Wpływ liberalizacji handlu na funkcjonowanie narzędzi polityki proeksportowej państwa (na przykładzie kredytów eksportowych)

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 794. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2009. Adam Michalik Katedra Handlu Zagranicznego. Wpływ liberalizacji handlu na funkcjonowanie narzędzi polityki proeksportowej państwa (na przykładzie kredytów eksportowych) 1. Pojęcie kredytów eksportowych Przez pojęcie „ubezpieczenia kredytów eksportowych” rozumiany jest mechanizm, dzięki któremu ubezpieczający się posiada gwarancję, że w przypadku niewywiązania się przez dłużnika zagranicznego z jego zobowiązania, zostanie mu wypłacona należna suma kontraktu przez podmiot ubezpieczający1. Ubezpieczyciel w umowie ubezpieczeniowej bierze na siebie część ryzyka związanego z nieotrzymaniem należnej kredytodawcy kwoty. Kredyt eksportowy obejmuje m.in.: 1) ubezpieczenie kredytu towarowego od ryzyka handlowego i niehandlowego, 2) ubezpieczenie kredytu dostawcy, 3) ubezpieczenie rat leasingowych, 4) ubezpieczenie inwestycji zagranicznych inwestora krajowego od ryzyka handlowego i politycznego, 5) ubezpieczenie gwarancji bankowych.. T. Bednarczyk, Kredytowanie i ubezpieczanie transakcji eksportowych jako elementy polityki proeksportowej, „Ekonomista” 1998, nr 5–6, s. 676. 1.

(2) Adam Michalik. 110. Ryzyko handlowe jest związane bezpośrednio z działalnością gospodarczą kredytobiorcy. Natomiast tzw. ryzyko niehandlowe może dotyczyć2: – ryzyka politycznego – wynikającego z określonych wydarzeń politycznych (takich jak wojna, strajki, akty terroryzmu, czy też wprowadzenie istotnych ograniczeń prawnych uniemożliwiających wywiązanie się kontrahenta z jego zobowiązań powstałych w momencie zawarcie umowy handlowej); – ryzyka katastrofalnego – związanego z oddziaływaniem sił natury; – ryzyka dłużnika publicznego – w wypadku zobowiązań zagranicznego kontrahenta publicznego, niepodlegającego prawu upadłościowemu; – ryzyka kursowego – obejmującego niebezpieczeństwo zaistnienia strat związanych z nagłą zmianą wartości waluty transakcji w stosunku do waluty kraju ubezpieczonego. Państwo może bezpośrednio finansować eksport, udzielając oficjalnych kredytów eksportowych na rzecz importera, albo oddziaływać pośrednio przez tzw. kredyty oficjalnie popierane3. 2. Początki procesu harmonizacji i liberalizacji uregulowań prawnych dotyczących wspierania eksportu Pierwsze próby koordynacji międzynarodowej zasad prowadzenia polityki proeksportowej przez poszczególne państwa zostały podjęte już przed II wojną światową4. W 1924 r. w Zurychu powstał International Credit Insurance Association. Zrzesza on prywatne towarzystwa ubezpieczeniowe. Jednym z głównych zadań tej organizacji było stworzenie odpowiednich norm prawnych o zasięgu międzynarodowym w zakresie polityki ubezpieczeniowej kredytów eksportowych, stworzenie centrum informacji o ubezpieczanych transakcjach oraz rozwijanie współpracy między poszczególnymi podmiotami w celu podnoszenia ich konkurencyjności w stosunku do organizacji niezrzeszonych. Kolejne próby działań w tej sferze zostały podjęte przez Międzynarodową Unię Ubezpieczycieli Kredytu i Inwestycji (tzw. Unię Berneńską). Skupia ona państwowe organizacje ubezpieczeniowe. Jej zadaniem jest wspieranie współpracy międzynarodowej między ubezpieczycielami, szczególnie wymiany doświadczeń i informacji, oraz wypracowywanie jednolitych reguł ubezpieczania kredytów eksportowych. Jej zalecenia nie mają co prawda charakteru prawnie wiążącego, Ibidem, s. 677.. 2. M. Kujawa, Ubezpieczenia kredytów eksportowych, „Wiadomości Ubezpieczeniowe” 2001, nr 1–2. 3. T. Bednarczyk, Kredytowanie i ubezpieczanie…, s. 679.. 4.

(3) Wpływ liberalizacji handlu na funkcjonowanie…. 111. każda jednostka zrzeszona w Unii ma jednak obowiązek informowania o każdym odstępstwie od przyjętych na forum ogólnym ustaleń. Po II wojnie światowej zarysowała się tendencja do wykorzystywania finansowych instrumentów wspierania eksportu jako źródła przewagi konkurencyjnej wypaczającego ideę wolnej konkurencji, opartej na jakości i cenie eksportowanych dóbr i usług, nie zaś na korzystniejszych warunkach wsparcia władz poszczególnych krajów. W celu przeciwdziałania temu zjawisku podjęto próby dalszego wypracowywania i ujednolicenia zasad kredytowania i ubezpieczania kredytów eksportowych. W ramach struktur Wspólnot Europejskich utworzono w 1960 r. Grupę Koordynacyjną Polityki Ubezpieczenia Kredytów, Gwarancji i Kredytów Finansowych. Organizacja ta ustaliła ogólne warunki ubezpieczania kredytów eksportowych, zdefiniowała pojęcie ryzyka politycznego, udział własny ubezpieczającego się czy też procedurę ubezpieczania ryzyka dla poddostawców5. 3. Konsensus OECD Działania zmierzające do ujednolicenia warunków kredytowania eksportu prowadzono równocześnie na forum państw członkowskich OECD. W 1963 r. powołano Grupę Roboczą ds. Kredytowania i Ubezpieczania Kredytów Eksportowych. Jej prace zaowocowały pierwszym porozumieniem podpisanym w 1974 r. przez USA, Wielką Brytanię, Francję, Włochy, RFN, Japonię i Kanadę. Dwa lata później postanowienia dotyczące eliminacji obciążeń wynikających z tytułu wspierania kredytów eksportowych, które stawały się coraz bardziej dotkliwe dla budżetów poszczególnych państw, rozszerzono na prawie wszystkie państwa członkowskie OECD. Porozumienie to określało warunki udzielania kredytów eksportowych, zmniejszało obciążenia budżetowe poszczególnych sygnatariuszy oraz udzielało preferencji dla państw najsłabiej rozwiniętych. Do najistotniejszych szczegółowych warunków porozumienia zalicza się: – żądanie minimalnej zaliczki w wysokości 15% wartości kontraktu; – udzielanie kredytów według stóp procentowych nie mniejszych niż przyjęte w porozumieniu (Commercial Interest Reference Rates – CIRR); wysokość stawek dla poszczególnych krajów została uzależniona od stopnia ich zamożności, a jednym z głównych kryteriów była wielkość dochodu narodowego przypadająca na jednego mieszkańca danego kraju;. T. Bednarczyk, Instrumenty wspierania eksportu – kredyty i ubezpieczenia, PWN, Warszawa 2000. 5.

(4) Adam Michalik. 112. – ustalenie maksymalnego poziomu darowizny w wypadku kredytów mieszanych na poziomie 25% wartości kredytu; – określenie czasu maksymalnego okresu spłaty na 8 i pół roku (dla krajów najbiedniejszych okres ten wydłużono do 10 lat). W 1978 r. zawarto Porozumienie o warunkach oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych (The Arrangement on Guidelines for Officially Supported Credits). Jest ono potocznie nazywane konsensusem OECD. Z państw zrzeszonych w OECD do porozumienia nie przystąpiły jedynie Islandia, Meksyk i Turcja. Najważniejsze ustalenia wypracowanego konsensusu przetrwały do dziś, pewne szczegółowe rozwiązania podlegały jednak licznym modyfikacjom w późniejszych latach. Zmiany te podążały m.in. w kierunku ograniczenia poziomu subsydiowania stóp procentowych w wypadku udzielanych kredytów. W początkowym okresie funkcjonowania porozumienia kraje o wysokich stopach procentowych mogły swobodnie subsydiować kredyty eksportowe, zwłaszcza w przypadku transakcji z krajami najbiedniejszymi. Obecnie stawki CIRR są powiązane z bieżącymi stawkami rynkowymi. Od września 1995 r. stawki CIRR ustalane są odrębnie dla każdej waluty kredytu, podstawą jest oprocentowanie długoterminowych obligacji skarbowych w danym kraju. Szczegółowy mechanizm ich obliczania zatwierdza Sekretariat OECD. Najważniejsze rozwiązania zawarte w porozumieniu z 1978 r. to6: – ustalenie minimalnego (2 lata) i maksymalnego pułapu czasowego kredytowania (w tym przypadku dokonano podziału według stopnia zamożności państw; dla krajów bogatszych, tj. o dochodzie narodowym na jednego mieszkańca przekraczającym 4715 USD okres ten wynosi maksymalnie 5 lat, dla pozostałych 10 lat); – przyjęcie minimalnej wartości kontraktu dla poszczególnych długości okresu kredytowania (przykładowo 75 tys. USD dla kredytów trzyletnich); – utrzymanie zapisanego już we wcześniejszym porozumieniu minimalnego poziomu wymaganej zaliczki na poziomie 15% wartości transakcji; – uznanie za początek okresu spłaty kredytu fizycznego przejęcia towaru przez stronę importera daty przedłożenia faktur handlowych lub daty ukończenia budowy projektu inwestycyjnego; – określenie dopuszczalnego harmonogramu spłat rat kapitałowych; – przyjęcie, że oficjalnemu wsparciu przez państwo mogą podlegać tylko kredyty udzielone na zakup dóbr inwestycyjnych; z zakresu porozumienia wyłączono kredytowanie dostaw sprzętu wojskowego czy artykułów rolnych. Konsensus OECD natomiast znacznie ogranicza dopuszczalny zakres i charakter pomocy dla krajów znajdujących się w okresie transformacji ustrojowej. W tym T. Bednarczyk, Kredytowanie i ubezpieczanie…, s. 681–682.. 6.

(5) Wpływ liberalizacji handlu na funkcjonowanie…. 113. wypadku pomoc może dotyczyć jedynie bezzwrotnych grantów oraz pomocy humanitarnej i żywnościowej. W grudniu 1991 r. kraje członkowskie OECD zawarły porozumienie zwane pakietem helsińskim, w ramach którego kredyty mieszane zostały zakwalifikowane do tzw. oficjalnej pomocy rozwojowej (Official Development Assistance)7. Kredyty te najczęściej przybierają formę kredytów wiązanych udzielanych na zakup towarów i usług w kraju kredytodawcy. Kredyty te muszą zawierać przynajmniej 35% darowizny i nie mogą dotyczyć zakupu sprzętu wojskowego. Projekty realizowane w ramach pomocy wiązanej, a skierowane do krajów innych niż najuboższe kraje świata (Least Level Developing Countries – LLDC) nie mogą się charakteryzować zdolnością do samofinansowania oraz nieistnieniem dostępu do komercyjnych źródeł finansowania inwestycji. Innym dokumentem, który wypracowano i przyjęto na forum OECD, jest tzw. Rekomendacja OECD w sprawie wspólnego podejścia do problematyki ochrony środowiska w kontekście oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych. Zaleca się w niej, aby „Państwa Członkowskie przed podjęciem decyzji o udzieleniu oficjalnego wsparcia dla kredytów eksportowych stosowały (…) Wspólne Podejście przy identyfikacji i ocenie wpływu na środowisko projektów i eksporcie dóbr inwestycyjnych oraz usług związanych z projektem (…) w tym wpływu na przesiedlenia, ludność miejscową i dobra kultury”8. Wśród najważniejszych celów omawianej rekomendacji wymieniono promocję9: – spójności między polityką dotyczącą oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych a polityką ekologiczną jako wkładu do realizacji zasady zrównoważonego rozwoju; – zasad dobrej praktyki środowiskowej i konsekwentnych wymagań wobec projektów korzystających z oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych, aby zapewnić wysokie standardy ochrony środowiska; – takich samych warunków udzielania oficjalnego wsparcia dla kredytów eksportowych. W związku z tym zobowiązano państwa członkowskie OECD m.in. do uwzględnienia aspektów ekologicznych przy ocenie ryzyka finansowego projektów. W dalszej części dokumentu zobowiązano państwa członkowskie do selekcji wszystkich wniosków o udzielenie oficjalnego wsparcia dla kredytów eksportowych. W wypadku zaliczenia projektu do klasy A (tzn. o potencjalnym ujemnym wpływie na środowisko) wymaga się od wnioskodawcy sporządzenia szczegółowego raportu. Raport ten powinien zawierać informacje o możliwych pozytyw Ibidem, s. 675.. 7. The Arrangement on Guidelines for Officially Supported Credits, www.oecd.org, 10.01.2008.. 8. Ibidem.. 9.

(6) Adam Michalik. 114. nych i negatywnych skutkach dla środowiska, wskazywać działania zapobiegające, minimalizujące bądź kompensujące niekorzystne zjawiska. Nad przebiegiem i monitoringiem procesu wdrażania rekomendacji ma czuwać Grupa ds. Kredytów Eksportowych (ECG). Polska została jej członkiem w kwietniu 1997 r. W grudniu 2005 r. dokonano przeglądu i rewizji niektórych zapisów w Porozumieniu w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych. Dokument ten (Arrangement on Officially Supported Export Credits – 2005 Revision) wymienia jako uczestników porozumienia: Australię, Kanadę, UE, Japonię, Koreę Południową, Nową Zelandię, Szwajcarię i USA. Pozostałe kraje członkowskie, jak i te niebędące bezpośrednio członkami OECD mogą zostać zaproszone do podpisania porozumienia przez jego dotychczasowych sygnatariuszy10. Najważniejsze modyfikacje dotyczą profilu spłaty kwoty głównej kredytu oraz odsetek, transakcji typu project finance oraz odnawialnych źródeł pozyskiwania energii i projektów wodnych. Szczególnie istotne jest wydłużenie maksymalnego okresu spłaty kredytu do 15 lat w ramach tzw. porozumienia sektorowego dotyczącego kredytów eksportowych, energii odnawialnych i projektów wodnych11. 4. Unia Europejska wobec oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych Za najlepiej rozwinięte systemy ubezpieczeń kredytów eksportowych uznaje się istniejące w krajach Unii Europejskiej (szczególnie w krajach „piętnastki”), nic dziwnego zatem, że problem harmonizacji oraz liberalizacji prawa w zakresie wspierania przez państwo kredytów eksportowych znalazł także odzwierciedlenie w systemie prawnym Wspólnot Europejskich. W krajach Unii Europejskiej na samo subsydiowanie stóp procentowych przeznacza się ponad 1/3 wszystkich środków przeznaczanych na finansowe wspieranie eksportu, a łącznie z dodatkowymi ubezpieczeniami i gwarancjami zawieranych transakcji eksportowych pochłaniają one 86% wszystkich środków przeznaczanych przez te kraje na wspieranie eksportu12. Unia Europejska, realizując politykę wspierania eksportu, opiera się m.in. na art. 112 i 113 traktatu rzymskiego (dążenie do pełnej harmonizacji polityki państw 10 Arrangement on Officially Supported Export Credits – 2005 Revision, www.oecd.org, 10.01.2008. 11. www.kuke.com.pl, 10.01.2008... E. Gostomski, Dopłaty do oprocentowania kredytów eksportowych o stałych stopach procentowych jako instrument wspierania polskiego eksportu, Zeszyty Naukowe AE we Wrocławiu, nr 930, Wrocław 2002. 12.

(7) Wpływ liberalizacji handlu na funkcjonowanie…. 115. członkowskich w dziedzinie ubezpieczenia kredytów eksportowych oraz finansowania eksportu), a także na zasadach wspólnej polityki handlowej. Należy w tym miejscu przypomnieć Dyrektywę Rady Unii Europejskiej z 7 maja 1998 r., która zalecała ujednolicenie poszczególnych procedur i zasad prowadzenia polityki wspierania kredytów eksportowych przez państwa członkowskie Unii. Wśród najistotniejszych zapisów tej Dyrektywy wymienia się13: – przyjęcie przez poszczególne agencje kredytów eksportowych jednolitych warunków przyznawania ochrony ubezpieczeniowej i gwarancyjnej, – określenie przez kraje członkowskie jednolitych zasad dotyczących procedury naliczania składek ubezpieczeniowych oraz wypłaty odszkodowań, – ustalenie dla poszczególnych krajów członkowskich limitów dotyczących kredytów eksportowych, ubezpieczeń czy gwarancji kredytowych, – regularne sporządzanie szczegółowych wykazów wszystkich odstępstw od przyjętych przez Unię zasad w tej materii. Postanowienia przyjęte na forum OECD zostały w pełni przeniesione na grunt Wspólnot Europejskich przez inkorporację do prawa unijnego decyzją Rady Unii14. W praktyce państw członkowskich Unii stosowane są kredyty rządowe udzielane w głównej mierze państwom rozwijającym się z przeznaczeniem na finansowanie eksportu dóbr i usług z kraju kredytodawcy (tzw. pomoc wiązana). Zgodnie z zapisami Porozumienia OECD wspomniana pomoc może być udzielona jedynie na preferencyjnych warunkach i wyłącznie na realizację w kraju korzystającym z pomocy projektów o charakterze rozwojowym. 5. Podsumowanie Rozwój międzynarodowej wymiany handlowej wymaga przyjęcia pewnych jednolitych, czytelnych zasad jej prowadzenia, a także stosowania przez poszczególne państwa instrumentów w zakresie polityki jej wspierania. Dobrowolne uczestnictwo w postanowieniach zawartych m.in. w konsensusie OECD, a także zaangażowanie poszczególnych krajów w harmonizację obowiązujących zasad w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych wskazuje na to, że są one świadome niezbędności istnienia czytelnych, przejrzystych i ujednoliconych reguł postępowania w dziedzinie, jaką jest proeksportowa polityka rządu. Konsensus zawarty w ramach OECD, a także regulacje prawne przyjmowane w kolejnych latach na forum międzynarodowym stwarzają odpowiednią płaszczyznę. Niemniej jednak wciąż pojawiają się pytania o przyszły kształt i zakres pomocy państwa 13 14. T. Bednarczyk, Instrumenty wspierania…. Decyzja Rady z 22 grudnia 2000 r. (2001/76/EC)..

(8) 116. Adam Michalik. w rozwijaniu eksportu, tak aby efektywnie wykorzystywane instrumenty wsparcia nie burzyły reguł wolnej konkurencji w handlu międzynarodowym. Literatura The Arrangement on Guidelines for Officially Supported Credits, www.oecd.org, 10.01.2008. Bednarczyk T., Instrumenty wspierania eksportu – kredyty i ubezpieczenia, PWN, Warszawa 2000. Bednarczyk T., Kredytowanie i ubezpieczanie transakcji eksportowych, „Ekonomista” 1998, nr 5–6. Gostomski E., Dopłaty do oprocentowania kredytów eksportowych o stałych stopach procentowych jako instrument wspierania polskiego eksportu, Zeszyty Naukowe AE we Wrocławiu, nr 930, Wrocław 2002. Kujawa M., Ubezpieczenia kredytów eksportowych, „Wiadomości Ubezpieczeniowe” 2001, nr 1–2. The Impact of Trade Liberalisation on the Functioning of Export Policy Tools (Illustrated by the Example of Export Credits) The problem of countries coordinating support for export credits, as one of the tools of effective export policy, was already noticed in the 1920s. A milestone in this regard was reached several decades later at an OECD forum. The Arrangement on Officially Supported Export Credits (the so-called OECD Consensus), concluded in 1978, to this day forms the basis of the current system for harmonising and coordinating regulations in this area. In 2000, the Council of the European Union took the decision to incorporate the terms of the Agreement into EU law. The last review and revision of the various terms of the Consensus took place in December 2005..

(9)