Sprawność funkcjonowania samorządu terytorialnego

Pełen tekst

(1)Anatol. Władyka. Ma/opolska 5>k./a Administracji Publl•• neJ. Sprawność funkcjonowania samorządu terytorialnego l. Wprowadzenie Samorząd terytorialny jest formą organizacji spoleczności lokalnych powołaną do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi w interesie mieszkm\ców. Samorzf}d terytorialny jest instytucją dzialającą we wszystkich systemach demokratycznych. Badania nad samorządem terytorialnym prowadzone są. z wykorzystaniem metod stosowanych w studiach nad administracjll publiczną. Dzieje się tak dlatego, że głównym zadaniem samorządu terytorialnego jest wykonywanie funkcji administracji publicznej. Administracja publiczna, jej status, znaczenie i funkcjonowanie jest przedmiotem zainteresowania różnych nauk. W szczególności odnosi się to do nauki o organizacji i zarządzaniu, nauk prawnych, ekonomii, politologii i socjologii. Twórcą jednej z najbardziej znanych teorii administracji był Max Weber. Jego teoria władzy i wyprowadzana z niej koncepcja biurokracji należą do kanonu współczesnej myśli spolecznej, stanowiąc trwały punkt odniesienia dla analiz instytucji wladzy, struktury spolecznej i regul racjonalności '. Standardy dotyczące funkcjonowania oraz oceny jednostek administracji publicznej, w tym również samorządu terytorialnego, nieustannie ewoluują. W stosunku do samorządu terytorialnego pojawiają się nowe oczekiwania i zadania wynikajllce z postępującego procesu rozwoju społeczno-gospodar czego,jak również przemian społeczno-politycznych. Nowe wyzwania,jakim musi sprostać samorząd terytorialny, wymuszają konieczność jego modernizacji i adaptacji do zmieniającego się otoczenia. Ocena wspólczesnej administracji publicznej, w tym również stanowiącego jej integralny element samorządu terytorialnego, dokonywana jest coraz częściej I M. Weber, Tlle T/wory oj Sodal al/ci Ecol/olllic Ol'ganizaliol1, Oxford Univcrsity Prcss, New York 1947..

(2) Al/atol Wlodyko. na podstawie kryterium sprawności. Podstawowymi postaciami (walorami) sprawnego dzialania są skuteczność. korzyść i ekonomiczność'. Skuteczne jest takie dzialanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. Drugą postacią sprawności jcst korzystność. Definiowana jest ona jako różnica między wynikiem użytecznym a kosztem dzialania. Ekonomiczność rozumiana jest w kategoriach relacji uzyskanych wyników do poniesionych nakladów. Istnieje jednak różnica między sprawnością działania np. firmy prywatnej a sprawnością dzialania samorządu terytorialnego. W wypadku sprawności instytucji samorządo wej ważnym elementem jest umiejętność odpowiadania na potrzeby społeczno ści lokalnej (warunek wynikający z demokratycznego charakteru instytucji). Celem niniejszego artykułu jest odniesienie pojęcia sprawności do funkcjonowania samorządu terytorialnego. Autor staral się znaleźć odpowiedź na pytanie, jakie są główne uwarunkowania sprawności samorządu terytorialnego oraz jakie są główne wymiary tej sprawności.. 2. Istota. sprawności. Pierwsze definicje i narzędzia badawcze w zakresie sprawnego dzialania wypracowane zostały w ramach prakseologii. Jest lo nauka o zasadach sprawnego, skutecznego i racjonalnego działania'. Nazwa tej nauki wywodzi się od greckiego wyrazu praxis - praktyka. Jednym z prekursorów badatl nad sprawnością działania byl Tadeusz KotarbiJ\ski. Wśród jego bogatego dorobku naukowego jest również teoria sprawności działania". T. KotarbitIski szukał odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób osiąga się zwiększenie technicznych walorów działania, to znaczy skuteczności, pewności, dokładności i ekonomiczności, która przybiera postać wydajności lub oszczędności. T. KotarbiJ\ski rozróżnia dwa zna-. czenia. sprawności:. - sprawność analityczna (uniwersalna), odnoszona z osobna do każdej z cech opisujilcych jakiś aspekt składający się na pojęcie sprawności, - sprawność syntetyczna, obejmująca równocześnie wszystkie cechy, w ramach których następuje bliżej nieznane (algebraiczne czy też wektol'Owe) sumowanie się sprawności w znaczeniu analitycznym. Związki i relacje pomiędzy tymi dwoma znaczeniami pojęcia "sprawność" przedstawia rys. 1. Analizując rys. 1 można stwierdzić, że nie ma praktycznie możliwości bezpośredniego zdefiniowania sprawności w ujęciu syntetycznym i że taka możliwość powstaje tylko wtedy, gdy oprzemy się chociaż na jednej z miar szczególnych (mamy wtedy do czynienia ze sprawnością analityczną) 2 T. Pszczolowski, Mata e1lcyklopedia prakseologii i teorii orgallizacji, Ossolineum, Wroclaw 1978, s. 227. :'i Jak dzia/ad skl/tecznie? Problem)' prakseologii, red. H. Borowski. Politechnika Lubelska, Lublin 1995, s. 9. "T. Kotarbillski, Dzieła wszystkie. Pmkseo(ogia, CZt;ŚĆ l, Ossolineum, Wrocław 1999, s.207-451..

(3) lub na wielu naraz (mamy wtedy do czynienia z dowolnie dobranym zestawem sprawności uniwersalnych). To ostatnie ujęcie ma tę jedną, ale niezwykle istotną wadę, że nie wiemy jak sumować poszczególne formy przejawiania się sprawności. Ujęcie to ma walor poznawczy, ponieważ wskazuje na złożoność pojęcia sprawności.. ekonomiczność. skuteczność korzyść. Cechy powszechnie uważullc za podstawowe miary sprawności. dokładność szczegółowość. W sensie ekonomicznym. "u. I;j. ''"" ~. c. wydajność racjonalność. W sensie organizacyjnym. zr~czność. ~. ·u .~. o. zwinność. "'". wytrzymałość. ~. ~. </). szybkość niezawodność intensywność. prostota staranność. Rys. I.. Sprawność. w ujęciu syntetycznym i analitycznym. Zródlo: K. Sobolcwski. O pojęciII sklllecZ/lo.<:ci i pojrciach ska, Koszalin 1998, s. 132.. związanych,. Politechnika. Ko.szalill~. Trzy podstawowe miary sprawności to skuteczność, ekonomiczność i koDociekania prakseologów oraz przedstawicieli nauki organizacji izarzą dzania wskazuj q właśnie na te główne walory sprawnego dzialania. O dzialaniu można powiedzieć, że jest sprawne, jeśli spełnia przynajmniej te trzy warunki. Skuteczność to jedna z postaci sprawności działania ocenianego pod rzyść..

(4) Analol względem zbliżania się do celu, jaki został zamierzony i stanowi podstawę tej oceny. Według T. Pszczołowskiego skuteczność to pozytywnie oceniana zgodność wyniku z celem'. Działanie jest skuteczne, jeśli podmiot osiągnąŁ cel w pełni lub w jakimś stopniu albo umożliwił sobie lub ułatwiŁ jego osiągnięcie w przyszłości. W wypadku gdy podmiot nie zbliżył się do celu, działanie jest nieskuteczne (obojętne), a gdy osiągnięcie celu utrudnillub wykluczył- przeciwskuteczne. T. Pszczołowski przez ekonomiczność rozumie stosunek między nabytkamió a ubytkami' (N/U), w którym nabytki są większe od ubytków, jeżeli przeważają ubytki (N < U), mamy nieekonomiczność'. W wypadku dwóch różnych działal\ o takiej samej ekonomiczności sprawniejsze jest działanie,. które odznacza się większą korzystnością. Trzecią, podstawową cechą sprawności jest korzyść. Jest to cecha działania ocenianego dodatnio ze względu na przewagę nabytków w różnicy między nabytkami a ubytkami (N - U)".. 3. Badanie administracji publicznej poprzez pryzmat sprawności Zagadnienie sprawności stało się interesującym przedmiotem analizy wodniesieniu do bardzo wielu dziedzin. Początkowo sprawność związana była jedynie z fizyczną dzialalnością człowieka (utożsamiana była ze zręcznością). Rozwój produkcji przemysłowej oraz nowych form i metod zarządzania spowodował, że walory sprawności znalazły również zastosowanie jako kryteria oceny złożonych organizacji (głównie przedsiębiorstw). Główne walory sprawności, a więc ekonomiczność, skuteczność i korzyść bardzo łatwo dają się przełożyć na realia funkcjonowania przedsiębiorstw. Czy można je odnieść również do funkcjonowania administracji? Istniejący dorobek naukowy, jak również zastosowania praktyczne dają pozytywną odpowiedź na to pytanie. Szczególnie istotny dorobek w tym zakresie wypracowany został dzięki studiom nad administracją prowadzonym w Stanach Zjednoczonych. Studia te sprowadzają się głównie do problemów naukowej organizacji pracy w różnych jednostkach organizacyjnych. Podejście wypracowane na gruncie zarządzania prywatnym przedsiębiorstwem zostało zastosowane w dziedzinie administracji publicznej. Przenoszenie wyników pewnych badm\ oraz określonych metod stało się moż liwe dzięki temu, że zarówno administracja prywatna, jak i państwowa jako organizmy społeczne mają pewne cechy wspólne. Jedną z nich jest problematyka obniżania kosztów administracji, a więc zagadnienie ściśle związane z problematyką efektywności. Obecnie istnieje wyraźny podzial wiedzy o adT. Pszczolowski, op. cit., s. 219. (, Nabytki rozumiane są jako kompleks obejmujący pozylywne oceny jakiegoś dzinłania. 7 Ubytki J'o7.llI11ianc są jako kompleks ujemnych ocen jakiegoś działania, T. Pszczolowski 5. wymiennie. używa także. terminu. "zużycie. T, Pszczolowski, op, cit., s. 61. 9/bidem, s. 107. II. zasobów",. "wkłacly". i "straty"..

(5) Sprawność fllnkcjon(J'wania. .. ministracji na dwie gałęzie: business administration i pubUc administratian. Odnośnie do nauki na użytek administracji publicznej należy wskazać na jej swoiste cechy. Na gruncie amerykm\skim brakowało tradycji w zakresie prawniczego podejścia do kształcenia funkcjonariuszy administracji. Podejście takie było dominujące na kontynencie europejskim i na podstawie takich założeI1 konstruowano m.in. niemiecki czy też francuski model administracji. Inną charakterystyczną cechą nauki administracji w USA było to, że powstała ona w izolacji od europejskich doświadczeI\ i teoretycznych rozważal\. Badania na potrzeby administracji publicznej były przede wszystkim wynikiem wysiłków nad reformami administracji publicznej. Badania nad administracją publiczną cechowała praktyczna i empiryczna postawa - kierownictwo przedsiębiorstw stawiało się jako wzór dla administracji publicznej. Charakterystyczne było też położenie akcentów na wiedzę polityczną. Stąd też przedmiotem badaJ\ była nie tylko problematyka całych systemów, lecz również takich węzłowych problemów, jak np. teorii decyzji w administracji, problemów humall re/alians w administracji, problemów politycznych w administracji. Nurt badawczy, który przyczynił się do zastosowania metod ekonomii, prakseologii w studiach nad administracją publiczną to instytucjonalizm. Podejście instytucjonalne kładzie szczególny nacisk na wielką rolę, jaką odgrywają instytucje w rozwiązywaniu przez człowieka podstawowych problemów. Odnosi się ono praktycznie do wszystkich sfer życia jednostki: społecznej, ekonomicznej, politycznej itp. M. Blaug wskazuje na trzy główne cechy instytucjonalizmu, przy czym wszystkie one są natury metodologicznej 10: - niezadowolenie z wysokiego poziomu abstrakcji w teorii neoklasycznej, - potrzeba zintegrowania ekonomii z innymi naukami społecznymi, czyli coś, co można nazwać "wiarą w korzyści związane z podejściem interdyscyplinarnymI) ,. - niezadowolenie z dorywczego i niemetodycznego empiryzmu klasyków i neoklasyków, wyrażające się w wezwaniach do prowadzenia szczegółowych badal1 ilościowych. Oprócz trzech ww. cech wskazuje się również na potrzebę zwiększenia kontroli społecznej nad dzialalnością gospodarczą. Znakomita większość decyzji i działm\, jakie podejmuje jednostka, przebiega zawsze w jakiejś sferze instytucjonalnej. Ważnym elementem tej sfery jest administracja publiczna, w tym również sprawujący jej funkcje samorząd terytorialny. Podejście instytucjonalne cechuje wielowymiarowość oraz potrzeba korzystania z wiedzy zgromadzonej przez różne dyscypliny nauk - subdyscypliny socjologii, prawa, nauk politycznych. Współczesna analiza instytucjonalna to obecnie jedno z ważniejszych i bardziej obiecujących podejść do problemu porządku społecznego, a szczególnie zmian tego porządku, czyli pojawiania się nowych reguł (instytucji). Instytucje spoleczne postrzegane sąjako struktu](I M. .Bluug, Teo";a ekonomii, szawa 1994, s. 710.. Ujęcie. retrospektywIle, Wydawniclwo Naukowe PWN, War-.

(6) Al1a/ol. ralne skladniki spoleczelistwa, poprzez które organizowane są zasadnicze spoleczne działania i zaspokajane społeczne potrzeby. Ekonomia stanowi źródło i podstawę nowej analizy instytucjonalnej (w sensie historycznym, teoretycznym i empirycznym). Nowy instytucjonalizm to zjawisko z pogranicza ekonomii (mikro- i makro-) i nauk politycznych. To szeroka, interdyscyplinarna orientacja teoretyczna wyjaśniająca, poprzez odwołanie się do struktury instytucjonalnej, relację między poziomem systemu społecznego a poziomem zachowania się jednostekii. Nowy instytucjonalizm jako doktryna lUlukowa odwoluje się do instytucjonalizmu amerykańskiej ekonomii politycznej pierwszych dekad XX w. To w nawiązaniu do niego we współczesnej analizie instytucjonaluej podkreśla się, że jest ona nową analizą instytucjonalną. Instytucjonalizm amerykańskiej w końcu XIX i na początku XX w.. ekonomii politycznej byl reakcją na to, co dzialo się w amerykmiskiej i europejskiej ekonomii oraz amerykmiskiej gospodarce. Instytucjonalna ekonomia byla amerykańską polemiką (inspirowaną wplywami niemieckiej szkoły historycznej) z głównym nurtem myśli ekonomicznej, czyłi ekonomii klasycznej i teorii neoklasycznej. Prekursorzy niemieckiej szkoły historycznej w ekonomii politycznej - tacy jak A. Muller i F. List - zwracałi uwagę na fakt, że gospodarka nie może być traktowana jako odrębna sfera aktywności indywidualnej, jest bowiem tylko jednym z elementów ludzkiego porządku spolecznego oprócz zwyczaju, prawa, polityki czy religii. Wszystkie one są wzajemnie powiązane i jako takie zmieniają się, tworz~lc własną historię. Dlatego dla badaczy szkoly historycznej nie istnieją naturalne prawa ekonomii. Mówią oni natomiast o prawach rozwoju historycznego. Ludzkie działaniu są motywowane określoną kulturą, a nie ponadczasowym, wewnętrznym egoizmem (homo oeconomicus). Przedmiotem szkoly byly nie abstrakcyjne jednostki czy wyrwane z kontekstu elementy ekonomii (typu rynek), łecz cala gospodarka narodowa i jej rola w życiu danego społeczelistwa 12 • Biorąc pod uwagę takie ujęcie, jednym z głównych problemów ekonomii stawaly się reformy ekonomiczne i polityka społeczna. Ekonomicznym zachowaniem człowieka wedlug tego podejścia rzą dzi nie tyłko filozofia hedonizmu, lecz jego specyfikę należy tłumaczyć wplywem zmieniających się instytucji gospodarczych i spolecznych. W ekonomii politycznej pod wplywem niemieckiej szkol y historycznej rozwinęla się amerykańska szkoła historyczna. Przyczyuiła się ona następnie do powstania instytucjonalizmu wamerykaliskiej ekonomii politycznej. Doktryna ta byla silnie zróżnicowana wewnętrznie, w związku z tym nie można mówić o jednej szkole instytucjonalnej ekonomii. Mówi się natomiast o kilku szkol ach czy doktrynach naukowych, które łączy wspólna tematyka, swoiste pytania dotyczące roli instytucji w życiu (ekonomicznym) człowieka. Wydaje się, że instytucjoII p, Chmielewski, LI/dzie l instytl/cje, Z historii i leOl'ii //Owego ill.\'lylllcjO/lalimlll, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1995,S. 12. 12. JlJidem, S. 24..

(7) SpraWlIo,tć fimk cj(J/lOWClllia samorządu. ferytO/';alnego. nalizm należy traktować jako szeroką orientację badawczą podejmującą problem roli społeczno-kulturowych uwarunkowm\ w ekonomicznych działaniach człowieka. Za założycieli instytucjonalizmu w amerykat\skiej ekonomii uważa się Thorsteina B. Veblena (1857-1929) , Johna R. Commonsa (1862-1945) i Wesleya C . Mitchella (1874-1948) . Dla twórców instytucjonałizmu analizy ekonomiczne powinny być osadzone w kontekście spolecznym i historycznym. O działaniach ludzi decydują przedc wszystkim konkretne instytucje, które charakteryzują się swoistą dynamiką. W ujęciu T.B. Veblena ludzkie działanie przebiega zawsze w określonych ramach instytucjonalnych. Zrozumienie porządku ckonomicznego i społeczne go wymaga odwolania się do uks ztałtowanych historycznie ram instytucjonalnych tworzących konkretny kontekst działalności człowieka . Anałiza instytucjonalna w ujęciu J.R. Conllnonsa to przede wszystkim analiza kapitalizmu. Jednakże jego podejście cechuje się zarazem walorem ogólności, umo żliwiając wykorzystanie sposobu myślenia autora w analizie innych typów instytucji społecznych. Najogólniej rzecz ujmując, instytucjonałna sfera ludzkiego działania to sfera stosunków międzyludzkich kształtowanych przez różnego typu reguły i zasady społeczne, które pozwałają na lepsze łub gorsze rozwiązanie problemów życia zbiorowego . Dla J.R. Commonsa instytucje to układy reguł i zobowiązań umożliwiających podejmowanie społecz nych decyzji dotyczących kolektywnych działaJ\ łączących poszczególne osoby we wspólnym wysil ku osi'lgania założonych celów. Biorąc pod uwagę charakter tej pracy, szczególnie kwestie związane ze sprawnością instytucji publicznej, bardziej interesujący jest dorobek nowych instytucjonalistów. Nowy instytucjonalizm stworzony został na podstawie ekonomii neoklasycznej i tradycyjnym (historycznym) instytucjonalizmie. Nową analizę in stytucjonałną charakteryzuje ekspansja , pol egająca na przekroczeniu tradycyjnych granic ekonomii oraz wielka różnorodność poglądów i metod wynikających z jej interdyscyplinarnego charakteru. Dłatego też częściej mówi się o nowej unalizie instytucjonalnej niż o nowej instytucjonalnej ekonomii czy neoinstytucjonalnej ekonomii. Szczególnie interesującą pracą w dorobku nowych instytucjonalistów jest książ ka R. PutnamaD Autor na przykładzie zmian struktury instytucjonałnej Włoch poszukuje odpowiedzi na pytanie o wydajność i sprawność (pelformance) instytucji demokratycznych. Analiza R. Putna ma zawiera ełementy podejść klasycznych . R. Putnam wskazuje na trzy sposoby wyjaśniania źródeł sprawności instytucji. Pierwszy z nich opiera się na formałnych analizach prawnych. Podstawą analizy w tym wypadku jest sposób skonstruowania instytucji i jego wpływ na funkcjonoWllllie. Prekursorem tego podejścia jest John Stuart Mili"'. Formułuje on tezę, że 13 R. PUlnam, Demok/'acjll. II'. dzia/al/ill, Społeczny Instytut Wydawniczy Znak. Knlków 1995.. S.32. 14 1.S. Mili. O rządz.ie l'eprezc!IIlal)'WJ/yJJl . Poddm;s Iwo kobiel , Spolcc1.uy Instytut Wydawniczy Znak. Kraków 1995..

(8) Anatol. idealnym rządem jest ten, który najlepiej umie realizować społecznie pożądane cele, a jednocześnie nie narzuca społeczelistwu własnych, wąskich projektów politycznych,religijnych i moralnych. Taki rząd może powstać wyłącznie w ustroju specyficznie pojętej "racjonalnej demokracji". J.S. Mili dostrzega stale odradzają ce się w życiu spolecznym dwie przeciwstawne tendencje: ideologiczny dogmatyzm i egoistyczne forsowanie interesów grupowych. Stara się powstrzymać obydwa te dążenia i szkicuje zarys ustroju, w którym do polityki udaje się wprowadzić znaczną dozę racjonalności, a jednocześnie wszystkich obywateli zachęcić do krzewienia cnót publicznych. lS. Mili pragnie pogodzić rządy ludu z racjonalnością i skutecznością polityczną. Druga grupa czynników, mających wplyw na sprawność instytucji, to w opinii R. Putnama ogól uwarunkowUJl o charakterze spoleczno-ekonomicznym . Według tego podejścia sprawna demokracja oraz sprawnie dzialająca instytucja przedstawicielska zależy w dużej mierze od poziomu modernizacji społeczno-ekonomicznej. Szczególnie badacze zajmujący się problematyką sprawności rządów w krajach rozwijających się wskazują, że rządy w tych krajach nie mogą stać się sprawne bez znacznego przyspieszenia procesu modernizacji. Według takiego podejścia poziom rozwoju spoleczno-gospodarczego ma decydujący wpływ na sprawność działania instytucji. Trzecia szkoła myślenia o sprawności instytucji podkreś la znaczenie czynników społeczno-kulturowych. Nurt ten rozwinięty zos tał glównie przez A. de Tocqueville'a. Podejście to podkreś l a znaczenie aktywności spotecznej oraz kultury politycznej i wJaśnie te czynniki wskazuje jako decydujące o sprawności funkcjonowania instytucji demokratycznej. R. Putnam, opierając się na trzech wyżej wymienionych koncepcjach, skonstruował własny model sprawności działania it\stytucji: oczekiwania społecz ne => interakcje polityczne => proces rządzenia => wybór konkretnego rozwią zania => wdrażanie go. Instytucje publiczne otrzymują bodźce ze środowiska spotecznego i stosownie do nich re ag ują. Partie polityczne i grupy społeczne wysuwają problemy, a władze rozważają, czy i jak te problemy rozwiązać. Po dokonaniu analizy problemu wladza publiczna, poprzez mechanizmy demokratycznej procedury decyzyjnej, przyjmuje określone rozstrzygnięcia, które realizuje za pomocą swojego aparatu wykonawczego. Sprawnie działająca instytucja demok,ratyczna musi być zarówno wrażliwa na potrzeby, jak i skuteczna: zaspokajać potrzeby wyborców i dla ich zaspokojenia efektywnie wykorzystywać ograniczone środki.. 4. Reiacie między racjonalnością a sprawnością funkcjonowania. samorządu. terytorialnego. Podstawową kwestią jest adaptacja dorobku naukowego dotyczącego sprawności, który wypracowany zostal w ramach prakseologii, ekonomii oraz nauki o zarządzaniu dla potrzeb funkcjonowania samorządu terytorialnego..

(9) Problem ten jest szczególnie istotny z uwagi na specyfikę samorządu. Samorząd terytorialny definiowany jest jako grupy społeczne i ich reprezentacje , które powolane zostaly przez przepisy prawa, celem sprawowania funkcji administracji publicznej w formach zdecentralizowanych. Podstawą jego wyodrębnienia jest więź terytorialna. Do istotnych cech samorządu zaliczyć należy tO I że l5 :. - przepisy prawa powinny zapewnić określonym grupom społecznym i wylonionym przez nie organom prawo do zarządzania swoimi sprawami, - grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy (członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, a nie dobrowolnie z mocy własnego oświadczenia woli), - grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej, - zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji); wkraczanie w fonnie nadzoru w dzialalność samorządu możliwe jest wylącz nie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających samodzielności. Mówiąc o samorządzie terytorialnym , trzeba mieć przede wszystkim na uwadze spoleczności lokalne. Znajduje to odzwierciedlenie w polskim prawodawstwie. Samol'Z<1d gminny rozumiany jest jako wspólnota samorządowa mieszkańców oraz odpowiednie terytorium. Analogiczne sformulowania przyjęto w wypadku samorządu powiatowego i samorządu województwa. Przedmiot analizy w tym wypadku dotyczyć powinien sprawności w odniesieniu do zorganizowania spoleczności lokalnej. Używanie pojęć "funkcjonowanie" czy też "dzialanie", które ściśle wią żą się z pojęciem sprawności, w odniesieniu do wspólnoty samorządowej wydaje się niewlaściwe. W tym wypadku uzasadnione jest badanie społeczności lokalnych szczególnie pod kątem racjonalności ich wyodrębnienia. Kwestia ta ściśle jest zwią zana z problematyk!) podziału terytorialnego. Jedna z tez wypracowanych w ramach prakseologii i nauki o zarządzaniu stwierdza, że dany system czy też Ol'ganizacja nie może być sprawna, jeśli nie jest racjonalna. W zupelności odnieść to można do funkcjonowania samorządu terytorialnego, a szczególnie do kryteriów wyodrębnienia poszczególnych spoleczności lokalnych. Racjonalność można uznać za statyczną miarę sprawności. Rozpatrując to zagadnienie w ten sposób, należy starać się uzyskać odpowiedź na pytanie, czy z mocy prawa utworzone jednostki samorządu terytorialnego stanowią racjonalny i sprawny element w systemie podzialu terytorialnego kraju. Zasadniczą kwestią związaną ze sprawnością i racjonalnością samorządu terytorialnego jest liczba jego szczebli. W większości krajów europejskich samorząd terytorialny ma strukturę dwu-lub trzyszczeblową. Mówiąc więc o sprawności samorządu terytorialnego, powinno się uwzględniać wszystkie jego ogniwa. Analizie poddane muszą być relacje pomiędzy poszczególnymi ogniwami oraz celowość istnienia każdego ze szczebli. Problematyka ta jest szczególnie istotna w momencie kształtowania się struktury samorządu terytorialne15 Z. Lcollski, Samorząd tel'ytorialllY w RP, Wy<1nwnictwo C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 5..

(10) Alla/ol. go. W Polsce toczyła się bardzo burzliwa dyskusja na ten temat podczas tworzenia nowych samorządowych jednostek terytorialnych, tj. powiatów i województw. Z punktu widzenia istoty samorządu terytorialnego należy w takich sytuacjach odpowiedzieć na pytanie, czy spoŁeczności lokalne w danych granicach terytorialnych są na tyle silne i upodmiotowione, aby pełnić funkcje administracji publicznej. A. Piekara podkreśla"', że spoŁecznością lokalną jest mieszkają ca na danym terytorium zbiorowość, która w wyniku rozwoju cywilizacyjno-kulturowego osiągnęła niezbędny dla artykulacji i zaspokajania swych potrzeb zbiorowych i społecznych stopiet\ upodmiotowienia i integracji spolecznej, stając się społecznością o wyraźnie określonej tożsamości. Jest to zatem społecz ność, która wykazuje uświadomione potrzeby i interesy w sprawach jej dotyczą cych w sposób zasadniczy i powszechny. Na tym gl'llncie rodzi się świadomość wspólnoty interesów, dotyczących m.in. potrzeb zbiorowych w sferze warunków zamieszkania, a zwlaszcza infrastruktury technicznej i społecznej oraz warunków bezpieczet\stwa życia, zdrowia i mienia. Występuje wtedy zjawisko solidarności grupowej mieszkat\ców. W ślad za tym idzie kolejne, mianowicie podejmowanie prób samoorganizowania się wokól wspólnych celów, co powoduje powstawanie rozmaitego typu instytucji lokalnych. Przez społeczność lokalną rozumiemy zbiorowość społeczną, żyjącq na wyodrębnionym (w sposób naturalny lub administracyjny) terytorium, posiadającą w zasadniczych sprawach związanych z faktem zamieszkania, a w szczególności w sprawach bytowych, socjalnych i kulturowych i ewentualnie zawodowych, podobne potrzeby i interesy oraz odpowiedni stopiet\ świadomości wspólnoty podstawowych potrzeb, co znajduje swój wyraz w istnieniu odpowiednich struktur organizacyjnych (instytucji lokalnych) bardziej lub mniej sformalizowanych. W kwestii "rozszerzenia" się społeczności lokalnych, zarówno w aspekcie liczby mieszkaI\ców,jak i terytorialnym, należy zauważyć, że przekroczenie pewnych wielkości, sprzeczne z naturą i obiektywną racjonalnością społeczności lokalnej, może doprowadzić do dezintegracji oraz atrofii jej atrybutów i zaniku spolecznej kreatywności. Warto mieć to na uwadze, gdy rozważa się problem wielkości jednostek samorządu terytorialnego i jego wieloszczeblowość. Uwzględnia jąc kryteria sprawności oraz racjonalności, może dochodzić do pewnych rozbieżności. Główne kryteria sprawności, a więc ekonomiczność i skuteczność, wymagają, aby dany organizm miał odpowiednio duży potencjał. Spełnienie tego warunku przyczynia się do osiągania korzyści skali, które nie są możliwe w wypadku podmiotów małych i slabych. Przekladając te rekomendacje na praktykę funkcjonowania samorzf)du terytorialnego, należy stwierdzić, że jednostki duże terytorialnie i ludnościowo, posiadające rozbudowaną infrastrukturę techniczną i socjalną, będą uzyskiwały wyższą ocenę pod względem sprawności. Istnieje więc potrzeba odpowiedniego rozłożenia proporcji pomiędzy wymagania społeczne a kryteria związane ze sprawnością funkcjonowania. 16. A. Piekara, Samorządność,. Samorządu. samo/'ząd,. rozwój, Uniwersytet Warszawski - Centrum Studiów. Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego, Warsznwa 2000, s. 16..

(11) Spl'awnośt' jiłHkcjol1mvllnia samorząllu. terytoria111ego. I. Wartości społeczne, których nie można zatracić kierując się wymogami sprawności poszczególnych jednostek, to m.in. 17 ; - więź społeczna istniejąca w wyniku sąsiedztwa i świadomości wspólnych interesów w zasadniczych sprawach związanych z bytowaniem i ewentualnie. wykonywaniem zawodu , - dzialanie spontaniczne społecznych mechanizmów kontroli i wyrażania opinii, oparte na tradycyjnych normach zachowania i wartościach wyrosłych w danej mikrokulturze lokalnej; z punktu widzenia szerzej pojętej kultury społecznej stanowią one na ogół cenny czynnik wychowania społecznego i samoregulacji, - kreowanie lokalnych autorytetów, animatorów zbiorowej zaradności i aktywności społecznej i kulturalnej - ludzi o zdołnościach organizacyjnych i przywódczych, spełniających rolę katalizatorów lokalnego rozwoju i postępu, - związki zachodzące między funkcjonowaniem rodziny i sąsiedztwa oraz pomiędzy "grupami pierwotnymi" a .. grupami wtól'11ymi", tj. grupami celowymi, zwanymi najczęściej instytucjami lokalnymi; są one stosunkowo ścisłe i pobudzają wzajemne wzmacnianie się funkcji tych grup jako elementów określonego systemu społecznego (układu zorganizowanego), - istnienie tradycji danej spoleczności lokalnej; jej dorobek kulturowy (szczególnie tworzony przez wiele pokolet]) jest ważnym - z punktu widzenia psychospołecznego - czynnikiem właściwie pojętej dumy z własnego pochodzenia; stwarza poczucie wartości i godności, sprzyja kształtowaniu się uczuć patriotycznych, które najczęściej wywodzą się z przekazów rodzinnych, godności rodzinnej i loblInego patriotyzmu, - tworzenie instytucji lokalnych, będące obiektywną potrzebą i obiektywnym wal'llnkiem prawidłowego funkcjonowania społeczności lokalnej. Instytucje te stanowią społeczno-organizacyjną i gospodarczą podstawę samodoskonalenia się , zwlaszcza kompleksowego rozwoju gospodarczego, politycznego i kulturalnego; kreowane autentycznie i w naturałny sposób instytucje lokałne tworzą i wzmacniają aktywność spoleczną, zaspokajają rozmaite potrzeby zbiorowe i spolecznc, w tym potrzeby kreatywności, przynależności, informacji, tożsamości społecznej, identyfikacji, uznania itd.. 5. Obszary I kryteria. sprawności. samorzqdu terytorialnego. Racjonalność kształtowania samorządu terytorialnego ma duży wplyw na jego sprawność funkcjonowania. Sposób, w jaki dokonana zostala decentralizacja, determinuje przyszły sukces lub porażkę spoi.eczności lokalnych zorganizowanych w Formie samorządu terytorialnego. Odpowiedzi wymagH jednak pytanie,jak mierzyć sprawność samorządu terytorialnego i jak przełożyć podstawowe walory sprawności, tj. ekonomiczność, skuteczność i korzyść na prak-. 17 A. PiekarlI, op. cif .. s. 23 ..

(12) I. Anatol Wladyka. tykę funkcjonowania samorządu. R. Putnam w odniesieniu do każdego rządu regionalnego próbuje ocenić proces prowadzenia, wyrażania oraz wdrażaniu polityki. Jego uwaga skupia się więc glównie na funkcjonowaniu organów przedstawicielskich. Skuteczność instytucji w jego rozumieniu zależy przede wszystkim od tego, jak sprawnie zarządza ona swoimi najważniejszymi sprawami wewnętrznymi. R. Putnam, prowadząc badania nad s prawnością nowo utworzonych regionów we WIoszech, wyróżnił 12 wskaźników (obszarów) s prawności. Należą do nich"; - stabilność gabinetu,. -. sprawność. finansowa,. - służby statystyczne i informatyczne, - system prawny reformy, - innowacyjność legislacyjna, - przedszkola, - kliniki rodzinne, - instrumenty polityki przemysłowej, - wykorzystanie środków finansowych przez rolnictwo, - wydatki lokalnych jednostek slużby zdrowia, - mieszkalnictwo i rozwój miast, - reakcje urzędników . Trzy pierwsze miary sprawności dotyczą procesów politycznych i wewnętrznego działania instytucji. Wskaźnik dotyczący stabilności gabinetu,mimo że jego konstrukcja jest bardzo prosta, okazal się w badaniach R. Putnumu jednym z najlepszych. Trwalość rządów regionalnych w dużym stopniu determinuje sprawność funkcjonowania instytucji. Następny obszar wyróżniony przez R. Putnama to sprawność finansowa. Mierzona jest ona terminowością w przygotowaniu i przyjęciu budżetu. Rząd mający lepszą informację o swoich wyborcach i ich problemach może skuteczniej reagować. W związku z tym wyodrębniony został trzeci obszar - służby statystyczne i informacyjne. Ocenie podlega! tutaj zakres zbierania danych statystycznych i informacji. Dwa następne wskazniki dotyczą spraw ności w wyrażaniu polityki. Wyrażanie polityki znajduje glównie odzwierciedlenie w aktach prawnych przyjmowanych przez regiony. Obszar sprawności określony jako system prawny reformy dotyczy jakości uchwalanego prawa. W odniesieniu do zagadniel\ związanych z kierowaniem rozwojem gospodarczym, planowaniem przestrzennym i zarządzaniem środowiskiem oraz sprawami socjalnymi dokonano analizy przyjętych przez regiony aktów prawnych. Ocenie poddawano wszechstronność, spójność oraz twórczy charakter prnwodawstwa. Drugie kryterium oceny w zakresie wyrażania polityki stanowi innowacyjność legislacyjna. W badaniach R. Putna ma określana ona byla jako zdolność do tworzenia nowatorskich rozwiązań prawnych w kilkunastu wybranych dziedzinach. 18R . Putmlln.op.cil .. s. 103 ..

(13) SprawllośG'fUllkcjol1owania samorządu. Za pomocą kolejnych sześciu kryteriów ocenia się wdrażanie polityki. Badana jest zdolność regionu do realizowania polityki prawie we wszystkich najważniejszych sektorach działalności regionalnych rządów we Włoszech. Za pomocą ostatniego, dwunastego kryterium (reakcje urzędników) starano się poddać ocenie proces obsługi mieszkmlców. Metoda badawcza R. Putnama została częściowo wykorzystana także w polskich warunkach. W 2000 1". opracowano raport dotyczący sprawności samorządu gminnego". Autorzy w przeprowadzonych badaniach przyjęli, podobnie jak R. Putnam, że na sprawność instytucji samorządowej składa się kilka najważniejszych umiejętności 20 :. - odpowiadanie na potrzeby społeczności lokalnej (warunek sprawności z demokratycznego charakteru badanych instytucji), - uzgadnianie cclów, - sprawne podejmowanie decyzj i, - realizacja uzgodnionych decyzji. W badaniach nad sprawnością instytucjonalną samorządu gminnego przyjęto operacyjną definicję sprawności, która wyróżnia 6 następujących wymiarów funkcjonowania samorządu: - jakość obsługi w urzędzie, - umiejętność podejmowania innowacyjnych działali, - jakość planowania i zarządzania finansowego, - jakość uchwalanego prawa, - stabilność polityczna, - polityka rozwoju gospodarczego. Jak widać wymiary te są w dużej micrze zbieżne z propozycją R. Putnama. Pewne różnice wynikają ze specyfiki samorządu regionalnego, który był przedmiotem zainteresowania tego autora, wynikający. 6. Podsumowanie Metody wykorzystywane w prakseologii, nauce organizacji i zarządzania oraz ekonomii wykorzystywane są coraz częściej w studiach nad administracją publiczną. Dzieje się tak wskutek zmiany podejścia w badaniach nad administracjl), polegającego na odchodzeniu od analiz pl'awnych i coraz większej "ekonomizacji" administracji. Ten nurt badawczy szczególnie rozwinął się w Stanach Zjednoczonych. Związane jest to z podejściem stosowanym w tym kraju, polegającym na przenoszeni n doświadczell wypracowanych w sektorze prywatnym do sektora publicznego (głównie do funkcjonowania administracji II) p, Swianicwicz, W. Dzicmiunowicz, M, Mackiewicz, SpralVllo,fć illSlylllcjollalll11 admi"i· ,\'tracji SlI1110/'ZądOIVCj IV Polsce - zróżnicow(ll/ie regiollallle, Instytut Blldmi nad Gospodarką Ryn·. kawll, Polska Regionów, Warszawa 2000, nr 16. ::!U IbidclII, s, 23,.

(14) I. Al/atol. Władyka. publicznej). Studia nad sprawno śc ią administracji publicznej rozwinęly się na skutek badail prowadzonych przez przedstawicieli nowego instytucjonalizmu . Sprawność samorządu terytorialnego uwarunkowana jest przez wiele czynników o charakterze prawnym, organizacyjnym, s połeczn y m , ekonomicznym i kulturowym. Racjonalność sa m orząd u terytorialnego, rozumiana jako optymalny sposób jego zorganizowania, w dużym stopniu determinuje jego sprawność. Sprawność samorządu terytorialnego analizować n a leży w zakresie prowadzenia, wyrażania oraz wdra żan iu polityki. W zale żnośc i od specyfiki oraz zakresu zadaJ), jakie przypisane zostały danym szczebl om sa morządu terytorialnego, skonstruować należy szczegółowe kryteria oceny sprawności. Kryteria sprawności w odniesieniu do sa m orząd u terytorialnego odzwierciedlać muszą główne walory spra w ności , tj . ekono miczność, skuteczność i korzyść . również. Literatura Blaug M.. Teoria eko nomU. Ujęci e retrospektY1V1le, Wyda wnictwo Naukowe PWN. Warszawa 1994. Chmielewski p" L/fdzie i instytucje. Z historii i teorii Ilowego ill SI)'lUcjonalizlIIll, Instytut Procy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1995. Jak dziallll skutecznie? Problemy prakseologU. red . H. Borowski. Politechnika Lubelska . Lublin 1995. Kotarb iilski T., Dzie/a wszystkie. Prakseologia, cz. 1, Ossolineum, Wro cław-Warszawa 1999. Leoński Z" Samorzqd terytorialny IV RP, Wydawnictwo CJI. Beck, Warszawa] 998. Mill J.S., O rządzie reprezentatywnym. PoddaJ/stlVo kobiet, Spoleczny Instytut Wydawniczy Znak, Kraków 1995. Pickara A., Samorządność, samorząd, rozwój, Uniwersytet Warszawski - Centrum Studiów Samorl~du Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego. Warszawa 2000. Pszczolowski T., Mala elJc)'klopellill prakseologii i Jeorii organizacji, Ossolineum, Wroclaw 1978. Putnam R., Demokracja w działa"iu. Spoleczny Instytut Wydawniczy Znak. Kraków 1995 . Swianiewicz P., Dzicmianowicz W., Mackiewicz M ., SjJJ'(l\VIIO.{:Ć illstyfllcjoJlalna administracji sa morządowej 11' Polsce - zróż/licowanie regiolla lne, Instytut Bac.hul nad Gospodarkol Rynkow~. Polska Regionów . Warszawa 2000, nr 16. Weber M., TIU:! Theory oj Sociallllld Ecollol/lic OrgalliZlItioll, Oxford University Press, New York 1947.. The Efficiency ol Locał Government Methods lIsed in praxiology, organislItional and management science as well as in economics are increasing used studies on public administration. This is due to changes in tile approach to pub lic administnwon rescarch - away f'rom legal analysis and incrcasingly towards expres sing ndministratiol1 in cconomic tenns. In pal'licular, lhis I'esearch trend has developed in Ihe US and is linked lo Ihe transfer of experience from the pl'ivale to the Jlublic sector (mainly to Lhe pub lic administration). Rescal'ch conductcd by advocittes of the New.

(15) Instilutiol1uliSll1 huve ais o led to the c1evelopment of studies on the efficiency of public administration. Local government efficiency is contingent upon a series of factors - legal, OI'ganisational, social, economic and cultural. Alocal government's rationality understood as the optima! metl10d of its organisation - to a !mge extent detennines its efficiency. LacaJ governmcnt cfficiency should be analysed with regard to how policy is. conductcd, expressed and implemented. Depending on the specifics and scope of tasks allocated to a givcn Icvel of local governmcllt, detailed crilcl'ia for efficiency analysis should be created. These efficiency crilcl'ia must reflcct the main attl'ibutes of cfficiencyeconomy, effectiveness and bcnefit..

(16)