Analiza porównawcza organizacyjno-prawnych form działalności gospodarczej gminy

Pełen tekst

(1)UlI? 627. 2003. AkademII Ekonomlcznei w Krakowie. Beata Barczak Katedra Proc..... Zarządzania. ,. a porownawcza . . prawnych fortu •. grnl""luny 1. Wprowadzenie Nalożony. realizowania określonych w ustawie zad",i. a jednocześnie fakt. iż dysponuje ona znacznym majątkiem, zmusza j,! do aktywności. prowadzenia lub organizowania działalności gospodarczej, która jest jednym z przejawów działalności gminy jako korporacji publicznoprawnej, choć nie kształtuje tego rodzaju podmiotu powołanego przede wszystkim do sprawowania administracji publicznej. Jednak współcześnie działalność gospodarcza staje się nieodłącznym elementem każdej społeczności lokalnej. Dążąc do zrealizowania określonych w polityce gospodarczej celów. wła dze gminy poslugują się pewnymi instrumentami. Za ich pomocą stymulują rozwój przedsiębiorczości lokalnej, decydując o formach organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty na swoim terenie, ich strukturze wlasnościowej, obciążeniach podatkowych. zatrudnieniu czy wykorzystywaniu przez nie określonego majątku produkcyjnego. Celem artykułu jest przedstawienie możliwych. dopuszczalnych prawem form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę. Omówiono problemy dotycz,!ce tej działalności w jednostkach samorządu terytorialnego, wskazano na przesłanki wyboru oraz charakterystyczne cechy poszczególnych form jej prowadzenia. W końcowej części artykułu przedstawiono możliwości i obszary zastosowań poszczególnych form działal ności gospodarczej gminy. na. gminę obowiązek.

(2) Beata Barcz-ak. 2. Podstawy prawne. działalności. gospodarcze I gminy. 2.1. Pojęcie działalności gospodarczej gminy. gminnym dzieli działalność gospodarc,,)na gospodarkę komunalną. polegającą na wykonywaniu zada" własnych gminy, obejmującą w szczególności zadania (] charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, oraz na działalność wykraczającą poza działania o charakterze użyteczności publicznej, co można nazwać gospodarką komercyjmj, czyli gospodarką przynoszącą zysk. W odniesieniu do samorządu pojęcie "działalność gospodarcza" oznacza działalność prowadzoną przez gminę w sferze produkcji, świadczenia dóbr i usług. Według innej definicji działalnością gospodarczą gminy są czynności wykraczające poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1999 r. stwierdza (OSNe 2000, poz. 78), że działalnością gospodarczą gminy jest - prowadzona w formie komunalnych zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego - działalność w zakresie zadań własnych, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Można przyjąć, że przez działalność gospodarczą gmin rozumieć należy wszelką ich aktywność, nie będąC<) działalnością władczij, której celem i efektem jest materialna (rzeczowa) realizacja zadalI publicznych (wytwarzanie dóbr lub świadczenie usług publicznych) lub zdobywanie na nią środków. Przyjęcie takiej definicji oznacza, iż działalnością gospodarcz'l jest zarówno działalność nastawiona na zyski, jak i działalność typu non profit (niekomercyjna), przynosząca dochód, jak również deficytowa, obejmująca wyłącznie zadania ustawowe gminy, a także "wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej". Ustawa zezwala gminie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie użyteczności publicznej. Nie jest to jednak pojęcie jednoznaczne. Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej daje definicję legalni! w tym zakresie, stanowiąc, że zadania o charakterze użyteczności publicznej w sferze komunalnej to takie zadania, "któryeh celem jest bieżi!ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" [Agopszowicz, Gilowska 1997, s. 96]. Działalność gospodarczą gmina może realizować poprzez własne jednostki organizacyjne, w drodze współdziałania z innymi gminami, wreszcie poprzez zlecanie ich w drodze umów prawa cywilnego innym podmiotom [Wykrętowicz 199H, s. 94-95]. Ustawa o. 2.2,. samorządzie. U:i:yteczność. publiczna. Generalnie pojęcie użyteczności publicznej jest stosowane w sytuacjach, w których zasadne jest podporZi)dkowanic indywidualnej działalności gospodarczej lub indywidualnych uprawnie'; majątkowych potrzebom szerokiej spo-.

(3) Analiza łecznośc i tak. aby członkowie tej społeczności miełi zapewnioml d ostawę okreś lonych podstawowych usług o wysokiej jakości po przystępnych cenach. Pojęcie u żyteczności publicznej występuje w różnych aktach po lskiego sys-. temu prawnego. Jednak w odniesieniu do dzia łaln ośc i samorz'ldu pojęcie u ży tecznośc i publicznej s formułowane zostało w ustawie o gos podarce komunał nej, według której : "Gospodarka komunał na obejmuje w szczegółnośc i zadania o charakterze użyteczności publicznej. których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludn ośc i w drod ze ś wiadczenia usług powszechnie dostępnych", jak równie ż w art . 9 ust. 4 ustawy o sa morz'ldzie gminnym. któ ry stanowi. że zadaniami o charakterze użytecznośc i publicznej są zadania. których ceł stanowi "bie ż'lce i nieprzerwane zaspokajan ie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świad cze nia usług powszechnie dostępnych". Zwrot "powszechnie dostępnych" oznacza, Że ka żdy podmiot winien mieć możliwość skorzystania z u s ługi. jednak ważne jest , aby koszty tego rodzaju u sług by ł y na stosunkowo ni skim poziom ie. to jest takim. który z ekonomicznego punktu widzenia zapewnia każde mu pełną do nich dostępno ść. U s ługi te są ściśle z. wiązane zadan ia mi własnymi g miny, a więc zadaniami. których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty [Dudzik 1998, s. 266-2671 . Do zakresu pojęcia u ż.y te a no ści publicznej nic zalicza s ię również dziedzi n . w których gmina występowałaby na rynku na równi z inny mi podmiotami gospodarczymi, prowadz;lc działalność nas tawioną przede wszystkim na osiągnięcie zysku i których reali zacja wymaga zastosowania przez gminę odmiennych form działania niż działalność gospodarcza. Można wskazać następujące cechy dzialalności w zakresie użyteczności publicznej IDudzik ł9981 : I . W przypadku dzialalnośc i o charakterze użytecz ności publicznej istnieje brak ekwiw ale ntności św iadczeń, odbiorcy ponos zą jedynie część realnej ceny uzyskanego ś wiadczenia . 2. Działalność ta nie jest nastawiona na osiąganie zysku, choć nic zwalnia to od koniecznośc i jej prowadzenia w oparciu o zasady racjonałn ości gospodarczej . 3. Działalność ta wymaga zasilania finansowego ze środ ków publicznych. W związku z noweli zacją art. 9 ustawy o samorząd zie gminnym przez ustawę z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej kryterium użyt ecz ności pu błicznej traci decydujące znaczenie dla możliwości podejmowania d7.iałalno śc i gospodarczej przez gminę . Poza sferą użyteczn ości publicznej gmina nie może bowiem obecnie prowadzić działałnościw form ach przewidzianych przez prawo budżetowe. np . zakład bud żetowy. W tym przypadku gospodarka komunalna może być prowadzona w fonnie spółki prawa handlowego..

(4) B{~ ata. 3. Działalność gospodarcza gminy w zakresie publlcznel. Barcz.ak. uiytecznoścl. Prowadzenie przez g minę działaln ośc i gospodarczej bud zi kontrowersje. W literaturze wskazywano na niebezpicczeli stwa stąd płynące: uwa ż a się, iż działalność taka sprzyja zmonopolizowaniu pewnych dziedzi n działalności przez g minę, zaniedbywaniu realizacji celów publicznych na rzecz celów komercyjnych [W y kręt ow i cz 1998. s. 841 . W szczegó lnośc i c hodz i o zakres tej działalności. Wiele wątpliwości budzi zwł aszcza dzi,lialność komercyjna. Odmienny charakter ma bowiem działa l ność w sferze u żytecznośc i publicznej. Wynika ona z ustawowego obowiązku świadcze nia przez g minę uslug na rzecz spo łeczności lokalnej, np . w zakresie zaopatrzenia mieszkariców w wodę, ciepł o . zapewnienia im kom unikacji zbiorowej itp. Dlatego tego typu działalność nie m oże budzi ć w,!tpliwości. Problem polega jednak na tym, że oba typy tej działalności przeplatają s ię . W wielu krajach nie definiuje się wprost pojęcia "u żyt eczność publiczna" . co sprawia, ze granice pomięd zy d z ialalnośc i 'l gmi ny w sfe rze u ży t eczności publicznej a pozostałą d zi ałalnośc ią S,! mało przejrzyste [Surówka 1999. s. 46-471.. 4. Działalność gminy poza zakresem uiytecznojcl publlcznel początkowym okresie funkcjonowania samorządu terytorialnego nie był o żadn yc h przeszkód prawnyc h w prowadzeniu przez g min y działalności gospodarczej. Za takim podejściem do prowadze nia działalno śc i gospodarczej przemawia równi eż jej oso bowość prawna, która daje gminie możliwość korzystania z różnych form prawa cywilnego. Jednak bardzo cz~sto przeciw pro-. W. wadzeniu przez g minę działalności komercyj nej wysuwane "I na stępujące argumenty: - podstawowym zadaniem jednostek sa m o rząd u terytoriałnego jest realizacja zadań publicznych . a nie prowadzenie działalności komercyj nej. - swoboda prowadzenia dział a lno ści gospoda rczej w pań st wie prawa nie powinna dotyc zyć podm iotów wład zy publicznej, - każda działalność gospodarcza moi.e przynosić straty, a to stanowi zagrożen ie w zaspokajaniu obligatoryjnych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, - zaangażowani e się władz lokałnych w bezpośredni,! działaln ość gospodarczą może stanow i ć naruszenie reguł wolności gospodarczej i konkurencji gospodarczej (bo może być powodem wystąpienia korupcji), W Polsce obowiązujące przepisy prawne dopuszczają uczestnic zenie gmin w działalności gospodarczej poza sfer,! u ży tec zn ośc i publicznej, jednakże tylko wówczas, gdy mogłoby to wiązać się z niezaspokojeniem potrzeb wspólnoty na rynku lokalnym ora z z wysokim bezrobociem. Ponadt.o gmina może 10-.

(5) Analiza porÓH'IUlIt'c;.a organizac)jllo-prawnych ... kować. wolne środki pieniężne nie tylko w bankach i innych instytucjach finansowych, ale także w papierach wartościowych rÓŻnych spółek prawa handlowego, pod warunkiem, że nie obejmie jednak całego udziału lub kapitału akcyjnego spółki. Wydaje się jednak, że to ostatnie rozwiązanie może budzić kontrowersje z uwagi na ryzyko, jakie niesie za sobq zaangażowanie środków publicznych w działalność gospodarczą, która nic musi być zwiwana z rozwojem rynku lokalnego [Surówka 1999, s. 47[.. 5. Uwarunkowania wyboru organizacYJno-prawneJ formy działalności gospodarczeJ przez gminę Od 1990 r. gmina może prowadzić działalność gospodarczą bezpośrednio bądź poprzez komunalne jednostki organizacyjne, nie posiadaj'lcc osobowości prawnej, lub uczestniczyć w podmiotach gospodarczych posiadających osobowość prawną. Gminy mają bogaq paletę wyboru form organizacyjno-prawnych prowadzenia swoich zadań publicznych, Dopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę wynika z ustawy o samorządzie terytorialnym. Art. 9 ust. I ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 13, poz. 95) daje gminie swobodę wyboru metody wykonywania zadań własnych, w tym powoływania własnych jednostek, przy czym zakres działalności gospodarczej prowadzonej przez gminę i komunal",] osobę prawną nie może wykraczać poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Dopuszczalność wynika również z kodeksu cywilnego, ustawy Prawo budże towe i ustawy o gospodarce komunalnej. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Ponieważ prawo nie przewiduje jakiegokolwiek normatywnego wzorca formy prawnej świadczenia usług komunalnych, władze samorządowe mają swobodę wyboru najlepszego, ich zdaniem, sposobu zapewnienia realizacji poszczególnych usług komunalnych mieszkańcom gminy. W zależności zarówno od ogólnej polityki rozwoju lokalnego,jak i rodzaju potrzeb zbiorowych wspólnoty władze samorz']dowe mogą oddziaływać w sposób bezpośredni i pośredni na rozwój i kształt zbiorowości podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie gminy. Ustawa ograniczyła możliwość tworzenia spółek prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej do spółek prawa handlowego "zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalności,! doradczą, promocyjn'l. edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gmin" . Poza sfer'] u7.yteczności publicznej gmina mO?e tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostam] spelni(lIle następuj,!ce warunki: I) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorz,!dowej na rynku łokalnym,.

(6) Beata Barczak. 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej. a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej. w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Tabela l. Uwarunkowania wyboru formy organizacyjno-prawnej prowadzenia ności. gospodarczej przez. gminę. Analiza sytuacji rynkowej lokalnej branży komunalnej i możliwości wykonywania danego zadania prlez podmioty niepubliczne na zlecenie gminy. ...... --......... ,. '"" ...... ,..... .". ......... ...... , spełnianych ". działal. ~. aby. zdecydować.. czy gmina musi sama prowadzić działalność. czy może ją powierzyc podmiotom niekomunalnym:. .~. aby ustalić, czy konkretna działalność moie być prowadzona w formie Z<:lkladu bud:i.ctowego (jednostki budietowej), czy tylko w formie spólki prawa handlowego. Nie zawsze jest to prosta operacja i nic zawsze dochodzi do prawidłowej kwalifikacji. Typowym przykladem powszechnego błędu Jest funkcjonowanie gospodarki mieszkaniowej w formie zakladów bud:i-etowych. w sytuacji gdy glównym obszarem działalności zakladów gospodarki mieszkaniowej jest administracja i eksploatacja zasobów lokalowych. również ui.ytkowych. które to czynności maj::} charakter raczej komercyjny: wtedy form:1 działania nic powinny być zaklady budżetowe tylko spółki. ... '". Analiza zadatl i funkcji przez gospodarcze podmioty komunalne głównie pod k:ltcm kwalifikacji poszczególnych l,adaJl bqdź to jako zadatl uży teczności publicznej, bądź jako zad:1l1 lub uslug komercyjnych. .... " ". Analiza ekonomiczno-finansowa podmiotu komunalnego. -- aby. Analiza potrzeb inwestycyjnych w danej branży komunalnej i określcn1e zasad finansowania inwestycji.. ~. ....... ". .. ". ........... ....... ".". ". ....................... ". .......•......... _... .. okrcślić kondycję. finansow<I podmiotu. jego zdołność do samofil1imsowania. b.ldż potrzebę dotowania i wysokość tej dotacji, co ma olbrzymi wplyw na wybór formy organizacyjno~prawnej (nie moi.e być spółką podmiot przynosz.wy stratę: nic może być zakładem budżetowym podmiot wymagający dotacji przekraczającej 50% swoich wydatków). wybór fonny. zakładu budź.etowego oznaczać będzie. obciążenie budżetu. gminy całym ciężarem inwesto· wania w majątek produkcyjny i infrastrukturę budi.ctu gminy. Elementem utrudniającym racjonalność inwestowania jest roczne ujęcie planów budź.c towych i kadencyjność rad gmin. ...........................•.............•......•.......................•.......•.........•..... Określenie. stosunku gminy do prywatyzacji swojej gospodarki komunalnej. ~ jeśli. gmina nic boi się prywatyzacji swej gosptxiarki. jeśli chce szukać pal1nerów gotowych do współin westowania i ponoszenia odpowiedzialności za uslugi i produkty komunalne. to powinna odchodzić od form gospodarki budi.etowej w stronę fonn opal1ych na prawic handlowym. Zródlo: opracowanie własne.. Wybór formy organizacyjno-prawnej prowadzenia dzialalności gospodarczej przez gminę powinien być oparty na analizach sytuacji rynkowej. jak rów-.

(7) Analiza. • •. nież zadań. i funkcji spelnianych przez gospodarcze podmioty komunalne. Tabela I przedstawia uwarunkowania wyboru formy organizacyjno-prawnej dla prowadzenia dzialalności gospodarczej przez gminę. Wyniki powyższych analiz, określenie gminnych priorytetów oraz polityki prywatyzacyjnej powinny dosyć precyzyjnie wskazać optymalnq formę dla swego komunalnego podmiotu gospodarczego.. 6.. Spółki. prawa handlowego. Spólki prawa handlowego, posiadające osobowość prawną, slużą przede wszystkim do prowadzenia komercyjnej dzialalności gospodarczej i mogq być wykorzystane przez gminę do świadczenia uslug o charakterze użyteczności publicznej. Spólka prawa handlowego prowadzić może dzialalność gospodarczą. Posiada osobowość prawną, wlasny kapital i majqtek, odrębność prawnq i majątko wą od swego zalożyciela. Własny majątek daje jej zdolność kredytowq. Spół ka sama decyduje o swoich inwestycjach. Spólka (nawet jednoosobowa spółka gminy) działa we wlasnym imieniu i na własne ryzyko. Gmina zgodnie z art. 49 ustawy o samorządzie gminnym nie ponosi odpowiedzialności za zobowią zania spółki, a ta nie odpowiada za zobowiqzania gminy. Od I stycznia 2001 r. obowiązuje uchwalona przez Sejm 15 września 2000 r. ustawa - Kodeks spólek handlowych, która zostala oparta na zasadzie wspierania przedsiębiorczości i czerpania z różnych rozwiniętych systemów prawnych. Znalazło to odzwierciedlenie w nowych instytucjach i rozwiązaniach prawnych, odwołujących się do wzorców prawa niemieckiego, francuskiego, amerykańskie go, przy czym przepisy zharmonizowano z dyrektywami Unii Europejskiej. Ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U., nr 94, poz. 1037) zawiera kompleksową regulację w zakresie tworzenia, organizacji, funkcjonowania, rozwiązania oraz łączenia, podziału i przekształcania spólek handlowych. W myśl § 2 ustawy spólkami handlowymi są: spółka jawna, spólka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka akcyjna. Spółki osobowe są zawierane z uwagi na osobiste cechy i interesy wspólników; to oni w istocie prowadzą działalność gospodarczą, posługując się spół ką jako formą uzgadniania interesów czy osiągania wspólnego celu. Zgodnie z obowiązującym prawem spółek handlowych, spółkami osobowymi są: - spółka jawna, - spółka partnerska, - spółka komandytowa i spółka komandytowo-akcyjna. Dwie spośród wymienionych, tj. partnerska i komandytowo-akcyjna, to nowe instytucje, nie występujące w kodeksie handlowym z 1934 r. Pierwsza z nich jest wzorowana na amerykańskiej Limited Liability Partnerschip i Limited Liability Company oraz niemieckiej Partnerschaftsgesellschaft. Przy two-.

(8) Beata Barc::.ak. rzeniu drugiej skorzystano pośrednio także z doświadczeIi francuskich i wło skich. Spółki osobowe w odróżnieniu od spółek kapitałowych nic maj'l osobowości prawnej. Jednak zgodnie z art. 8. I zostały wyposażone w istotne atrybuty tej osobowości. Spółki osobowe mają uprawnienia do nabywania we własnym imieniu praw. w tym własności nieruchomości i innych praw rzeczowych oraz zaciągania zobowiązań. Zostały one zatem wyposaż.one w szereg ważnych uprawnień pozwalających im w zasadzie na samodzielne uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Kodeks spółek handlowych, podobnie jak uchylony Kodeks handlowy, przewiduje dwa rodzaje spółek kapitałowych, czyli: - spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, - spółki akcyjne. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością stanowi jeden z najpopularniejszych typów spółek handlowych. Obowi'lzujący od I stycznia 200 I r. Kodeks wprowadził szereg zmian dotyczących regulacji tego typu spółek. Obecnie spółka z 0.0. może być założona przez jedną albo więcej osób w każdym celu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skreślono zatem warunek, że spólka ta może być założona wyłącznie w celu gospodarczym. Nowe przepisy kontynuują zaś zasadę, iż spółka z 0.0. nie może być zawiązana wyłącznie przez inną jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Takie uregulowanie pozwoli na jeszcze szersze zastosowanie tego rodzaju spółki, np. do celów charytatywnych lub oświatowych. Podstawową cechą spółki kapitałowej jest wyłącznie maj1Jtkowy charakter stosunków między nią a udziałowcami. Stosunki nawiązują się przez nabycie akcji, będących świadectwem wniesienia wkładu kapitałowego i posiadania praw członkowskich, które rozwiązują się przez zbycie akcji. Zawiązanie się spółki akcyjnej dopuszczalne jest w celu zarobkowym, gospodarczym, ale również w celu niegospodarczym, charytatywnym. Spółka akcyjna jest osobą prawną, w której dominującą rolę odgrywa element majątkowy w postaci kapitału. Decyzje podejmowane przez zgromadzenie wspólników w głosowa niach zależą od liczby akcji. Decyduje zatem większość kapitałowa, a nie osobowa. Obecnie utworzenie spółki akcyjnej może nastąpić przez tzw. zawiązanie łączne Uednoczesne). Kodeks spółek handlowych pozwala też na zawiązywanie jednoosobowych spółek akcyjnych nie tylko przez Skarb Pań stwa czy gminy, ale także przez inne osoby prawne i osoby fizyczne (dotychczas takich założycieli musiało być co najmniej trzech). Spółka akcyjna nie może być zawiązana wyhjCznie przez jednoosobową spółkę z ograniczoml od-. *. powiedzialnością· Spółka jednoosobowa. to spółka kapitałowa, której wszystkie udziały albo akcje należą do jednego wspólnika albo akcjonariusza. W myśl obowi'lzujqcego do końca 2000 r. kodeksu handlowego uprawnienie do zawi'lzania jednoosobowej spółki akcyjnej przysługiwało wyłącznie Skarbowi Pmistwa b'ldż podmiotom samorządu terytorialnego, między innymi gminie, a na podstawie.

(9) Analiz.a {Jonhvnmvcz.a orguni;:acyjno-prmvny('h",. przepisu szczególnego art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych także spółce powstałej w wyniku komercjalizacji. Prawo nic zakazywało jednak istnienia spółek jednoosobowych innych osób prawnych i fizycznych, a więc po utworzeniu spół ki akcyjnej przez trzech założycieli któryś z nich mógł wykupić akcje pozostałych i bez przeszkód funkcjonować jako jedyny akcjonariusz. Kodeks spółek handłowych wprowadza możliwość zawiązania spółki akcyjnej przez jedną osobę z wyjątkiem sytuacji, gdy osoba ta jest jednoosobową spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Aktualny nadal pozostaje przepis ustawy o komercjalizacji dopuszczający założenie jednoosobowej spółki akcyjnej przez jednoosobową spółkę z 0.0., powstałą w wyniku komercjalizacji. Jednoosobowa spółka kapitałowa gminy jest konstrukcj~l sztuczną· Są to przekształcone przedsiębiorstwa komunalne, które były dla gminy narzędziem do realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Obecnie ta forma prawna prowadzenia działalności przez gminę znajduje szerokie zastosowanie praktyczne właśnie w zakresie gospodarki komunalnej i najczęściej przybiera formę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ze IOO-procentowym udziałem gminy, która jak każda spółka kapitałowa funkcjonuje w oparciu o kodeks handlowy. Dla przedsiębiorstw komunalnych funkcję organu założycielskiego peł niły terenowe organy administracji pal\stwowej. Formę tę wprowadziła ustawa z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ustawodawca, kreując przedsiębiorstwo komunalne, założył, że będzie ono stanowiło jedynie przejściOWi! formę prowadzenia działalności przez gminę.. 7. Holding gminny Jest to forma koncernu (spółka spółek), w której funkcje kierowania sprawuje spółka kapitałowa (towarzystwo holdingowe) z kapitalem ulokowanym w akcjach lub udziałach innych spółek. Spółka ta więc sama nie produkuje, lecz skupuje akcje i zarządza akcjami opanowanego przez nią przedsiębior stwa. Działalność holdingu sprowadza się głównie do trzymania (ho/d - trzymać) akcji innych przedsiębiorstw, sprawowania nad nimi kontroli i zapewnienia sobie korzystnego obrotu udziałami (akcjami). Holding d'lży do całkowitego opanowania przedsiębiorstwa, a jeśli uznaje to za celowe, także narzuca mu program produkcyjny, kierunki rozwoju i planowanie przyszłości. Może on kontrolować kapitały wielokrotnie wyższe od posiadanych dzięki temu, że przedsiębiorstwa wchodzące w jego skład mogą same kontrolować inne przedsiębiorstwa przez posiadanie ich akcji. Zarządzanie holdingiem to przede wszystkim zarządzanie kapitałowe sprowadzające się do utrzymywania pakietu kontrolnego akcji (udziałów) oraz do dysponowania w konsekwencji ich udziałami. Szczegółowe rozwiązania w zakresie zarządzania zależą od przyjętej formy holdingu i wynikających stąd po-.

(10) Beata Barczak wiązań (sprzężeń kapitalowych) między spólką .. matk;!" a spó lkami .. córkami". Holding umożliwia znaczne podniesienie efe kt ywn ośc i d z ięki : - wykorzystaniu akcji (udzialów) innych firm zgodnie z przyjęt'l s trategią. holdingu i strategiami spólek .. córek". - pozbywaniu się akcj i (udzialów) firm nie. przynoszących. spodziewanych. korzyści: - podwyższaniu róż nymi sposobami kapitalów spólek zależnych . - k ształtowaniu różny mi sposobami poziomu i struktury kapitalu hold ingu, - k ształtowaniu zysk u i jego podzialow i w spó lkach zależn yc h (m .in . na. inwestycje), - udzielaniu pożyczek firmom zależnym oraz poręc ze li przy zac iqganiu przez nie kredytów bankowych. - poszerzaniu i wzbogacaniu produkcji i uslug firm należącyc h do holdingu. a także rozszerzaniu jego dzialalności poza granicami kraj u. - wzmacnianiu pozycj i rynkowej firm podporządkowanych d zięki latwiej szemu pozyskiwaniu zleccli i lepszemu notowaniu ich akcji na g ie ldz ie oraz ochronie ich rynków zbytu. - wzmacnianiu pozycji bran7.y, w której dziala holding .. 8. Komunalne. zakłady. budletowe. Wprowadzen ie w życie ustawy komunalnej sprawi lo . że pojaw i la s ię forma prawna komunalnych zakladów budżetow yc h . Jednak ustawodawca nie wykreowal w ten sposób nowego podmiotu prowadz'lcego dzia lalność w sferze uslug komunalnych, lecz odesIal w tym zakresie do stosowania przepi sów prawa bud ź.et owego.. W sytuacji, gdy forma gospodarki bud że t owej jest wyodrębni o na organizacyjnie od gminy, mamy do czynienia z zakladem budżetowym bądź gos podarstwem pomocniczym . Wykonywanie przez g minę swoich zadali ustawowych m oże więc - choć nie tylko - przybierać p ostać zarówno zakladów budżeto wych,jak i gospodarstw pomocniczych . Funkcjonowanie tych jednostek organi zacyjnyc h odbywa s ię w oparciu o przepisy ustaw y z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 155, poz. 1104 z późno zm .). Przepisy ustawy wskazują jednak obok zakladu bud żet owego również inne formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych, których ustawa komunalna nic wymienia Uednostki budżetowe, gospodarstwa pomocnicze). Jednostki budżetowe tworzą , lączą i likw id ują organy stanowiące gminy czyli rad y gmin . One też nadają statuty jednostkom budżetowym , chy ba że rada sceduje swoje kompetencje organu prowadzącego (w tym nadanie statutu ) na za rząd gminy, pozos tawiając sobie jedynie decyzje o istni eniu jednostek . Utworzenie jednostki budżetowej wymaga nadania jej statulU, który o kreśla jej nazwę, siedzibę oraz przekazania jednostce mienia w użytkowani e. Przy likwidacji organ stanowiący ma obowiązek określić przeznaczenie mienia likwido-.

(11) Analiza. .... wanej jednostki [Jabłońska 1999, s. 12}. Jednostka budżetowa traktowana jest jako niższa forma organizacji zadań gospodarczych. Jest to jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych, której działalność podlega w pełni zasadom gospodarki budżetowej. Rozliczenie pokrywa swoje wydatki bezpośred nio z budżetu gminy, a uzyskane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu gminy. Objęcie przez budżet w pełnej wysokości dochodów i wydatków świadczy o braku ich powiązań i rzutuje na brak zwi'IZków wynagrodzeń z wynikami oraz meehanizmu uruchamiania bodźców ekonomicznych [Wojciechowski 1997, s. 44]. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżeto wej jest plan dochodów i wydatków, zwany planem finansowym. Ponadto jednostki budżetowe nie opłacają podatków na rzecz budżetu, nie korzystają też na ogół z kredytów bankowych. Forma jednostki budżetowej dotyczy przede wszystkim usług świadczonych nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie. Jednostki te mogą funkcjonować m.in. w przypadku zarz<)dzania zieleni'l miejską, drogami. mostami. Ale zasadniczym celem funkcjonowania jednostki nie. SL). wy-. niki gospodarcze, lecz świadczenie usług użyteczności publicznej. W praktyce prowadzenie przez gminę dzialalności w zakresie gospodarki komunalnej realizowane jest często w formie zakładów budżetowyeh. Gospodarstwo pomocnicze to wyodrębniona z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym część jej działalności podstawowej lub działalność uboczna. Gospodarstwo pokrywa koszty tej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych, a na realizację pewnych zadat\ może otrzymywać dotacje przedmiotowe z budżetu. Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, wydatki, rachunek wyników, stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetu. Tworząc gospodarstwo pomocnicze, kierownik jednostki budżetowej określa nazwę, siedzibę, przedmiot działalności wyodrębnionej z działalności jednostki budżeto wej oraz składniki majątkowe przydzielone gospodarstwu. Zakład budżetowy to jednostka organizacyjna gospodarki pozabudżetowej, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych, pochodzących z opłat za świadczone usługi. Zakłady w przeciwiei\stwie do jednostek budżetowych utrzymują się z tego, co zarobią, ponieważ wykonują swoje zadania odplatnie. Z budżetem jednostki samorządu terytorialnego rozliczają się metodą netto, tj. niedoborem lub nadwyż ką środków obrotowych. W przypadku niedoboru środków obrotowych, zakład budżetowy może być dotowany dotacją podmiotową oraz dotacj'l celow'l na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji przez nią realizowanych, ale tylko do wysokości 50% wydatków (łącznie dotacje nie mogą jednak przekroczyć 50% dochodów własnych zakładu). Charakteryzowane formy organizacyjno-prawne w zakresie wad, korzyści i możliwości zastosowań przedstawiono w formie tabelarycznej (tabela 2)..

(12) Beata Barc::.ak Tabela 2 . Obszar zastosowail poszczególnych form org;mi zacyjno -prawnydl nosci gospodarczej gm in y Forma. działalnoS<.: i. J z iałal . ObszJr zastosoWilli. Spółki k4łpitałowc. Forma s półek osobowych.lj . jawnyt'h i kOlłl a nd y to w ydl . mil ugra ni i osobowe czony zas i~g zastosowa nia . Spó łka jawn:t . mirn() najpmstszcj formy prawa handlowego. nasta wion a jest wy lijl'znie n;1 t'cl zarobk(l wy i n i~ posiada ()sobowo ~ki prOl wncj. Wspt,lnic), udpowiadaj;lz;! I.Obowiqzania solidarnic, całym swoi m maj:)tk iem . Z ktIle i spólka k:ornandytt lwa, mimo braku osot>'Jwosci prawncj , moł.e wysli;pOwal: w obrocie w(' wlasnym imieniu. W przypadku wyboru tej formy działalnosci, wskazanc jest, by gmina występowała jako kOIll;.IIldywriusz. Wybó r formy spółki dla działalności gospodarczcj gmin winien być poprzedzony jasnymi przesłankami i prccyzyjnym rachunkiem opłacalllt)ś~i. O ile Illoi.na zgodzić się na formę spółki z 0 .0 . i ewe ntualn ie akcyjną, o tyle nicuzasad nione jest wybieranie przcz gminy formy s półki jawnej, komandytowej i cywilnej .._..... .. -- '-" .."".- .,- ,-_ . ...... _---_._. __ - - ._ - - .... ...."- ,---,_._, .. _. ....... _..... _ - ---Systcm holdingowy P rzydatnosć spółki holdingowej polt!ga na możliwości efektywnego na<.!zorowania prledsiębiorstwa , które charakt eryzuje si~ niskimi kwalifikacjami tcchniczno-ekollomiczn}'mi kat..lry kierowniczej oraz gdzie brak jest kompetencji nrga niz::lcyjnych lub Sil s łabe zdolnnsci finansowe. Forma holdingu mo że być tel stosowana w przypadku 17.w. spółe k równoleglych. Sól lo s półki dziOlhljąc c obok g ł ów n yc h komunalnych jednostek gospodarczych (sp6łck ) i pozost:tj:l(:c w pewnych l..aleinosc iach od nich , op.trtych na udziałac h kapitałowych lub umownych . Spó łki te Illog;, wystęl)()wai: jako Ix)dmiOlY z przcwag:1 kapitału kOlllunalnegołub prywatnego bądi. jako posiadające wy l:lcznie kapitał prywatny ....... " ..... .... " ."" .... .. " .... _. . ....... ...... .. .... ................ ........... .... . ...... Jednostki bu<.!żctowc Forma jednostki budł.clOwej dotyczy przede wszystkim usług nieadresowanych i świadczonych nicodplatn ic . Ma Z<ls!(lsowanie głównie wtedy, gdy nic chodzi o bezpośrednią działalllo sc gospodarczi) . Jednostki budżetowe mog;:} być wykorzystywane w typowej działalności gospodarczej w ograniczonym stopniu . Moi.l iwym i sy tua<:ja mi jest sprawowanie zarządu w zakrcsie zieleni komuna lnej, k:omunikacji miejskiej, dróg i mostów czy prowadzenia usług cmentarnych ... .. ........ .. ... . ... ........... _. .... ... " ............... _... --_ -- -- ............................................. .. . . ..... ......... ... . .. -................ Zakłady budżet owe Fo rmę zakładu budżetow ego stosuje si.; tam, gdz ie rodzaj d z iałalności uzasadnia uzależnienie wydatków od wpływ6w , a jednocześ n ie nic jest wskazane nadanie podmiotowi k szlałtu przedsi~biorslwa . W zw iązk:u z tym jego działalnosi: jest pr-ądat na dl a u s łu g częśc iowo lub cał kowi · cie odpłatnych , które są powszechne i powtarlalne. W prlcciw icń s lwic do jednostek bud żetow yc h usłu g i te maj:.) na ogół charakter indywidualny i <Idresowany. DI4łte go la forma znajduje obecnie l.aslnsowanic w wykonywaniu różnych zadali u ży tC'c znosci publiczncj (utrzymank dróg i mostów, komunibeja publiczna, placówki k:ultu ry, sfery io thtstruktury techniczncj, lokalna energetyka, gospodark:a udpadami) L -_ _ __. _. _-~,.. ". "". ". ". ". Żród lo:. _. ". ". " "". "".,,. _.. , "" ". ,. ,. ,. opracowan ie własne.. "". ... . ... ". ............. ..... ...... .. ...... _ . , , ", ". .............. .. .............. ...... ". ,. "". ". ". ".". "". ".". "-,,. ,_. " . "". ".". . ~-. ........ .. ............. _........ . .. .. " ....... ................ ..... .. ",. ".

(13) Analiza pOr!Jwnawcza. ,. . ·. .. 9. Podsumowani. Glównym celem tworzenia wszystkich przedstawionych form organizacyjno-prawnych. ma być realizacja obligatoryjnych za,I;,,\ gminy . Istotne jest. aby przy wyborze konkretnej formy gmina kierowala się przede wszystkim interesem publicznym i aby utworzony podmiot świadczyl na rzecz s p o leczności lokalnej uslugi na wymaga nym przez rynek poziomie. Konsekwencje niewla śc i wego wyboru dotykaj~ be zpośrednio mieszkal\ców gminy. To oni Sil bowiem odbiorcami świadczonych uslug i wszelkie niedogodności dotykaj'l ich osobiśc ie. często te7. to oni p()n()sz~ wszelkie koszty wynikaj~ce np . z niezaspokojenia potrzeby. które wynika z niewlaściwej realizacji konkretnego zadania. Należy zaznaczyć. że z arządzaj'lcy gminą odp()wiadaj~ przed mi e szkańcami za skutki wszelkich niedogodności z tym związanych. Zadania jednostek samorządu. nawet jeśli nie są realizowane przez powolane w tym celu jednostki organizacyjne. nadal pozos tają ic h zadaniam i. Dlatego ważne jest. ab y dzialania zarządzaj'lcych gmiml pobudzaly funkcjonuj~ce podmioty nic tylko do "wykonania obowi'Jzkowych zadań" . ale do dokonania tego w sposób najbardziej korzystny dla odbiorców uslug . Można np . zapewnić transporl g minny . ale już jakimi środkami zostanie to zrealizowane. jest bardzo istotne dla odbiorców uslugi. Chodzi tu więc o podwyższanie. a nic obniżanie standardu wykonywanych przez gminę zadań. Co więcej. gmina winna wybierać takie formy. które funkcjonują nie tylko w sposób "odtwórc zy". lecz także takie. które pobudzają a ktywność podmiotów na rynku. takie . które będ'l poszukiwaly źródeł dodatkowyc h dochodów . aby w swoim finansowym bycie nic być wpelnie zależ niymi od gminy. Funkcjonujące podmioty nic powinny wykorzystywać swojej monopolistycznej pozycji. a przeciwnie. pow inny podejmować dzialania sprzyjające rozwojowi konkurencji na rynku lokalnym. Literatura AgopS7.0wicz A .. Gilowsk~ Z.I 19971 . U.'iIllWa (} !Wl1lOr:.qil-:.ie ler)'lOriall/ym . Komnłlar: . Warszawa .. Bednarek E. II999I , POw,Hiwie spd/ki :'.0,0. Kodeks spótek handlowych, C'I. . 7. Byjoch K .. Sulimiersk i J.. Tarno 1. (2000], Samorząd TaYlOrialny po rcl()nJ/it~ 1I .\'lr oj(J\I'(~i pWlsrwa, Wydawniclwo Prawnicze PWN. Warsz;\wa. Ciepiela M. [200 I]. Status prawI/y !:l1liny jako kOllulIIdytarills::a, "Przcgl.}d Prawa Handlo wego", kwiecień . Dudzik S. [19981. Dzildalno!}( gosjJodarc:.a sw/wrlądu tcrytor;alncj.! o . Prohlt' lIU/t"k a prmww , Zakamycze .. Dybowski T. 11991 J. Mieni(· komul/a/llc , .,S;'llllor/.;,d Terytorialny"', nr 1- 2 . Europejska K,Ula Samorl'łdu Terytorialnego, 15 pa żdz i c rn i ka 19X5 r. Dz .U . z 1994 r. nr 124, pOl. . (~'7.. G ilowska Z. [ 1998 j, System eko!lomicz.ny .wUI/Or:'c,d/l tcrytoriailu'!-:(). Warszawa.. IV. Po/sct!, M un icipiu m,.

(14) Beata Barc::,ak. GrzcJczak W ., Niew idomsk i Z.11990]. Uswl1'a o sa",or:,C/d:.it~ terytorialnym:, komentarzem , Warszawa . Jablonska G .1 1999 1. Tworz'enie, prz,ehztalcollil' i likwidacja slIlIlor:,qdoll'ych jedlloJtek organizacyjnych , .,Wspólnota'·, nr 51-52 . Jastrzębska M . (1 999-I. DndlOdy Gm;" . Powiatri lt'. lVOjt'Wlhhfw . "Samofqd Tcrytori:llny", nr 10. Jerzmanowski Z. 12000'J . DzJalall1o,Ś l' !-:ospollarc:'ll gmil/ - ::aklady, j"/J{i/ki c::y j('llmHlki budże towe ,. "Wspólnota", nr 9. Kali.siak M., Paluch W . (2000 ). Dzialalll().\~(: gospodarc:.a ):l/Iiny i !}(Jwimu, Z.łchodnie Centrum Organizacj i, Zielona Góra. Kamela-Sowir'lska A. [1999]. D ~.ialalll(}.\'d gospodarc:.a gm iny, .. G'łze t .ł Samorządu", nr 38- 39. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz .U. nr 7&, poz 483, Dz.U. z 1997 r. nr 9. poz. 43 z póżn. zm. Kotlowska-Rudnik 1. [2000], Kodeks spófek hond/owych , cz. I. "Gazeta Prawna", nr 5. KOllowska-R udnik J. [2000], Spófka jawna - ()dp()wi edzi{/ /II {).~( ,w/idama, Kodeks spóJek handlowych, cz . 2, "Gazeta Prawna", nr 6. Kotuiski M . [2(00), Pojęcie; istota samorządu teryror;allu'Ko, "SamorZi)d Terytorialny", nr 1- 2. Knyszczak M . (2000!. Spófki J(lmnrl..qdowe, "Wspólnota" , nr 23, Krlyszczak M. 12000!. li/krad. budżetowe . "Wspólnota" . nr 42/553 . Najnigier S. ł 1998], Rola .mmnrzqdu Icrywr;lllllcgo HI rozwoju go.'~"odarki lokalnej, .. Finanse Komunalne", nr 3. Prawo bud żet o we tekst jednolity. Dz .U. z 1993 r. nr 72 . Surówka K. [19991 , Fillame samorządulerylOrialllegn hl teorii" praktyce. AE w Krakowie , Kraków. Ustawa z 25 września 1981 r. o przed s iębior s twa c h pań s I wowyc h . Dz.U . nr 18, poz . 80 z póżn . zm . Ustawa z 8 marca 1990 r. o s amorządzie terytorialnym . Dz.U . nr 13 z 1996 r., poz. 74. Ustawa Z 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej . Dz.U. z 1997 r. nr 9. poz. 43. nr 106. poz. 679. nr 121. poz. 770: z 1998 r. nr 106. poz . 668. Ustawa z 15 wncśnia 2000 r. Kodeks spółek handlowy ch op ublikow'lOa w Dz.U. nr 94 z 8 listopada 2000 r. pod poz. 1037. Witalec W . r1999), Zasady gospodarki finansowej samorzqdll t erytor ialną:o \V .\:widle ustawodawstwa formującego administrację publicznq, "Finanse Komunalne", nr I. Wojciechowski E. { 1997 ] , Sa morząd terytorialny w lVanmkach gospodarki rynkowej. Warszawa . Wykrętowi cz S. (1998J. Sa11lor:.qd IV Polsce, Istota , formy, wdania I w: I Us/rój i :.adania samorzqdu terytorialnego, pod red . Z . Leonskiego, Pozn ań .. A Comparatlve Analy_l_ ol legal and Organl_atlonal Form_ ol Eeonomle Actlvlty In Gmina_ This article compares the possible legał and organisational forms or economic activity in gminas . It discusses economic activity in lo ea ł government and details the implications, and the naturc, of particular forms of economic activity undertaken in gminas. The article concludes by looking at the feasibility of. and scope for. a ppłying different forms of . actlvlty ' . .111 gmmas. . economlc.

(15) ••. The major reason behind the crealion ol' all Ihe legaJ and org.mis<ltional forms covered in .he artic1e is lo allow gminas lo carry out Iheir mandalory tasks. II is important thal gminas are guided by Ihe public interest when choos ing a particular for m of economic aClivily, and that the entities created provide a service to the local communily .at a levellhal would satisfy market standards and conditions..

(16)