O niektórych determinantach efektywności polityki społecznej w erze globalizacji gospodarczej

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 855. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Aleksander Surdej Katedra Studiów Europejskich. O niektórych determinantach efektywności polityki społecznej w erze globalizacji gospodarczej Podatki nałożone na artykuły pierwszej potrzeby wpływają na warunki życia mieszkańców kraju tak samo, jak uboga gleba i zły klimat. (…) Kiedy podatki takie wzrosną do pewnej wysokości, stają się przekleństwem równie wielkim jak jałowość ziemi lub surowość klimatu. Adam Smith (Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów). 1. Wstęp Badania ekonomiczne dowodzą, że wysoki poziom obciążeń podatkowych negatywnie wpływa na długookresową dynamikę gospodarczą. Jak pokazuje doświadczenie wielu państw, wysokie stawki podatkowe, a w szczególności wysokie stawki podatku dochodowego dla przedsiębiorstw hamują wzrost gospodarczy, a przez to także ograniczają korzyści tym, którym wydaje się, że sami mogą płacić mniej bez uszczerbku dla swojego długoterminowego dobrobytu. Istnieje bowiem silny związek między wysokością podatków, dynamiką gospodarczą i długookresowymi korzyściami wszystkich, także uboższych, obywateli. Redystrybucja poprzez wysokie podatki rodzi nieefektywność gospodarczą oraz administracyjne marnotrawstwo. W opracowaniu tym wskazujemy argumenty dowodzące, że w epoce otwartości gospodarczej wysokie podatki, w tym wysokie stawki podatku VAT, nie są i nie mogą być w pełni rekompensowane przez rozbudowę systemu ulg i zasiłków. Tradycyjna polityka społeczna podporządkowana idei głębokiej redystrybucji dochodów staje się ekonomicznie mało efektywna..

(2) Aleksander Surdej. 6. 2. Wydatki publiczne w perspektywie historycznej Warto przypomnieć, że jeszcze na początku XX w. wydatki publiczne we wszystkich ówczesnych rozwiniętych państwach świata nie przekraczały 12–15% PKB. Poziom ten, jakże skromny w porównaniu z rozbudowanymi wydatkami publicznymi charakteryzującymi współczesne państwa, był już wtedy uważany przez ekonomistów za wysoki. W 1888 r. francuski ekonomista Paul Leroy-Beaulieu twierdził, że „przychód z podatków rzędu 5–6% produktu krajowego brutto mógłby być uważany za «umiarkowany», przychód z podatków rzędu 8–10% byłby «normalny», natomiast przychód powyżej 12% byłby «wygórowany» i zaszkodziłby potencjalnemu wzrostowi kraju”1. Pod koniec XIX w. we Francji i Włoszech wydatki publiczne i podatki kształtowały się na poziomie 13% dochodu narodowego, a w Stanach Zjednoczonych – nawet na niższym. Gospodarcza funkcja państwa była ograniczona do zasadniczych dla sprawnego funkcjonowania zbiorowości kwestii, takich jak obrona narodowa, bezpieczeństwo fizyczne osób i mienia, wymiar sprawiedliwości oraz infrastruktura publiczna. Taką rolę dla państwa już wcześniej postulował Adam Smith w pracy Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, jako najlepiej sprzyjającą dobrobytowi ludzi. Jak pisze Vito Tanzi, pomiędzy 1870 a 1913 r., a więc – co warto podkreślić – w okresie pierwszej intensywnej globalizacji, nastąpił niewielki wzrost poziomu podatków i wydatków publicznych 2. Chociaż w okresie międzywojennym powstała i rozwinęła się ideologia faszystowska oraz komunistyczna, które głosiły konieczność rozbudowania gospodarczej roli państwa, to w głównych państwach Zachodu wydatki publiczne rosły powoli aż do początku lat 60. XX w. (tabela 1). Tabela 1. Wzrost głównych wydatków rządowych w latach 1870–2002 (% PNB) Kraj Australia. Austria. Kanada Francja. c. Niemcy. Schyłek XIX w. ok. 1870a 18,3. 10,5 –. 12,6 10,0. Przed I Po I Przed II wojną wojnie wojną światową światowej światową. Po II wojnie światowej. 1913. 1920. 1937. 1960 1980 1990 1996 2002. 17,0. 14,7b. 20,6. 35,7. 16,5 –. 17,0. 14,8. 19,3 16,7. 27,6. 25,0. 14,8. 34,1 34,9 35,9. 35,6. 25,0. 28,6 38,8 46,0 44,7. 41,4. 34,1. 32,4. 29,0. 21,2. 48,1 38,6. 51,6. 34,6 46,1 49,8. 55,0. 47,9. 45,1. 51,3. 53,6. 49,1 48,5. P. Leroy-Beaulieu, Traité de la Scence des Finances, Guillaumin, Paris 1888, s. 127–128.. 1. V. Tanzi, L. Schuknecht, Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge University Press, Cambridge 2000. 2.

(3) O niektórych determinantach efektywności… cd. tabeli 1 Kraj. ok. 1870a. Włochy. Irlandiad Japonia. Nowa Zelandiad. Norwegia. Szwecja. Schyłek XIX w.. c. 13,7 –. 1920. 1937. 1960 1980 1990 1996 2002. –. 18,8. 25,5. 28,0 48,9 41,2 42,0 33,5. –. 24,6. 25,3. 26,9 38,1. 41,3. 10,4. 10,9. 16,5. 31,0. 59,1 64,2 58,3. 17,1. 5,9. 9,3. 5,7. b. 16,5. Stany Zjednoczone. 7,3. 9,4. Po II wojnie światowej. 1913. 8,3. Szwajcaria. Wielka Brytania. Przed I Po I Przed II wojną wojnie wojną światową światowej światową. 8,8 –. 7. 14,0. 12,7 7,5. 30,1 14,8. 16,0 17,0. 26,2 12,1. 31,1. 25,4 11,8. 24,1. 30,0 19,7. 30,1 42,1. 53,4. 52,7 48,0. 17,5. 32,0 31,3. 35,9. 39,8. 29,9. 43,8 54,9 49,2. 47,5. 60,1. 34,7. 41,6. 17,2. 32,8 33,5 39,4 34,3. 27,0. 31,4 32,8 32,4 34,1. 32,2 43,0. 39,9. 43,0. 41,1. lub najbliższy dostępny rok dla wszystkich kolumn; b dane dla tego roku; Nowa Zelandia: 1960–1970 i 1994–1995 = 1996; c dane za 1996 i 2002 r.: obliczenia oparte na definicji z Maastricht są niższe niż te opublikowane przez INSEE (krajowy urząd statystyczny); d 1995 r. zamiast 1996 r. z powodu braku w danych. a. Źródło: V. Tanzi, L. Schuknecht, op. cit., s. 6–7.. Badacze stwierdzili, że do wielkiego wzrostu wydatków publicznych doszło w okresie pomiędzy 1960 r. a połową lat 80. XX w., kiedy to wiele krajów, szczególnie zachodniej Europy, stworzyło rozwinięty system redystrybucji i „bezpieczeństwa socjalnego”, który ujmował życie jednostki w ramy socjalnej kurateli państwa. W okresie mniej więcej jednego pokolenia (dwudziestu pięciu lat) kilka krajów europejskich (mianowicie: Austria, Belgia, Dania, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Holandia i Szwecja) przeznaczyło na wydatki publiczne prawie 50% PKB (a niekiedy nawet więcej). Ponadto w niektórych krajach, takich jak Włochy i Belgia, dług publiczny przekroczył 100% dochodu narodowego, a spłata odsetek od tego długu dodatkowo obciąża obywateli tych krajów. Tak znaczny wzrost wydatków publicznych w części wynikał z politycznej dynamiki tamtego okresu, kiedy to rywalizacja systemów gospodarczych skłaniała polityków Europy Zachodniej do składania coraz większych obietnic zapewnienia ludziom dobrobytu, tak jakby był on dziełem państwa i jego instytucji3. Nie ulega także wątpliwości, że do tych zmian przyczynili się również niektórzy ekonomiści, rozwijając koncepcje, które usprawiedliwiały rozbudowę funkcji Warto zauważyć, że termin „państwo dobrobytu” w sposób nieuprawniony zdaje się sugerować, iż państwo jest źródłem dobrobytu oraz że nie ma dobrobytu bez państwa. 3.

(4) Aleksander Surdej. 8. państwa (na przykład przez wprowadzenie takich pojęć jak dobra obywatelskie – tzw. merit goods lub prawa socjalne). Obecnie wiemy, że stabilną jest gospodarka o wysokim poziomie urynkowienia, wtedy jednak głoszono opinię, iż to właśnie rozbudowany sektor państwowy sprawia, że gospodarka staje się bardziej odporna na głębokie cykle koniunkturalne. Skutkiem rozbudowania sektora publicznego i wysokiego obciążenia podatkowego okazała się jednak nie tyle odporność na recesję, ile rodzaj gospodarczej sklerozy i spadek gospodarczego dynamizmu (w tym innowacyjności). Dzięki pracom współczesnych teoretyków ekonomii4 wiemy obecnie, że w dłuższym okresie kraje, które przechodzą przez okresowe kryzysy, rozwijają się szybciej niż kraje, które w etatystyczny sposób zabezpieczyły się przed kryzysami. 3. Czynniki wzrostu wydatków publicznych Wzrost wydatków publicznych możliwy był, jak to wykazał Mancur Olson w pracy Wzrost i upadek państw5, dzięki skumulowanym skutkom konkurencji grup interesów. Grupy interesów konkurują o uzyskanie indywidualnych korzyści na koszt podatnika między innymi przez zabieganie o stworzenie lub rozwój programów społecznych, które są finansowane z budżetu (zarówno centralnego, jak i lokalnego). Koszty rozpowszechnienia się takich praktyk nie ograniczają się do bezpośrednich wydatków z budżetu, lecz są powiększone o niewidoczne dla obywateli, lecz znaczne koszty ukierunkowania wysiłku na ekonomicznie jałowe, gdyż niezwiększające społecznego dobrobytu działania. Wokół wydatków publicznych toczy się „gra o publiczny łup” – gra, w której często wygrywają mniej liczni, lecz lepiej zorganizowani, a nie bardziej potrzebujący. Ten mechanizm polityczny jest jeszcze bardziej wzmacniany przez doktrynę praw socjalnych6 oraz koncepcję praw nabytych. Nieuprawnione zrównanie praw wolnościowych (chroniących jednostkę i jej własność) z prawami socjalnymi (prawa socjalne tworzą roszczenia budżetowe) rodzi explicite, lub częściej implicite, presję na wzrost wydatków publicznych. Niektóre prawa socjalne, np. prawo do mieszkania, mogą być potraktowane jako swoiste deklaracje ideowe pozbawione mocy wiążącej, jednakże sama obecność takich zapisów w ustawach czy nawet konstytucjach może być źródłem roszczeń. Koncepcja praw nabytych natomiast nadaje uzyskanym w drodze politycznej presji korzyściom rangę nie R. Rancière, A. Tornell, F. Westermann, Crises and Growth: A Re-evaluation, NBER Working Paper No. 10073, 2003, dostępny na: www.nber.org/papers/w10073. 4. M. Olson, Rise and Decline of Nations, Yale University Press, 1984.. 5. S. Holmes, C.R. Sunstein, Koszty praw, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003.. 6.

(5) O niektórych determinantach efektywności…. 9. omal praw naturalnych, a przynajmniej praw, które nie mogą zostać zmienione lub zlikwidowane, lecz muszą zostać wykupione od rozporządzających nimi. Na jeszcze inną kwestię zwrócili uwagę amerykańscy badacze. W pionierskich badaniach na temat genezy wzrostu programów socjalnych w Stanach Zjednoczonych na początku lat 60. XX w. Charles Murray7, zauważył, że o ile rozkład dochodów nie uległ w latach 60. XX w. zmianie w porównaniu z latami 50., to w latach 60. problem ubóstwa (oraz tzw. strukturalne przyczyny ubóstwa) zdominował amerykańską debatę publiczną, stał się częścią politycznie poprawnego języka i przyczynił do rozbudowy programów socjalnych, których skuteczność była wątpliwa, a ogólny długookresowy bilans – dość ambiwalentny. Praca Murraya jest ostrzeżeniem przed stosowaniem pojęć powodujących teoretyczny chaos, jeśli chodzi o przyczyny ubóstwa, oraz przed uleganiem retoryce, która skłania władze publiczne do podejmowania nieefektywnych działań. Podsumowując tę część rozważań, należy, na podstawie analiz teoretycznych i empirycznych, podać w wątpliwość wizję wydatków publicznych jako działań służących ochronie i korzyściom ogółu i poważnie potraktować tezę, że znaczna część wydatków publicznych jest rezultatem chaotycznych działań politycznych skutkujących czasami (rzadko!) działaniami w interesie dobrobytu społecznego, a najczęściej – wydatkami służącymi samym politykom i wąskim grupom ich klientów. 4. Skutki przerostu wydatków publicznych i wysokiego opodatkowania Wysoki poziom wydatków publicznych jest finansowany z wysokich podatków. Jean Baptiste Say pisał, że podatek stanowi tę część produktu narodowego, która z rąk obywateli przechodzi do rąk rządu. Bez względu na to, pod jaką nazwą występuje – podatku, opłaty, cła, subsydium czy daniny – „jest to zawsze ciężar nałożony na osoby prywatne lub ich zrzeszenia przez władzę zwierzchnią, aby ich kosztem dostarczyć środków na cele konsumpcyjne, jakie ta władza uzna za właściwe”8. Systemy podatkowe można podzielić na bardziej neutralne oraz interwencjonistyczne, które z kolei dzielą się na fiskalne i redystrybucyjne. Systemy bardziej neutralne służą nie redystrybucji dochodu narodowego, lecz gromadzeniu środków na finansowanie podstawowych działań państwa. Budowane są w przekonaniu, że najważniejszy jest wzrost gospodarczy, a dzięki niemu – wzrost spo7 Ch. Murray, Losing Ground, Basic Books, New York 1984 (polskie tłumaczenie: Bez korzeni, Zysk, Poznań 2001). 8. J.B. Say, Traktat o ekonomii politycznej, Warszawa 1960, s. 760..

(6) Aleksander Surdej. 10. łecznego dobrobytu. W wyniku wzrostu gospodarczego następuje zwiększenie podstawy opodatkowania i tym samym dochodów państwa, przy niezwiększonych stawkach podatkowych. Chociaż trudno to osiągnąć w praktyce, należy dążyć do tego, aby podatki nie utrudniały działalności gospodarczej i akumulacji kapitału. Względnie neutralny system podatkowy pełni przede wszystkim funkcję fiskalną, czyli dochodową. Fiskalizm powinien być jednak na niskim poziomie ze względu na konieczność ograniczania funkcji państwa i ilości nieodpłatnie dostarczanych dóbr. O zasadzie neutralności podatkowej można mówić w znaczeniu makroi mikroekonomicznym. Podatki są neutralne, gdy nie wpływają na alokację czynników produkcji i gdy podatnicy nie kierują się przewidywanymi skutkami, jakie dla ich decyzji mieć będą przepisy podatkowe. Podstawowym celem takiego systemu powinna być neutralność pomiędzy opodatkowaniem przychodów z różnych źródeł oraz różnych form organizacyjnych i prawnych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. W sensie ścisłym żaden podatek nie jest w pełni neutralny, gdyż – jak twierdzi Jerzy Harasimowicz – „już sam fakt nałożenia podatku lub jego zniesienia obiektywnie działa bodźcowo lub hamująco. System podatkowy, który nie narusza swobodnego rozwoju gospodarki, byłby cudem”9. Chodzi więc o taką jego konstrukcję, aby był on w miarę neutralny. Postulat ten spełniają bardziej podatki pośrednie niż bezpośrednie. Niektórzy przypisują wręcz podatkowi VAT całkowitą neutralność, twierdząc, że nie wpływa on na decyzje ekonomiczne przedsiębiorstw, gdyż jest podatkiem w całości przerzucalnym na konsumenta, a przedsiębiorcy są płatnikami tego podatku wyłącznie w sensie prawnym, a nie ekonomicznym. Można mówić o neutralności (ale nie absolutnej) podatku VAT dla producentów, ale nie dla konsumentów. Jednak memoriałowa zasada rozliczania podatku VAT (po wystawieniu faktury, a nie otrzymaniu zapłaty) powoduje zmniejszenie płynności finansowej wielu przedsiębiorstw, co wydaje się sprzeczne z zasadą neutralności10. Postulatu neutralności nie spełnia również podatek akcyzowy. Podobnie jak VAT, jest on płacony przez ostatecznego konsumenta i powiększając cenę, zmniejsza popyt na towary opodatkowane. Akcyza nie pozostaje też neutralna dla kształtowania poziomu konsumpcji i dla procesów inflacyjnych, gdyż dotyczy materiałów niezbędnych w procesie produkcji, jak choćby paliwa. Progresywność systemów podatkowych oddziałuje negatywnie na skłonność do pracy, oszczędzania i inwestowania, a rozbudowane systemy ulg, zwolnień i wyłączeń zniekształcają procesy gospodarcze. Interwencjonistyczne systemy 9 J. Harasimowicz, O ogólnych zasadach podatkowych, Roczniki Nauk Prawnych, t. 8, KUL, Lublin 1998.. R. Gwiazdowski, Podatek progresywny i proporcjonalny. Doktrynalne przesłanki, praktyczne konsekwencje, WUW, Warszawa 2007. 10.

(7) O niektórych determinantach efektywności…. 11. podatkowe opierają się na założeniu, że państwo powinno prowadzić aktywną politykę gospodarczą i społeczną i uczestniczyć w procesach ekonomicznych bezpośrednio, jako właściciel różnych przedsiębiorstw, albo przynajmniej pośrednio przez system koncesji i działań regulacyjnych oraz, oczywiście, podatków. Badania historyków gospodarczych potwierdzają tezę, że wysokie opodatkowanie zmniejsza wolność przedsiębiorcy i w dłuższym okresie osłabia dynamikę gospodarowania11. Co więcej, podatki zniekształcają alokację zasobów gospodarczych i osłabiają efektywność gospodarczą. Największą szkodę gospodarczą wysokie podatki czynią jednak, zniechęcając ludzi do pracy, co przekonująco dokumentują dwaj wybitni włoscy ekonomiści Alberto Alesina i Francesco Giavazzi w pracy Przyszłość Europy: Reformy lub zmierzch12. Autorzy ci przypominają, że w początku lat 70. Europejczycy i Amerykanie pracowali podobną ilość godzin rocznie (ok. 1800). Na początku tego stulecia jednak przeciętny Amerykanin pracuje nadal 1800 godzin rocznie, podczas gdy obywatele Francji, Niemiec i Włoch pracują przeciętnie 1400 godzin rocznie. Wprawdzie globalny kryzys finansowy zapoczątkowany w 2007 r. załamaniem amerykańskiego rynku kredytów hipotecznych sugeruje głęboki impas amerykańskiej gospodarki, lecz twierdzenie takie jest znaczną przesadą, gdyż wciąż przeciętny dochód per capita w państwach UE-15 (tzw. starej Unii) to ok. 70% dochodu mieszkańców Stanów Zjednoczonych. Niskiego poziomu bezrobocia oraz wyższego przeciętnego dochodu realnego Stanom Zjednoczonym mogą pozazdrościć obywatele UE. Co jest przyczyną takiej transatlantyckiej różnicy? Alesina i Giavazzi piszą: „Europejczycy pracują krócej, gdyż są nadmiernie opodatkowani: wysokie podatki skłaniają ludzi do zwiększania czasu wolnego, do funkcjonowania w szarej strefie lub do wytwarzania dóbr i usług na swoje potrzeby w gospodarstwie domowym”13. Badania ekonomistów zajmujących się problemami rynku pracy pokazują, że kobiety silniej niż mężczyźni reagują na zmiany w poziomie płac po opodatkowaniu (w tym wypadku uwzględniane są składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne). Oznacza to, że w państwach o wyższych stawkach opodatkowania należy oczekiwać niższego uczestnictwa kobiet w rynku pracy, a przykłady Francji, Niemiec i Włoch w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi pokazują, że tak jest w rzeczywistości. Mimo iż nagromadzone bogactwo i poziom życia w Europie Zachodniej jest wciąż wysoki, to nie ulega wątpliwości, że jeśli wysokie opodatkowanie będzie zniechęcać ludzi do pracy, to relatywna sytuacja społeczeństw Europy będzie się D.S. Landes, Bogactwo i nędza narodów. Dlaczego jedni są tak bogaci, a inni tak ubodzy, Muza, Warszawa 2000. 11. A. Alesina, F. Giavazzi, Future of Europe: Reform or Decline, MIT Press, 2006.. 12 13. Ibidem, s. 49..

(8) Aleksander Surdej. 12. pogarszać w stosunku do społeczeństw, w których system podatkowy nie zniechęca ludzi do pracy – konkludują Alesina i Giavazzi. 5. Wysokość podatków a zakres programów redystrybucyjnych Zwolennicy rozbudowanych wydatków publicznych twierdzą, że wysokie podatki są niezbędne, aby poprzez wypłacanie zasiłków socjalnych zapewniać ludziom dochody, których nie są oni w stanie osiągnąć, pracując. Teza ta jest – i teoretycznie, i empirycznie – fałszywa (pomijamy kwestię osób trwale niezdolnych do pracy na skutek chorób lub wypadków). Argument teoretyczny brzmi następująco: w gospodarce nie istnieje stała liczba miejsc pracy, a liczba bezrobotnych (brak pracy jest głównym powodem biedy) jest pochodną: wysokich składek na ubezpieczenia społeczne, które są kryptopodatkami obciążającymi pracę, nadmiernej regulacji zatrudnienia, siły związków zawodowych. Bezpieczeństwo ekonomiczne osiągane jest nie przez obronę ekonomicznie nieuzasadnionych miejsc pracy, lecz dzięki elastycznemu i dynamicznemu rynkowi pracy, który umożliwia szybkie podjęcie nowej pracy lub jej zmianę. Współczesne badania ekonomiczne14 pokazują, że relatywnie wolna gospodarka rynkowa zapewnia także wyższe korzyści ekonomiczne dla grup uboższych (o niższych dochodach) niż wzrost dochodu dzięki polityce wysokiego dochodu i transferów redystrybuujących. Gerald Scully na podstawie badań empirycznych stwierdził, że gospodarki niepoddane rozległej reglamentacji i interwencjonizmowi państwa oraz nieobciążone wysokimi podatkami rozwijają się szybciej niż gospodarki podlegające państwowej kontroli. Co więcej, wolne gospodarki charakteryzują się większą równością niż gospodarki bardziej redystrybucyjne. Teza ta wielu może wydać się przesadzona. Warto bowiem zauważyć, że szybszy wzrost gospodarczy prowadzi do wzrostu nierówności. Jednakże, jak dowodzi tego Scully, jeszcze silniejszy jest wyrównujący efekt wolnej przedsiębiorczości i systemowy efekt wolności gospodarczej. Należy jednak zauważyć, że nacisk na równość jest postulatem ideologicznym, w wyniku którego ludzie czasami ukierunkowują się na porównania swojego położenia ekonomicznego z sytuacją innych, co może prowadzić do wzbudzania zawiści i resentymentu. Wielu ludzi jednakże zachowuje się inaczej i ocenia skutki polityki gospodarczej ze względu na zmianę swojego położenia w czasie. Mówiąc najprościej, ludzi tych interesuje to, jak zmienia się ich własny dobrobyt, a nie porównanie z innymi. Jeśli więc w niektórych państwach część wysokiego opodatkowania jest G. Scully, Economic Freedom and the Trade-off between Inequality and Growth, National Center for Policy Analysis, Policy Report No. 309, March 2008. 14.

(9) O niektórych determinantach efektywności…. 13. przeznaczana na wypłaty zasiłków, to dzieje się tak głównie dlatego, że wysokie opodatkowanie przyczynia się (jeśli wprost go nie tworzy) do wzrostu liczby osób potrzebujących zasiłków socjalnych, a nawet od nich uzależnionych (jest to, niestety, przewrotny „społeczny mnożnik”, przez który wzrasta liczba biorców). Argumentacja ta nie jest skierowana przeciwko wszelkiej pomocy potrzebującym. Należy zauważyć, że ludzie często w sposób spontaniczny tę pomoc niosą i organizują. Wątpliwe jest wymuszone pośrednictwo instytucji państwowych. Zebrane społecznie 100 złotych na pomoc dla jednego obywatela trafi z pewnością do niego. Ze 100 złotych zabranych przez państwo podatnikom na pomoc potrzebującym (dotkniętym jakimś kataklizmem), do jednego obywatela dotrze nie więcej niż 30–40%. Reszta przepadnie w czarnej dziurze, jaką jest budżet państwa. Taki jest bowiem stopień marnotrawienia środków przez biurokrację15. Dane te odnoszą się co prawda do Stanów Zjednoczonych, ale nie ma żadnych powodów, by sądzić, że polska biurokracja jest sprawniejsza i wydajniejsza od amerykańskiej. 6. Podatki pośrednie a ogólne obciążenie podatkowe Podatki stanowią podstawę dochodów budżetu współczesnych państw (przeciętnie ponad 90% dochodów budżetowych państw OECD to dochody z podatków). Chociaż najwięcej emocji budzą dyskusje na temat podatków dochodowych (podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych), to w rzeczywistości w dochodach współczesnych państw największy udział ma podatek pośredni (od towarów i usług i akcyzowy): w większości państw UE podatki pośrednie przynoszą nawet 70% dochodów budżetowych, podczas gdy podatek dochodowy od osób fizycznych – ok. 20%, a podatek dochodowy od osób prawnych – ok. 10%. Podatki pośrednie nie są więc tak obojętne dla sytuacji ekonomicznej ludzi oraz dla ich decyzji, jak może się to wydawać osobom, które nie znają struktury przychodów budżetowych współczesnych państw. Z punktu widzenia rządów podatki pośrednie są „wydajne”, względnie łatwe w naliczaniu i poborze, a ich niewątpliwą zaletą jest to, że obywatele nie są w stanie uświadomić sobie łącznego ciężaru opodatkowania. Wyobraźmy sobie, jakim szokiem dla podatnika byłoby stwierdzenie sumy zapłaconych podatków pośrednich, gdybyśmy wprowadzili, niejako analogicznie do podatku dochodowego, rodzaj rocznego rozliczenia podatków pośrednich. I tak, na 95% polskich podatników 22-procentowa stawka podatku VAT jest większym obciążeniem niż 19-procentowa stawka podatku od dochodów osobistych. Podatki pośrednie, jak napisaliśmy, dają możliwość względnie łatwego wskazania należności podatkowej. Nacisk położony na słowo „względnie” jest jak naj R. Gwiazdowski, op. cit.. 15.

(10) Aleksander Surdej. 14. bardziej na miejscu, gdyż w praktyce, w szczególności w obrocie gospodarczym, system kontroli i poboru podatków pośrednich może być skomplikowany i kosztowny. Dotyczy to w szczególności podatku VAT (podatku od wartości dodanej – value added tax). Jest to podatek konsumpcyjny (podatki konsumpcyjne dzielimy na podatki obrotowe i podatki od wydatków), ponieważ płaci się go w momencie sprzedaży, a nie wytworzenia towarów i usług. Wprowadzenie podatku VAT stanowiło element tworzenia wspólnego rynku Unii Europejskiej, gdyż zastąpił on istniejący w niektórych krajach wielofazowy podatek od obrotu (tzw. podatek kaskadowy albo po prostu podatek obrotowy). Dawny podatek miał charakter podatku kumulacyjnego, tj. łączna kwota podatku obciążającego towar zależała od liczby faz obrotu. VAT miał być neutralny w stosunku do liczby faz obrotu (niezależny od liczby transakcji przeprowadzonych w ramach procesu produkcji i dystrybucji przed naliczeniem podatku od towaru lub usługi). W rzeczywistości, co warto podkreślić, trudno nazywać go neutralnym, gdyż jego rozliczanie często wiąże się z długim oczekiwaniem na zwrot i zamrożeniem środków przedsiębiorstwa. W Unii Europejskiej podatek od wartości dodanej jest nakładany zgodnie z zasadą suwerenności podatkowej państwa członkowskiego, czyli jest to opodatkowanie według stawek kraju przeznaczenia towaru. Oznacza to całkowite wyeliminowanie podatku z cen przy sprzedaży na eksport i opodatkowanie importu tak, jak produktów krajowych (aby eksporterzy mogli skorzystać z neutralności, wyeliminowanie uniemożliwiłoby odzyskanie zapłaconego VAT, dlatego eksport jest opodatkowany stawką 0%). Rozwiązanie to zapewnia pełną neutralność podatku zgodnie z zasadą równości konkurencji w międzynarodowych obrotach gospodarczych. Wadą jest jednak konieczność utrzymania kontroli granicznej przepływu towarów w celu uniknięcia sytuacji, w której zobowiązanie importera z tytułu VAT nie zostałoby uregulowane lub towary przeznaczone na eksport w rzeczywistości nie opuściłyby kraju importera i byłyby sprzedawane na rynku wewnętrznym bez podatku16. Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być wprowadzenie zasady opodatkowania w kraju pochodzenia towaru i jednoczesne ujednolicenie stawek podatkowych. Ten drugi zabieg oznaczałby jednak, że w krajach stosujących niskie stawki nastąpi wzrost cen, a w krajach o stawkach wysokich – spadek dochodów budżetowych. Dnia 12 października 1992 r. uchwalona została Dyrektywa Rady w sprawie uzupełnienia wspólnego systemu podatku od wartości dodanej i w sprawie zmiany dyrektywy 77/388/EWG; zbliżenie stawek podatkowych (92/77/EWG). Na jej podstawie wprowadzono minimalną wysokość stawki podstawowej (standard rate) w wysokości 15%, jedną lub dwie stawki zredukowane (obniżone – reduced rate) K. Wach, Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej, wyd. 2, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006. 16.

(11) O niektórych determinantach efektywności…. 15. na poziomie nie niższym niż 5% oraz stawkę 0%. W aneksach do VI dyrektywy określono listę towarów i usług, dla których kraje członkowskie mogą stosować stawkę obniżoną. Obejmuje ona m.in. podstawowe (pierwszej potrzeby, głównie rolnicze, nie wszystkie) artykuły spożywcze, energię do ogrzewania i oświetlenia, dostawy wody, lekarstwa, książki i czasopisma, transport pasażerski. Istnieją plany, by cały obrót w handlu wewnętrznym Unii został opodatkowany w kraju pochodzenia towarów i usług (z wyjątkiem obrotu niepodlegającego VAT). Miałoby to zapewnić uproszczenie formalności podatkowych oraz wyeliminowanie okazji do przestępstw podatkowych związanych ze zwrotem podatku od wartości dodanej przy eksporcie (eksport do któregoś z krajów członkowskich będzie traktowany tak samo jak sprzedaż tego towaru na rynku miejscowym). W czerwcu 2000 r. Komisja Europejska w specjalnym raporcie na temat strategii doskonalenia funkcjonowania VAT we Wspólnocie stwierdziła, że wprawdzie nie jest na razie możliwe wprowadzenie systemu VAT, w którym obowiązywałaby zasady opodatkowania w kraju pochodzenia, ale w dalszym ciągu pozostaje on długoterminowym celem Wspólnoty (jak do tej pory zasada ta stosowana jest tylko dla tzw. sprzedaży wysyłkowej dla osób fizycznych z pozostałych krajów członkowskich, jednak tylko do rocznego limitu 160 tys. euro). W międzyczasie postanowiono upraszczać i udoskonalać system dotychczasowy oraz wzmacniać współpracę administracyjną. Powyższa krótka prezentacja podatków pośrednich, na przykładzie VAT, prowadzi do kilku wniosków. Po pierwsze, wysokość stawek VAT coraz bardziej wpływa na poziom obciążeń podatkowych w ogóle. Postulat zmniejszenia obciążeń podatkowych powinien dotyczyć nie tylko stawek podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych, ale także stawek podatku VAT. Po drugie, chociaż VAT jest co do zasady neutralny wobec faz działalności gospodarczej, to wcale nie jest proste jego stosowanie. Ocenia się, że koszty kontroli prawidłowości naliczania i odliczania podatku VAT są znaczne. Według pochodzącego z 2004 r. raportu Komisji Europejskiej Taxation Papers, European Tax Survey, powstałego na podstawie wyników badań 700 firm w zakresie kosztów wypełniania obowiązków podatkowych (tax compliance procedures costs) koszty te mogą dla małych przedsiębiorców wynosić aż 30,9% i sięgać 2,6% wartości sprzedaży. W Polsce koszty dostosowania się do przepisów podatkowych mogą wynosić ok. 20% wartości podatku. Według odpowiedzi badanych przedsiębiorców koszty te generują przede wszystkim przepisy dotyczące VAT. Skomplikowany system rozliczeń podatkowych sprawia, że „niektórzy czerpią korzyści bez ponoszenia kosztów, podczas gdy inni ponoszą koszty bez odnoszenia korzyści”17. Bardzo wiele przepisów jest napisanych w taki sposób, że nie potrafią ich zrozumieć nie tylko 17. M. Friedman, R. Friedman, Tyrania status quo, Aspekt, Sosnowiec 1997..

(12) Aleksander Surdej. 16. statystyczni podatnicy, ale także specjaliści. „Najtrudniejsze w świecie zagadnienie do zrozumienia to podatek dochodowy” – miał kiedyś powiedzieć Albert Einstein, choć w jego czasach przepisy podatkowe były bez porównania prostsze. Stopień skomplikowania przepisów podatkowych dobrze ilustruje ankieta przeprowadzana wśród ekspertów podatkowych przez „Money Magazine”. Każdego roku magazyn ten rozsyła deklaracje podatkowe do 50 profesjonalnych doradców podatkowych, aby przygotowali zeznanie podatkowe dla fikcyjnej rodziny, i co roku otrzymuje zestaw różniących się znacznie odpowiedzi. W jednym roku nie było dwóch takich zeznań, w których ostateczna suma byłaby identyczna, a żadnemu z zaproszonych fachowców nie udało się otrzymać sumy, którą czasopismo uznało za poprawnie wyliczony podatek dochodowy. Doświadczenie to z całą pewnością nie odnosi się jedynie do podatków amerykańskich. Zdarza się, że jeden przepis może być interpretowany na kilka różnych sposobów, Ministerstwo Finansów zmienia swoje zdanie na temat ich interpretacji, w różnych izbach skarbowych wydawane są różne decyzje w identycznych sytuacjach i nawet Naczelny Sąd Administracyjny wydaje sprzeczne wyroki. Jak twierdzili twórcy Konstytucji Stanów Zjednoczonych, „nie jest dobrze dla społeczeństwa, gdy prawa są tak obszerne, że trudno je przeczytać, tak niespójne, że trudno je zrozumieć, gdy są odwoływane lub modyfikowane jeszcze, zanim zostaną ogłoszone, lub przechodzą nieustanne zmiany, tak że żaden człowiek, który zna prawo dziś, nie będzie mógł przewidzieć, jakie będzie ono jutro”18. Po trzecie, wbrew często powtarzanym opiniom nawet w UE wysokość stawek VAT jest w przeważającej mierze sprawą wewnętrzną danego kraju członkowskiego, gdyż nakładany jest on w kraju przeznaczenia i nie ma wpływu na relatywne ceny dóbr i usług w handlu międzynarodowym, dzięki czemu nie zniekształca warunków konkurencyjności międzynarodowej. Upór Komisji Europejskiej, aby harmonizować stawki VAT w państwach członkowskich (minimalny poziom oraz liczba stawek), można tłumaczyć jako rezultat zainteresowania materialnego (wysokość wpłat do budżetu UE jest w części pochodną wielkości zebranego podatku VAT) lub jako przygotowanie do wprowadzenia w przyszłości jednolitych stawek podatku VAT naliczanych w kraju pochodzenia. Należy zauważyć, że pomimo wskazywania stawki 15% jako stawki minimalnej, Komisja Europejska nie jest konsekwentna w swojej postawie wobec państw członkowskich, gdyż zezwoliła, aby Wielka Brytania i Irlandia stosowały stawkę zerową na odzież dziecięcą i obuwie, a Luksemburg – stawkę 3-procentową (w celu przyznania takiego wyłączenia zgodę muszą wyrazić wszystkie kraje członkowskie UE uprzednio, a potem potwierdza ją KE). J. Madison, A. Hamilton, The Federalist No. 62 [w:] The Federalist, CT: Vesleyan University Press, Middletown 1961. 18.

(13) O niektórych determinantach efektywności…. 17. Po czwarte, należy jeszcze raz podkreślić, że VAT jest podatkiem obniżającym dochody ludności. Należy więc zalecać zmniejszanie podatku VAT albo utrzymywanie go na możliwie niskim poziomie. Jeśli więc z jakichś powodów niższą stawką VAT obłożone są np. materiały budowlane lub artykuły przeznaczone dla dzieci, to należy stawki te utrzymywać nie tylko ze względu na społeczne znaczenie budownictwa czy pragnienie obniżenia kosztów wychowania dzieci, ale także w perspektywie konieczności ogólnego obniżenia stawek podatku VAT. 7. Czynniki ograniczające efektywność transferów socjalnych Analiza ekonomiczna prowadzi do wniosku, że nie istnieje wymiana pomiędzy wysokością podatków (w tym VAT) a rozbudowanym systemem celowych zasiłków. Można natomiast z przekonaniem twierdzić, że istnieją dwa punkty równowagi: jeden powstaje wtedy, gdy w wyniku wysokiego opodatkowania zmniejszają się dochody w dyspozycji obywateli, pewna część obywateli zarabia poniżej progu ubóstwa, a rząd rozbudowuje programy socjalne; drugi – gdy niskie podatki (oraz niskie obowiązkowe składki socjalne) motywują ludzi do pracy, zwiększają dochód będący w ich dyspozycji i zmniejszają liczbę osób zależnych od transferów socjalnych. Spróbujmy pokazać, jakich korzyści krótkookresowych, a jakich długookresowych mogą oczekiwać polskie rodziny z dziećmi, gdy porównujemy ich dochód w takich dwu hipotetycznych sytuacjach. Jeśli w 2006 r. przeciętna polska rodzina dysponowała dochodem miesięcznym na osobę w wysokości ok. 660 zł, to dla 4-osobowej rodziny wydającej w Polsce całość swoich dochodów zmniejszenie stawki VAT z 22% do 21% przyniesie roczną oszczędność rzędu 317 zł, a zmniejszenie stawki o kolejny procent – do 20% pozwoli zatrzymać 344 zł (zauważmy, że hipotetyczne zmniejszenie stawki VAT z 22% do 20% byłoby zmianą, w wyniku której stawka VAT w Polsce wciąż byłaby wyższa niż stawka VAT w większości państw członkowskich UE). W skali społecznej dla ponad 10 milionów polskich rodzin zmiana taka przyniosłaby oszczędności rzędu 14 miliardów zł. Te proste obliczenia pokazują, jak silnie wysokość stawek VAT wpływa na dochody w dyspozycji rodziny. Gdy więc następuje podwyżka VAT, to w celu utrzymania poziomu życia rodziny należałoby postulować uruchomienie równoważącego transferu socjalnego. Jednakże, jak dowodziliśmy, byłoby to rozwiązanie nieefektywne: rządy (w tym rząd Polski) powinny unikać wchodzenia na ścieżkę, która prowadzi do punktu równowagi wyznaczanego przez wysokie stawki podatkowe oraz rozbudowane transfery socjalne. Zalecenie to wynika z teoretycznych i empirycznych przesłanek: chodzi zarówno o zmniejszenie strat efektywności gospodarowania, jak i o wysokie koszty administracyjne rozbudo-.

(14) Aleksander Surdej. 18. wanych programów transferujących dochody, ich niską efektywność oraz o utrwalanie uzależnienia od zasiłków socjalnych. Oczywiście istnieją przypadki rodzin, dla których korzyść z transferów jest w krótkim okresie większa niż koszty związane z wyższym opodatkowaniem, lecz jest ich stosunkowo niewiele. 8. Zakończenie W systemie demokratycznym politycy często uciekają się do publicznego rozdawnictwa jako najłatwiejszej metody zdobywania politycznego poparcia. Uważają, że podwyższenie o kilka procent stawki podatkowej dla kilku procent obywateli jest politycznie bezpieczną strategią – nie grozi zamieszkami, buntem czy rewolucją. Zapominają jednak, że grozi to gospodarczym zastojem. Źródłem rozwoju gospodarczego nie są bowiem działania polityków ani chronione subsydiami deficytowe branże gospodarcze, lecz ludzie gospodarczo twórczy – przedsiębiorcy i menedżerowie. System podatkowy nie powinien osłabiać lub zabijać ich kreatywności, zniechęcać do podejmowania ryzyka i do cięższej pracy, z której owoców są oni wywłaszczani przez wysokie podatki. Jak pokazywaliśmy, koszty nakładane przez wysokie podatki są większe niż korzyści osiągane przez niektóre grupy dzięki ulgom i rozwiniętym transferom socjalnym. Wielu grupom społecznym lepiej niż transfery socjalne służą niższe podatki, w tym szczególnie niższy VAT, gdyż w swojej istocie są one rodzajem „horyzontalnej” pomocy. Jest to paradoksalna pomoc, gdyż pozwala ludziom decydować o własnym dochodzie i nie zniechęca ich do wysiłku. Można mieć uzasadnione przekonanie, że przeważająca część społeczeństwa jest w stanie samodzielnie zarobić na własne utrzymanie i utrzymanie swoich dzieci i jest to silniejszym ekonomicznym motywem do rodzicielstwa niż programy socjalne, takie jak jednorazowe becikowe czy okazjonalne ulgi podatkowe. Przekonanie to jest szeroko rozpowszechnione wśród Polaków, gdyż 85% obywateli uważa, że podatki w Polsce są za wysokie i stanowi to pozytywny wskaźnik optymizmu i wiary w to, że system gospodarczy powinien dać ludziom szansę na samodzielną poprawę poziomu życia. Jeśli ludzie sprzeciwiają się wysokim podatkom, czynią tak właśnie dlatego, że sami mają nadzieję na wzrost zamożności, a nadzieja ta jest także wielkim zasobem gospodarczym. Wiek XX był wiekiem państwa i rozbudowanych transferów socjalnych, wiek XXI jest wiekiem rynku i odnawiania zdolności jednostek i rodzin do ekonomicznej samodzielności. Jak pisał Tomasz Jefferson, „jeśli uda nam się powstrzymać rząd przed marnotrawieniem pracy ludzi pod pretekstem dbania o nich, będą oni szczęśliwi”19. 19. Cyt. za M. Friedman, R. Friedman, op. cit., s. 40..

(15) O niektórych determinantach efektywności…. 19. Literatura Alesina A., Giavazzi F., Future of Europe: Reform or Decline, MIT Press, 2006. Bartosiewicz A., Kubacki R., VAT – ustawa, najważniejsze rozporządzenia, przepisy unijne, Zakamycze, Kraków 2004. Brzeziński B., Głuchowski J., Kosikowski C., Harmonizacja prawa podatkowego Unii Europejskiej i Polski, PWE, Warszawa 1998. Friedman M., Friedman R., Tyrania status quo, Aspekt, Sosnowiec 1997. Gwiazdowski R., Podatek progresywny i proporcjonalny. Doktrynalne przesłanki, praktyczne konsekwencje, WUW, Warszawa 2007. Harasimowicz J., O ogólnych zasadach podatkowych, Roczniki Nauk Prawnych, t. 8, KUL, Lublin 1998. Holmes S., Sunstein C.R., Koszty praw, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003. Landes D.S., Bogactwo i nędza narodów. Dlaczego jedni są tak bogaci, a inni tak ubodzy, Muza, Warszawa 2000. Leroy-Beaulieu P., Traité de la Scence des Finances, Guillaumin, Paris 1888. Madison J., Hamilton A., The Federalist No. 62 [w:] The Federalist, Middletown 1961. Murray Ch., Losing Ground, Basic Books, New York 1984, polskie tłum. Bez korzeni, Zysk, Poznań 2001. Olson M., Rise and Decline of Nations, Yale University Press, 1984. Rancière R., Tornell A., Westermann F., Crises and Growth: A Re-evaluation, NBER Working Paper No. 10073, 2003 dostępny na: www.nber.org/papers/w10073. Say J.B., Traktat o ekonomii politycznej, PWN, Warszawa 1960. Scully G., Economic Freedom and the Trade-off between Inequality and Growth, National Center for Policy Analysis, Policy Report No. 309, March 2008. Tanzi V., Schuknecht L., Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge University Press, Cambridge 2000. Wach K., Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej, wyd. 2, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006. Determinants of the Effectiveness of Social Policy in the Era of Economic Globalisation The article presents the connection between economic and social effects of redistribution policies in economies today. The author analyses the results of economic research concerning the relationship between the level of tax burden and long-term economic dynamics. He also identifies the mechanisms that determine the differentiation of the effects of various methods of financing social policies and analyses distortions arising under the influence of the typical methods used to implement these policies. The analysis reveals a lack of agreement between the normative orientation of social policies and the universality of its sub-optimality and distortions that have arisen, which are identified through empirical analysis..

(16)