View of The Essence and Role of the Local Government in a Democratic Country

(1)

ROCZNIKI NAUK PRAWNYCH Tom XXII, numer 1 — 2012

WOJCIECH LIS

ISTOTA I ROLA SAMORZ ˛

ADU TERYTORIALNEGO

W PAN

´ STWIE DEMOKRATYCZNYM

1. UWAGI WPROWADZAJ ˛ACE

Pan´stwo demokratyczne szanuje podmiotowosć´ czđowieka, tak w wymiarze jednostkowym, jak i wspólnotowym, co wyraz˙a sie˛ m.in. w stworzeniu moz˙li-wosći zaangaz˙owania sie˛ w sprawy publiczne na pđaszczyzńie lokalnej, regio-nalnej i generalnej – cađego pan´stwa. Jedn ˛a z form aktywizowania czđowieka jest samorz ˛ad terytorialny, który stanowi konieczny element ustroju wspóđ-czesnych pan´stw, chc ˛acych uchodzic´ za demokratyczne. W zwi ˛azku z tym na-lez˙ađoby sie˛ zastanowic´, po co ustanowiono samorz ˛ad terytorialny, jaka jest jego istota, jak ˛a role˛ odgrywa on w pan´stwie demokratycznym i czy rzeczy-wisćie przekazanie cze˛sći zadan´ publicznych spođecznosćiom lokalnym lub/i regionalnym posiada racjonalne uzasadnienie.

Samorz ˛ad terytorialny to wspólnota mieszkanćów danego regionu pan´stwa, wyróz˙niona ze wzgle˛du na wspóln ˛a s´wiadomosć´, wspólny los i wspólne cele, tworzona z mocy prawa, która samodzielnie realizuje dziađania wynikaj ˛ace z potrzeb jego mieszkanćów1. Idea wspóđczesnego samorz ˛adu terytorialnego wyraz˙a istote˛ pan´stwa demokratycznego, które zapewnia swoim obywatelom,

Dr WOJCIECHLIS– adiunkt Katedry Prawa Administracyjnego, Wydziađ Zamiejscowy Nauk Prawnych i Ekonomicznych Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawđa II w Toma-szowie Lubelskim, ul. Lwowska 80, 22-600 Tomaszów Lubelski; e-mail: wlis@kul.lublin.pl

1_{Samorz ˛}_{ad terytorialny to posiadaj ˛}_{aca osobowos´c´ prawn ˛}_{a korporacja spođecznos´ci lokalnej}

zamieszkađej na okres´lonym terenie, która odpowiednio zorganizowana ma prawo i rzeczywist ˛a zdolnosć´ do zarz ˛adzania na wđasn ˛a odpowiedzialnosć´ i we wđasnym interesie zasadnicz ˛a cze˛sći ˛a spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, zob. M. Z d y b, Samorz ˛ad a pan´stwo. Nadzór nad samorz ˛adem terytorialnym, Lublin 1993, s. 29.

(2)

162

jako ludziom wolnym i równym wobec prawa, udziađ w sprawowaniu wđadzy publicznej. W ten sposób przyczynia sie˛ do ksztađtowania spođeczen´stwa obywatelskiego i odpowiedzialnosći mieszkanćów za swoje „mađe ojczyzny”, które stanowi ˛a naturalne s´rodowisko ich z˙ycia, w którym bez przeszkód mog ˛a sie˛ realizowac´. Istnienie samorz ˛adu terytorialnego pozytywnie wpđywa na spođecznosći lokalne, którym zostaje przekazana realna moz˙liwosć´ zarz ˛adzania swoimi sprawami. „Mađe spođecznosći s ˛a bardziej sprawne organizacyjnie, a cele i zadania podejmowane przez samorz ˛ad terytorialny budz ˛a wie˛ksze zainteresowanie i pobudzaj ˛a aktywnosć´ mieszkanćów spođecznosći lokalnej”2. Sprawy samorz ˛adzenia sie˛, rozeznania potrzeb spođecznosći lokalnych, usta-lania ich hierarchii i moz˙liwosći zaspokojenia zostaj ˛a przekazane w re˛ce obywateli, co w sposób naturalny prowadzi do wyđonienia sie˛ liderów spo-đecznych, gotowych przyj ˛ac´ odpowiedzialnosć´ za wspólnote˛ samorz ˛adow ˛a.

Istot ˛a samorz ˛adu terytorialnego jest zarz ˛adzanie sprawami lokalnymi przez samych mieszkanćów. Wynika to z celów spođeczen´stwa obywatelskiego, któ-re zakđada wspóln ˛a i s´wiadom ˛a artykulacje˛, któ-realizacje˛ i obrone˛ swoich inte-resów, potrzeb i aspiracji. Rozwój samorz ˛adnosći ma umoz˙liwic´ spođecznos´-ciom lokalnym udziađ w sprawowaniu wđadzy, czy to bezpos´rednio czy po-s´rednio, a tym samym spowodowac´, z˙eby wđadza ta zaspokajađa zarówno bie-z˙ ˛ace potrzeby mieszkanćów, a jednoczesńie stwarzađa warunki do rozwoju spođecznego, gospodarczego, kulturowego i cywilizacyjnego. W tym sensie samorz ˛ad terytorialny stanowi podstawe˛ systemu demokratycznego oraz wa-runek funkcjonowania spođeczen´stwa obywatelskiego, co przynosi wymierne korzysći zarówno w skali mikro-, jak i makroregionalnej.

2. POJE˛ CIE SAMORZ ˛ADU TERYTORIALNEGO

Na poje˛cie samorz ˛adu terytorialnego skđada sie˛ element podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotem samorz ˛adu terytorialnego jest spođecznos´c´ lokalna zamieszkađa na okres´lonym terytorium, okres´lana mianem wspólnoty samorz ˛a-dowej. Jednostka staje sie˛ czđonkiem owej wspólnoty z mocy prawa, na pod-stawie domicylu, a nie wskutek dobrowolnego aktu woli o wst ˛apieniu do okres´lonej wspólnoty samorz ˛adowej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP:

2_{H. S z c z e c h o w i c z, Samorz ˛}_{ad terytorialny w spođeczen´stwie obywatelskim, [w:]}

Samorz ˛ad terytorialny na przeđomie XX/XXI wieku, red. A. Lutrzykowski, R. Gawđowski, M. Popđawski, Torun´ 2010, s. 90.

(3)

163

SAMORZ ˛AD TERYTORIALNY W PAN´ STWIE DEMOKRATYCZNYM

„Ogóđ mieszkan´ców jednostek zasadniczego podziađu terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnote˛ samorz ˛adow ˛a”3. Oznacza to, z˙e: „Byt samorz ˛adu jest uzalez˙niony od woli ustawodawcy. Samorz ˛ad nie powstaje w drodze swo-bodnego aktu czđonków zađoz˙ycieli. Nie moz˙e byc´ rozwi ˛azany aktem woli jego czđonków”4_{. W tym sensie samorz ˛}_{ad terytorialny to organizacja}

przymu-sowa. Nie moz˙na zamieszkiwac´ okres´lonego terytorium i jednoczesńie pozo-stawac´ poza spođecznosći ˛a lokaln ˛a zorganizowan ˛a w terytorialny zwi ˛azek samorz ˛adowy. Kryterium rozstrzygaj ˛acym jest tu sam fakt zamieszkiwania (a nie zameldowania) na okres´lonym terytorium, przynalez˙nosć´ do wspólnoty samorz ˛adowej trwa wie˛c tak dđugo, jak dđugo osoba ta stale tam zamieszkuje. Z czđonkostwa we wspólnocie samorz ˛adowej nie moz˙na zrezygnowac´, ale tez˙ nie moz˙na zostac´ zen´ wykluczonym. Raz uformowana przez prawodawce˛ jed-nostka samorz ˛adu terytorialnego, istnieje niezalez˙nie od woli jej mieszkanćów i nie ma moz˙liwosći samorozwi ˛azania sie˛. Wskazuje to na istnienie prostej zalez˙nosći, z˙e do samorz ˛adu sie˛ przynalez˙y, a nie pozostaje w stosunku czđonkostwa. Samorz ˛ad terytorialny ma charakter uniwersalny, poniewaz˙ dotyczy cađego terytorium pan´stwa i obejmuje wszystkich jego mieszkanćów. Dzie˛ki przyje˛ciu takiego rozwi ˛azania tworz ˛a sie˛ zđ ˛aczone sieci ˛a wzajemnych powi ˛azan´ lokalne wspólnoty samorz ˛adowe, obejmuj ˛ace ludzi zamieszkuj ˛acych okres´lone terytorium pan´stwa. To z kolei przyczynia sie˛ do tworzenia wie˛zi spođecznych, gospodarczych, kulturowych, cywilizacyjnych zapewniaj ˛acych publiczne wyraz˙anie swoich interesów oraz inicjowanie róz˙norakich przed-sie˛wzie˛c´, zmierzaj ˛acych do rozwoju spođecznosći lokalnych. Chociaz˙ pod-staw ˛a wyodre˛bnienia samorz ˛adu terytorialnego jest wie˛z´ terytorialna (za-mieszkiwanie okres´lonego terytorium pan´stwa), to jednak przepisy Konstytucji RP i ustaw samorz ˛adowych wskazuj ˛a na jego korporacyjny charakter.

Przedmiotem samorz ˛adu terytorialnego jest wykonywanie przekazanych mu ustaw ˛a zadan´ publicznych. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorz ˛ad terytorialny uczestniczy w sprawowaniu wđadzy publicznej, w zwi ˛azku z tym jego powinnosći ˛a jest wykonywanie administracji publicznej, a sćis´lej mówi ˛ac, zadan´ publicznych. Pogl ˛ad ten znajduje oparcie w tresći art. 163

3_{Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, Nr 78,}

poz. 483 ze zm. Poprzez formuđe˛ zastosowan ˛a w tres´ci art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, ustrojo-dawca powi ˛azađ ze sob ˛a poje˛cie zasadniczego podziađu terytorialnego pan´stwa z podziađem na jednostki samorz ˛adu terytorialnego.

4_{A. J a c k i e w i c z, A. O l e c h n o, K. P r o k o p, Samorz ˛}_{ad terytorialny.}

(4)

Konstytucji RP, zgodnie z którym: „Samorz ˛ad terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzez˙one przez Konstytucje˛ lub ustawy dla organów innych wđadz publicznych”. Przedmiotem samorz ˛adu terytorialnego jest zatem spra-wowanie administracji publicznej i w tym sensie stanowi on cze˛s´c´ skđadow ˛a wđadz publicznych. Z kolei wđadze˛ publiczn ˛a stanowi ˛a te instytucje, które maj ˛a ustawowe kompetencje do podejmowania decyzji wđadczych wi ˛az˙ ˛acych obywateli i inne podmioty prawa5. „Istota samorz ˛adu terytorialnego polega zatem na tym, z˙e jest on zdecentralizowan ˛a form ˛a administracji publicznej, czyli organem pan´stwa, a nie rz ˛adu. Samorz ˛ad i rz ˛ad to dwie formy, a za-razem niezawisđe od siebie podmioty tej samej administracji pan´stwowej; pod wzgle˛dem materialnym realizuj ˛a one te same zadania publiczne, tyle z˙e róz˙ni ˛a sie˛ jedynie zakresem tych zadan´; samorz ˛ad ogranicza sie˛ do spraw lokalnych, jak: os´wiata, ochrona zdrowia, opieka spođeczna, walka z bezrobociem, ochrona s´rodowiska i inne, natomiast administracja rz ˛adowa koncentruje sie˛ na sprawach ogólnopan´stwowych, ponadlokalnych i ponadregionalnych, jak bezpieczen´stwo granic, sprawy zagraniczne, skarbowos´c´, polityka pienie˛z˙na i inne”6.

W s´wietle powyz˙szego nie budzi w ˛atpliwosći, z˙e celem istnienia samorz ˛ a-du terytorialnego jest realizacja zadan´ publicznych o charakterze lokalnym lub/i regionalnym, które to zadania mogđyby byc´ zbyt uci ˛az˙liwe do wykona-nia przez organy pan´stwowe koordynowane przez rz ˛ad na poziomie krajo-wym. Chodzi o zadania, które sprawniej i efektywniej mog ˛a byc´ realizowane przez lokalne lub/i regionalne organy wđadzy, które z uwagi na bezpos´redni i z˙ywy kontakt z potrzebami spođecznosći lokalnych potrafi ˛a trafniej zdia-gnozowac´ ich potrzeby, moz˙liwosći realizacji oraz elastyczniej reagowac´ w przypadku zaistnienia wydarzen´ uzasadniaj ˛acych ich modyfikacje˛. Przy czym: „Dziađalnosć´ rz ˛adu i samorz ˛adu terytorialnego jest w swej materialnej tresći jednorodzajowa i nosi pan´stwowy charakter z t ˛a istotn ˛a róz˙nic ˛a, z˙e administracja rz ˛adowa pozostaje w scentralizowanym aparacie pan´stwa, a sa-morz ˛ad terytorialny wykonuje zadania na zasadzie decentralizacji”7. Z uwagi na jednolity (unitarny) charakter pan´stwa (art. 3 Konstytucji RP) i zasade˛

5_{Por. P. W i n c z o r e k, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia}

02 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 28.

6_{S. W y k r e˛ t o w i c z, Samorz ˛}_{ad jako wyraz demokracji obywatelskiej}_{, [w:] Samorz ˛}_ad

w Polsce. Istota, formy, zadania, red. S. Wykre˛towicz, Poznan´ 2008, s. 28-29.

7_{Z. N i e w i a d o m s k i, Istota samorz ˛}_{adu terytorialnego w Konstytucji RP}_{, [w:]}

(5)

165

SAMORZ ˛AD TERYTORIALNY W PAN´STWIE DEMOKRATYCZNYM

gđosz ˛ac ˛a, z˙e: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich oby-wateli”, samorz ˛ad terytorialny nie ma i nie moz˙e miec´ wđasnych suwerennych zadan´. Samorz ˛ad terytorialny wykonuje zadania publiczne (zadania pan´stwa) wynikaj ˛ace z Konstytucji RP i ustaw w imieniu wđasnym i na wđasn ˛a odpo-wiedzialnosć´. Trybunađ Konstytucyjny istote˛ samorz ˛adu terytorialnego upa-truje wđasńie w tym, z˙e pewne dziedziny spraw, wydzielonych z zakresu wđa-dzy pan´stwa, powierza sie˛ wspólnotom samorz ˛adowym do samodzielnego roz-wi ˛azywania. Zadania te stanoroz-wi ˛a cze˛sć´ zadan´ administracji publicznej i s ˛a realizowane przez organy samorz ˛adowe podporz ˛adkowane wspólnocie i repre-zentuj ˛ace jej interesy8_{. Konstytucja RP, przyznaj ˛ac samorz ˛adowi}

terytorial-nemu kompetencje˛ do uczestniczenia w sprawowaniu wđadzy publicznej, wy-raz´nie okres´la, z˙e uczestniczenie to polega na: wykonywaniu zadan´ publicz-nych, których konstytucja lub ustawy nie zastrzegđy na rzecz administracji rz ˛adowej (art. 163); wykonywaniu zadan´ polegaj ˛acych na zaspokajaniu zbio-rowych potrzeb spođecznos´ci lokalnych (art. 166 ust. 1) oraz wykonywaniu zadan´ publicznych zleconych w drodze ustawy, jez˙eli wynika to z uzasadnio-nych potrzeb pan´stwa (art. 166 ust. 2)9. Warto przy tym podkres´lic´, z˙e konsekwencj ˛a wykonywania zadan´ publicznych jest posiadanie tzw. wđadztwa samorz ˛adowego, które w istocie jest wđadztwem publicznym.

3. NADZÓR NAD SAMORZ ˛ADEM TERYTORIALNYM

Samorz ˛ad terytorialny, wykonuj ˛ac administracje˛ publiczn ˛a, dziađa w sposób samodzielny, zgodnie z zasad ˛a decentralizacji. Samodzielnosć´ nie wyklucza jednak moz˙liwosći sprawowania nadzoru nad dziađalnosći ˛a jednostek samorz ˛a-du terytorialnego przez organy administracji rz ˛adowej. Z uwagi na jednolity charakter pan´stwa samodzielnosći jednostek samorz ˛adu terytorialnego nie moz˙na bowiem utoz˙samiac´ z suwerennosći ˛a. Samorz ˛ad terytorialny, jako ele-mentđadu publicznego w pan´stwie, nie moz˙e byc´ rozpatrywany w oderwaniu od pan´stwa. Odmienne stanowisko prowadziđoby do destrukcji pan´stwa i anar-chizacji w sferze realizowania zadan´ publicznych10_{. W tym konteksćie}

8 _{Por. postanowienie Trybunađu Konstytucyjnego z 30 listopada 1999 r., Ts 104/99, OTK}

ZU 2000, nr 1, poz. 21.

9 _{Por. B. B a n a s z a k, Komentarz do art. 16, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej}

Polskiej. Komentarz, Legalis, ostatnio sprawdzone 10 stycznia 2012 r.

10_{Zob. M. Z d y b, Samorz ˛}

ad a pan´stwo, [w:] Encyklopedia Samorz ˛adu Terytorialnego, red. K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik, Warszawa 2010, s. 717.

(6)

166

aktualne jest stanowisko Trybunađu Konstytucyjnego, sformuđowane na po-cz ˛atku transformacji ustrojowej, zgodnie z którym: „Gwarantuj ˛ac samorz ˛ a-dowi terytorialnemu udziađ w sprawowaniu wđadzy oraz powierzaj ˛ac implicite organom pan´stwa okres´lenie rozmiarów i form tego udziađu, polski ustawo-dawca konstytucyjny ustanowiđ prawnopozytywne podstawy dziađania samo-rz ˛adu terytorialnego i wđ ˛aczyđ go do struktury sprawowania wđadzy [...] a tym samym odmówiđ mu przymiotu wđadzy suwerennej, o innym niz˙ prawo stano-wione przez to pan´stwo – z´ródle wđadzy publicznej”11_{. Nadzór}

instytucjo-nalny nad jednostkami samorz ˛adu terytorialnego sprawuje Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, a w zakresie spraw budz˙etowych – Regionalne Izby Obrachunkowe. Szczególne uprawnienia nadzorcze posiada Sejm, który na wniosek Prezesa Rady Ministrów moz˙e rozwi ˛azac´ organ stanowi ˛acy samorz ˛ a-du terytorialnego, jez˙eli w sposób raz˙ ˛acy narusza Konstytucje˛ RP lub ustawy. Za pos´rednictwem organów nadzoru pan´stwo kontroluje dziađalnosć´ jednostek samorz ˛adu terytorialnego i moz˙e reagowac´ w sytuacjach, w których dochodzi do przekroczenia przewidzianych prawem moz˙liwosći dziađania. Granice˛ nad-zoru stanowi wyđ ˛acznie kryterium legalnosći dziađania, na co jednoznacznie wskazuje art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Samodzielnosć´ jednostek samorz ˛adu terytorialnego gwarantuje, z˙e samodzielnie decyduj ˛a one o sprawach pozosta-j ˛acych w zakresie ich dziađania, poza przypadkami okres´lonymi w przepisach o nadzorze. Ingerencja w dziađalnosć´ samorz ˛adu terytorialnego dokonywana jest wyđ ˛acznie za pos´rednictwem okres´lonych przez prawo organów i w pra-wem przewidzianych sytuacjach. Przyje˛te rozwi ˛azanie wskazuje wie˛c, z˙e jedynym ograniczeniem samodzielnosći samorz ˛adu terytorialnego moz˙e byc´ jedynie obowi ˛azuj ˛ace prawo.

„Wspólnota samorz ˛adowa tworzy wyodre˛bnion ˛a w strukturze pan´stwowej organizacje˛ z wđasn ˛a, oddzieln ˛a od pan´stwa, osobowosći ˛a prawn ˛a. Organizacja ta nie jest w stanie realizowac´ zadan´ in pleno. St ˛ad tez˙ spođecznosć´ lokalna powođuje w drodze demokratycznych wyborów kolegialne organy wspólnoty i to one – a nie cađa spođecznosć´ lokalna – wykonuj ˛a administracje˛ pan´stwo-w ˛a. Wykonuj ˛ac administracje˛ pan´stwow ˛a pozostaj ˛a pod kontrol ˛a spođecznosći lokalnej (wybory, referendum)”12. Wprowadzenie systemu wyboru kolegial-nych organów wspólnoty samorz ˛adowej przez jej czđonków, umacnia w nich poczucie samorz ˛adnosći i daje im przekonanie, z˙e wđadza ta nie jest im

11_{Uchwađa Trybunađu Konstytucyjnego z 27 wrzes´nia 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2,}

poz. 46.

(7)

167

narzucona odgórnie, ale z˙e samodzielnie mog ˛a decydowac´ o tym, kto be˛dzie ich reprezentowađ i dziađađ na ich rzecz. Wđadze lokalne lub/i regionalne stanowi ˛a reprezentacje˛ wspólnoty samorz ˛adowej, a wie˛c ich organizacja i miejsce w ustroju pan´stwa s ˛a s´rodkami do osi ˛agnie˛cia celu podstawowego, jakim jest efektywne zaspokojenie jak najszerzej rozumianych potrzeb spo-đecznos´ci lokalnych. Wđadze te nie dziađaj ˛a w próz˙ni, ale podlegaj ˛a per-manentnej kontroli zarówno ze strony wspólnoty samorz ˛adowej, która udzie-liđa jej mandatu, jak i wyspecjalizowanych instytucji kontrolnych.

4. NORMATYWNE PODSTAWY FUNKCJONOWANIA SAMORZ ˛ADU TERYTORIALNEGO

Podstawy prawne dziađania samorz ˛adu terytorialnego znajduj ˛a sie˛ w Kon-stytucji RP, która zagadnienia samorz ˛adu terytorialnego reguluje w kilkunastu artykuđach: art. 15 i 16 w Rozdziale I „Rzeczpospolita” oraz w art. 163-172 w Rozdziale VII „Samorz ˛ad terytorialny”. Opieraj ˛ac sie˛ na art. 94, organy samorz ˛adu terytorialnego, na podstawie i w granicach upowaz˙nien´ zawartych w ustawie, mog ˛a wydawac´ akty prawa miejscowego obowi ˛azuj ˛ace na obszarze dziađania tych organów. Ws´ród innych przepisów konstytucyjnych nalez˙y zwrócic´ uwage˛ na art. 184, który okres´la wđasćiwosć´ Naczelnego S ˛adu Admi-nistracyjnego oraz innych s ˛adów administracyjnych w przedmiocie kontroli dziađalnosći administracji publicznej, która obejmuje równiez˙ orzekanie o zgodnosći z ustawami uchwađ organów samorz ˛adu terytorialnego. Z kolei art. 203 ust. 2 upowaz˙nia Najwyz˙sz ˛a Izbe˛ Kontroli do kontrolowania dzia-đalnosći organów samorz ˛adu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legal-nosći, gospodarnosći i rzetelnosći.

Obok Konstytucji RP podstawowa regulacja dotycz ˛aca samorz ˛adu teryto-rialnego zostađa zawarta w ustawach samorz ˛adowych, z których kaz˙da doty-czy jednostek samorz ˛adu terytorialnego innego szczebla. Podziađ ten uwarun-kowany jest historycznie, poniewaz˙ najpierw w 1990 r. wyodre˛bniđy sie˛ gmi-ny, a dopiero póz´niej, w wyniku reformy administracji publicznej przepro-wadzonej w 1998 r., powstađ samorz ˛ad terytorialny na szczeblu powiatowym i wojewódzkim, co nast ˛apiđo w drodze oddzielnych ustaw. Od 1 stycznia 1999 r. funkcjonuje zatem trójstopniowy zasadniczy podziađ terytorialny

(8)

pan´stwa, obejmuj ˛acy gminy, powiaty i województwa13, z którym w peđni kompatybilny jest samorz ˛ad terytorialny, co wie˛cej – zasadniczy podziađ terytorialny pan´stwa zostađ utworzy wđas´nie dla celów samorz ˛adu teryto-rialnego. Podstawowe przepisy dotycz ˛ace samorz ˛adu terytorialnego znajduj ˛a sie˛ w naste˛puj ˛acych ustawach:

1) ustawie z 08 marca 1990 r. o samorz ˛adzie gminnym14 [dalej cyt.: u.s.g.),

2) ustawie z 05 czerwca 1998 r. o samorz ˛adzie powiatowym15 [dalej cyt.: u.s.p.),

3) ustawie z 05 czerwca 1998 r. o samorz ˛adzie województwa16 [dalej cyt.: u.s.w.).

Ustawy te, okres´lane mianem ustrojowych, zawieraj ˛a rozstrzygnie˛cia doty-cz ˛ace zakresu dziađania, zasad organizacji poszczególnych jednostek samo-rz ˛adu terytorialnego oraz trybu ich dziađania. Uzupeđnia je szereg innych ustaw, ws´ród których nalez˙y wskazac´ m.in. ustawe˛ z 05 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy17, normuj ˛ac ˛a wybory do organów stanowi ˛acych jednostek samorz ˛adu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, ustawe˛ z 15 wrzes´nia 2000 r. o referendum lokalnym18, ustawe˛ z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stođecznego Warszawy19

, ustawe˛ z 07 paz´dziernika 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych20, ustawe˛ z 12 paz´dziernika 1994 r. o samorz ˛adowych kolegiach odwođawczych21. Ustawe˛ szczególn ˛a, ze wzgle˛du na przedmiot unormowania, stanowi ustawa z 24 lipca 1998 r.

13_{Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziađu}

terytorialnego pan´stwa, Dz. U. 1998, Nr 96, poz. 603 ze zm.

14_{Ustawa z 08 marca 1990 r. o samorz ˛}_{adzie gminnym, tekst jednolity z 12 paz´dziernika}

2001 r., Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.

15_{Ustawa z 05 czerwca 1998 r. o samorz ˛}_{adzie powiatowym, tekst jednolity z 27}

paz´-dziernika 2001 r., Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.

16_{Ustawa z 05 czerwca 1998 r. o samorz ˛}_{adzie województwa, tekst jednolity z 18 wrzes´nia}

2001 r., Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590 ze zm.

17_{Ustawa z 05 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz. U. 2011, Nr 21, poz. 112 ze zm.} 18_{Ustawa z 15 wrzes´nia 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. 2000, Nr 88, poz. 985}

ze zm.

19_{Ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stođecznego Warszawy, Dz. U. 2002,}

Nr 41, poz. 361 ze zm.

20_{Ustawa z 07 paz´dziernika 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, tekst}

jedno-lity z 26 kwietnia 2001 r., Dz. U. 2001, Nr 55, poz. 577 ze zm.

21_{Ustawa z 12 paz´dziernika 1994 r. o samorz ˛}_{adowych kolegiach odwođawczych, tekst}

(9)

169

o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziađu terytorialnego pan´-stwa oraz ustawa z 15 wrzes´nia 2000 r. o zasadach przyste˛powania jednostek samorz ˛adu terytorialnego do mie˛dzynarodowych zrzeszen´ spođecznos´ci lokal-nych i regionallokal-nych22. Uzupeđnieniem aktów normatywnych dotycz ˛acych sa-morz ˛adu terytorialnego, jest ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorz ˛adowych23.

Zbiór krajowych przepisów samorz ˛adowych uzupeđnia Europejska Karta Samorz ˛adu Lokalnego z 15 paz´dziernika 1985 r. (dalej cyt.: EKSL), przyje˛ta przez Rade˛ Europy, ratyfikowana przez Polske˛ 26 kwietnia 1993 r.24 Z uwagi na tresć´ art. 91 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP Karta, be˛d ˛aca umow ˛a mie˛dzynarodow ˛a, stanowi z´ródđo prawa powszechnie obowi ˛azuj ˛acego w Polsce o mocy ponadustawowej. Karta uznaje role˛ samorz ˛adu lokalnego, jako instrumentu uczestnictwa obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi na podstawie zasad demokracji i decentralizacji wđadzy, a takz˙e koniecznosć´ uznania zasady samorz ˛adnosći lokalnej w ustawodawstwie oraz, w miare˛ moz˙-liwosći, w konstytucji. Odnosi sie˛ do samorz ˛adu lokalnego, przez który – w s´wietle prawa polskiego – nalez˙y rozumiec´ samorz ˛ad gminny i powiatowy. Dla samorz ˛adu województwa wđasćiwe s ˛a natomiast postanowienia Europej-skiej Karty Samorz ˛adu Regionalnego z 05 czerwca 1997 r., przyje˛tej w ra-mach Rady Europy, która – jak dot ˛ad – nie zostađa jednak ratyfikowana przez Polske˛.

5. ROZDZIAĐ ADMINISTRACYJNY PAN´STWA A STRUKTURA SAMORZ ˛ADU TERYTORIALNEGO

Omawiaj ˛ac zagadnienia dotycz ˛ace samorz ˛adu terytorialnego, nie sposób nie wspomniec´ o zasadniczym trójstopniowym podziale terytorialnym pan´stwa. Zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP, podstawow ˛a jednostk ˛a samorz ˛adu terytorialnego jest gmina, która jest takz˙e najmniejsz ˛a jednostk ˛a zasadniczego podziađu terytorialnego pan´stwa (art. 164 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.g.

22_{Ustawa z 15 wrzes´nia 2000 r. o zasadach przyste˛powania jednostek samorz ˛}_adu

teryto-rialnego do mie˛dzynarodowych zrzeszen´ spođecznos´ci lokalnych i regionalnych, Dz. U. 2000, Nr 91, poz. 1009 ze zm.

23_{Ustawa z 21 listopada z 2008 r. o pracownikach samorz ˛}_{adowych, Dz. U. 2008, Nr 223,}

poz. 1458 ze zm.

24_{Europejska Karta Samorz ˛}_{adu Lokalnego z 15 paz´dziernika 1985 r., Dz. U. 1994,}

(10)

tworzenie, đ ˛aczenie, dzielenie i znoszenie oraz ustalanie granic gmin nalez˙y do kompetencji Rady Ministrów, która czyni to w drodze rozporz ˛adzenia, wydawanego z urze˛du lub na wniosek rady gminy (art. 4 ust. 2 u.s.g.), po uprzednim zasie˛gnie˛ciu opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonej prze-prowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkanćami (art. 5 EKSL) i opi-nii, o jakich mowa w art. 4a i 4b u.s.g. Ustalanie i zmiana granic gmin dokonywane s ˛a w sposób zapewniaj ˛acy gminie terytorium moz˙liwie jednorod-ne, ze wzgle˛du na ukđad osadniczy i przestrzenny, uwzgle˛dniaj ˛acy wie˛zi spođeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniaj ˛acy zdolnosć´ wykonywania zadan´ publicznych. Do zakresu dziađania gminy nalez˙ ˛a wszystkie sprawy pu-bliczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzez˙one ustawami na rzecz innych pod-miotów (art. 6 u.s.g.). Domniemanie kompetencji na rzecz gminy rozstrzyga w ˛atpliwosći co do tego, do kogo nalez˙y okres´lone zadanie lub kompetencja na szczeblu lokalnym. W konću to przeciez˙ na poziomie gminy powinna byc´ zlokalizowana podstawowa infrastruktura, zaspokajaj ˛aca podstawowe potrzeby jednostki w zakresie os´wiaty, ochrony zdrowia, opieki spođecznej, walki z bezrobociem, porz ˛adku publicznego i bezpieczen´stwa obywateli itd. Z tak okres´lonych regulacji wynika, z˙e samorz ˛ad gminny powinien posiadac´ wie˛k-szosć´ kompetencji w zdecentralizowanej strukturze samorz ˛adu terytorialnego z uwagi na to, z˙e to wđasńie na tym szczeblu koncentruje sie˛ z˙ycie lokalne, jednostka ma swoje miejsce zamieszkania i pracy i tu realizuje sie˛ jako czđonek wspólnoty samorz ˛adowej.

Kolejnym szczeblem samorz ˛adu terytorialnego, a zarazem elementem struk-tury pan´stwa jest powiat. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.p. Rada Ministrów w drodze rozporz ˛adzenia tworzy, đ ˛aczy, dzieli i znosi powiaty oraz ustala ich granice, po speđnieniu warunków, które s ˛a niemal identyczne z tymi, które zostađy okres´lone w ustawie o samorz ˛adzie gminnym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.s.p.: „Ustalenie granic powiatu naste˛puje poprzez wskazanie gmin wchodz ˛acych w skđad powiatu, a zmiana jego granic dokonywana jest w spo-sób zapewniaj ˛acy powiatowi terytorium moz˙liwie jednorodne ze wzgle˛du na ukđad osadniczy i przestrzenny, uwzgle˛dniaj ˛acy wie˛zi spođeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniaj ˛acy zdolnos´c´ wykonywania zadan´ publicznych”. Istniej ˛ace powiaty nie maj ˛a charakteru jednorodnego, mianowicie istniej ˛a powiaty ziemskie i miasta na prawach powiatu, zwane takz˙e powiatami grodz-kimi, do których zalicza sie˛:

1) miasta, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyđy wie˛cej niz˙ 100 tysie˛cy mieszkan´ców,

(11)

171

2) miasta, które w dniu 31 grudnia 1998 r. przestađy byc´ siedzibami woje-wodów (w wyniku reformy samorz ˛adowej liczba województw zostađa zmniej-szona z 49 do 16), chyba z˙e na wniosek wđas´ciwej rady miejskiej odst ˛apiono od nadania miastu praw powiatu,

3) miasta, którym nadano status miasta na prawach powiatu przy dokony-waniu pierwszego podziađu administracyjnego kraju na powiaty (art. 91 u.s.p.).

Miasto na prawach powiatu (powiat grodzki) róz˙ni sie˛ od powiatu ziem-skiego tym, z˙e powiat ziemski obejmuje kilka gmin, natomiast miasto na prawach powiatu jest gmin ˛a wykonuj ˛ac ˛a równoczes´nie zadania powiatu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.p. powiat moz˙e wykonywac´ wyđ ˛acznie okres´lone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, wyraz´nie przypi-sane mu przez prawodawce˛, a takz˙e zadania wynikaj ˛ace wprost z przepisów innych ustaw prawa materialnego. Przy czym zadania powiatu nie mog ˛a naru-szac´ zakresu dziađania gmin.

Ostatnim szczeblem samorz ˛adu terytorialnego i jednoczes´nie elementem zasadniczego trójstopniowego podziađu terytorialnego pan´stwa s ˛a wojewódz-twa, które tworzy sie˛ i znosi w drodze ustawy. Województwa okres´lane s ˛a jako regionalne wspólnoty samorz ˛adowe i odpowiednie terytorium. Zadania województwa nie zostađy okres´lone, jak w przypadku gminy czy powiatu; prawodawca ograniczyđ sie˛ jedynie do stwierdzenia, z˙e samorz ˛ad wojewódz-twa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim okres´lone ustawami i w art. 14 u.s.w. zawiera przykđadowy katalog spraw nimi obje˛tych. Pewn ˛a wskazówk ˛a moz˙e byc´ zawarta w art. 2 ust. 2 u.s.w. klauzula generalna, zgodnie z któr ˛a do zakresu dziađania samorz ˛adu województwa nalez˙y wyko-nywanie zadan´ publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzez˙onych ustawami na rzecz organów administracji rz ˛adowej. Przy czym zakres dzia-đania samorz ˛adu województwa nie narusza samodzielnos´ci powiatu i gminy (art. 4 ust. 1 u.s.w.). W ten sposób prawodawca chciađ podkres´lic´ szczególny regionalny charakter zadan´ i kompetencji województwa.

6. ZASADA DECENTRALIZACJI WĐADZY PUBLICZNEJ

Prawidđowe funkcjonowanie pan´stwa demokratycznego nie jest moz˙liwe bez przeprowadzenia podziađu wđadzy w ukđadzie poziomym (horyzontalnym), pomie˛dzy rz ˛ad centralny a samorz ˛ad terytorialny. Samorz ˛ad terytorialny jest podstawowym ogniwem zdecentralizowanej administracji publicznej i jako

(12)

taki, zgodnie z art. 15 Konstytucji RP, zapewnia decentralizacje˛ wđadzy publicznej. Bez przekazania samorz ˛adowi istotnej cze˛sći zadan´ publicznych, trudno byđoby mówic´ o faktycznej decentralizacji wđadzy publicznej. Istot ˛a decentralizacji jest wie˛c ustawowe przekazanie cze˛sći istotnych zadan´ i kompetencji wđadzy publicznej jednostkom niz˙szego szczebla (administracji samorz ˛adowej), przy jednoczesnym zapewnieniu im samodzielnosći w realizo-waniu przekazanych im zadan´25. Nie istnieje przy tym hierarchiczne podpo-rz ˛adkowanie organów samorz ˛adowych ani organom administracji rz ˛adowej, ani organom samorz ˛adu terytorialnego wyz˙szego szczebla. Podstawow ˛a cech ˛a samorz ˛adu terytorialnego jest bowiem to, z˙e jego poszczególne jednostki s ˛a od siebie cađkowicie niezalez˙ne, chociaz˙ zostađy umieszczone na trzech pie˛trach zasadniczego podziađu terytorialnego pan´stwa, a ich ukđad przypo-mina strukture˛ hierarchiczn ˛a, co jednak nie oznacza istnienia pomie˛dzy nimi jakiejkolwiek hierarchii. Co wie˛cej, jednostki samorz ˛adu terytorialnego s ˛a niezalez˙ne takz˙e od siebie nawzajem.

W sensie organizacyjnym w skđad województwa, co prawda, wchodz ˛a po-wiaty, a w skđad powiatów gminy, ale ta przynalez˙nosć´ nie wi ˛az˙e sie˛ z fak-tycznym uzalez˙nieniem jednych od drugich. Województwo jest wie˛c jednostk ˛a najwie˛ksz ˛a zarówno pod wzgle˛dem terytorialnym, jak i liczby mieszkanćów, ale z tego tytuđu nie posiada kompetencji wđadczych w stosunku do powiatów i gmin, na co jednoznacznie wskazuje art. 4 ust. 2 u.s.w., zgodnie z którym: „Organy samorz ˛adu województwa nie stanowi ˛a wobec powiatu i gminy orga-nów nadzoru lub kontroli oraz nie s ˛a organami wyz˙szego stopnia w poste˛po-waniu administracyjnym”. Podobnie i powiat nie ma z˙adnych kompetencji wđadczych wobec gmin, na co wskazuje art. 4 ust. 6 u.s.p.: „Zadania powiatu nie mog ˛a naruszac´ zakresu dziađania gmin”. Jednostki kaz˙dego z wymienio-nych szczebli samorz ˛adu terytorialnego podlegaj ˛a osobno nadzorowi organów administracji rz ˛adowej, a takz˙e dla kaz˙dej z nich z osobna organem odwo-đawczym jest samorz ˛adowe kolegium odwođawcze. Nie dziwi zatem, z˙e wyra-zem takiego uksztađtowania stosunków w obre˛bie jednostek samorz ˛adu tery-torialnego, jest wykluczenie moz˙liwosći uznania organu samorz ˛adu teryto-rialnego wyz˙szego szczebla za organ wyz˙szego stopnia w rozumieniu Kodek-su poste˛powania administracyjnego.

25_{W zwi ˛}_{azku z tym jednostki samorz ˛}_{adu terytorialnego wyste˛puj ˛}_{a jako samodzielne}

pod-mioty prawa publicznego, wykonuj ˛ace zadania publiczne i ponosz ˛ace odpowiedzialnos´c´ za ich realizacje˛. W ten sposób stađy sie˛ uczestnikami procesu rz ˛adzenia, które w tym przypadku ma charakter samorz ˛adzenia sie˛.

(13)

173

„Warto dodac´, z˙e decentralizacja oznacza traktowanie samorz ˛adu tery-torialnego jako formy udziađu obywateli w rz ˛adzeniu, jako instytucje˛ sđuz˙ ˛ac ˛a budowie demokracji od dođu. Aktywnosć´ polityczna wie˛kszosći obywateli nie ogranicza sie˛ juz˙ tylko do odbywaj ˛acych sie˛ co kilka lat wyborów, ale oby-watele zostaj ˛a powi ˛azani z pan´stwem poprzez zawiadywanie bliskimi im spra-wami lokalnymi. Dla ich rozwi ˛azania gotowi s ˛a takz˙e do rozwijania wđasnej inicjatywy, do wie˛kszego wysiđku niz˙ dla przeprowadzenia cze˛sto abstrak-cyjnych zamierzen´ ogólnopan´stwowych, nieprzynosz ˛acych widocznych w krót-kim okresie wyników. Zauwaz˙ono, z˙e dziađalnosć´ samorz ˛adu odci ˛az˙a wđadze centralne od koniecznosći realizacji zadan´ lokalnych przez przekazanie ich w re˛ce osób mieszkaj ˛acych na danym terenie”26. Decentralizacja zadan´ nie moz˙e jednak ograniczac´ sie˛ do obarczania jednostek samorz ˛adu terytorialnego wyđ ˛acznie obowi ˛azkami, ale w s´lad za nimi powinno pójsć´ przekazanie stosow-nych uprawnien´ i s´rodków materialstosow-nych, niezbe˛dstosow-nych do wykonywania powie-rzonych zadan´. Oczywiste jest, z˙e bez odpowiedniego zabezpieczenia mate-rialnego realizacja nawet najbardziej szczytnych celów pozostanie wyđ ˛acznie w sferze zamierzen´. „Bez maj ˛atku i stađych wpđywów nie ma samorz ˛adu. Z po-gl ˛adem tym nie sposób jest sie˛ nie zgodzic´, bo jez˙eli samorz ˛ad nie be˛dzie miađ materialnego zabezpieczenia, pozostanie instytucj ˛a martw ˛a”27.

Podsumowuj ˛ac, nalez˙y podzielic´ stanowisko Trybunađu Konstytucyjnego, wedđug którego prawna definicja decentralizacji uwypukla trzy zagadnienia: 1) przekazanie zadan´ publicznych do realizacji na szczebel lokalny, 2) ko-rzystanie przez organy lokalne z maj ˛atku oraz uprawnien´ gwarantuj ˛acych ich samodzielnosć´, a takz˙e moz˙liwosć´ decydowania o sprawach publicznych, i wđasńie 3) posiadanie odpowiednich s´rodków finansowych dla realizacji wđasnej polityki28_.

7. ZASADA SAMODZIELNOS´CI

JEDNOSTEK SAMORZ ˛ADU TERYTORIALNEGO

Wykonywanie zadan´ na zasadzie decentralizacji zakđada samodzielnos´c´ przy ich wykonywaniu, na co wskazuje art. 4 ust. 2 i 4 EKSL, zgodnie

26_{B a n a s z a k, Komentarz do art. 16.}

27_{N i e w i a d o m s k i, Istota samorz ˛}_{adu terytorialnego}_{, s. 190.}

28_{Zob. wyrok Trybunađu Konstytucyjnego z 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK-A 2006, nr 7,}

(14)

z którym spođecznosći lokalne maj ˛a – w zakresie okres´lonym prawem – peđn ˛a swobode˛ dziađania w kaz˙dej sprawie, która nie jest wyđ ˛aczona z ich kom-petencji lub nie wchodzi w zakres komkom-petencji innych organów wđadzy; kompetencje przyznane spođecznosćiom lokalnym powinny byc´ w zasadzie cađkowite i wyđ ˛aczne i mog ˛a zostac´ zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ wđadzy jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Samodzielnosć´ jednostek samorz ˛adu terytorialnego stanowi swoist ˛a implikacje˛ decentralizacji, „organy zdecentralizowane cechuje samodzielnosć´, rozumiana jako wyposaz˙e-nie w prawo do wzgle˛dwyposaz˙e-nie samodzielnego dziađania w granicach ustawowo dopuszczalnych, oraz niezawisđosć´ oznaczaj ˛aca wolnosć´ od ingerencji w ich sprawy organów wyz˙szego stopnia”29.

Samodzielne wykonywanie zadan´ nie oznacza oczywisćie samodzielnosći nieograniczonej. Skoro bowiem wspólnoty samorz ˛adowe wykonuj ˛a zadania publiczne, to ich dziađalnosć´ powinna pozostawac´ pod nadzorem pan´stwa. „W rezultacie samodzielnosći samorz ˛adu upatrywac´ nalez˙y nie w fakcie cađkowitego jego uniezalez˙nienia sie˛ od pan´stwa, ale jasnego, precyzyjnego okres´lenia przypadków, kiedy pan´stwo moz˙e wkraczac´ w sfere˛ dziađalnosći samorz ˛adu”30. Poza tymi przypadkami pan´stwo nie moz˙e wkraczac´ w sfere˛ dziađalnosći samorz ˛adu terytorialnego, co potwierdza art. 171 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy nadzoru mog ˛a wkraczac´ w jego dziađalnosć´ tylko w przypadkach okres´lonych ustawami i tylko z punktu widzenia legalnosći. W takim uje˛ciu nadzór nie stanowi ograniczenia samodzielnosći samorz ˛adu terytorialnego, ale staje sie˛ jego gwarantem.

Samodzielnosć´ jednostek samorz ˛adu terytorialnego i jej ochrone˛ prawn ˛a deklaruje zarówno Konstytucja RP w art. 165 ust. 2 („Samodzielnosć´ jedno-stek samorz ˛adu terytorialnego podlega ochronie s ˛adowej”), jak i ustawy ustrojowe odpowiednio: w art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 2 ust. 3 u.s.p., art. 6 ust. 3 u.s.w. Zasada samodzielnosći zostađa takz˙e potwierdzona poprzez fakt nadania jednostkom samorz ˛adu terytorialnego osobowosći prawnej (odpowiednio: art. 2 ust. 2 u.s.g., art. 2 ust. 2 u.s.p., art. 6 ust. 2 u.s.w.). Posiadanie osobowosći prawnej stanowi jeden z podstawowych elementów samodzielno-sći jednostek samorz ˛adu terytorialnego, poniewaz˙ z tego tytuđu przysđuguje im prawo wđasnosći i inne prawa maj ˛atkowe, a takz˙e pozwala im na dyspono-wanie nalez˙ ˛acym do wspólnoty samorz ˛adowej mieniem komunalnym,

odre˛b-29_Tamz˙e.

(15)

175

nym od mienia Skarbu Pan´stwa. Spođeczen´stwo oczekuje bowiem efektywno-s´ci w dziađalnoefektywno-s´ci samorz ˛adu terytorialnego, ta zas´ be˛dzie moz˙liwa tylko w przypadku posiadania odpowiednich zasobów, niezbe˛dnych do realizacji stoj ˛acych przed nim zadan´.

Samodzielnosć´ finansow ˛a jednostek samorz ˛adu terytorialnego zapewnia udziađ w dochodach publicznych odpowiednio do przypadaj ˛acych im zadan´. Na dochód jednostki samorz ˛adu terytorialnego skđadaj ˛a sie˛ dochody wđasne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budz˙etu pan´stwa (art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Samodzielnosć´ i niezalez˙nosć´ od budz˙etu pan´stwa jed-nostkom samorz ˛adu terytorialnego zapewnia samodzielnosć´ podatkowa, ozna-czaj ˛aca prawo ustalania wysokosći podatków i opđat lokalnych w zakresie okres´lonym w ustawie (art. 168 Konstytucji RP). Bez wđasnego maj ˛atku i stađych wpđywów podatkowych trudno mówic´ o samodzielnosći samorz ˛adu terytorialnego. Dlatego nie budzi w ˛atpliwosći fakt, z˙e finanse samorz ˛adowe nie mog ˛a ograniczac´ sie˛ wyđ ˛acznie do dotacji pochodz ˛acych z budz˙etu pan´-stwa, poniewaz˙ to prowadziđoby do faktycznego uzalez˙nienia jednostek samo-rz ˛adu terytorialnego od administracji rz ˛adowej. Nie na kaz˙dym szczeblu samorz ˛adu terytorialnego finansowanie zadan´ z dochodów wđasnych zostađo jednak nalez˙ycie zagwarantowane. „O ile gminy, w tym miasta na prawach powiatu, na ogóđ mog ˛a wywi ˛azywac´ sie˛ z nađoz˙onych na nie zadan´ niezalez˙-nie od subwencji i dotacji ze wzgle˛du na stosunkowo obszerny maj ˛atek uzys-kany w wyniku komunalizacji, o tyle rzeczywisćie wđasne dochody powiatów i województw s ˛a w oczywisty sposób zbyt mađe, by wyrównac´ nazbyt cze˛sto mađe subwencje i dotacje z budz˙etu pan´stwa. Sam zas´ fakt opierania budz˙e-tów samorz ˛adowych na subwencjach i dotacjach oraz udziale w podatkach pobieranych przez pan´stwo oznacza brak w tym zakresie rzeczywistej samo-dzielnosći jednostek samorz ˛adu terytorialnego”31. Zagwarantowanie samo-dzielnosći finansowej stanowi jeden z najpowaz˙niejszych problemów zwi ˛ aza-nych z prawidđowym funkcjonowaniem jednostek samorz ˛adu terytorialnego.

O samodzielnos´ci jednostek samorz ˛adu terytorialnego przes ˛adza fakt przyznania im prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, obowi ˛azuj ˛ a-cych na obszarze swojego dziađania, w zakresie okres´lonym ustawami (art. 94 Konstytucji RP, oraz odpowiednio art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 40 ust. u.s.p., art. 89 ust. 1 u.s.w.). Przyznanie jednostkom samorz ˛adu terytorialnego upraw-nien´ prawotwórczych pozwala na przybliz˙enie prawodawcy do regulowanych

31_{H. I z d e b s k i, Samorz ˛}_{ad terytorialny. Podstawy ustroju i dziađalnos´ci, Warszawa}

(16)

prawem sytuacji faktycznych, co stanowi gwarancje˛ lepszego rozeznania w aktualnych potrzebach oraz ich wie˛ksz ˛a efektywnosć´. Poza tym jednostki samorz ˛adu terytorialnego samodzielnie ksztađtuj ˛a tresć´ statutu, który okres´la strukture˛ organizacyjn ˛a oraz tryb ich pracy, na co wskazuje art. 169 ust. 4 Konstytucji RP („Ustrój wewne˛trzny jednostek samorz ˛adu terytorialnego okres´laj ˛a, w granicach ustaw, ich organy stanowi ˛ace”). Samodzielnosć´ jed-nostek samorz ˛adu terytorialnego ma równiez˙ swój wyraz symboliczny, miano-wicie prawodawca przyznađ im prawo ustanowiania swojego herbu, decydowa-nia o nazwach ulic, placów, wznoszeniu pomników i przyznawaniu honoro-wego obywatelstwa.

Samodzielnosć´ jednostek samorz ˛adu terytorialnego podlega ochronie s ˛ a-dowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Przyje˛te rozwi ˛azanie znajduje po-twierdzenie w art. 11 EKSL, zgodnie z którym spođecznosći lokalne maj ˛a prawo odwođania sie˛ na drodze s ˛adowej, w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnien´ oraz poszanowania zasad samorz ˛adnosći lokalnej, przewidzianych w Konstytucji RP lub w prawie wewne˛trznym. Ustawy samo-rz ˛adowe powtarzaj ˛a tresć´ powyz˙szych przepisów. Dzie˛ki temu jednostka samorz ˛adu terytorialnego moz˙e dochodzic´ swoich praw naruszonych na skutek zđamania zasady samodzielnosći przed niezawisđym s ˛adem. Jednostka samo-rz ˛adu terytorialnego ma prawo do s ˛adu w najszerszym moz˙liwym uje˛ciu, a przepisy prawa powinny byc´ interpretowane tak, aby prawo do s ˛adu byđo rzeczywisćie respektowane. Gwarancj ˛a s ˛adowej ochrony samodzielnosći jed-nostek samorz ˛adu terytorialnego jest rozstrzyganie przez s ˛ady administracyjne sporów kompetencyjnych pomie˛dzy organami jednostek samorz ˛adu terytorial-nego a organami administracji rz ˛adowej (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP), skarga na rozstrzygnie˛cie nadzorcze (art. 3 § 2 pkt 7 u.p.p.s.a.)32, skarga powszechna (art. 101 u.s.g.), czy w konću moz˙liwosć´ zgđoszenia wniosku do Trybunađu Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP).

32_{Art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o poste˛powaniu przed s ˛}_adami

administracyjnymi, Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.: „Kontrola dziađalnos´ci administra-cji publicznej przez s ˛ady administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nad-zoru nad dziađalnos´ci ˛a organów jednostek samorz ˛adu terytorialnego”.

(17)

177

8. ZASADA POMOCNICZOS´CI

W KONTEKSĆIE ZADAN´ JEDNOSTEK SAMORZ ˛ADU TERYTORIALNEGO Z zasad ˛a decentralizacji koresponduje zasada pomocniczosći (subsydiar-nosći). Konstytucja RP deklaruje j ˛a w Preambule: „my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej […] ustanawiamy Konstytucje˛ Rzeczypo-spolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla pan´stwa oparte na poszanowaniu wolnosći i sprawiedliwosći, wspóđdziađaniu wđadz, dialogu spođecznym oraz na zasadzie pomocniczosći umacniaj ˛acej uprawnienia obywateli i ich wspól-not”. Zasada pomocniczosći stanowi „niewzruszon ˛a podstawe˛ Rzeczypospoli-tej Polskiej”. Konstytucja RP nie zawiera dalszych odniesien´ do omawianej zasady, pozostawiaj ˛ac to doktrynie i orzecznictwie, które rzeczywisćie wypeđniđy j ˛a bogat ˛a tresći ˛a. Istot ˛a zasady pomocniczosći jest wskazanie na wtórn ˛a i pomocnicz ˛a role˛ pan´stwa wobec spođecznosći niz˙szego szczebla. Jego interwencja w sprawy obywateli lub ich wspólnot (w tym samorz ˛ ado-wych) jest dopuszczalna tylko wtedy, kiedy wyste˛puj ˛a trudnosći w realizacji powierzonych im zadan´. Z uwagi na istnienie wieloszczeblowej struktury samorz ˛adu terytorialnego, przy braku moz˙liwosći realizacji zadan´ przez jednostki samorz ˛adu terytorialnego niz˙szego szczebla, kompetencje˛ ich wykonania przejmuj ˛a w pierwszej kolejnosći jednostki wyz˙szego szczebla, a kiedy ich wykonanie przekracza takz˙e i ich moz˙liwosći, wtedy interwencje˛ mog ˛a i powinny podj ˛ac´ organy administracji rz ˛adowej.

Zgodnie z zasad ˛a pomocniczosći, wie˛ksza wspólnota powinna podejmowac´ tylko te zadania, których mniejsza wđasnymi siđami nie moz˙e speđnic´. Wie˛k-sze wspólnoty mog ˛a przejmowac´ zadania mniejszych jedynie w ostatecznosći, kiedy moz˙liwosći tych mniejszych okaz˙ ˛a sie˛ niewystarczaj ˛ace. Organy wđadzy publicznej powinny natomiast wkraczac´ dopiero wtedy, kiedy problemu nie moz˙na rozwi ˛azac´ w obre˛bie instytucji spođeczen´stwa obywatelskiego. Zasada pomocniczosći zakđada wie˛c poszanowanie inicjatywy, autonomii i wolnosći dziađania jednostek w stosunku do spođecznosći i spođecznosći mniejszych w stosunku do spođecznosći wie˛kszych. W tym sensie zasada pomocniczosći wzmacnia zasade˛ decentralizacji wđadzy publicznej, gwarantuj ˛ac realizacje˛ zadan´ publicznych przekazanych jednostkom samorz ˛adu terytorialnego.

Zasada pomocniczosći zostađa wyeksponowana takz˙e w art. 4 ust. 3 EKSL, zgodnie z którym: „Generalnie odpowiedzialnosć´ za sprawy publiczne powin-ny ponosic´ przede wszystkim te orgapowin-ny wđadzy, które znajduj ˛a sie˛ najbliz˙ej obywateli. Powierzaj ˛ac te funkcje innemu organowi wđadzy, nalez˙y uwzgle˛d-nic´ zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywnosći oraz

(18)

gospodar-178

nosći.” W odniesieniu do samorz ˛adu terytorialnego, zasada pomocniczosći zostađa rozwinie˛ta w art. 163 Konstytucji RP, najpierw poprzez ustanowienie „domniemania kompetencji” na rzecz samorz ˛adu terytorialnego („Samorz ˛ad terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzez˙one przez Konstytucje˛ lub ustawy dla organów innych wđadz publicznych”), a naste˛pnie „na niz˙szym pie˛trze” poprzez ustanowienie takiego domniemania na rzecz gminy oraz na-zwanie jej podstawow ˛a jednostk ˛a samorz ˛adu terytorialnego (art. 164 ust. 1 i 3). Domniemanie kompetencji na rzecz gminy zostađo powtórzone w art. 6 u.s.g., zgodnie z którym: „Do zakresu dziađania gminy nalez˙ ˛a wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzez˙one ustawami na rzecz innych podmiotów” (ust. 1), a jez˙eli ustawy nie stanowi ˛a inaczej, to roz-strzyganie w tych sprawach nalez˙y do gminy (ust. 2). „Gmina, jako podsta-wowa jednostka samorz ˛adu terytorialnego, znajduj ˛aca sie˛ najbliz˙ej obywatela, powinna byc´ wyposaz˙ona w moz˙liwie najwie˛kszy zakres zadan´, o ile tylko zadania te be˛dzie mogđa wykonywac´ w sposób efektywny. W sytuacji, kiedy gmina nie moz˙e poradzic´ sobie z okres´lonym zadaniem, powinno ono nalez˙ec´ do kolejnych szczebli samorz ˛adu, a dopiero w ostatecznosći – do admini-stracji rz ˛adowej”33. Przyje˛te rozwi ˛azanie wskazuje, z˙e prawodawca, lokuj ˛ac podstawowe zadania i kompetencje moz˙liwie najbliz˙ej obywatela, dostrzega koniecznosć´ zaangaz˙owania go w sprawy dotycz ˛ace s´rodowiska jego z˙ycia. Wđadza publiczna ma zatem z jednej strony pobudzac´, podtrzymywac´ i – ewentualnie – uzupeđniac´ inicjatywe˛ jednostek b ˛adz´ spođecznosći lokalnych lub/i regionalnych, jez˙eli te nie mog ˛a sobie poradzic´ z wykonaniem okres´-lonych zadan´, z drugiej strony nie moz˙e przeszkadzac´ podejmowanym przez nie inicjatywom.

PODSUMOWANIE

Reasumuj ˛ac, samorz ˛ad terytorialny stanowi istotny element ustroju pan´stwa demokratycznego, którego prawidđowe funkcjonowanie zalez˙y od stopnia za-angaz˙owania obywateli, poziomu ich wiedzy i s´wiadomos´ci spođecznej. Udziađ spođecznos´ci lokalnej w publicznych procesach decyzyjnych wi ˛az˙e sie˛ z oso-bistym, dobrowolnym i aktywnym uczestnictwem w sprawach swojego wđas-nego s´rodowiska. Umacniaj ˛ac idee demokracji bezpos´redniej, przyczynia sie˛

(19)

179

do ksztađtowania spođeczen´stwa obywatelskiego. „Podstawowe wartosći samo-rz ˛adu terytorialnego, jak: wolnosć´ (zapobiega nadmiernej koncentracji wđadzy publicznej i zwie˛ksza moz˙liwosć´ podejmowania decyzji w spođecznosćiach lokalnych), partycypacja (umoz˙liwia wie˛ksze demokratyczne zaangaz˙owanie obywateli w procesy podejmowania decyzji i rz ˛adzenia) i efektywnosć´ (kon-kretne rezultaty uzyskane dzie˛ki samorz ˛adzeniu) s ˛a takz˙e wartosćiami spođe-czen´stwa obywatelskiego”34. Samorz ˛ad terytorialny odgrywa w pan´stwie de-mokratycznym pozytywn ˛a role˛. Przede wszystkim jest to rola spođeczna, która dosđownie polega na oddaniu administracji publicznej w re˛ce odpowiednio zorganizowanych, s´wiadomych swoich moz˙liwosći i gotowych przej ˛ac´ odpo-wiedzialnosć´ za realizacje˛ zadan´ publicznych, grup spođecznych, przez co najlepiej realizowane s ˛a zasady decentralizacji i subsydiarnosći. Dzie˛ki temu bezpos´rednio zainteresowani sami te˛ administracje˛ sprawuj ˛a albo przynajmniej maj ˛a taki wpđyw na dziađalnosć´ administracji publicznej, z˙e ta musi sie˛ z nimi liczyc´. Rozwi ˛azanie to wzmacnia instytucje demokratyczne pan´stwa, zas´ obywatelom stwarza moz˙liwosć´ rzeczywistego wpđywu na bieg spraw pu-blicznych. Pozwala im takz˙e na lepsz ˛a ocene˛ posiadanych moz˙liwosći oraz oszcze˛dniejsze gospodarowanie znajduj ˛acymi sie˛ w ich dyspozycji s´rodkami. Z punktu widzenia administracji publicznej, niew ˛atpliw ˛a korzysći ˛a jest natomiast zapobieganie nadmiernemu jej zbiurokratyzowaniu, poddanie jej szerszej kontroli spođecznej, a takz˙e wzmocnienie jej skutecznosći przez dostosowanie do rzeczywistych potrzeb spođecznosći lokalnych.

BIBLIOGRAFIA

B a n a s z a k B., Komentarz do art. 16, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis, ostatnio sprawdzone 10 stycznia 2012 r.

I z d e b s k i H., Samorz ˛ad terytorialny. Podstawy ustroju i dziađalnos´ci, Warszawa 2011.

J a c k i e w i c z A., O l e c h n o A., P r o k o p K., Samorz ˛ad terytorialny. Podre˛cznik dla studentów studiów administracyjnych pierwszego stopnia, Siedlce 2010.

34_{J. M a r i a n´ s k i, Spo}_{đeczen´stwo obywatelskie, [w:] Encyklopedia Samorz ˛}_adu

(20)

M a r i a n´ s k i J., Spođeczen´stwo obywatelskie, [w:] Encyklopedia Samorz ˛adu Terytorialnego, red. K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik, Warszawa 2010. N i e w i a d o m s k i Z., Istota samorz ˛adu terytorialnego w Konstytucji RP, [w:] Samorz ˛ad terytorialny a jakos´c´ administracji publicznej, red. A. Piekara, War-szawa 2002.

S z c z e c h o w i c z H., Samorz ˛ad terytorialny w spođeczen´stwie obywatelskim, [w:] Samorz ˛ad terytorialny na przeđomie XX/XXI wieku, red. A. Lutrzykowski, R. Gawđowski, M. Popđawski, Torun´ 2010.

W i n c z o r e k P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008.

W y k r e˛ t o w i c z S., Samorz ˛ad jako wyraz demokracji obywatelskiej, [w:] Samorz ˛ad w Polsce. Istota, formy, zadania, red. S. Wykre˛towicz, Poznan´ 2008. Z d y b M., Samorz ˛ad a pan´stwo. Nadzór nad samorz ˛adem terytorialnym, Lublin

1993.

Z d y b M., Samorz ˛ad a pan´stwo, [w:] Encyklopedia Samorz ˛adu Terytorialnego, red. K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik, Warszawa 2010.

Akty normatywne

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.

Ustawa z 08 marca 1990 r. o samorz ˛adzie gminnym, tekst jednolity z 12 paz´dziernika 2001 r., Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.

Ustawa z 07 paz´dziernika 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, tekst jed-nolity z 26 kwietnia 2001 r., Dz. U. 2001, Nr 55, poz. 577 ze zm.

Ustawa z 12 paz´dziernika 1994 r. o samorz ˛adowych kolegiach odwođawczych, tekst jednolity z 08 czerwca 2001 r., Dz. U. 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.

Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziađu terytorialnego pan´stwa, Dz. U. 1998, Nr 96, poz. 603 ze zm.

Ustawa z 05 czerwca 1998 r. o samorz ˛adzie województwa, tekst jednolity z 18 wrzes´-nia 2001 r., Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590 ze zm.

Ustawa z 05 czerwca 1998 r. o samorz ˛adzie powiatowym, tekst jednolity z 27 paz´dziernika 2001 r., Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.

Ustawa z 15 wrzes´nia 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. 2000, Nr 88, poz. 985 ze zm.

Ustawa z 15 wrzes´nia 2000 r. o zasadach przyste˛powania jednostek samorz ˛adu tery-torialnego do mie˛dzynarodowych zrzeszen´ spođecznos´ci lokalnych i regionalnych, Dz. U. 2000, Nr 91, poz. 1009 ze zm.

Ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stođecznego Warszawy, Dz. U. 2002, Nr 41, poz. 361 ze zm.

Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o poste˛powaniu przed s ˛adami administracyj-nymi, Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.

Ustawa z 21 listopada z 2008 r. o pracownikach samorz ˛adowych, Dz. U. 2008, Nr 223, poz. 1458 ze zm.

(21)

181

Ustawa z 05 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz. U. 2011, Nr 21, poz. 112 ze zm.

Europejska Karta Samorz ˛adu Lokalnego z 15 paz´dziernika 1985 r., Dz. U. 1994, Nr 124, poz. 607, wraz ze sprostowaniem Dz. U. 2006, Nr 154, poz. 1107.

Orzecznictwo

Wyrok Trybunađu Konstytucyjnego z 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz. 80.

Postanowienie Trybunađu Konstytucyjnego z 30 listopada 1999 r., Ts 104/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 21.

Uchwađa Trybunađu Konstytucyjnego z 27 wrzes´nia 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46.

THE ESSENCE AND ROLE OF THE LOCAL GOVERNMENT IN A DEMOCRATIC COUNTRY

S u m m a r y

Local government is a form of a man’s involvement in public matters with a local character. Owing to this it contributes to the formation of civil society that assumes common and conscious articulating, advancing and defending common interests, needs and aspirations. The problems of self-government, of looking into the needs of local communities, setting up their hierarchy and of the possibilities of meeting them are transferred to the citizens themselves. Owing to this those who are immediately interested have a real influence on the course of public matters.

Translated by Tadeusz Karđowicz Sđowa kluczowe: samorz ˛ad terytorialny, podziađ administracyjny pan´stwa, decentralizacja

wđa-dzy publicznej, samodzielnos´c´ jednostek samorz ˛adu terytorialnego, zasada pomocniczos´ci, spođeczen´stwo obywatelskie.

Key words: local government, administrative division of the country, decentralization of public authority, autonomy of local government units, the principle of subsidiarity, civil society.