System opodatkowania nieruchomości w Polsce na tle rozwiązań w wybranych krajach europejskich

Pełen tekst

(1)Zesz yty Naukowe nr. 703. 2006. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Bart∏omiej Marona Katedra Ekonomiki NieruchomoÊci i Procesu Inwestycyjnego. System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce na tle rozwiàzaƒ w wybranych krajach europejskich 1. Wst´p Podatek od nieruchomoÊci jest najbardziej rozpowszechnionym podatkiem majàtkowym wyst´pujàcym we wszystkich paƒstwach zrzeszonych w Organizacji Wspó∏pracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Stosowany jest w ponad 130 krajach Êwiata1, b´dàc êród∏em dochodów bud˝etów w∏adz lokalnych (z nielicznymi wyjàtkami)2. W systemach opodatkowania nieruchomoÊci obowiàzujàcych w krajach Europy Zachodniej nie wyst´pujà ujednolicone rozwiàzania charakterystyczne dla wszystkich paƒstw. W poszczególnych systemach krajowych elementy konstrukcji podatku (a w szczególnoÊci podstawa opodatkowania, stawki, zwolnienia oraz ulgi podatkowe) by∏y kszta∏towane przede wszystkim przez uwarunkowania spo∏eczno-historyczne, co doprowadzi∏o do sytuacji, ˝e w niektórych paƒstwach istniejà rozwiàzania bardzo specyficzne, nie wyst´pujàce w innych systemach podatkowych3. Niemniej jednak mo˝na wyodr´bniç pewne wspólne cechy, charakterystyczne dla nowoczesnych systemów opodatkowania nieruchomoÊci. Jednym z takich wspólnych elementów 1 M. Kotulski, Podatek od nieruchomoÊci w praktyce i orzecznictwie, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 220. 2 W Japonii i w Szwecji podatek od nieruchomoÊci zasila bud˝et centralny. Zob. L. Etel, Systemy podatków katastralnych w wybranych paƒstwach OECD, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2003. 3 L. Etel, Ulgi i zwolnienia w podatkach katastralnych w wybranych krajach Unii Europejskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1999..

(2) 116. Bart∏omiej Marona. ∏àczàcym nowoczesne systemy podatkowe jest to, ˝e zawsze (z bardzo nielicznymi wyjàtkami) podstawà opodatkowania nieruchomoÊci jest wartoÊç nieruchomoÊci (ró˝nie okreÊlana). Celem artyku∏u jest charakterystyka sytemu opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce oraz w wybranych krajach europejskich, na których – zdaniem autora – powinno si´ wzorowaç przy pracach nad konstrukcjà nowego podatku od nieruchomoÊci, opartego na wartoÊci katastralnej.. 2. System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce „Obecnie obowiàzujàcy podatek od nieruchomoÊci przechodzi∏ doÊç znaczàcà ewolucj´. Poczàtkowo konstrukcje tego podatku by∏y proste, oparte na ∏atwo weryfikowalnych kryteriach iloÊciowych, np.: liczbie kominów w domach (tzw. podymne, kominowe), liczbie drzwi i okien, liczbie pi´ter, d∏ugoÊci frontu domu, a w póêniejszym czasie na powierzchni gruntów lub budynków”4. Pierwowzorem aktualnie obowiàzujàcego podatku od nieruchomoÊci by∏ podatek uregulowany w dekrecie z 20 maja 1955 r. o podatkach i op∏atach terenowych5. Na mocy tego dekretu po raz pierwszy podstaw´ opodatkowania gruntów odniesiono do powierzchni (wyra˝onej w m2). Od tego czasu, konstrukcja podatku od nieruchomoÊci ulega∏a cz´stym przeobra˝eniom. „Obowiàzujàcy system opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce dzieli si´ na trzy podsystemy. Kryterium podzia∏u stanowi rodzaj nieruchomoÊci, tj.: – gospodarstwa rolne, – lasy, – pozosta∏e nieruchomoÊci”6. Opodatkowanie gruntów rolnych, uregulowane jest w ustawie z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym7. Opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegajà grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako u˝ytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na u˝ytkach rolnych, z wyjàtkiem gruntów zaj´tych na prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej innej ni˝ dzia∏alnoÊç rolnicza. Podatnikami podatku rolnego sà osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spó∏ki nie posiadajàce osobowoÊci prawnej, b´dàce: – w∏aÊcicielami gruntów, – posiadaczami samoistnymi gruntów, – u˝ytkownikami wieczystymi gruntów,. 4. M. Kotulski, op. cit., s. 31. Zob. Dz.U. z 1955 r. nr 21, poz. 136, oraz L. Etel, Opodatkowanie nieruchomoÊci – Problemy praktyczne, Wydawnictwo Temida 2, Bia∏ystok 2001, s. 23. 6 G.G. Nowecki, Projektowane zmiany w podatkach od nieruchomoÊci w Polsce, „Âwiat NieruchomoÊci” 1999, nr 28. 7 Dz.U. z 1993 r. nr 94, poz. 431 ze. zm. (1 stycznia 2003 r. wesz∏a w ˝ycie Ustawa o zmianie ustawy o podatku rolnym, Dz.U. z 2002 r., nr 200, poz. 1680). 5.

(3) System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce.... 117. – posiadaczami gruntów, stanowiàcych w∏asnoÊç Skarbu Paƒstwa lub jednostki samorzàdu terytorialnego, je˝eli posiadanie wynika z umowy zawartej z w∏aÊcicielem, z Agencjà NieruchomoÊci Rolnych lub z innego tytu∏u prawnego. Podstaw´ opodatkowania podatkiem rolnym dla gruntów gospodarstw rolnych stanowi liczba hektarów przeliczeniowych ustalana na podstawie powierzchni, rodzajów i klas u˝ytków rolnych wynikajàcych z ewidencji gruntów i budynków, oraz zaliczenia do okr´gu podatkowego. Dla pozosta∏ych gruntów podstawà opodatkowania jest liczba hektarów wynikajàca z ewidencji gruntów i budynków. Podatek rolny wynosi w wypadku gruntów gospodarstw rolnych równowartoÊç pieni´˝nà 2,5 q ˝yta od 1 ha przeliczeniowego, natomiast w wypadku pozosta∏ych gruntów – równowartoÊç pieni´˝nà 5 q ˝yta od 1 ha gruntów. Obliczenia dokonuje si´ wed∏ug Êredniej ceny skupu ˝yta za pierwsze trzy kwarta∏y roku poprzedzajàcego rok podatkowy. Ustawodawca przewiduje liczne zwolnienia i ulgi w podatku rolnym, m.in. z podatku zwolnione sà: gmina, Skarb Paƒstwa, szko∏y wy˝sze, szko∏y, zak∏ady kszta∏cenia i placówki doskonalenia nauczycieli, placówki naukowe Polskiej Akademii Nauk, u˝ytki rolne klasy V, VI i VIz, grunty po∏o˝one w pasie drogi granicznej, grunty orne, ∏àki i pastwiska obj´te melioracjà – w roku, w którym uprawy zosta∏y zniszczone wskutek robót drenarskich, grunty gospodarstw rolnych powsta∏e z zagospodarowania nieu˝ytków, u˝ytki ekologiczne czy te˝ grunty zaj´te przez zbiorniki wody s∏u˝àce do zaopatrzenia ludnoÊci w wod´. Opodatkowanie gruntów leÊnych reguluje ustawa z 30 paêdziernika 2002 r. o podatku leÊnym8. Opodatkowaniu podlegajà okreÊlone w ustawie lasy, z wyjàtkiem lasów zaj´tych na wykonywanie innej dzia∏alnoÊci gospodarczej ni˝ dzia∏alnoÊç leÊna. Za dzia∏alnoÊç leÊnà, w rozumieniu ustawy, uwa˝a si´ dzia∏alnoÊç w∏aÊcicieli, posiadaczy lub zarzàdców lasów w zakresie urzàdzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powi´kszania zasobów i upraw leÊnych, gospodarowania zwierzynà, pozyskiwania (z wyjàtkiem skupu) drewna, ˝ywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz p∏odów runa leÊnego, a tak˝e sprzeda˝ tych produktów w stanie nieprzerobionym. Podatnikami podatku leÊnego, z zastrze˝eniem lasów pozostajàcych w zarzàdzie Lasów Paƒstwowych, sà osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spó∏ki nie posiadajàce osobowoÊci prawnej, b´dàce w∏aÊcicielami lasów, posiadaczami samoistnymi lasów, u˝ytkownikami wieczystymi lasów oraz posiadaczami lasów, stanowiàcych w∏asnoÊç Skarbu Paƒstwa lub jednostki samorzàdu terytorialnego. Podstaw´ opodatkowania podatkiem leÊnym stanowi powierzchnia lasu, wyra˝ona w ha, wynikajàca z ewidencji gruntów i budynków. Podatek leÊny od 1 ha za rok podatkowy wynosi równowartoÊç pieni´˝nà 0,220 m3 drewna, obliczanà wed∏ug Êredniej ceny sprzeda˝y drewna uzyskanej przez nadleÊnictwa za pierwsze trzy kwarta∏y roku poprzedzajàcego rok podatkowy (w wypadku 8. Dz.U. z 2002 r., nr 200, poz. 1682..

(4) 118. Bart∏omiej Marona. lasów ochronnych oraz lasów wchodzàcych w sk∏ad rezerwatów przyrody i parków narodowych, stawka podatku leÊnego obni˝ona jest o 50%). Rada gminy mo˝e obni˝yç kwot´ stanowiàcà Êrednià cen´ sprzeda˝y drewna przyjmowanà jako podstaw´ obliczania podatku leÊnego na obszarze gminy. Ustawa o podatku leÊnym zwalnia od podatku leÊnego: – lasy z drzewostanem w wieku do 40 lat, – lasy wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, – u˝ytki ekologiczne. Od podatku leÊnego zwalnia si´ równie˝ m.in.: szko∏y wy˝sze, wy˝sze szko∏y zawodowe oraz wy˝sze szko∏y wojskowe, placówki naukowe Polskiej Akademii Nauk, jednostki badawczo-rozwojowe. Opodatkowanie nieruchomoÊci uregulowane jest w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i op∏atach lokalnych9. Artyku∏ drugi ustawy stanowi, ˝e opodatkowaniu podlegajà grunty, budynki lub ich cz´Êci oraz budowle lub ich cz´Êci zwiàzane z prowadzeniem dzia∏alnoÊci gospodarczej. Ustawodawca wprowadza wiele zwolnieƒ przedmiotowych, jak i podmiotowych (art. 2, ust. 2 i ust. 3). Zwolnieniu podlegajà grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako u˝ytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na u˝ytkach rolnych lub lasy, z wyjàtkiem zaj´tych na prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej. Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomoÊci nie podlegajà równie˝: – pod warunkiem wzajemnoÊci – nieruchomoÊci b´dàce w∏asnoÊcià paƒstw obcych lub organizacji mi´dzynarodowych albo przekazane im w u˝ytkowanie wieczyste, przeznaczone na siedziby przedstawicielstw dyplomatycznych, urz´dów konsularnych i innych misji korzystajàcych z przywilejów i immunitetów na mocy ustaw, umów lub zwyczajów mi´dzynarodowych, – grunty pod wodami p∏ynàcymi i kana∏ami ˝eglownymi, z wyjàtkiem jezior oraz gruntów zaj´tych na zbiorniki wodne retencyjne lub elektrowni wodnych, – nieruchomoÊci lub ich cz´Êci zaj´te na potrzeby organów jednostek samorzàdu terytorialnego, w tym urz´dów gmin, starostw powiatowych i urz´dów marsza∏kowskich, – budowle dróg publicznych wraz z pasami drogowymi oraz zaj´te pod nie grunty. Podatnikami podatku od nieruchomoÊci sà osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spó∏ki nie posiadajàce osobowoÊci prawnej, b´dàce: – w∏aÊcicielami nieruchomoÊci lub obiektów budowlanych, z zastrze˝eniem, ˝e je˝eli przedmiot opodatkowania znajduje si´ w posiadaniu samoistnym, obowiàzek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomoÊci cià˝y na posiadaczu samoistnym, – posiadaczami samoistnymi nieruchomoÊci lub obiektów budowlanych, – u˝ytkownikami wieczystymi gruntów, 9 Dz.U. z 2002 r., nr 9, poz. 84 (1 stycznia 2003 r. wesz∏a w ˝ycie Ustawa o zmianie ustawy o podatkach i op∏atach lokalnych – Dz.U. z 2002 r., nr 200, poz. 1683)..

(5) System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce.... 119. – posiadaczami nieruchomoÊci lub ich cz´Êci albo obiektów budowlanych lub ich cz´Êci stanowiàcych w∏asnoÊç Skarbu Paƒstwa lub jednostki samorzàdu terytorialnego, je˝eli posiadanie wynika z umowy zawartej z w∏aÊcicielem, Agencjà NieruchomoÊci Rolnych lub z innego tytu∏u prawnego, z wyjàtkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych nie stanowiàcych odr´bnych nieruchomoÊci lub posiadanie jest bez tytu∏u prawnego. Podstaw´ opodatkowania w podatku od nieruchomoÊci stanowi: – dla gruntów – powierzchnia, – dla budynków lub ich cz´Êci – powierzchnia u˝ytkowa, – dla budowli lub ich cz´Êci zwiàzanych z prowadzeniem dzia∏alnoÊci gospodarczej – wartoÊç (z nielicznymi wyjàtkami – zob. art. 4, ust 4 i 5 – jest to wartoÊç, o której mowa w przepisach o podatkach dochodowych, ustalona na dzieƒ 1 stycznia roku podatkowego, stanowiàca podstaw´ obliczenia amortyzacji w tym roku, nie pomniejszona o odpisy amortyzacyjne). WysokoÊci stawek podatku od nieruchomoÊci ustala rada gminy. Szczegó∏y zwiàzane z kszta∏towaniem stawek reguluje artyku∏ 5 omawianej ustawy.. 3. Konstrukcja podatku od nieruchomoÊci w wybranych krajach WÊród przes∏anek wprowadzenia reformy opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce trudno nie wymieniç tej, ˝e nowe rozwiàzania b´dà korespondowa∏y z analogicznymi rozwiàzaniami istniejàcymi w innych krajach Êwiata, a zw∏aszcza w Unii Europejskiej, której Polska sta∏a si´ niedawno cz∏onkiem. Przeprowadzenie reformy wydaje si´ zatem konieczne nie tylko ze wzgl´du na s∏abe strony obecnych rozwiàzaƒ, lecz równie˝ ze wzgl´du na obowiàzujàce w tym zakresie standardy europejskie10. Przed przystàpieniem do wprowadzenia reformy systemu opodatkowania nieruchomoÊci w ˝ycie, nale˝y dok∏adnie przyjrzeç si´ rozwiàzaniom, które obowiàzujà w innych krajach Êwiata. W Polsce generalnie podstawà opodatkowania nieruchomoÊci jest powierzchnia. Zmiana sposobu okreÊlania podstawy opodatkowania nieruchomoÊci z powierzchni na wartoÊç jest przesàdzona i stanowi jeden z najwa˝niejszych i najistotniejszych elementów przygotowywanej reformy opodatkowania nieruchomoÊci. Jak wynika z tabeli 1, podstawà opodatkowania w podatku od nieruchomoÊci we wszystkich paƒstwach europejskich obj´tych analizà jest wartoÊç nieruchomoÊci. OczywiÊcie w zale˝noÊci od kraju stosuje si´ ró˝ne ujćie wartoÊci oraz ró˝e metody szacowania tej wartoÊci. Najcz´Êciej jest to wartoÊç, która uwidoczniona jest w narodowym katastrze nieruchomoÊci, i jest znacznie ni˝sza od wartoÊci rynkowej. Istniejà czasami rozwiàzania unikalne dla danego paƒstwa, 10 I. Pietraszko, Czy powinniÊmy si´ obawiaç podatku od wartoÊci nieruchomoÊci, „Samorzàd Terytorialny” 2003, nr 12..

(6) Bart∏omiej Marona. 120. Tabela 1. Ró˝ne ujćie podstawy opodatkowania w wybranych systemach opodatkowania nieruchomoÊci w Europie Kraj. Podstawa opodatkowania. Dania. Dla celów podatku komunalnego od gruntów podstawà opodatkowania jest wartoÊç gruntu, nie wliczajàc wartoÊci budynku. Wliczona jest natomiast do podstawy opodatkowania wartoÊç tzw. ulepszeƒ, takich jak: urzàdzenia melioracyjne, kanalizacja, drogi itp. Wydatki poniesione przez w∏aÊciciela na dokonanie tych ulepszeƒ podlegajà wycenie i sà odliczane od wartoÊci gruntów przez trzydzieÊci lat. Zachća to w∏aÊcicieli do inwestowania w infrastruktur´ technicznà danych gruntów. W podatku komunalnym od budynków u˝ywanych dla ró˝nych celów gospodarczych oraz budynków rzàdowych podstawà opodatkowania jest wy∏àcznie wartoÊç budynku (bez gruntu).. Norwegia. Podstawà opodatkowania jest oszacowana wartoÊç majàtku nieruchomego, która zazwyczaj wynosi od 20% do 50% rzeczywistej wartoÊci rynkowej. Wszelkie dane niezb´dne do ustalenia wartoÊci nieruchomoÊci ustanowione sà w katastrze nieruchomoÊci.. Szwecja Podstawà opodatkowania jest oszacowana przez rzeczoznawców i uwidoczniona w katastrze wartoÊç nieruchomoÊci. W wypadku opodatkowania osób fizycznych, gdy mamy do czynienia z mieszkaniami prywatnymi zlokalizowanymi za granicà, podstawà opodatkowania jest 75% ich ceny rynkowej. Finlandia. Podstawà opodatkowania jest wartoÊç nieruchomoÊci wynikajàca z katastru nieruchomoÊci.. Holandia. Podstawà opodatkowania jest publiczna wycena nieruchomoÊci dokonywana przez gminy, które w praktyce powierzajà te czynnoÊci wyspecjalizowanym firmom prywatnym. W Holandii w zasadzie zrezygnowano z opodatkowania nieruchomoÊci na podstawie ich powierzchni. Metoda ta polega na odnoszeniu do powierzchni nieruchomoÊci wielu wspó∏czynników okreÊlajàcych charakter, lokalizacj´, stan i sposób wykorzystania nieruchomoÊci, co mia∏o prowadziç do dostosowania wysokoÊci podatku do wartoÊci nieruchomoÊci. System mno˝ników s∏u˝àcych uzyskaniu wartoÊci podatkowej nieruchomoÊci by∏ tak skomplikowany, ˝e wi´kszoÊç gmin zrezygnowa∏a z tej metody i przesz∏a na opodatkowanie wed∏ug wartoÊci.. Belgia. Podstawà opodatkowania jest z regu∏y dochód katastralny, czyli wartoÊç rocznego czynszu z nieruchomoÊci, który szacuje si´ co 10 lat. WartoÊç ta jest uwidoczniona w ksi´gach katastralnych, co znakomicie u∏atwia wymiar podatku.. Hiszpania. Podstawà opodatkowania jest wartoÊç nieruchomoÊci wynikajàca z katastru nieruchomoÊci. WartoÊç ta jest aktualizowana co 8 lat w zwiàzku z wahaniami cen nieruchomoÊci.. Grecja. Podstawà opodatkowania jest wartoÊç nieruchomoÊci wynikajàca z katastru nieruchomoÊci. WartoÊç ta jest ustalana przez rzeczoznawców wed∏ug ró˝nych metod dostosowanych do rodzajów i przeznaczenia nieruchomoÊci.. W∏ochy. Podstawà opodatkowania jest domniemany dochód wyznaczony na podstawie zapisu w katastrze nieruchomoÊci pomno˝ony przez ustawowo okreÊlony wspó∏czynnik równy 100 dla nieruchomoÊci mieszkaniowej i 50 dla nieruchomoÊci zwiàzanych z dzia∏alnoÊcià gospodarczà (z pewnymi wyjàtkami).. Austria. Podstawà opodatkowania jest wymierzona, standardowa wartoÊç nieruchomoÊci. WartoÊç ta jest uwidaczniana w katastrze nieruchomoÊci i podlega aktualizacji. Przewidziane sà specjalistyczne zasady ustalania tej wartoÊci z uwzgl´dnieniem rodzaju nieruchomoÊci, sposobu jej wykorzystania i przeznaczenia. Z regu∏y wartoÊç stanowiàca podstaw´ opodatkowania jest znacznie ni˝sza ni˝ wartoÊç rynkowa.. èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie: L. Etel, Opinia na temat podatku katastralnego w paƒstwach Unii Europejskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1999..

(7) System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce.... 121. np. w Irlandii ka˝dy podatnik sam okreÊla wartoÊç swoich nieruchomoÊci, ale w wypadku sprzeda˝y, cena nie mo˝e przekroczyç 110 % wartoÊci katastralnej11. Kolejnym elementem konstruujàcym podatek jest przedmiot opodatkowania. Generalnie przedmiotem opodatkowania sà zawsze nieruchomoÊci. Sposób zdefiniowania przedmiotu opodatkowania w poszczególnych systemach podatkowych na Êwiecie nie ró˝ni si´ zasadniczo, dlatego nie b´dzie on przedmiotem szerszej analizy. To samo odnosi si´ do podmiotu opodatkowania, tzn. wsz´dzie podatnikami podatku od nieruchomoÊci sà osoby fizyczne oraz osoby prawne b´dàce w∏aÊcicielami nieruchomoÊci. Tak jak w wypadku przedmiotu opodatkowania, zdefiniowanie podmiotu opodatkowania nie budzi wi´kszych kontrowersji, dlatego nie b´dzie przedmiotem szczegó∏owej analizy. Nale˝y jednak podkreÊliç, ˝e w niektórych systemach podatkowych (jak np. w Wielkiej Brytanii) dodatkowo podmiotem opodatkowania (oprócz w∏aÊcicieli) sà równie˝ posiadacze nieruchomoÊci. Bardzo wa˝nym elementem konstrukcji ka˝dego podatku sà stawki podatkowe, czyli wspó∏czynniki okreÊlajàce wysokoÊç podatku w stosunku do podstawy opodatkowania. W tabeli 2 zaprezentowano wielkoÊci stawek podatkowych w podatku od nieruchomoÊci w wybranych krajach europejskich. Podobnie jak w wypadku przedmiotu i stawek podatkowych, przy okazji omawiania nast´pnego elementu konstruujàcego podatek od nieruchomoÊci, czyli systemu ulg i zwolnieƒ podatkowych, nale˝y podkreÊliç, ˝e nie ma ujednoliconych rozwiàzaƒ, które wyst´powa∏yby we wszystkich paƒstwach Unii Europejskiej. W poszczególnych krajach systemy ulg i zwolnieƒ podatkowych by∏y kszta∏towane przede wszystkim przez uwarunkowania historyczne, co doprowadzi∏o do sytuacji, ˝e w niektórych paƒstwach istniejà ulgi bardzo unikalne (np. we Francji ze zwolnienia korzystajà grunty pod drzewami truflonoÊnymi). Tak wić system ulg i zwolnieƒ nie jest ujednolicony i nic nie wskazuje na zmian´ takiego stanu rzeczy. Niemniej jednak analiza konstrukcji podatków od nieruchomoÊci w poszczególnych krajach europejskich, pozwala wskazaç na kilka rodzajów ulg oraz zwolnieƒ, wspólnych dla wszystkich systemów. Sà to12: – zwolnienia nieruchomoÊci b´dàcych we w∏adaniu placówek dyplomatycznych i konsularnych oraz organizacji mi´dzynarodowych, – zwolnienia lub ulgi stosowane w stosunku do nieruchomoÊci koÊcio∏ów i zwiàzków wyznaniowych nie zwiàzanych z dzia∏alnoÊcià gospodarczà, – zwolnienia lub ulgi stosowane w stosunku do nieruchomoÊci wykorzystywanych na cele spo∏eczne, naukowe, charytatywne, sportowe, kulturalno-oÊwiatowe, z wy∏àczeniem wykorzystywanych na prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej,. 11 A. Mazurek, Kataster i system katastralny. Wielka Brytania i Irlandia, „Przeglàd Podatkowy” 1996, nr 5. 12 L. Etel, Ulgi i zwolnienia w podatkach....

(8) Bart∏omiej Marona. 122. Tabela 2. Charakterystyka stawek podatkowych w wybranych systemach opodatkowania nieruchomoÊci w Europie Kraj. Podstawa opodatkowania. Dania. Ka˝da gmina samodzielnie okreÊla wysokoÊç stawki podatku od nieruchomoÊci gruntowych, z tym ˝e mogà one oscylowaç pomi´dzy centralnie ustalonymi stawkami 0,6 i 2,4%. W podatku pobieranym przez jednostki wy˝szego stopnia stawka ustalona jest przez rzàd i wynosi 1% wartoÊci gruntu. Ârednia ∏àczna stawka podatku nale˝nego jednostkom samorzàdowym ni˝szego i wy˝szego stopnia wynosi 2,3% . Maksymalne stawki w podatku od budynków ustalane sà centralnie. W wypadku budynków u˝ywanych do ró˝nych celów zwiàzanych z dzia∏alnoÊcià gospodarczà nie mo˝e ona przekroczyç 1%, przy czym samorzàd z regu∏y ustala stawki maksymalne. Maksymalna stawka podatku od budynków administracji rzàdowej pobieranego przez gminy wynosi 0,5%, a przez jednostki samorzàdowe wy˝szego szczebla 0,4%.. Norwegia. Podatek jest nak∏adany wed∏ug ustalonych stawek w granicach od 0,2 do 0,7%, w zale˝noÊci od uchwa∏y w∏adz gminy. O wysokoÊci stawki podatku dla danego rodzaju nieruchomoÊci decydujà w∏adze lokalne, uwzgl´dniajàc specyfik´ danej gminy.. Szwecja. Stawka podstawowa wynosi: – 1,7% na mieszkanie, – 1% na nieruchomoÊci komercyjne, – 0,5% na nieruchomoÊci przemys∏owe, – 2,21% na grunty wykorzystywane do produkcji energii wodnej .. Finlandia. Istniejà dwa rodzaje stawek : stawki od 0,1 do 0,4% majà zastosowanie do sta∏ych mieszkaƒ., natomiast stawki od 0,2 do 0,8% dotyczà pozosta∏ych nieruchomoÊci.. Holandia. Stawki podatkowe ró˝nià si´ w zale˝noÊci od gminy, poniewa˝ gminy sà uprawnione do kszta∏towania stawek w ramach ustawowych limitów. W wypadku u˝ytkowników roczna stawka mo˝e wynosiç od 0,08 do 0,28%, natomiast dla w∏aÊcicieli waha si´ od 0,08 do 0,3% podstawy opodatkowania. Stawki mogà ró˝niç si´, w granicach okreÊlonych limitów, w zale˝noÊci od tego czy mamy do czynienia z nieruchomoÊcià prywatnà lub publicznà, czy te˝ z nieruchomoÊcià zwiàzanà z dzia∏alnoÊcià gospodarczà lub te˝ wykorzystywanà na inne cele.. Belgia. Zasadnicza stawka ró˝ni si´ od regionu, w którym nieruchomoÊç si´ znajduje. W wypadku regionu flamandzkiego stawka wynosi 2,5% dochodu katastralnego, natomiast dla Walonii i regionu brukselskiego stawka wynosi 1,25%. Lokalne (gminne i prowincjonalne) dodatkowe obcià˝enia zwi´kszajà znacznie zasadniczà stawk´ opodatkowania (wysokoÊç tego dodatku do stawki zasadniczej zale˝na jest od decyzji w∏adz samorzàdowych, gdzie nieruchomoÊç si´ znajduje).. Hiszpania. G∏ówna stawka podatkowa wynosi 0,4% podstawy dla nieruchomoÊci miejskiej oraz 0,3% dla wiejskiej. Wy˝sze stawki mogà byç równie˝ zastosowane, co jest zale˝ne od decyzji w∏adz lokalnych.. Grecja. Stawka podatkowa wynosi 0,7% podstawy opodatkowania.. W∏ochy. Stawki podatkowe wahajà si´ od 0,4 do 0,7% w zale˝noÊci od gminy, na której po∏o˝ona jest nieruchomoÊç. Samorzàd w ten sposób ma mo˝liwoÊç kszta∏towania wysokoÊci obcià˝enia tym podatkiem.. Austria. Podatek nak∏ada si´ na podstawie federalnej stawki zasadniczej, a nast´pnie mno˝y si´ przez wspó∏czynnik ustalony przez gminy. W ten sposób gminy mogà dostosowaç stawki, a przez to i wysokoÊç podatku do specyfiki ich terenu. Zasadnicza stawka federalna wynosi z regu∏y 0,2%, natomiast wspó∏czynniki gminne si´gajà 500%.. èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie: L. Etel, Opinia na temat....

(9) System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce.... 123. – zwolnienia, ulgi i wy∏àczenia gruntów wykorzystywanych do prowadzenia dzia∏alnoÊci rolniczej i leÊnej, – nowe budynki i budowle korzystajà z regu∏y z rocznego lub 2-letniego zwolnienia od opodatkowania, – nieruchomoÊci stanowiàce w∏asnoÊç zwiàzków publicznoprawnych – z regu∏y samorzàdów, takie jak np.: parki, cmentarze, drogi publiczne.. 4. Kierunki zmian opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce Prace nad reformà opodatkowania nieruchomoÊci toczà si´ w Polsce ju˝ od poczàtku lat dziewi´çdziesiàtych. W 1993 r. zosta∏ powo∏any zespó∏ do spraw reformy systemu podatkowego. G∏ównym jego zadaniem by∏o przygotowanie podstawowych warunków opodatkowania nieruchomoÊci nowym podatkiem. W 1994 r. zespó∏ ten przedstawi∏ szczegó∏owe za∏o˝enia projektu ustawy o katastrze nieruchomoÊci, w którym mowa by∏a o stworzeniu katastru fizycznego oraz o wprowadzeniu reformy w ˝ycie w styczniu 1999 r.13 „Z kolei Rada Ministrów w zaakceptowanej 7 czerwca 1994 r. »Strategii dla Polski« zobowiàza∏a resort finansów do wprowadzenia ca∏oÊciowej i kompleksowej reformy ewidencji nieruchomoÊci – dla celów fiskalnych – w tym okreÊlenia wartoÊci nieruchomoÊci dla potrzeb ustalania podstawy opodatkowania”14. We wrzeÊniu 1998 r. w Ministerstwie Finansów powsta∏ Departament Podatków Lokalnych i Katastru, którego celem jest mi´dzy innymi przygotowanie i realizacja reformy opodatkowania nieruchomoÊci15 (prace nad reformà w ramach departamentu trwajà). W 2003 r. wesz∏y w ˝ycie znaczàce zmiany w opodatkowaniu budynków, budowli i gruntów podatkiem od nieruchomoÊci. Zakres tych zmian jest najwi´kszy od 1991 r., kiedy to uchwalono nowà ustaw´ o podatkach i op∏atach lokalnych16. Poczàwszy od 2003 r. rady gmin naby∏y uprawnienia do ró˝nicowania wysokoÊci stawek podatku od nieruchomoÊci, a zarazem wysokoÊci obcià˝enia podatkowego na podstawie ró˝nych kryteriów rynkowych (m.in. lokalizacj´ nieruchomoÊci), które pozwolà na uwzgl´dnienie pewnych elementów majàcych wp∏yw na kszta∏towanie wartoÊci nieruchomoÊci17. Kolejny etap reformy zak∏ada dalsze ujednolicanie zasad opodatkowania nieruchomoÊci wraz z odejÊciem od powierzchniowej podstawy wymiaru podatków. Ustawa o dochodach jednostek samorzàdu terytorialnego stanowi regulacj´ przejÊciowà do przygotowania systemu docelowego, który ma zostaç. 13 K. Kalinowska, Podatek od nieruchomoÊci kontra kataster, „NieruchomoÊç. Rynek. Prawo” 2000, nr 7, s. 38. 14 U. S∏owik, Kierunki zmian podatku od nieruchomoÊci w Polsce w Êwietle procedur integracyjnych z Unià Europejskà, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 563, Kraków 2001, s. 80, 81. 15 G.G. Nowecki, op. cit., s. 42, 43. 16 Dz.U. z 2002 r., nr 9, poz. 31 z póên. zm. 17 Zob. art. 5 Ustawy o podatkach i op∏atach lokalnych (Dz.U. z 2002 r., nr 9, poz. 31 z póên. zm.)..

(10) 124. Bart∏omiej Marona. wdro˝ony w latach 2006–2007. W tym samym okresie przewiduje si´ wdro˝enie uproszczonego systemu opodatkowania nieruchomoÊci, który docelowo zostanie zastàpiony przez system podatku od wartoÊci katastralnej (nie wczeÊniej jednak ni˝ w 2010 r.)18. Jednak w dalszym ciàgu ostateczny kszta∏t przysz∏ych rozwiàzaƒ nie jest znany. Konieczne wydaje si´, aby przy konstruowaniu szczegó∏owych projektów ustaw, korzystaç z doÊwiadczeƒ innych paƒstw, g∏ównie europejskich, o d∏u˝szej tradycji rynkowej ni˝ Polska. Analizujàc wybrane systemy opodatkowania nieruchomoÊci w krajach Europy Zachodniej, zwrócono uwag´ na fakt, ˝e nie wyst´puje ujednolicony system, charakterystyczny dla wszystkich paƒstw. W poszczególnych systemach krajowych, elementy konstrukcji podatku (podstawa, przedmiot oraz podmiot opodatkowania, ulgi i zwolnienia oraz stawki podatkowe) by∏y kszta∏towane przede wszystkim przez uwarunkowania spo∏eczno-historyczne, co doprowadzi∏o do sytuacji, i˝ w niektórych paƒstwach istniejà rozwiàzania bardzo specyficzne, nie wyst´pujàce w innych systemach podatkowych. Niemniej jednak mo˝na wyodr´bniç pewne wspólne cechy systemów katastralnych wyst´pujàce w krajach Unii Europejskiej, które zdaniem autora powinny byç uwzgl´dnione w trwajàcych w Polsce pracach nad reformà sytemu opodatkowania nieruchomoÊci, w tym: – podstawà opodatkowania powinna byç wartoÊç (w Êwiecie wyst´pujà ró˝ne sposoby okreÊlania wartoÊci dla celów podatku od nieruchomoÊci – zob. tabela 1 – jednak w warunkach polskich, podstawà opodatkowania najprawdopodobniej b´dzie wartoÊç katastralna, ustalana w procesie powszechnej taksacji. Powszechna taksacja polega na wycenie wszystkich nieruchomoÊci przy u˝yciu map i tabeli taksacyjnych oraz na podstawie nieruchomoÊci reprezentatywnych, które majà byç wybierane tak, by zawiera∏y w sobie cechy charakterystyczne dla danego rodzaju nieruchomoÊci. Koszty powszechnej taksacji w Polsce majà wynosiç oko∏o 1,4 mld z∏); – wielofunkcyjny kataster, ∏àczàcy elementy katastru fizycznego, prawnego oraz fiskalnego, powinien byç wykorzystywany do ustalania podatku od nieruchomoÊci (mi´dzy innymi), w znaczny sposób podnoszàc efektywnoÊç opodatkowania; – podatkami powinny byç obj´te wszystkie nieruchomoÊci. System powinien jednak uwzgl´dniaç mo˝liwoÊç preferencji w postaci ulg i zwolnieƒ dla nieruchomoÊci mieszkaniowych (szczególne preferencje dla nowego budownictwa) oraz nieruchomoÊci zwiàzanych z gospodarkà leÊnà i rolnà; – powinien wyst´powaç system ulg, m.in. dla nieruchomoÊci b´dàcych we w∏adaniu placówek dyplomatycznych i konsularnych oraz organizacji mi´dzynarodowych, nieruchomoÊci koÊcio∏ów i zwiàzków wyznaniowych nie zwiàzanych z dzia∏alnoÊcià gospodarczà, nieruchomoÊci wykorzystywanych na cele spo∏eczne, naukowe, charytatywne, sportowe, kulturalno-oÊwiatowe, nierucho-. 18. Strategia finansowa. Wersja skrócona, Ministerstwo Finansów, Luty 2004..

(11) System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce.... 125. moÊci stanowiàce w∏asnoÊç zwiàzków publicznoprawnych (cmentarze, drogi publiczne itp.); – dotychczasowe trzy podatki powinny zostaç zastàpione jednym podatkiem od nieruchomoÊci, uregulowanym w jednej ustawie; – podatek od nieruchomoÊci powinien pozostaç podatkiem lokalnym, zasilajàcym bud˝et gminy (sytuacja, w której podatki od nieruchomoÊci zasilajà bud˝ety centralne, jak np.: w Japonii czy w Szwecji, nale˝à do wyjàtków); – organy samorzàdu terytorialnego powinny posiadaç du˝e kompetencje w kszta∏towaniu podatku od nieruchomoÊci. Nale˝y jednak pami´taç, ˝e, oprócz pozytywnych skutków wprowadzenia opodatkowania nieruchomoÊci wed∏ug formu∏y ad valorem, istniejà pewne mankamenty takiego rozwiàzania. Do podstawowych zagro˝eƒ dla skutecznego przeprowadzenia reformy mo˝na zaliczyç 19: – objćie katastrem wszystkich nieruchomoÊci jest ogromnym przedsi´wzićiem zarówno w ujćiu organizacyjnym, jak i finansowym (koszty utworzenia systemu katastralnego, bez kosztów jego utrzymania szacuje si´ na oko∏o 1 mld z∏)20. Zewidencjonowanie ka˝dej dzia∏ki gruntu, budynku, lokalu i innych obiektów, wymaga zgromadzenia du˝ych Êrodków finansowych i nie wydaje si´ mo˝liwe w krótkim okresie (stàd raczej sceptycyzm odnoÊnie do przeprowadzenia reformy jeszcze w obecnej dekadzie); – wprowadzenie systemu katastralnego wymaga przeszkolenia ogromnej liczby osób (g∏ównie do przeprowadzenia wyceny); – wprowadzenie systemu katastralnego wymaga uporzàdkowania stosunków w∏asnoÊciowych (zamieszanie w strukturze w∏asnoÊciowej nieruchomoÊci w Polsce bardzo utrudni wprowadzenie katastru). Istnieje równie˝ obawa, ˝e, aby nie podnosiç wartoÊci nieruchomoÊci, a tym samym nie p∏aciç wy˝szego podatku, w∏aÊciciele nie b´dà ich remontowaç ani modernizowaç (dlatego w nowych rozwiàzaniach, powinny znaleêç si´ odpowiednie ulgi o charakterze remontowym). Inne zagro˝enie jest zwiàzane z faktem, ˝e wprowadzenie reformy mo˝e przyczyniç si´ do zwi´kszenia ró˝nic mi´dzy poszczególnymi gminami (niektóre bogate gminy, g∏ównie o charakterze miejskim, na których znajdujà si´ wartoÊciowe nieruchomoÊci b´dà zyskiwaç du˝o wićej ni˝ te biedne, które w swoich granicach nie majà zbyt du˝ej liczby wartoÊciowych nieruchomoÊci)21. Ponadto cz´Êç podatników obawia si´ podniesienia ci´˝aru podatkowego ponad ich mo˝liwoÊci, co spowodowane jest tym, ˝e w poprzednim systemie mieszkania przydzielano bez wzgl´du na obecnà cen´ otrzymanego kiedyÊ majàtku22. 19. L. Etel, Opinia w sprawie skutków... Wićej na temat kosztów utworzenia katastru oraz kosztów powszechnej taksacji zob.: M. Zielke, Trzeba uzbieraç ponad 2 mld z∏, „Puls Biznesu” 2004, nr 82. 21 I. Pietraszko, op. cit. 22 W.J. Brzeski, R. Frenzen, Uzasadnienie reformy formu∏y ad valorem w gospodarkach transformacji: korzyÊci pozafiskalne, „Âwiat NieruchomoÊci” 1999, nr 28. 20.

(12) 126. Bart∏omiej Marona. Istniejà grupy podatników, jak np. emeryci czy rolnicy, które mogà posiadaç atrakcyjne i cenne nieruchomoÊci, ale jednoczeÊnie nie dysponujà takim zasobem Êrodków pieni´˝nych, aby p∏aciç wićej ni˝ podstawowy poziom podatku od nieruchomoÊci. Musi byç zatem, zgodne z zasadà równoÊci i sprawiedliwoÊci, mo˝liwe stosowanie ró˝nych metod przywilejów podatkowych dla ochrony tych oraz innych grup23. Kolejna przeszkoda mo˝e byç zwiàzana z faktem, ˝e w spo∏eczeƒstwie istnieje ma∏a akceptacja dla reformy opodatkowania nieruchomoÊci i przejÊcia w system oparty na formule ad valorem („z badaƒ przeprowadzonych przez CBOS w 2000 r. wynika, ˝e a˝ 52% ankietowanych Polaków nie s∏ysza∏o o podatku katastralnym. Badania te ujawni∏y, ˝e wiedz´ na jego temat deklaruje zaledwie 20% pytanych respondentów. Co trzeci pytany ocenia∏, ˝e taki sposób opodatkowania b´dzie mniej sprawiedliwy ni˝ obecny, a jedynie co czwarty sàdzi∏, ˝e b´dzie bardziej sprawiedliwy. [...] Dominowa∏a ocena, ˝e czeka nas po prostu podatek wy˝szy od dotychczasowego”)24. Podatnicy powinni znaç i rozumieç istot´ powszechnej taksacji oraz sposób wyznaczania wartoÊci nieruchomoÊci, która stanie si´ podstawà opodatkowania. „Aby system zosta∏ zaakceptowany, musi byç zrozumia∏y zarówno jego przebieg, jak i jego uczciwoÊç. Taksator musi umieç wyedukowaç zarówno spo∏eczeƒstwo, jak i polityków oraz personel. W zrozumieniu i otwartoÊci, tkwi bowiem akceptacja”25. Tak wić wejÊcie reformy powinno byç poprzedzone d∏ugotrwa∏à kampanià informacyjnà i edukacyjnà, skierowanà do podatników (jak i urz´dników), bez której wdro˝enie reformy w ˝ycie mo˝e okazaç si´ niemo˝liwe.. 5. Uwagi koƒcowe Z przeprowadzonej analizy wynika, ˝e system opodatkowania nieruchomoÊci obowiàzujàcy obecnie w Polsce jest przestarza∏y oraz znacznie odbiegajàcy od rozwiàzaƒ obowiàzujàcych w krajach wysoko rozwini´tych i istnieje potrzeba jego g∏´bokiej restrukturyzacji. W pracach nad reformà nale˝y korzystaç z doÊwiadczeƒ wypracowanych w Êwiecie, a g∏ównie w Europie Zachodniej. Konstruujàc nowe rozwiàzania z zakresu podatku katastralnego, nie nale˝y jednak abstrahowaç od specyfiki polskiej gospodarki i polskiej rzeczywistoÊci. Nale˝y pami´taç, ˝e nie wszystkie rozwiàzania przyj´te w innych paƒstwach, muszà sprawdziç si´ na gruncie polskim. Obawy, jakie wyst´pujà wÊród Polaków w kontekÊcie reformy podatkowej, równie˝ powinny byç wzi´te pod uwag´.. 23 T. Wo∏owiec, Reforma systemu opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce, „Ekonomika i Organizacja Przedsi´biorstw” 2002, nr 8. 24 I. Pietraszko, op. cit. 25 T. Johnstone, System „ad valorem” – cudowny lek? „Âwiat NieruchomoÊci” 1999, nr 27..

(13) System opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce.... 127. Nowoczesny system opodatkowania nieruchomoÊci oparty na formule ad valorem pomimo pewnych zagro˝eƒ, jakie z sobà niesie, zas∏uguje na akceptacj´ i aprobat´. Stanowi on szans´ na polepszenie przejrzystoÊci systemu podatkowego w Polsce, wzmocnienie krajowego rynku nieruchomoÊci i stworzenie stabilnego êród∏a dochodów dla jednostek samorzàdu terytorialnego. Literatura Brzeski W.J., Frenzen R., Uzasadnienie reformy formu∏y ad valorem w gospodarkach transformacji: korzyÊci pozafiskalne, „Âwiat NieruchomoÊci” 1999, nr 28. Etel L., Opinia na temat podatku katastralnego w paƒstwach Unii Europejskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1999. Etel L., Opinia w sprawie skutków ekonomicznych wprowadzenia podatku katastralnego, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000. Etel L., Opodatkowanie nieruchomoÊci. Problemy praktyczne, Wydawnictwo Temida 2, Bia∏ystok 2001. Etel L., Podatek od nieruchomoÊci 2003 – opodatkowanie budynków, lokali, gruntów i budowli, „NieruchomoÊci C.H. Beck” 2003, nr 2. Etel L., Systemy podatków katastralnych w wybranych paƒstwach OECD, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2003. Etel L., Ulgi i zwolnienia w podatkach katastralnych w wybranych krajach Unii Europejskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1999. Johnstone T., System ad valorem – cudowny lek? „Âwiat NieruchomoÊci” 1999, nr 27. Kalinowska K., Podatek od nieruchomoÊci kontra kataster, „NieruchomoÊç. Rynek. Prawo” 2000, nr 7. Kotulski M., Podatek od nieruchomoÊci w praktyce i orzecznictwie, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002. Mazurek A., Kataster i system katastralny. Wielka Brytania i Irlandia, „Przeglàd Podatkowy” 1996, nr 5. Nowecki G.G., Projektowane zmiany w podatkach od nieruchomoÊci w Polsce, „Âwiat NieruchomoÊci” 1999, nr 28. Pietraszko I., Czy powinniÊmy si´ obawiaç podatku od wartoÊci nieruchomoÊci? „Samorzàd Terytorialny” 2003, nr 12. S∏owik U., Kierunki zmian podatku od nieruchomoÊci w Polsce w Êwietle procedur integracyjnych z Unià Europejskà, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 563, Kraków 2001. Strategia finansowa, Wersja skrócona, Ministerstwo Finansów, Luty 2004. Wo∏owiec T., Reforma systemu opodatkowania nieruchomoÊci w Polsce, „Ekonomika i Organizacja Przedsi´biorstw” 2002, nr 8. Zielke M., Trzeba uzbieraç ponad 2 mld z∏, „Puls Biznesu” 2004, nr 82.. The Property Taxation System in Poland Compared to Solutions Applied in Selected European Countries Property tax reforms in Poland have been on-going since the beginning of the 1990s. In spite of numerous recent changes, the promperty taxation system has remained obsolete, unadapted to the approaches used in other countries and based on an anachronistic.

(14) 128. Bart∏omiej Marona. assumption according to which immovable property is valued in square meters for taxation purposes. It seems, however, that the departure from surface area as the basis for tax calculation and its replacement with an ad valorem system is only a matter of time. In this article, the author describes the property taxation system in Poland and selected European countries, which – in the author’s opinion – should serve as a model for further reform..

(15)