystycznych kontekstach spo-łecznych, które różnią się pod względem siły i liczebności związków między wieloma obsza-rami działania (Perrow 1984; Jervis 1997). Tego rodzaju związki zwiększają złożoność i mno-żą liczbę następstw pojedynczych interwencji. Powszechność niezamierzonych konsekwencji w dziedzinie planowania instytucjonalnego po-winna – przynajmniej częściowo – mieć swoje źródło w tym aspekcie kontekstów społecznych.
Mimo to, najczęściej jak dotąd spotykaną re-akcją politologów na tę kwestię jest jej unikanie. Wydaje się, że byłoby lepiej, gdyby problem ten zniknął sam z siebie. Można do tego doprowa-dzić na cztery sposoby, które omówię, zaczynając od najmniej przydatnego. Analitycy często trak-tują nieprzewidywalne konsekwencje jako „war-tość błędu”, nawet jeżeli nie czynią tego wprost. W praktyce oznacza to zignorowanie kwestii. Jednak bez chociażby krótkiej dyskusji teorety-cy nie dowiedzą się, jak poważny jest problem, którego chcą uniknąć. Dobrze byłoby przynaj-mniej mieć jakieś pojęcie o wielkości tego „błę-du”. Zadanie to okazuje się tym pilniejsze, że ist-nieją powody, by przypuszczać, iż faktycznie jest on dość duży.
Drugi sposób traktuje niezamierzone efek-ty jak „zakłócenia”. Zakładamy, że ich rozkład ma charakter losowy, a więc z czasem samoist-nie znikną, pozostawiając tylko systematyczne, zamierzone następstwa. W niektórych wypad-kach i kontekstach takie postępowanie wydaje się rozsądne, na przykład w badaniach pewnych agregacyjnych procesów społecznych, w których uczestniczą bardzo liczne, zatomizowane gru-py ludności, tacy jak gracze giełdowi lub opi-nia publiczna (Page, Shapiro 1992). Wciąż jest to jednak podejście niezbyt przydatne do ba-dania genezy instytucji i reform instytucjonal-nych. Pojedyncze efekty niezamierzone mogą być w tym wypadku naprawdę duże. Co więcej, jeżeli proces powstawania instytucji jest zależny
od ścieżki, nie możemy oczekiwać, że pewne wy-padki wzajemnie się zniosą – wręcz przeciwnie, należy przyjąć, że wczesne zdarzenia mogą ule-gać samowzmocnieniu (Arthur 1994).
Trzecim i bardziej konstruktywnym sposo-bem jest przyznanie, że istnieje duże prawdo-podobieństwo wystąpienia nieprzewidywalnych konsekwencji oraz że fakt ten stanowi kluczo-wą zasadę determinującą planowanie instytucji. Zdaniem Roberta Goodina (1996, s. 29) „wy-padki się zdarzają: jednak ich częstość i cha-rakter można w istotny sposób kształtować po-przez celowe interwencje planistów społecznych. (…) Skoro świat społeczny jest podatny na wy-padki, możemy starać się planować tak, by zmi-nimalizować ryzyko ich wystąpienia, tworząc instytucje odporne na różne wstrząsy, które nie-uchronnie nadejdą”. Nie jest to tylko normatyw-ny argument pokazujący, jak powinno się budo-wać instytucje, gdyż zawiera także stwierdzenie, iż świadomość potencjalnych niezamierzonych konsekwencji jest czynnikiem, który sam w so-bie wpływa na działania twórców instytucji. Mówiąc bardziej ogólnie, nowa ekonomia in-stytucjonalna (i jej polityczne odmiany) zakłada, że niepewność – dotycząca zarówno zachowań innych, jak i nieprzewidzianych ewentualności – odgrywa większą rolę w kształtowaniu opty-malnych modeli instytucji. Sprawnie działająca instytucja powinna być w stanie przetrwać lub przezwyciężyć przewidywalne przeszkody, na-wet jeśli są one nieokreślone.
Jednak mimo że powyższa argumentacja uwzględnia w dyskusji na temat planowania in-stytucji niezamierzone konsekwencje, nie odpo-wiada na pytanie o częstość ich występowania. Wciąż nie wiemy, w jakim stopniu przypadek może sprawić, że instytucje funkcjonują nie-zgodnie z zamierzeniami ich twórców. Brakuje też sugestii, jak opracować taki model instytu-cji, który potrai łby się przystosowywać, ani jak można byłoby wprowadzać korekty w odpowie-dzi na nieprzewiw odpowie-dziane konsekwencje.
Wyżej wymienione kwestie uwzględnia ostat-nia odpowiedź na problem niezamierzonych konsekwencji, odsuwająca w cień dotychczaso-wy główny przedmiot zainteresowania, czyli po-tencjał twórców instytucji. Zamiast tego propo-nuje różne mechanizmy selekcji, które z czasem pozwolą usunąć nieprzewidziane konsekwencje
z kontekstów instytucjonalnych, nie pozostając przy tym w sprzeczności z wcześniej przywoły-wanymi argumentami. Twierdzenia dotyczące mechanizmów wprowadzania usprawnień insty-tucjonalnych są na tyle ciekawe, że zasługują na osobne, szersze omówienie. Zagadnieniem tym zajmę się w kolejnej części artykułu.
Przesunięcie zainteresowania ku takim me-chanizmom wskazuje jednak na istnienie pew-nych oczywistych ograniczeń związapew-nych nowaniem instytucji. Istnieją uzasadnione przy-czyny kwestionowania wszelkich przesłanek, ja-koby efekty instytucjonalne odzwierciedlały ocze-kiwania i pragnienia ich twórców. Projektanci instytucji mogą nie postępować w sposób instru-mentalny, a nawet gdy myślą tokiem instrumen-talnym, mogą kierować się względami krótkofa-lowymi, wreszcie mogą też po prostu popełniać błędy. Przekonująca analiza procesu projektowa-nia instytucji musi wziąć pod uwagę wszystkie te ewentualności.
3. Problemy z funkcjonalistyczną analizą
mechanizmów usprawniania instytucji
Jeżeli przedstawione powyżej argumenty są zasadne, nie można zakładać, że efekty insty-tucjonalne wywodzą się w linii prostej z da-lekowzrocznych zamiarów aktorów ukierun-kowanych na osiągnięcie celu. Jednak takie stwierdzenie nie wystarczy do wykazania ogra-niczeń myślenia funkcjonalistycznego o instytu-cjach. Przecież funkcjonaliści mogą się zgodzić z powyższą krytyką racjonalności projektantów instytucji, nie przestając utrzymywać, że i tak z czasem wyłonią się z nich funkcjonalne pro-jekty instytucjonalne.
Ekonomiści rzadko przejmowali się możli-wością, że nieefektywne skutki instytucjonalne wywodzą się nie tyle z naiwnej wiary w zdolno-ści ludzi jako projektantów, ile z ufnow zdolno-ści pokła-danej w potencjale usprawniania działania in-stytucji. Winter (1986, s. 244) nazywa to zasadą „tak jakby” – w kontekście pewnych mechani-zmów adaptacyjnych można działać tak, jakby jednostki były racjonalnymi, dobrze poinformo-wanymi aktorami instrumentalnymi, gdyż z cza-sem rezultaty ich działań będą takie same. Rynki, jak utrzymują ekonomiści, dostarczają dwóch
potężnych mechanizmów generujących spraw-ność działania: konkurencję i uczenie się. Nacisk konkurencji w społeczeństwie rynkowym ozna-cza, że nowe organizacje posiadające efektyw-niejsze struktury będą się rozwijać, ostatecznie wypierając organizacje suboptymalne (Alchian 1950). Procesy uczenia się wewnątrz i rm mo-gą także prowadzić do korekty ich funkcjono-wania. Zdaniem Williamsona (1993, s. 116–117) można polegać na „skłonności do działań dale-kowzrocznych” lub „duchu racjonalności”, które „ekonomia przypisuje aktorom ekonomicznym. (…) Gdy aktorzy zaczynają rozumieć nieoczeki-wane konsekwencje własnych działań, odtąd ich skutki zaliczają się do grupy skutków oczekiwa-nych, a ich uwarunkowania zostają uwzględnio-ne w procesie projektowania organizacji. Pociąga to za sobą ograniczenie niepotrzebnych kosztów i zwiększenie nieoczekiwanych korzyści, a więc zwykle zaowocuje lepszymi wynikami ekono-micznymi”.
Pomijam tu kwestię, czy ci ekonomiści ma-ją rację, wypowiadama-jąc z taką pewnością siebie twierdzenia o organizacjach prowadzących dzia-łalność gospodarczą. Politologów zainteresuje przede wszystkim rola odgrywana przez te me-chanizmy w kontekstach politycznych.
Każdy z opisanych mechanizmów moż-na postrzegać jako część argumentu o charak-terze ewolucyjnym, przemawiającego za stop-niowym usprawnianiem procesu projektowania instytucji. Jak zauważył Axelrod (1984, s. 169), „podejście ewolucyjne opiera się na prostej zasa-dzie: wszystko to, co odnosi sukces, najprawdo-podobniej będzie w przyszłości występować co-raz częściej”. Konkurencja i uczenie się stanowią dwa alternatywne mechanizmy przypominające darwinowską teorię doboru naturalnego, co mo-że wyjaśnić elegancję rozwiązań instytucjonal-nych nawet w kontekstach charakteryzujących się krótkimi horyzontami czasowymi, niezamie-rzonymi konsekwencjami itp.
Istnieją jednak uzasadnione powody, by po-dejrzewać, że wszystkie te mechanizmy uspraw-niające, choć ważne, najprawdopodobniej będą mniej efektywne w świecie instytucji politycz-nych niż w świecie prywatpolitycz-nych i rm działających na rynku (Moe 1984; 1990). Należy więc przy-najmniej wyraźnie określić warunki konieczne
do zadziałania każdego mechanizmu. To kolej-ny obiecujący obszar badań teoretyczkolej-nych i em-pirycznych.
Możliwe ograniczenia wpływu „rozumne-go ducha” Williamsona na politykę widać naj-wyraźniej w odniesieniu do mechanizmów kon-kurencji. Należy tutaj postawić pytanie: Czy instytucje polityczne, podobnie jak i rmy, funk-cjonują w gęstym środowisku konkurujących ze sobą instytucji? Czy konkurenci mogą wykorzy-stać nieefektywne działanie instytucji, odebrać jej „klientów” i doprowadzić ją do bankructwa? Odpowiedź brzmi: niekiedy tak, lecz najczęściej nie.
Modele konkurencji politycznej prawdopo-dobnie najbardziej pomagają zrozumieć stosun-ki międzynarodowe, chociaż konsekwencje wy-boru „reformuj się lub giń” charakteryzowały się znaczną zmiennością w czasie (Kahler 1999). Nawet w trudnym środowisku kształtowania się nowoczesnych państw europejskich konkuren-cja wcale nie była jedynym mechanizmem decy-dującym o tym, które z nich przetrwają (Spruyt 1994). Natomiast współczesne otoczenie mię-dzynarodowe oferuje znacznie obszerniejsze ni-sze dla słabych i/lub przestarzałych struktur pań-stwowych, umożliwiając im utrzymanie się przy życiu. W demokratycznych organizmach pań-stwowych działanie systemów partyjnych tak-że opiera się na wyraźnej dynamice konkurencji. Pewne argumenty świadczą o tym, że partie mu-szą dostosowywać swoje schematy organizacyjne i platformy działania do konkurencji, w przeciw-nym razie grozi im marginalizacja.
Jednak ogólnie rzecz biorąc, istnieje niewie-le wątpliwości co do tego, że środowiska poli-tyczne są zwykle bardziej „pobłażliwe” niż śro-dowiska gospodarcze (Krasner 1989; Powell, DiMaggio 1991). Innymi słowy, „bariery wej-ścia” często bywają nadzwyczaj wysokie. Jak już powiedziano, niepowodzenia w polityce nie za-wsze łatwo zidentyi kować ani przypisać do konkretnego źródła. Nawet tam, gdzie można to uczynić i obciążyć kogoś winą za nie, powstają poważne trudności, jeżeli korekta wymaga pod-jęcia zbiorowych działań w celu uzyskania wy-ników o charakterze dóbr publicznych (tak jak zwykle dzieje się w polityce). W takim kontek-ście aktorzy muszą przezwyciężyć bardzo zło-żone problemy z koordynacją, chcąc stworzyć
instytucjonalnego konkurenta dla nieefektywnie działającej instytucji.
W wielu wypadkach jednak instytucje po-lityczne zupełnie nie podlegają bezpośredniej konkurencji1. Zamiast tego pojedyncze rozwią-zania instytucjonalne lub zbiory przepisów czę-sto monopolizują pewną część areny politycz-nej. Wróćmy do przedstawionych wyżej dwóch przykładów konkurencji politycznej. Otóż wy-stępuje ona między państwami narodowymi ja-ko jednostkami terytorialnymi, z których każde posiada szeroki wybór instytucji politycznych. Wszystkie partie polityczne konkurują ze sobą na podstawie pojedynczego zestawu reguł wy-borczych. O ile więc partie polityczne i państwa narodowe stają w obliczu konkurencji, o tyle nie jest jasne, czy pojęcie konkurencji między insty-tucjami obsadzanymi osobami pochodzącymi z wyboru ma jakiekolwiek znaczenie. Gdy za-tem konkurencja działa w polityce, często odby-wa się to „powyżej” (konl ikt międzypaństwo-wy) lub „poniżej” (wśród walczących organizacji) poziomu instytucji. Analitycy musieliby więc precyzyjnie określić warunki, w których nacisk konkurencji mógłby doprowadzić do wzrostu sprawności instytucji. W praktyce, w kontek-stach nierynkowych, tego rodzaju uwarunkowa-nia są zwykle nieobecne lub wywierają bardzo słaby wpływ na omawiany proces.
Na szersze omówienie zasługuje kwestia uczenia się. Jednak i tutaj istnieją powody, by wątpić, czy dynamika uczenia się jest tożsama z niezawodnym mechanizmem prowadzącym do usprawniania działania instytucji. Do głów-nych przyczyn należy zaliczyć ogromną złożo-ność i wieloznaczzłożo-ność sfery polityki. Chociaż zagadnienie to zostało już wyjaśnione wyżej, po-równanie ze sferą gospodarki może wytłuma-czyć trudności, na jakie napotykają mechaniz-my usprawniania działania instytucji oparte na uczeniu się.
Ekonomię jako naukę w dużej mierze zbudo-wano na przydatnym i wiarygodnym założeniu, że podmioty gry rynkowej dążą do optymali-zacji własnych działań oraz że dość dobrze so-bie z tym radzą. Firmy działają tak, by zmak-symalizować zyski. Pomiar osiąganych wyników
1 Dziękuję Alanowi Jacobowi za zasugerowanie tego
przebiega we względnie prosty i przejrzysty spo-sób. Ceny stanowią silne sygnały ułatwiające do-konywanie porównań. Można przeanalizować zarówno negatywny, jak i pozytywny wpływ róż-nych cech otoczenia gospodarczego na osiąga-ne wyniki. Wielu spośród tych cech da się przy-pisać dostrzegalne, jednoznaczne i często dające się kwantyi kować wskaźniki. Przykładowo pra-cownicy mogą łatwo uzyskać wiarygodne infor-macje na temat warunków pracy i płacy w róż-nych i rmach. Konsumenci także dość sprawnie radzą sobie z większością aspektów świata go-spodarki. Związki między dokonywanymi wybo-rami a wynikami są zwykle jasne: gdy zmieniam pracę, mój dochód rośnie, gdy kupuję samochód, kurczą się moje oszczędności. O jakości dóbr zwykle można się przekonać we względnie krót-kiej perspektywie czasowej, a wielokrotne zaku-py pozwalają konsumentom na ocenę próbek al-ternatyw.
Oczywiście ten prosty obraz świata gospo-darki komplikuje wiele czynników. Rynek jest, jak wiadomo, wysoce złożony i często wywo-łuje dezorientację. Lecz kluczowa, objaśniająca rola cen, częstość kontaktów o charakterze po-wtarzalnym, brak konieczności koordynowania wielu decyzji gospodarczych z decyzjami innych aktorów oraz względnie krótkie łańcuchy przy-czynowe między dokonanymi wyborami a uzy-skanymi wynikami sprawiają, że z czasem akto-rzy w gospodarce mogą dość łatwo korygować popełnione błędy. Innymi słowy, te właśnie ce-chy sprzyjają skutecznemu uczeniu się.
Natomiast w polityce brakuje punktu odnie-sienia, którego rolę można by porównać do roli ceny, mimo pewnych wysiłków redukcjonistycz-nych zmierzających do zrównania poszukiwa-nia głosów z poszukiwaniem pieniędzy. Aktorzy polityczni często dążą do osiągnięcia wielu ce-lów. Podczas gdy politycy na ogół koncentru-ją się na reelekcji, inni (np. biurokraci lub gru-py interesu) mają odmienne ambicje. Dlatego bardzo trudno stwierdzić, jak miałby się przed-stawiać taki „efektywny” system polityczny i co miałoby być przedmiotem optymalizacji czy też usprawnienia, nawet w teorii. Aktywność poli-tyczna często ma charakter przerywany raczej niż regularny i powtarzalny. Łańcuchy przyczy-nowe między działaniami a wynikami nierzad-ko bywają bardzo rozciągnięte. Polityka jest po
prostu o wiele mniej przejrzystym środowiskiem. Nieprzejrzystość ta nakłada się na ograniczenia związane z poznaniem świata przez człowieka, omówionym wcześniej przy okazji analizy nie-zamierzonych konsekwencji.
Częściowo z powodu tej nieprzezroczysto-ści nawet błędne rozwiązania w świecie polityki często mają charakter samowzmacniający, a nie samokorygujący. By wprowadzić pojęcie omó-wione szerzej poniżej, nasze podstawowe kon-cepcje świata polityki – tego, co działa, a co nie działa – są zwykle „zależne od ścieżki”. Jak do-wodzi Douglass North (korzystając z wyników badań w dziedzinie psychologii poznawczej i teorii organizacji), aktorzy działający w kon-tekstach o dużej złożoności i nieprzezroczysto-ści bardzo stronniczo i ltrują informacje do ist-niejących już „map umysłowych” (North 1990b; Denzau, North 1994). Informacje potwierdzają-ce są zwyk le do nich włączane, podczas gdy za-przeczające ulegają odi ltrowaniu. Społeczne interpretacje środowisk złożonych, takich jak po-lityka, podlegają dodatniemu sprzężeniu zwrot-nemu. Praca Northa jest w tym punkcie zbieżna z długoletnimi poglądami badaczy kultury po-litycznej, jak również z niedawnymi odkrycia-mi w dziedzinie kognitywistyki i teorii organi-zacji. Po ustaleniu zasadnicze poglądy polityczne sięgające od ideologii do zrozumienia poszcze-gólnych aspektów rządzenia, a także sprzyja-nie określonym ugrupowaniom politycznym lub partiom zwykle nie ulegają zmianom.
Złożoność kontekstu i granice ludzkie-go poznania oznaczają, że błędne interpretacje w polityce często nie są poddawane korekcie. W pewnych okolicznościach można twierdzić, że w polityce działają mechanizmy uczenia się, w których reakcja na problemy publiczne odby-wa się metodą prób i błędów (Lindblom 1959; Heclo 1974; Hall 1993). Nie ma jednak uzasad-nienia przypuszczenie, że skuteczność tego me-chanizmu selekcji da się porównać ze zwiększa-jącą sprawność działania konkurencją rynkową w gospodarce czy też z darwinowskim doborem naturalnym w biologii. Rzeczywistość polityczna charakteryzuje się tak dużą złożonością, a zada-nia publicznej oceny wyników i określea zada-nia, które alternatywy są lepsze, są tak skomplikowane, że tego rodzaju autokorekta często odbywa się na ograniczoną skalę.
Nie twierdzę tutaj, że konkurencja i ucze-nie się to ucze-nieprzekonujące mechanizmy uspraw-nienia działania instytucji. Wręcz przeciwnie, trudno zaprzeczyć, że wszystkie te procesy mo-gą prowadzić do zmian i poprawy efektywności działania instytucji politycznych. Chodzi raczej o to, że każdy wiąże się z dużymi ograniczeniami w świecie polityki. Dlatego jakąkolwiek tenden-cję ku „ewoluującemu funkcjonalizmowi” należy traktować jako zmienną. Zamiast z góry zakła-dać skuteczność takich mechanizmów, polito-lodzy powinni zająć się badaniem okoliczności, w których można oczekiwać w miarę poprawne-go działania tychże.
Jednak mimo ogromu ograniczeń dotyczących tych mechanizmów, problemy wcale się na tym nie kończą. Oprócz „wewnętrznej” krytyki argu-mentów ewolucyjnych należy jeszcze uwzględnić krytykę płynącą z zewnątrz. Załóżmy na chwi-lę, że nacisk konkurencji jest znaczący, a proces uczenia się przebiega efektywnie. Czy prowa-dzi to z konieczności do usprawnienia prowa-działania instytucji? Odpowiedź brzmi – nie. Nawet tam, gdzie mechanizmy te są skuteczne, pojawiają się kolejne przeszkody. By znów przytoczyć słowa Williamsona, uczenie się lub nacisk konkurencji należy jeszcze „uwzględnić w strukturze orga-nizacji”. Zwracam tu uwagę na dwie zasadnicze przeszkody na drodze do usprawnienia działania instytucji – ciągłość instytucjonalną i zależność od ścieżki. Występują one nawet w kontekstach, w których skutki uczenia się i/lub nacisk konku-rencji są znaczne.
Ciągłość instytucjonalna w polityce
Rozwiązania instytucjonalne w polityce z re-guły trudno zmienić. Tu także większy potencjał adaptacyjny organizacji gospodarczych bada-nych przez Williamsona może posłużyć za przy-datny punkt odniesienia. Jednostka mająca no-wy pomysł na produkt musi już tylko zapewnić sobie i nansowanie, by wprowadzić go na rynek. Jeżeli wystarczająca liczba konsumentów (do-konujących niezależnych wyborów) uzna pro-dukt za atrakcyjny, odniesie on sukces. Zmiany można wprowadzać, konkurując z istniejącymi produktami. Podobnie osoby dysponujące pra-wami własności majątkowej do i rmy mają zwy-kle na tyle silną pozycję, że mogą modyi kować
strukturę i działanie organizacji zgodnie z wła-snymi wyobrażeniami. Zależności służbowe są wyraźne, a działania osób podejmujących naj-ważniejsze decyzje najprawdopodobniej pozo-stają nakierowane na osiągnięcie takiego same-go celu – maksymalizacji zysków.
Natomiast formalne instytucje polityczne są zwykle oporne na zmiany. Jak ujął to Robert Goodin (1996, s. 23), stabilność i przewidywal-ność osiąga się poprzez „system «zagnieżdżo-nych reguł», przy czym zmiana reguł na kolej-nych poziomach hierarchii jest coraz bardziej kosztowna”. I tak, w wielu krajach „zagnieżdżo-ne reguły” stworzo„zagnieżdżo-ne na drodze zwykłego proce-su ustawodawczego może zawetować wielu gra-czy (ang. veto points), których przezwyciężenie często wymaga licznych kwalii kowanych więk-szości. W innych kontekstach politycznych, ta-kich jak Unia Europejska, przeszkody dla zmian są jeszcze większe. I w większości organizmów państwowych wysiłki zmierzające do zmiany re-guł stojących wyżej w hierarchii (np. konstytucji) wymagają osiągnięcia jeszcze głębszego konsen-susu. Wiele konstytucji zupełnie zakazuje – co oczywiście nie dotyczy rewolucyjnego odrzuce-nia istniejących reżimów – pewnych rodzajów zmian (np. dając prawo weta tym, którzy stra-ciliby ochronę lub przywileje w wyniku możli-wych reform).
Istnieją dwie grupy przyczyn, dla których w projekt instytucji politycznych zwykle wpisuje się opór przeciwko zmianom, i obie zostały już omówione. Po pierwsze, w wielu sprawach pro-jektanci starają się samoograniczać. Kluczowe spostrzeżenie literatury „wiarygodnych zobo-wiązań” polega na tym, że aktorzy często osią-gają lepsze wyniki, usuwając pewne alternatywy z przyszłego menu opcji do wyboru. Jak związa-ny Odyseusz przygotowujący się do konfrontacji z syrenami, aktorzy na scenie politycznej często podejmują zobowiązania, ograniczając własną swobodę wyboru na rzecz osiągnięcia celu wyż-szego rzędu.
Po drugie, co chyba ważniejsze, projektan-ci instytucji i polityk mogą zechprojektan-cieć zobowiązać swoich następców do określonego postępowa-nia. Terry Moe nazywa to problemem „politycz-nej niepewności” (1990). W przeciwieństwie do aktorów gospodarczych aktorzy polityczni nie mają praw do własności majątkowej. Projektanci
wiedzą, że nie mogą zawsze kontrolować danej instytucji. Ten brak możliwości sterowania ma swoje implikacje zarówno dla projektowania, jak i dla perspektyw wprowadzania zmian po ich utworzeniu. W szczególności, osoby projektu-jące instytucje muszą uwzględnić możliwość, że pewnego dnia do władzy dojdą ich polityczni ry-wale i zechcą zanegować ich projekty lub wyko-rzystać je do innych celów. Aby więc się zabez-pieczyć, aktorzy tworzą reguły, które utrudniają odwołanie uprzednio istniejących zarządzeń. Jak ujmuje to Moe, projektanci nie chcą, żeby „ich” agencje dostały się pod kontrolę przeciwników. A ze względu na sposób przydziału i sprawowa-nia władzy publicznej w demokracji, często wy-kluczając swoich przeciwników, wykluczają rów-nież samych siebie. Dlatego w wielu wypadkach celowo tworzą struktury, którymi sami nie mogą sterować (Moe 1990, s. 125).
Jest to oczywiście jak najbardziej rozsądne za-chowanie. Stojąc w obliczu podobnych proble-mów niespójności czasowej i politycznej nie-pewności, projektanci mogą zechcieć sprawić, by instytucje polityczne stały się oporne na zmia-ny. Niemniej jednak ta cecha instytucji politycz-nych posiada wyraźne dla objaśnień funkcjonal-nych zakorzeniofunkcjonal-nych w procesach usprawniania instytucji. Gdy aktorzy w późniejszym termi-nie podejmą próbę wprowadzenia reform insty-tucjonalnych, często natrai ą na bardzo poważ-ne przeszkody.
Konsekwencje zależności od ścieżki
Nie tylko rozwiązania instytucjonalne mo-gą utrudnić zmianę kursu. Adaptacje indywi-dualne i organizacyjne wcześniejszych rozwią-zań mogą też sprawić, że zmiana kursu okaże się nieatrakcyjna. Dostosowując się do nowych re-guł gry, aktorzy podejmują pewne zobowiązania i oczekują, że reguły te nadal będą obowiązywać. Wcześniejsze działania mogą zatem uniemożli-wić późniejsze wykorzystanie opcji, których ak-torzy nie zdecydowali się wybrać. Innymi sło-wy, adaptacja społeczna instytucji drastycznie zwiększa koszt wyjścia z istniejących uzgodnień. Zamiast być wyrazem korzyści zinstytucjonali-zowanej wymiany, ciągłość instytucjonalna mo-że raczej odzwierciedlać rosnące w czasie koszty
powrotu do wcześniej dostępnych alternatyw (Pierson 2000).
Ostatnie prace w dziedzinie zależności od ścieżki zwróciły uwagę na mechanizm samo-wzmacniania w czasie początkowych decy-zji instytucjonalnych, nawet o charakterze sub-optymalnym (Krasner 1989; North 1990a). Dokonane początkowo wybory sprzyjają po-wstawaniu złożonych sieci społecznych i gospo-darczych, niezwykle podwyższając koszt przyję-cia możliwych dawniej alternatyw, co zniechęca do wyjścia. Rozwiązania instytucjonalne na sze-roką skalę mają poważne konsekwencje społecz-ne. Jednostki podejmują poważne zobowiązania w reakcji na działania instytucji. Zobowiązania te z kolei mogą znacznie zwiększyć zamęt spo-wodowany przez reformy instytucjonalne, sku-tecznie „uzależniając” je od podjętych wcześniej decyzji.
Badania zmian technologicznych ujawniły pewne okoliczności sprzyjające powstawaniu za-leżności od ścieżki (David 1985; Arthur 1994). Decydującym czynnikiem jest obecność więk-szych zwrotów lub dodatniego sprzężenia zwrot-nego, które zachęca aktorów do skupienia się na pojedynczej alternatywie i dalszego podąża-nia konkretną ścieżką po wykonaniu pierwszych kroków. Duże koszty początkowe lub koszty sta-łe ze znacznym prawdopodobieństwem zwięk-szą motywację do dalszego inwestowania w da-ną technologię, dając jednostkom silne bodźce do identyi kacji i trwania przy jednej możliwo-ści. Znaczne efekty uczenia się w połączeniu z działaniem systemów złożonych stanowią do-datkowe źródło rosnących zwrotów. Z efektami koordynacyjnymi (lub sieciowymi efektami ze-wnętrznymi) mamy do czynienia, gdy jednost-ka uzyskuje większe korzyści z podejmowania określonych działań, jeżeli inni również je podej-mują. I wreszcie oczekiwania adaptacyjne wystę-pują, gdy jednostki czują potrzebę „postawienia na właściwego konia”, ponieważ opcje, które nie zdobędą szerszej akceptacji, zostaną uznane za niewłaściwe. W tych warunkach oczekiwania in-dywidualne na temat wzorców zachowania na-bierają cech samospełniających się proroctw.
Jak twierdzi North, wszystkie te argumen-ty można przeszczepić z badań zmian technolo-gicznych na inne procesy społeczne, szczególnie na rozwój instytucji. W kontekstach złożonych
współzależności społecznych nowe instytucje często wymagają ponoszenia wysokich kosz-tów stałych lub koszkosz-tów rozruchowych, mogą też generować poważne efekty uczenia się, efek-ty koordynacyjne oraz oczekiwania adaptacyj-ne. Istniejące instytucje tworzą potężne bodźce wzmacniające własną stabilność i dalszy rozwój. „Krótko mówiąc – kończy North (1990a, s. 95) – współzależna sieć matrycy instytucjonalnej pro-wadzi do coraz większych zwrotów”, co sprawia, że zależność od ścieżki stanowi cechę wspólną ewolucji instytucjonalnej.
W politologii zwracano dotąd niewielką uwa-gę na argumenty związane z „uzależnianiem”, częściowo dlatego, że procesy te zwykle prowa-dzą do odpolityczniania problemów. Zwiększa-jąc impet działania jedną ścieżką, zmniejsza się prawdopodobieństwo powrotu do istniejących wcześniej alternatyw. W wyniku tego często nie mamy do czynienia z otwartym konl iktem na temat alternatyw, który politolodzy mogą szyb-ko zidentyi szyb-kować, lecz właśnie z jego nieobec-nością. „Uzależnienie” prowadzi do zjawiska na-zwanego przez Petera Bachracha i Mortona Baratza (1962) „niedecyzyjnością”. Ten aspekt polityki można prawdopodobnie zidentyi kować tylko poprzez prowadzone na silnych teoretycz-nych podstawach wnikliwe badania historyczne zmian kontekstu podejmowania decyzji w przy-szłości na skutek adaptacji społecznych do ogra-niczeń instytucjonalnych i do polityk (Hacker 1998).
Z czasem, gdy aktorzy społeczni podejmą zo-bowiązania na bazie istniejących instytucji, koszt „wyjścia” wzrasta. Wyrażone z przekonaniem przez Williamsona twierdzenie, że uczenie się pozwala i rmom na dostosowanie do nieoczeki-wanych konsekwencji, ma znacznie mniejsze za-stosowanie do analizy politycznej, a zwłaszcza do badań sformalizowanych instytucji politycznych. Uczenie się na podstawie minionych wydarzeń może sprawić, że aktorzy będą działać inaczej, podejmując nowe inicjatywy. Jednak odzyskanie pola od wcześniej zinstytucjonalizowanych ob-szarów działania często przysparza poważnych trudności. Aktorzy nie mogą podejmować do-wolnych decyzji, gdy zmienią się ich preferencje lub gdy ujawnią się niezamierzone następstwa. Zamiast tego okazuje się, że balast wcześniej do-konanych wyborów instytucjonalnych poważnie
ogranicza ich pole manewru. Uprzednie wybo-ry instytucjonalne nabierają „ciągłości”, mogą być również zależne od ścieżki. Tak więc nawet w kontekście mechanizmów uczenia się i kon-kurencji wcale nie jest oczywiste, że tego rodza-ju naciski przełożą się na usprawnienie działa-nia instytucji.
4. Propozycje na przyszłość
W niniejszym eseju przedstawiam argumen-ty przemawiające za dwiema głównymi teza-mi: a) funkcjonalistyczne założenia na temat pochodzenia i przebiegu procesu zmian insty-tucjonalnych należy zastąpić hipotezami funk-cjonalistycznymi; b) hipotezy funkcjonalistycz-ne należy uzupełnić i porównać z hipotezami eksponującymi możliwe niefunkcjonalistycz-ne korzenie instytucji. Możemy się spodziewać dużej zmienności wyników w zakresie funkcjo-nalnych wyjaśnień genezy i modyi kacji insty-tucji politycznych. Odwołując się do warunków wstępnych koniecznych do uzyskania wyników funkcjonalnych, należy podjąć próby stworze-nia bardziej wnikliwych teorii pochodzestworze-nia in-stytucji i zmian instytucjonalnych. Wymaga to określenia okoliczności, w których tego rodza-ju hipotezy się nie sprawdzają, oraz sytuacji, które zwiększają lub zmniejszają prawdopo-dobieństwo wystąpienia takich niepomyślnych uwarunkowań.
Zamiast z góry zakładać, że instytucje po-wstają i ulegają zmianom po to, by spełniać wy-magania funkcjonalne, musimy się przekonać, czy tak rzeczywiście jest. To bardzo obiecujący obszar do prowadzenia badań systematycznych. Nawiązując do słów Richarda Nixona na temat keynesizmu – zapewne wszyscy jesteśmy teraz instytucjonalistami. Jednakże politolodzy prze-prowadzili bardzo niewiele konsekwentnych prac empirycznych na podstawie wyraźnie konkurują-cych ze sobą hipotez, które miały na celu porów-nywanie procesu powstawania instytucji i zmian instytucjonalnych w różnych kontekstach. Bez takich badań nie mamy szans na ocenę wpływu konkretnych cech kontekstu na wyniki instytu-cjonalne, nie wiemy nawet, jak często tego ro-dzaju cechy występują w świecie polityki. Uderza kontrast z socjologią, gdzie kwitnie tradycja pro-wadzenia badań empirycznych powiązanych ze
sobą zagadnień na bazie odmiennych założeń teoretycznych (Clemens 1999).
Warto zaakcentować dwa wspólne wątki wie-lu toków argumentacji zaprezentowanych w ni-niejszym eseju. Pierwszym jest znaczny wkład badań socjologicznych w zrozumienie ograni-czeń funkcjonalizmu. Bez względu na to, czy chodzi o nieinstrumentalne zachowania akto-rów, granice uczenia się, konkurencyjne proce-sy usprawniania instytucji czy też poznawcze i społeczne źródła niezamierzonych konsekwen-cji, socjologowie mają wiele ciekawych rzeczy do powiedzenia. Politolodzy powinni nadal zapo-życzać spostrzeżenia z innych dyscyplin, oczy-wiście wprowadzając do nich odpowiednie mo-dyi kacje. Przy okazji dobrze byłoby zwrócić większą uwagę na ostatnie teoretyczne i empi-ryczne prace z dziedziny socjologii.
Drugi wspólny wątek łączący różne omawiane tu zagadnienia to fakt, że wszystkie one wyma-gają dokładnego przyjrzenia się aspektom poli-tyki z dłuższej perspektywy czasowej, zamiast wykonywać „migawkowe” ujęcia politycznych procesów i ich wyników. Chcąc się przekonać, gdzie wyjaśnienia funkcjonalne przestają zado-walać, należy spojrzeć nie tylko na moment po-wstawania instytucji ani na aktualne ich działa-nie (wnioskując na tej podstawie o ich genezie), trzeba natomiast zwrócić uwagę na procesy dy-namiczne, mogące rzucić nowe światło na impli-kacje krótkich horyzontów czasowych, na zakres niezamierzonych konsekwencji, powstawanie ścieżki zależności oraz skuteczność lub ogra-niczenia związane z działaniem mechanizmów uczenia się i konkurencji. Takie podejście wy-maga rzetelnych badań historycznych. Mówiąc „rzetelnych”, mam na myśli prace polegające na wnikliwym śledzeniu przebiegu pewnych proce-sów w czasie. Należy je odróżnić od „przeszu-kiwania” historii pod kątem pozyskiwania przy-kładów zasadniczo statycznych argumentów o charakterze dedukcyjnym. Stosowanie etykiet szczepowych jest zbyt rozpowszechnione w po-litologii amerykańskiej, można jednak potrak-tować sugerowany przeze mnie kierunek badań jako pewien wariant „instytucjonalizmu histo-rycznego” (Hall, Taylor 1996). Opiera się on na podstawowym założeniu, że objaśnianie wielu aspektów polityki wymaga analizy zarówno dia-chronicznej, jak i synchronicznej.
Wyeksponowanie znaczenia korzyści pły-nących z przyjęcia bardziej socjologicznej per-spektywy badawczej oraz z podjęcia rzetelnych prac z perspektywy historycznej sugeruje, że no-wa ekonomia instytucjonalna raczej nie zapew-ni wystarczających podstaw dla stworzezapew-nia teo-rii genezy instytucji i zmiany instytucjonalnej. W niniejszym eseju ostrzegam, że wysiłki zmie-rzające do przekładu teoretycznych argumen-tów z dziedziny ekonomii na domenę nauk po-litycznych są obarczone większym ryzykiem, niż często uważamy. Należy je podejmować sta-rannie, mając na uwadze ograniczenia związa-ne ze stosowaniem analogii. Nie chodzi przy tym o odrzucenie „nowej ekonomii instytucjo-nalnej” i teorii racjonalnego wyboru w politolo-gii. Te podejścia zaowocowały wieloma ważnymi spostrzeżeniami, szczególnie poprzez częścio-we, lecz znaczące wysiłki pokazujące, jak moż-na przezwyciężać różne przeszkody moż-na drodze do dynamiki funkcjonalnej2.
2 Przedmiotem mojej krytyki w tym eseju są luźne
funk-cjonalistyczne objaśnienia genezy instytucji i zmian in-stytucjonalnych. Chociaż podkreślam fakt, że wiele ana-liz prowadzonych z punktu widzenia teorii racjonalnego wyboru zalicza się do tej kategorii, Gary Miller zupełnie słusznie zauważa w swoim wnikliwym komentarzu, że wcale nie musi tak być. Podobnie jak Miller, nie sądzę, by analitycy musieli wybierać między teorią racjonalnego wyboru i innymi alternatywami. Część mojej nalizy (np. omówienie zależności od ścieżki) bardzo mocno opiera się na teorii racjonalnego wyboru. Lecz jej twórcy kon-centrują się przeważnie na efektach działania istniejących instytucji. Natomiast wielu wymiarom procesów społecz-nych istotnym w dyskusji dotyczącej pochodzenia insty-tucji i zmian instytucjonalnych poświęcono niewiele uwa-gi. Na przykład Randall Calvert (1995, s. 80) uznaje, że „podejście traktujące instytucje jako byty zrównoważone (…) nie mówi nic bezpośrednio o ich powstawaniu”. Jack Knight (1995, s. 111) argumentuje, że teorie dynamiki instytucjonalnej, w tym te bazujące na teorii racjonalne-go wyboru, opierają się częściowo na „różnych stwier-dzeniach na temat rzeczywistych uwarunkowań empi-rycznych, w których instytucje społeczne pojawiają się i zmieniają”. Z jak wielką niepewnością mają do czynienia aktorzy w różnych kontekstach? W jak długich perspek-tywach czasowych działają? Jak trudno dostrzec i skory-gować niewydolność instytucji? Jak bardzo konkurencyj-ne są określokonkurencyj-ne środowiska instytucjonalkonkurencyj-ne? Analitycy badający te kluczowe zagadnienia mogą odnieść korzyść z podejść teoretycznych spoza tradycji teorii racjonalnego wyboru.
