Lech Kurkliński
ALTERUM Ośrodek Badań i Analiz Systemu Finansowego Instytut Finansów Korporacji i Inwestycji
Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
ZASADA PROPORCJONALNOŚCI W ŚWIETLE
WYNIKÓW BADANIA ANKIETOWEGO BANKÓW
1. Wprowadzenie
Wobec regulacji w sektorze bankowym po ostatnim kryzysie finansowym narasta świadomość zagrożeń, jakie niesie ze sobą inflacja prawa dla wzrostu gospodarczego, konkurencyjności i paradoksalnie bezpieczeństwa sektora bankowego. Autorzy raportu OECD słusznie zauważają, że „nadmiar obciążeń regulacyjnych ogranicza inicjatywy i kreuje możliwości korupcyjne, zachęca do wzrostu szarej strefy” [Administrative… 2011, s. 16]. W 2004 r. średnie obcią-żenia administracyjne działalności gospodarczej z tego tytułu dla 25 krajów UE wynosiły 3,4% PKB, to dla Polski szacowany ich udział był na poziomie 5% [Administrative… 2011, s. 50]. Powstaje zatem pytanie, czy można wykorzystać mechanizmy racjonalizujące działalność regulacyjną, aby np. unikać sytuacji, gdy korzyści są niewspółmiernie niskie do kosztów, jakie wynikają z wdrażania coraz to nowych przepisów. Do mało wykorzystanych narzędzi oceny skutków ekonomiczno-społecznych regulacji należy zasada proporcjonalności. Jej szersze zastosowanie przy ocenie projektowanych, ale także obowiązujących regulacji, naszym zdaniem, będzie budować solidniejsze relacje zaufania między regulato-rami a bankami. W pierwszej kolejności należy zdiagnozować obecny stan funk-cjonowania zasady proporcjonalności. Dlatego też przeprowadzono w listopadzie 2013 r. badanie wśród polskich banków, a celem niniejszego opracowania jest prezentacja wyników i wniosków.
2. Koncepcja badania ankietowego
Na tle coraz częstszych opinii o nadmiernej aktywności regulatorów na poziomie światowym, europejskim i krajowym w sferze kreowania nowych lub zmodyfikowanych aktów prawnych regulujących działalność bankową pojawia się pytanie, jak przedstawiciele banków oceniają tę sytuację oraz czy widzą możli-wość wykorzystania zasady proporcjonalności dla ograniczenia tendencji do prze-regulowania systemu bankowego. Istota zasady proporcjonalności sprowadza się do osiągnięcia ważnych celów publicznych przy jak najmniejszych obciążeniach podmiotów gospodarczych, do których adresowana jest dana regulacja [Kasiewicz, Kurkliński i Szpringer 2013].
Warto przedstawić przesłanki, jakie zainicjowały powstanie koncepcji przepro-wadzenia niniejszego badania. Po pierwsze, dostrzeżono w literaturze przedmio-towej brak głębszych analiz przyczyn powstawania nadmiaru implementowanych regulacji ze względu na jakość i skutki stanowionego prawa dla sektora banko-wego (procesu legislacyjnego). Po drugie, zasada proporcjonalności nie znajdowała się w polu zainteresowań profesjonalnych publikacji poświęconych problematyce legislacyjnej, wykraczających poza ramy ściśle prawniczych rozważań1. Także
postawy przedstawicieli praktyki, czyli menedżerów, wskazywały na mgliste lub wysoce uproszczone wyobrażenie o jej roli, funkcjach i zakresie przydatności do weryfikacji jakości regulacji. Po trzecie, rola konkurencji regulacyjnej jest słabo rozpoznana, nawet w odniesieniu do skali kosztów, jakie ponoszą podmioty regulowane, a analiza zasady proporcjonalności mocno dotyka tego obszaru. Po czwarte, wysokie zróżnicowanie instytucji sektora bankowego i towarzyszące temu zjawisko odmienności interesów grup bankowych powoduje, że z jednej strony wypracowanie jednolitego stanowiska jest trudne, a z drugiej strony nie ma jednoznacznie określonego ich interesu grupowego. Pobieżne spojrzenie na ten sektor jednak wskazywałoby odmienny pogląd. Po piąte, system bankowy jest poddany daleko idącej krytyce pokryzysowej i być może dlatego w rozwa-żaniach na temat regulacji, w tym oceny ich skutków, dominuje punkt widzenia regulatorów, a według samych banków traktuje się prawie wyłącznie jako obronę interesów grupowych. Także i w tej dziedzinie analiza respektowania zasady proporcjonalności zwraca szczególną uwagę na konsekwencje regulacji dla poszczególnych interesariuszy, łamiąc często dotychczasowe, stereotypowe podejście. Na tym tle kluczową rolę odgrywa zarysowujący się nowy model biznesowy bankowości, bardzo silnie zdeterminowany przez tworzącą się obecnie architekturę regulacyjno-nadzorczą. Po szóste, uzasadnieniem dla
przeprowadzo-1 Zob. [Regulation and Economics 2012], gdzie nie ma ani jednego hasła dotyczącego zasady
nego badania jest również to, że w dyskusji na temat roli regulacji w sektorze bankowym wypowiedzi kadry kierowniczej banków są z reguły dyplomatyczne i nadzwyczaj ostrożne. Takie podejście jest w pełni zrozumiałe, dlatego też zapro-ponowany sposób zebrania opinii pozwalał na zachowanie anonimowości, aby w większym stopniu ujawnić faktyczne poglądy w tym obszarze.
Głównym celem badania ankietowego było rozpoznanie, czy zasada propor-cjonalności tak słabo zarysowana w literaturze i marginalnie wykorzystywana w praktyce regulowania instytucji finansowych jest warta prowadzenia szerszych badań i podejmowania wysiłku budowania metod oceny jej respektowania. W związku z tym poszukiwaliśmy odpowiedzi na następujące pytania badawcze:
– czy aktualne regulacje sektora bankowego nadmiernie ograniczają działal-ność banku?
– czy znana jest istota i treść zasady proporcjonalności?
– jakie regulacje, czy też elementy istniejących przepisów są sprzeczne lub kolizyjne z zasadą proporcjonalności?
Opracowana ankieta została skierowana do wszystkich banków komercyjnych i spółdzielczych, będących członkami Związku Banków Polskich. Zaintereso-wani byliśmy opiniami czołowych przedstawicieli kadry kierowniczej (prezesów i członków zarządów banków), a także pracowników departamentów (komórek) prawnych, compliance, którzy w codziennej działalności stykają się z rezultatami szeroko prowadzonej działalności legislacyjnych naszych regulatorów.
W badaniu ankietowym udział wzięła niewielka liczba banków: 6 komer-cyjnych i 10 spółdzielczych. Zapewne są różne przyczyny tego stanu. Być może dotychczasowa skuteczność interwencyjna banków była niska. Jednocześnie jest to obszar wymagający od ankietowanych posiadania dużego zasobu wiedzy, a jej brak może być przyczyną niechęci do udziału w badaniu. Należy też mieć na uwadze, że w odniesieniu do liczniejszych banków spółdzielczych zatrudniają one pracowników o niższym potencjale analitycznym i przygotowaniu prawniczym niż odpowiedni specjaliści banków komercyjnych, którzy korzystają z systema-tycznych szkoleń, warsztatów czy studiów podyplomowych organizowanych przez uczelnie ekonomiczne i prawne.
Ankieta zawierała 14 pytań oraz kluczowe informacje o charakterystyce banków biorących udział w badaniu. Pytania były zarówno zamknięte, jak i otwarte, chociaż przeważała ta druga forma. Dotyczyły w gruncie rzeczy dwóch obszarów problemowych: poziomu zaangażowania banków w dostosowaniu się do obowiązujących i implementowanych w I półroczu 2013 r. regulacji (5 pytań) oraz znajomości i wykorzystania zasady proporcjonalności w operacyjnej działal-ności banków (9 pytań). Chociaż na ankietę odpowiedziała mała liczba banków, to w wielu przypadkach zamieszczono wyczerpujące wypowiedzi na pytania otwarte. Stąd wyniki badania należy głównie oceniać pod kątem pogłębionej
analizy wybranych problemów stosowania zasady proporcjonalności. Natomiast ze względu na małą reprezentatywność badanej próby w ograniczony sposób interpretować można otrzymane dane ilościowe.
3. Charakterystyka próby badawczej
W badaniu wzięło udział 6 banków komercyjnych z ogólnej liczby 40 funk-cjonujących na rynku polskim. Razem stanowiły one 14% aktywów sektora bankowego (na dzień 31.12.2013 r.) i reprezentowane były przez 2 banki z 10 największych (wg sumy bilansowej), 2 banki z drugiej dziesiątki oraz 2 mniejsze banki – samochodowe. Zwłaszcza przedstawiciele tej ostatniej kategorii pokazali, jakie skutki może wywołać niestosowanie zasady proporcjonalności dla małego i specjalistycznego banku. Odpowiedzi udzielali głównie szefowie komórek praw-nych i compliance oraz w jednym przypadku prezes zarządu.
W odniesieniu do sektora spółdzielczego, gdzie na zebraniach z udziałem prezesów bardzo często podnosi się kwestię niedostosowania regulacji bankowych do tego segmentu rynku bankowego, tylko 10 banków (z 54 będących członkami ZBP) nadesłało wypełnioną ankietę. Stanowią one 5,9% całego sektora banko-wości spółdzielczej (wg wielkości aktywów). W tym przypadku bezpośrednie zaangażowanie członków zarządu (w tym prezesów) w udzielaniu odpowiedzi było większe – 6 respondentów, a pozostałe osoby wypełniające ankietę to szefowie komórek zarządzania ryzykiem oraz jeden radca prawny. Zatem bardzo mało banków odpowiedziało na ankietę, ale t, które wzięły udział w badaniu, odpowiadały wyczerpująco.
4. Opis i interpretacja uzyskanych wyników
Lektura niniejszego artykułu mogłaby wskazywać, że opisywane badanie ma jednostronny i wycinkowy charakter, koncentruje się na kosztach regulacji, a pomija się ich korzyści społeczne. W pewnym zakresie opinia taka jest uzasad-niona, jednakże wąskie ramy krótkiej publikacji nie pozwalają na szersze analizy. Dlatego też na kanwie tego badania powstała książka [Kasiewicz, Kurkliński i Szpringer 2014], w której rozważane jest pełne spektrum kosztów, korzyści oraz rodzajów ryzyka w ujęciu wieloprzekrojowym (różne grupy interesariuszy, aspekty ekonomiczne, społeczne, prawne itd.). W opisywanym badaniu przydatności zasady proporcjonalności skupiono się na podejściu mikroekonomicznym, czyli ocenie skutków regulacji z perspektywy przykładowych regulacji, a nie całego pakietu, który powstał w okresie pokryzysowym. Ponadto nie było do tej pory
takiego opracowania w polskim piśmiennictwie, które całościowo oceniłoby efekty makroekonomiczne netto wszystkich regulacji. Przykładem interesujących badań, które jednak prezentowały podejście wycinkowe, są analizy skutków Bazylei III na polską gospodarkę i sektor bankowy m.in. P. Wdowińskiego [2011], zespołu M. Marcinkowskiej [2014] oraz monografia S. Kasiewicza, L. Kurkliń-skiego i M. Marcinkowskiej [2013], a także różne raporty firm konsultingowych.
W odniesieniu do konkretnych pytań ankiety prawie 80% banków spółdziel-czych stwierdziło, że odczuwają silnie bądź bardzo silnie dotkliwość aktywności regulatorów. Tylko 20% badanych podmiotów z tej grupy uznało, że jest ona na średnim poziomie. Nie było ani jednego, dla którego regulacje byłyby obojętne ze względu na podstawową działalność. W tym kontekście banki komercyjne podobnie odczuwały presję regulacyjną. Dotkliwość regulacji oceniały one jako silną lub bardzo silną w ponad 83%. Tylko jeden stwierdził uciążliwość regulacji na poziomie średnim. Należy zauważyć, że banki dostrzegające problem staso-wania zasady proporcjonalności to właśnie te, które wzięły udział w badaniu. Stąd też nie budzi zdziwienia wysoka ocena dotkliwości wdrażanych regulacji.
Okazało się, że ok. 60% badanych banków spółdzielczych w I poł. 2013 r. wdrażało ponad 16 regulacji, a 30% – od 6 do 10. Tylko 20% zajmowało się implementacją nie więcej niż 5 regulacji. Wśród banków komercyjnych liczba wdrażanych regulacji była bardzo wysoka, bo ponad 66% banków uznało, że mieści się w przedziale 11–15 lub wyżej. Tylko 33% wskazało liczbę regulacji w przedziale 1–5. Warto podkreślić, że tym regulacjom towarzyszą liczne pisma od regulatora dotyczące wytycznych / zaleceń. Uwagę zwraca brak jednorodności liczby wdrażanych regulacji. Wydawałoby się, że ich liczba powinna być zbliżona chociażby w poszczególnych grupach. Stan ten może wynikać z różnego tempa wprowadzania przepisów, odmienności podejścia do aktywnego przygotowania się do regulacji lub braku pełnej wiedzy o wszystkich działaniach w tej dzie-dzinie. Jednakże w okresie półrocznym, liczba aktów normatywnych jest znaczna i w przypadku małych banków stanowi duże obciążenie (np. administracyjne).
Na pytanie dotyczące poziomu kosztów operacyjnych w okresie I poł. 2013 r. odpowiedzi badanych banków spółdzielczych rozłożyły się dość równomiernie. 30% respondentów oszacowała koszty dostosowywania się do wdrażanych regu-lacji na poziomie poniżej 1% wartości kosztów operacyjnych, 30% na poziomie 2–5%, 10% pomiędzy 6 i 10, ale aż 30% banków powyżej 16%. Taki wysoki poziom udziału kosztów regulacyjnych dla części banków spółdzielczych wska-zuje, jak redukowane są wyniki finansowe na skutek ponoszenia bardzo wysokiego ciężaru administracyjnego dostosowań banków świadczących usługi z reguły dla niewielkich społeczności lokalnych. W przypadku banków komercyjnych ponad 66% uznało, że udział kosztów regulacyjnych stanowi od 2 do 5% kosztów opera-cyjnych. Były też skrajne odpowiedzi uznające, że koszty regulacyjne kształtują
się poniżej 1% kosztów operacyjnych banku lub mieszczą się w przedziale 11–15% (i to dla dużego banku giełdowego). Zatem poziom obciążenia kosztami admini-stracyjnymi z tytułu wdrażania regulacji bankowych jest zbliżony do wielkości dla całej polskiej gospodarki. Jednak należy zauważyć, że chodziło o wymogi dotyczące wyłącznie działalności bankowej, zatem należy dodać koszty admini-stracyjne związane z wszystkimi innymi przepisami obowiązującymi podmioty gospodarcze w Polsce – w tych okolicznościach ogólne obciążenie może się nawet dublować. Poziom do 10% kosztów operacyjnych należy uznać za bardzo wysoki. Istotne zróżnicowanie poziomu kosztów regulacyjnych ze względu na skalę znaj-duje potwierdzenie w innych badaniach2.
W ankiecie 50% banków spółdzielczych stwierdziło, że regulacje nie wpły-nęły na ich model biznesowy bądź brakło im czasu na zajęcie się analizą skutków regulacyjnych w tym obszarze. 20% banków oceniło charakter zmian modelu biznesowego z przyczyn regulacji jako kosmetyczny, 3 banki poszukiwały możli-wości zastosowania arbitrażu regulacyjnego, a tylko jeden przyznał, że w wyniku wdrażanych regulacji nastąpiła istotna zmiana modelu biznesowego. Natomiast zgodnie z analizowanymi odpowiedziami banków komercyjnych regulacje wpły-wają nieznacznie na zmianę ich modelu biznesowego. Charakter tych modyfikacji jest kosmetyczny, chociaż duża liczba przepisów wskazuje, że występuje zróżnico-wanie ich oddziaływania. Tylko jeden z badanych banków w ramach tej kategorii uznał, że pod wpływem regulacji nastąpiła istotna zmiana modelu biznesowego dotycząca docelowych klientów i profilu oferowanych produktów. Można więc uznać, że banki są relatywnie odporne na zmiany modelu biznesowego ze względu na wdrażane regulacje. Jednakże w badaniu nie wzięły udziału banki specjalizu-jące się w dziedzinie consumer finance, gdzie bardzo wyraźnie nastąpiła modyfi-kacja formuły działania po przyjęciu rekomendacji T – KNF.
W odniesieniu do czasochłonności czynności związanych z implementowa-nymi regulacjami to 60% kierownictwa banków spółdzielczych przeznacza na nie średnio od 1 do 2 godzin dziennie. Te odpowiedzi dotyczyły głównie członków zarządu. W przypadku innych pracowników działania te zajmują więcej czasu (30%). Jeśli chodzi o banki komercyjne, to ankiety rzadziej wypełniali menedże-rowie najwyżsi rangą, stąd ok. 50% badanych pracowników przeznaczało od 1–2 godzin dziennie na czynności związane z regulacjami, a pozostałe 50% ponad 3 godziny. Wyniki te wskazują na wysoką pracochłonność wdrażanych regulacji. W przypadku posiadania specjalnie utworzonych zespołów czas ten rozkłada się na większą grupę osób. Jednakże na przykładzie banków spółdzielczych, czyli mniejszych jednostek, zaangażowanie szczebla zarządu należy uznać za bardzo
2 Np. z badania OECD wynika, że średnie koszty regulacyjne na jednego pracownika dla
średnich firm są wyższe 3-krotnie niż dla dużych firm, a małe i mikro mają co najmniej 5-krotnie wyższe koszty regulacyjne [Business Views on Red Tape 2001].
wysokie wobec wszystkich spraw, którymi muszą się zajmować na tym poziomie zarządzania bankiem.
Wiedza na temat zasady proporcjonalności jest niska. Tylko 30% respondentów wśród banków spółdzielczych przyznało, że posiada wystarczającą wiedzę na ten temat, natomiast pozostali ankietowani, tj. 70%, ograniczyli się tylko do potwier-dzenia znajomości definicji tej kategorii. W przypadku banków komercyjnych znajomość zasady proporcjonalności była również słaba, ograniczała się jedynie do wiedzy w zakresie definicyjnym. Okazało się, że tylko jeden z banków zade-klarował posiadanie pełnej wiedzy na temat wykorzystania tej zasady. Słaba znajo-mość zasady proporcjonalności wśród banków spółdzielczych wynika głównie z faktu, że na ankietę odpowiadali przede wszystkim członkowie zarządu, mający ogólną wiedzę w tej dziedzinie. Uwagę zwraca wynik dla banków komercyjnych, gdzie częściej respondentami byli szefowie komórek prawnych i compliance. Być może tutaj tkwi jedna z przyczyn słabego odzewu na ankietę, wynikająca ze bardzo ograniczonej znajomości zasady proporcjonalności i niechęci do przyzna-wania się przez osoby, które w odczuciu kierownictwa powinny być ekspertami.
Na pytanie dotyczące dokonywania oceny regulacji pod kątem możliwości skorzystania z zasady proporcjonalności i ograniczenia negatywnych skutków, prawie 60% banków spółdzielczych potwierdziło aktywność w tej dziedzinie. 40% banków nie podejmowało wysiłku intelektualnego i organizacyjnego, aby zbadać, na ile dana regulacja będzie uciążliwa lub korzystna dla prowadzenia działalności bankowej. Jeśli chodzi o banki komercyjne, to wszystkie dokonywały komplek-sowej oceny skutków regulacji. Wyraźnie widać, że kluczową rolę odgrywa tutaj brak zasobów organizacyjnych i intelektualnych do zajmowania się tą problema-tyką w bankowości spółdzielczej. Banki samochodowe, równie niewielkie, podej-mują jednak ten problem. Otwarta pozostaje kwestia dla wszystkich przypadków, jak dogłębne są przeprowadzane analizy.
Korzystanie z zasady proporcjonalności potwierdziło 40% banków spółdziel-czych, a lista regulacji dotyczyła Uchwały KNF 258/2011 w sprawie wynagro-dzeń, rekomendacji T, S, M, D oraz BION. Natomiast wszystkie banki komercyjne zadeklarowały skorzystanie z zasady proporcjonalności, a dotyczyło to podobnych regulacji, jakie wymienili spółdzielcy, tj. rekomendacji i uchwał KNF. Wśród tej kategorii istnieje zdecydowanie większa świadomość możliwości wykorzystania zasady proporcjonalności, co jest spójne z pozostałymi odpowiedziami na pytania ankiety.
Jako najsilniej naruszające zasadę proporcjonalności ankietowani spółdzielcy podawali przykłady następujących regulacji: Uchwała KNF 258 z 2011 r., Rozpo-rządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 575./2013, rekomendacja KNF D, M i T, art. 34, ust. 2 Ustawa prawo bankowe, unijne Rozporządzenie CRR w zakresie kwalifikacji wpływów i wypływów pod kątem oceny
płyn-ności, zasady zarządzania ryzykiem prawa zgodności (compliance). Dla banków komercyjnych lista była bardzo obszerna, m.in. dotyczyła takich szczegółowych uregulowań, jak: zarządzanie ryzykiem, w tym jego pomiarem, pobór składki ostrożnościowej na BFG, rekomendacje T, D i S; problematyka outsourcingu, klau-zule abuzywne UOKiK, zasady działania grup kapitałowych w Polsce i w UE. Zestawienie regulacji naruszających, według banków, zasadę proporcjonalności jest obszerna. Zastanawia jednak przytaczanie także tych wymogów – rekomen-dacji KNF, w ramach których banki jednak zastosowały tę zasadę.
W odniesieniu do niewspółmierności regulacji względem triady: koszty, korzyści i ryzyko, banki głównie podkreślały nieuwzględnianie sytuacji małych podmiotów, a „szycie” regulacji na miarę instytucji ważnych systemowo. Ponadto w dużym stopniu występuje dążenie regulatora do uregulowania działalności pod kątem procesowym (narzucenie sposobu postępowania), a nie nastawienie na osiąganie rezultatu. W tych warunkach, wobec wysokiej zmienności sytu-acji rynkowej, technologii, innowsytu-acji i in., regulacje podlegają permanentnym zmianom i konieczności stałego do nich dostosowywania się.
Dominująca część banków spółdzielczych nie odwołuje się do zasady propor-cjonalności, gdyż obawia się negatywnych reperkusji ze strony KNF (ok. 67%). Niektóre postępują tak, unikając utrudnień, gdyż łatwiej jest przyjąć regulacje niż uzasadniać jej niestosowanie. Pojawiły się też opinie, że prawo zabrania kontestowania tej zasady. Banki komercyjne w mniejszym stopniu wskazywały na wygodę niekwestionowania przyjmowanych regulacji, ale w większym podkre-ślały, że regulator nie pozostawia odpowiedniej swobody. Wyrażono też stano-wisko, że na straży przestrzegania zasady proporcjonalności powinien stać ZBP. Pojawiała się również opinia, że nie ma czytelnych ram prawnych weryfikowania zasady proporcjonalności. Można jednak powiedzieć, że obawy banków przed zastosowaniem zasady proporcjonalności są uzasadnione, co potwierdza m.in. stanowisko Zastępcy Przewodniczącego KNF, W. Kwaśniaka, przedstawione na Forum Liderów Bankowości Spółdzielczej we wrześniu 2013 r. Wyjaśniając te kwestie, użył on porównania z ruchem drogowym, dla którego przepisy powinny być jednakowe dla wszystkich, aby uniknąć wypadków i katastrof.
Banki spółdzielcze dostrzegały liczne mankamenty skutków regulacyjnych, które wpływają na wzrost zatrudnienia, kosztów infrastruktury informatycznej, dodatkowej pracy przez komórki back office’u, spadek przychodów, wypeł-nianie zbędnej dokumentacji, niewnoszącej żadnej informacji decyzyjnej, spadek konkurencyjności w stosunku do podmiotów niebankowych i dużych banków. Banki komercyjne zaś wskazywały na przeregulowanie, wprowadzenie sztucz-nych podziałów w strukturze organizacyjnej, powstawanie dużych kosztów, zbyt wysoką pracochłonność, ograniczenia elastycznych reakcji na sygnały rynkowe i potrzeby klientów, ponoszenie kosztów niewspółmiernych do skali ryzyka.
Banki spółdzielcze nie oceniały wysoko współpracy z KNF, średnia wyniosła 22,7 w skali od 0 do 100. Dwa z nich wpisały nawet 0, a jeden 5. Współpracę tę na 50 i 60 oceniło po jednym respondencie. Banki komercyjne lepiej widziały relacje z KNF – średnia to ok. 35. Różnica pomiędzy powyższymi ocenami wynika m.in. w generalnym postrzeganiu stosunku KNF do obu grup. Banki spół-dzielcze odczuwają, że nadzorca „obcesowo” z nimi postępuje, a wobec banków komercyjnych bardziej liczy się z ich silnymi zagranicznymi akcjonariuszami. Powyższe poglądy nasiliły się na skutek wdrażania postanowień Dyrektywy CRD IV i Rozporządzenia CRR wymuszającego na sektorze spółdzielczym zastoso-wania koncepcji Institutional Protection Scheme, oznaczającej zmniejszenie ich autonomii.
Na pytanie o regulację najlepiej spełniającą zasadę proporcjonalności banki spółdzielcze podały jako modelowe tylko dwie, w których poprawnie ją uwzględ-niono, tj. Uchwałę KNF nr 386/2008 w sprawie ustalenia wiążących banki norm płynności oraz instrukcję „Wewnętrzny proces oceny adekwatności kapitałowej w banku”. Natomiast banki komercyjne wymieniły uchwały KNF: 258/2011 (wynagrodzenia), 389/2008 (utworzenie banku, skład zarządu) oraz 385/2011 (adekwatność kapitałowa). Część z banków nie dostrzegła żadnych regulacji uwzględniających zasadę proporcjonalności, ale dla obu grup powtarza się jednak przykład uchwały nr 258/2011 dotyczącej zarządzania ryzykiem, kontroli wewnętrznej, szacowania kapitałów oraz przede wszystkim zmiennych składników wynagrodzeń. Właśnie ta ostatnia kwestia wywołała kontrowersje w środowisku bankowym, gdyż pierwotne interpretacje wprost pokazywały złamanie zasady proporcjonalności. Jednakże późniejsze opinie wydawane przez KNF zmieniły sytuację wręcz diametralnie. W dużym stopniu ta odmiana wynikała z kaden-cyjnej zmiany składu Komisji. Zatem oprócz literalnych zapisów regulacyjnych bardzo istotne są również interpretacje nadzorcy, które mogą być tak odmienne, jak w tym przypadku.
5. Podsumowanie
Na podstawie uzyskanych wyników badań przestrzegania zasady proporcjonal-ności w praktyce stanowienia prawa nasuwają się następujące wnioski:
1. Bardzo niski jest poziom wykorzystania zasady proporcjonalności w prak-tyce legislacyjnej dotyczącej regulacji finansowych, ale przede wszystkim odwo-ływania się do niej samych banków, co wynika z następujących powodów:
– niskiej wiedzy pracowników banku na temat koncepcji wykorzystania zasady proporcjonalności w ocenie skutków regulacji,
– przekonania, że próby zastosowania zasady mogą narazić banki na niepo-trzebne, negatywne reakcje ze strony nadzorcy,
– z wyrażonego niepokoju, że brakuje podstaw prawnych do wysuwania zastrzeżeń, propozycji i wymagań w tym obszarze,
– reagowanie na formułowanie i przestrzeganie zasady proporcjonalności leży w gestii innych instytucji, zwłaszcza KNF i ZBP.
2. Istnieją dostateczne dowody potwierdzające pilną potrzebę analiz opracowy-wanych i implementoopracowy-wanych regulacji:
– wysoki poziom przeregulowania sektora bankowego,
– nadmierny poziom zaangażowania kluczowych pracowników we wdrożenie nowych lub zmodyfikowanych regulacji,
– wysokie koszty administracyjne i biznesowe związane z działaniami typu compliance,
– długa lista zastrzeżeń, co do przestrzegania zasady proporcjonalności. 3. Silna jest mentalna bariera współpracy banków z regulatorami, co skłania do poszukiwania nowych form komunikowania i budowania zaufania, w którym powinno być pole do prezentowania czytelnych stanowisk, wiarygodnych danych, poszukiwania kompromisowych decyzji regulacyjnych, racjonalnych z perspek-tywy bezpieczeństwa i stabilnego rozwoju sektora bankowego. Nie można w obecnych uwarunkowaniach ograniczać się tylko kontaktów na linii regulator – instytucje reprezentujące banki. Regulacje stają się jednym z najważniejszych czynników konkurowania banków w silnie globalizującej się gospodarce.
4. Duża jest rozbieżność między zakresem i skalą negatywnych konsekwencji, jakie dotykają banki z powodu regulacji, a ich bierną postawą. Istnieje ryzyko, że bankom działającym pod naciskiem dotychczasowych i nowych regulacji nie wystarczy czasu na przygotowanie się do funkcjonowania w nowym modelu biznesowym. Wskazuje on, że wysoce prawdopodobny i realny będzie scenariusz „bankowości bez banków” (coraz szersze wchodzenie instytucji shadow bankingu) z jednej strony, a z drugiej dominacja dużych grup finansowych, mających mocną pozycję w relacjach z regulatorami.
5. Przeprowadzone badanie potwierdza, że banki spółdzielcze wykazują większą wrażliwość na przestrzeganie zasady proporcjonalności, a w zasadzie silniej odczuwają brak jej stosowania.
6. Dużym wyzwaniem metodycznym dla efektywnego stosowania zasady proporcjonalności w regulacjach bankowych jest wykazanie korzyści, kosztów i ryzyka w odniesieniu do klientów, społeczności lokalnych i społeczeństwa, a także banków o różnych skalach działania i w stosunku do innych instytucji finansowych i pozafinansowych, które walczą agresywnie o zdobycie jak najwięk-szego udziału na rynku usług bankowych. Istnienie uznanych założeń
metodycz-nych ułatwiłoby rozliczanie regulatora ze stosowania zasady proporcjonalności i podnosiłoby jakość stanowionego prawa.
Literatura
Administrative Simplification in Poland. Making Policy per Form. Cutting Red Tape [2011], OECD Publishing, Paris.
Baldwin R., Cave M., Lodge M. [2012], Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice, 2nd ed., Oxford University Press, Oxford.
Business Views on Red Tape [2001], OECD Publishing, Paris.
Kasiewicz S., Kurkliński L., Marcinkowska M. [2013], Sektor bankowy – motor czy hamulec wzrostu gospodarczego? Alterum-WIB, Warszawa.
Kasiewicz S., Kurkliński L., Szpringer W. [2013], Raport Specjalny: Zasada proporcjo-nalności a polski system bankowy, „Bank”, nr 12
Kasiewicz S., Kurkliński L., Szpringer W. [2014], Zasada proporcjonalności. Przełom w ocenie regulacji? Alterum-WIB, Warszawa.
Marcinkowska M., Wdowiński P., Flejterski S., Bukowski S., Zygierewicz M. [2014], Wpływ regulacji sektora bankowego na wzrost gospodarczy – wnioski dla Polski, „Materiały i Studia” nr 305, NBP, Warszawa.
Raport spółki publicznej [2011], red. W. Frąckowiak, Instytut Rachunkowości i Podatków, Warszawa.
Regulation and Economics [w:] Encyklopedia of Law and Economics [2012], vol. 9, Van Den Bergh R.J., Pacces A.M., 2nd ed., Edward Elgar, Cheltenham Edition, Northamp-ton, MA.
Wdowiński P. [2011], Makroekonomiczne skutki wyższych standardów kapitałowych: Analiza symulacyjna dla Polski, Komisja Nadzoru Finansowego, Warszawa.
