A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
F O L IA IU R ID IC A 40, 1989
Teresa D ębow ska -Rom ano w ska OCENA FORM PRAWNYCH
DOTOW ANIA PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTW OW YCH W ŚWIETLE ICH ODPOWIEDZIALNOŚCI
ZA WYNIKI FINANSOW E
I. W S T Ę P N A O C E N A ST A N U PR A W N E G O W Z A K R ESIE D O T O W A N IA O R A Z G Ł Ó W N Y C H K IE R U N K Ó W B A D A W C Z Y C H W T YM ZA KRE SIE
System p raw n y dotow ania, jego podstawy, zakres n iezb ędnej in-sty tucjon alizacji na g run cie praw a m aterialneg o i pro cedury, w reszcie klasyfik acja praw na dotacji to zagadnienia, k tó re by ły do tąd badane wycinkow o, a nie w u jęciu całościow ym , kon cepcyjnym . A przecież w y stęp u je poważna zależność pom iędzy ty m i zagadnieniam i o gó ln mi, k tó re stanow ią n iejak o fundam ent, a rozw iązaniam i szczegółow ymi w zakresie d otow ania pań stw o w ych jedn o stek o rg an izacy jn ych p o szczególnych typów, w tym w szczególności przedsięb iorstw p aństw o -wych.
System p raw n y w tym rozum ieniu nie był nigdy całościowo u jm o-w an y przez p rao-w o budżetoo-we, k tó rego rozo-w iązania o-w tym zak resie częściowe lub fragm entary czne, ciążyły ku „rozbiciu" p roblem atyk i do-tow an ia pom iędzy zaaad nienia finanso wania poszczególnych typ ów p ań stw o w ych jed no stek o rg an izacy jny ch oraz zagadnienia p roced ury bu dżetow ej. Dotow anie un orm o w an e jest także w w ielu in nych ak tach praw nych, w tym w od niesieniu do p rzed siębiorstw , przede wszystkim w u staw ie o g o spo darce finansow ej, a le także i tak ich aktach, jak u staw a o przed sięb iorstw ach państw ow ych, o po p raw ie gosp odarki p rzed siębiorstw a p aństw o w eg o oraz jego up adłości (która stw arza n o-w y ty p dotacji), o plan oo-w aniu społeczno-gospodarczym itd. O cena ch ara k teru p raw n eg o poszczególnych rodzajów do tacji, p raw i obow iązków stro n sto sunk u d oto w an ia przebiegać może ty lk o w d ro dze w y -k ład ni system ow ej na po d staw ie -kil-k u ustaw, przy czym praw o
budże-lowe spełnia rolą u zu pełniającą ze względu na jego fragm entaryczność oraz fakt, iż regu luje ono tylko te kw estie, k tó re w przepisach u staw szczególnych nie zostały rozw iązane (np. w zakresie p ro cedu ry p rzy znaw ania dotacji, zasad jej w y ko rzystan ia w tra k cie roku, zm ian i b lo -ko w an ia w ydatków budżetowych, w y gasan ia praw a do dotacji itp.) lub tam, gdzie ustaw y szczególne expressis verbis do praw a bud żetow eg o odsyłają.
Odczuw a się również b rak bad ań ekonomiczno-sŁafystycznych nad skutkam i dotacji, jako pośrednich metod finan so wania, w zakresie k ształto w an ia się dochodów po szczególnych g ru p ludności oraz w p ływu jaki w yw ierają — przy kładow o — d otacje przedm iotow e na s tr a tyfikację dochodową — co w dużej m ierze u tru d n ia ocenę efek ty w ności poszczególnych form dotacji w relacji do innych np. b ezpo śred -n ich m etod zasila-nia b udżeto w ego dochodów lud-ności.
Rolą p raw n ika nie je st wszakże ocena ek onom icznej efektyw no ści do tacji, lecz:
1) w skazanie po trzeb y i stopnia instytucjo nalizacji praw nej sto su n kó w dotow ania, z u w zg lędnieniem w szy stkich p ozytyw n ych i n e g a -tyw nych skutków, jak ie się w iążą z tą instytucjon alizacją,
2) o cena system u źródeł praw a, ich rangi, b udow y norm p raw ny ch, spójności łub sprzeczności sy stem o w ych itd.,
3) w skazanie na m ożliwości w yk o rzystan ia do datn ich efektów, ja -kie mogą się wiązać z w yk orzy staniem n iek tó ry ch cech k o n stru k c y jnych pew n y ch typów dotacji oraz dokonanie w związku z tym typ o -logii teo rety czno -p raw nej dotacji,
4) w skazanie k ieru nkó w rozw oju lub ograniczenia zastoso wania tej instytucji, tak by zapew nić harm onizację system u d otow ania z po d sta-wowym i założeniam i zarządzania gospodark ą, w y nikający m i z innych o bow iązujących u staw oraz sform ułow anie w nioskó w de leg e ferenda.
II. P R A W N E Z W IĄ Z K I PO M IĘ D Z Y D O T O W A N IE M A SA M O F IN A N S O W A N IE M PR Z E D SIĘ B IO R ST W P A Ń S T W O W Y C H
Po jęcie „sam ofinansow ania" zo stało sform ułow ane w n au kach e k o -nomicznych, lecz jego zakres znaczeniow y należy nadal d o sp raw sze-rok o dysku to w an ych. Odnosi się to zarów no do źródeł sam ofinan sow a-nia (sprawa d otacji i kredytu), jak m etod dyspo now aa-nia środkam i p rzedsięb iorstw a (stopień samodzielności, k tó ry może być u zn an y za w y starczający , by stwierdzić, iż m am y do czynienia z sam ofinansow a-niem). Na ogół jedn akże przeważa ujęcie przedm iotowe, k tó re trak tu je sam ofinansowanie jak o m e t o d ę finan so wania jedn o stek
organiza-cy jn y c h przeciw staw ian ą m etodzie kredy to w ej i do taorganiza-cy jn ej, a więc o partej na fin an sow aniu bezzw rotnym , n ieek w iw ale ntn ym i na rzecz podm iotów w y od ręb nion y ch z praw nafinan sow ego pun ktu widzenia.
W pro w adzenie sam ofinanso wania do system u praw a, jak o zasad y praw nej nie p rzyczy niło się do p recyzy jn ego ro zgraniczenia sfery fi-n afi-n sow afi-nia d otacy jfi-n eg o od sfery fifi-nafi-n sow afi-nia bieżący ch potrzeb oraz rozw oju z w łasny ch przychodów.
Mimo, iż art. 2 u staw y o go spod arce fin anso w ej zaw iera definicje leg aln ą sam ofinansow ania, o dp ow iadającą w zasad zie u jęciu p rz ed m iotowemu w n auk ach ekon om icznych to art. 3, k tó ry tru d n o tra k to -w ać jako lex specialis, -w stosun ku do zasady p ra-w n ej, mó-wi -w yraźn ie o k ształtow an iu w y niku finansow ego za pomocą d o tacji p rzed m ioto-w y ch i podm iotoioto-wych oraz d otacji z różnego ro dzaju rach un kó ioto-w ioto-w y-rów nawczy ch cen. Ponadto przew idziane b yły już w tra k cie w p ro w a-dzania u staw y różne form y dotow ania inw esty cji centraln ych , d otacji przedm iotowych, do tacji dla przedsiębio rstw użyteczno ści publicznej o raz do tacji na zad ania zlecone, k tó re trak to w ać można jak o le x sp e-cialis w sto sunk u do zasad y sam ofinansow ania.
W m om encie w p row adzan ia u staw y zakład an o już zatem , iż sam o -finan sowanie nie w yklu cza dotowania.
K olejne now elizacje u staw y o go sp od arce fin ansow ej o raz inne ustaw y, a także ak ty w yk onaw cze w y daw an e na pod staw ie zbyt sze-rok iej d eleg acji u staw ow ej w prow ad ziły cały szereg now ych form p raw n ych i ty tu łów p raw n y ch do dotow ania (jak np. dotow anie: dzia-łalności bieżącej za pomocą dotacji, k tó rej w yso kość ok reślon a jest w u staw ie budżetow ej, in w estycji w łasnych na zasad ach o kreślo ny ch przez Radę M inistrów, na sfinansow anie p opraw y w yn ik u finansow e-go w ram ach p ostępow an ia w ew n ętrzn eg o itd.).
W sy tu acji n iesk uteczności praw n eg o p ojęcia „sam ofin ansow ania’' jak o zasady p raw nej, n ależy wskazać, iż z art. 1 u staw y o p rzed się-b io rstw ach państw ow ych, k tó ry mówi o sam odzielności (co łączy się z odpowiedzialnością za w y niki finansowe), w y nik ają dość isto tn e sk u tk i dla system u dotowania. Z arty k u łu tego m ianowicie w ynika, iż w szelkie form y do to w an ia p rzedsięb io rstw m uszą być tak sko n struo w ane, aby nie n aru szały jego sam odzielności w dy sp onow aniu p rzy -chodam i. Inn e rozw iązania są trak to w an e jak o w y jątk i, k tó re mogą b y ć sto sow ane tylk o na p od staw ie upow ażnień ustaw o wych. U staw a musi expressis verb is upoważnić o rg an do doto wania; jeśli ustaw a nie w skazu je celu dotow ania — to do tacja nie może by ć przez o rg an d o -tu jąc y u kieru nko w ana, lecz musi mieć przeznaczenie ogólne (poszano-w anie sam odzielności (poszano-w dyspono(poszano-waniu).
Z zasad y sam odzielności i odpowiedzialności p rzedsiębiorstw a za w yn iki finanso we (przez co rozumiem odpow iedzialność jeg o o rg anó w i załogi w g ran icach praw em przew idziany ch dla każdej z tych k a te -g orii podmiotów) w yn ika w zbie-gu z innym i ak tam i szcze-gółow ym i szereg zasad dotow ania, k tó re choć nie w y rażo ne expressis verbis m ieszczą się w w ykładn i logicznej „zasad y sam odzielności". Z asady te to:
1. Z asada jed no liteg o trak to w an ia p rzedsiębiorstw państw o w ych w p ro cesie dotowania, co w yraża się w e w p row ad zen iu przepisów m a-terialn y ch jedn olicie u stala ją cy ch obowiązek lub p raw o do dotow ania przez o rg an dotujący, przesłanki do tow ania, tzn. rzeczy lub zjaw iska, z k tó rym i m ożna lub należy w iązać dotowanie, m etody obliczania w y -sokości do tacji, a ta k że w prow adzeniu przepisów proced uraln ych , o k reślający ch praw o przedsięb io rstw a do d otacji i jego ch arak ter, try b realizacji i sposób dochodzenia przez przedsięb io rstw o sw ych u praw nień .
2. Z asada jed noliteg o un orm ow an ia sposobu p ierw o tneg o w y po sa-żania przedsięb iorstw w m ajątek trw ały, ta k by znajd o w ały się one w jedn olitej sy tu acji w zak resie odpowiedzialności za efek tyw no ść in-w esty cji p odejm oin-w any ch na p od stain-w ie d ecyzji o rg anó in-w in-w ładzy lub adm in istracji.
3. Zasada uzupełn iającego, w y jątk ow ego i nadzw yczajneg o ch a ra k -te ru dotacji. U zupełniający c h ara k -ter oznacza, iż dotacja n ie może być główn ym źródłem finansow ania działalności ek sp lo atacy jn ej i inw es-ty cy jn ej w przedsiębiorstw ie. Praw o winno łączyć możność lub obo-w iązek d oto obo-w ania ty lk o z peobo-w nym i zjaobo-wiskam i o ch arak terze szcze-gólnym i na ogół ze względu na sw oją szczenólność przejściowym i, a n ie trw ałym i (w yjątko w y c h ara k ter dotacji). D otacje w inn y być
za-stoso w ane tylk o wówczas, gdy w szelkie inne środki p raw ne po praw y w yn ik u finansowego lub realizacji przew idzianego przez org an y p ań -stw a celu zostały w yczerpane, lub są niem ożliwe do zastosow ania (nad zw yczajny c h arak ter dotacji).
4. Z asada k oo rd yn acji instru m entó w finanso w ych w toku procesu dotowania, tak by do tow anie nie pozostawało w sprzeczności z w y ra żoną w ak tach planistycznych, praw nie obow iązujących, p o lityk ą k r e -dy to w ą lub p olityk ą podatkow ą.
5. Zasada w yłączenia dotacji w toku po stępo w ania w ew n ętrzn ego lub upadłościow ego.
Z asady te obow iązują na mocy art. 1 u staw y o przedsięb io rstw ach państw o w ych zawsze wówczas, g d y inne przepisy rangi ustaw ow ej, nie p rzew idują odrębnych, szczególnych ty tułó w lulb form p raw ny ch do tow ania. Jeśli nato m iast przep isy te mówią tylko o świadczeniach.
nie p rec yzu jąc ich formy, jak to np. ma m iejsce w p rzy pad ku rach u n -ku w y ró w naw czeg o cen, to te zasad y w inn y mieć odp ow ied nie za-stosowanie.
N iezależnie od oceny m erytoryczn ej sam ych zasad i stopnia ich zastoso w ania, m ożna stw ierdzić, iż w p ro w adzen ie art. 1 u staw y o p rzed -sięb iorstw ach nie może m ieć c h arak teru d ek laraty w n ego , lecz m a być sku teczne dla całego system u prawa.
Tym czasem w p rak ty ce Rada M inistrów nad m iernie w yk o rzy stała sw e k om petencje u staw o w e do o kreślen ia poszczeg ólnych rod zajó w d otacji, tak że są one sk o n stru ow ane w sposób sprzeczny z art. 1.
III. K L A SY FIK A C JA P R A W N A D O T A C J I
A O D P O W IE D Z IA L N O ŚĆ PR Z E D SIĘ B IO R ST W A Z A W Y N IK I F IN A N S O W E
Z praw n ego p u n k tu w idzen ia za n ajw ażn iejsze k ry teriu m po -działu k lasy fik acy jn ego do tacji należy uznać podział ze względu na stopień ich unorm ow ania przez praw o m aterialn e i formalne.
D otacje p rzy znaw an e na po d staw ie norm ko m p etencyjnych, lub norm k o m p etencyjn ych i p roced u raln y ch — to d o tac je uznaniow e. Dotacje, k tó ry ch przesłanki zastoso w an ia oraz m eto dy u sta la nia w y so -kości są un orm ow ane przez p rzep isy — to do tacje o p arte na
przepi-sach m aterialnych.
O pełnym unorm o w an iu praw ny m ko n struk cji dotacji z m aterial- no praw nego p unk tu w idzenia możemy mówić, gd y przepisy p raw n e norm ują:
1) obow iązek do to w ania na rzecz ok reślon ego podm iotu,
2) przesłan ki dotowania, czyli rzeczy lub zjaw iska, z którym i n o r-ma p raw na łączy obowiązek lub możliwość dotowania,
3) wy so kość bezwzględną d otacji lub m etody jej obliczenia (w for-m ie staw ki różnicow ej, w forfor-m ie staw ki pro cen to w ej, kw otow ej od o kreślon ej p o dstaw y lub poprzez w sk azanie g ó rn ej i d oln ej do puszczal-nej kw oty dotacji).
O pełnym unorm ow aniu pro cesu do to w ania m ożem y mówić, gd y przepisy praw ne w skazu ją na:
1) podm iot obow iązany do dotow ania,
2) try b dotow ania w raz z oki э, eiiiem techniki i term inów p rze k a-zywania środków,
3) p raw o podm iotu u praw n ion eg o d o d otacji oraz try b jego docho-dzenia w przy padku niew yw iązania się przez podm iot zobowiązany z ciążących na nim obowiązków.
Przep isy m ogą p rzew idy w ać o dręb n y try b do tow ania dla k ażd ego ro -dzaju dotacji, dla do tacji na rzecz ok reślon ych podm iotów lub też u stalać łącznie ogólne zasad y p rocesu dotow ania. Tego ro dzaju całk ow ite un orm ow anie stron y m aterialnej i form alnej doto w an ia zm ierzałoby jed n a k do n ad ania dotow aniu ch arak te ru stosu nku zobow iązanio we-go, podobnie jak to ma m iejsce z po bieraniem dochodów bu dżeto w y ch w ’tym szczególnie podatków i opłat.
W p rzy padk u dotow ania nie m amy na ogół do czyn ienia z takim sam ym stopniem in sty tucjon alizacji. D otacje stan ow ią jed n ą z form w yd atk ó w bud żetow ych (w tym także i w yd atk ó w funduszów celo -w y ch system u budżeto-wego). Zgodnie z pra-w em budżeto-w ym um iesz-czenie w budżecie ok reślon ych w yd atk ó w nie stanow i po dstaw y rosz-czeń bądź zobowiązań p raw ny ch p ań stw a wobec osób trzecich, an i też roszczeń ty ch osób wobec p ań stw a (art. 5). U norm ow anie formy d o tacji m usi zatem n astąp ić w o drębn y ch przepisach, co p rzesądzać może o poważnym uszty w n ieniu go spo darki budżetowej, bowiem ro z-szerza zakres tzw. stały ch w y datk ó w państw a. Sama decy zja co do tego, czy form a p raw na dotacji zo stanie un orm ow ana pod względem m aterialn ym i proceduralny m ma dalekosiężne sk utki polityczne i ekonom iczne.
M ożliwe jesit sto sow anie szeregu rozw iązań w aria nto w y ch w p rzepisach m aterialnych. W pro w adzenie lub pom inięcie każdego z elem en tów k on stru k cji p raw nej dotacji, w y w o łu je isto tn e sk utki dla k ształto -w ania się u p ra-w nień org an ó-w d o tu jący ch i do to -wanych. W szczegól-ności pom inięcie przez praw o obowiązku d otow ania oznacza, iż organ u praw n io n y może odstąpić od dotow ania w edłu g sw ego uznania, w przy pad ku jed n ak podjęcia tego dotow ania, jego przesłanki i w y -sokość są o kreślo ne przez praw o. Stw arzając pew ne og raniczen ia dla o rg an u dotującego, przepisy te nie stw arzają jed n ak żad ny ch u p ra w -nień po stro nie podm iotu dotowanego.
N atom iast u sta len ie w przep isach p raw n y ch obowiązku dotow ania bez o kreślen ia p rzesłan ek oraz m etod u stalan ia w ysokości, w skazuje, iż u praw nien ia podm iotu do to w an eg o m ają og raniczo ny ch arak ter. Może się on co p raw da dom agać dotacji, ale nie może k ształtująco w p ły w ać na jej wysokość.
N ajczęściej wszakże sp otykam y się w przepisach p raw n y ch z g e -n e ral-n ą klauzulą, iż ok reślo-nem u typow i jed -no stek o rga-n izacy j-n ych może by ć udzielona dotacja. Stosunek p raw ny dotowania, jaki p o w staje w w yniku zastosowania tego rod zaju norm ma nie tylko stajed n o stro n -ny c h ara k te r, lecz nad to c h arak tery zu je się brakiem jak ichk olw iek u praw n ień po stron ie podm iotu dato w an eg o. Jego obowiązki n ato -m iast w yn ika ją bądź z przepisu praw a, bądź bezpośred nio z decyzji
o dotowaniu, w k tó rej to decyzji o rg an do tujący m oże w skazać na d o -d a tk o w e obowiązki, jak ie spoczyw ają na po-dm iocie u zysk ującym - do-tacje.
N a tym tle rozw ażyć można rolę norm plan ow ych w zakresie tw orzen ia praw i obow iązków dla podm iotu d otu jącego i do tow aneg o je -żeli w ysokość, cel i forma p raw na d otow ania zależą w y łączn ie od u zn ania podm iotu do tującego. Budżet pań stw a jak o sui generis a g re g a -cja in dyw id ualn ych norm plano w ania finanso wego sk iero w an y ch do w szystk ich org anó w lub podm iotów pełn iący ch fun kcje organó w w za-k re sie jego w yza-k on y w an ia — nie może stanow ić p odstaw y praw nej do w y d an ia decy zji o do tow aniu . Pod staw ę tę stano w ią norm y ko m peten c y jn e i p ro ced uralne , k tó re n ak ła d ają o kreślone up raw nienia i o b o -w iązki na podm ioty do tu jące. Budżet pań st-w a jako zag reg o -w any plan finanso w y stanow i k o n k re ty zac ję ty c h obo wiązków i up raw nień, w tym sensie, iż zaw arte w nim sum y w y d atk ów na o kreślo n e cele, stan ow ią u ko n k retn ien ie u praw n ień do do kon yw ania wy datków , w tr y -bie ok reślonym przez praw o bu dżetow e (np. k o n k retn a w yso kość do-tacji przedm iotow ych stanow i g órn ą dozwoloną g ranicę dokonyw ania tych w ydatków , a jej zwięk szenie wym aga zm ian przepro w adzony ch w try bie określony m przez p ra w o budżetowe). Stąd też zaw arte w budżecie w ielkości d otacji dla przedsiębiorstw , nie stw arzają dla nich żadnych k on k retn y ch upraw n ień ani roszczeń, naw et wówczas, g dy p rzep isy mówią, iż „wysokość do tacji o kreśla ustaw a b u dżeto -w a". Mogą one by ć dla p rzedsięb iorst-w jedy n ie ogólnym -w skaza-niem k ierun k ów polityki finansowej w zakresie dotowania. Fak tyczny stopień w ykon ania dochodów b udżeto w ych w pływ a nadto na realne możliwości do to w an ia do w yso kości sum zap lan ow an y ch (jeśli nie zrealizu je się dochodów n ie można dokonać wydatków).
Na zakres praw i obowiązków podm iotów do tow an ych — p rzed się-b iorstw — w pływ a nie tylk o sam c h arak ter p raw n y się-budżetu, lecz także stopień szczegółowości u staw y budżetow ej, uch w alan ej przez Sejm. Zakres zastosow ania k lasyfik acji podm iotow oprzedm iotowej w u sta -wie oraz w uk ładzie w ykonaw czym budżetu w yznacza bo-wiem g ran icę pom iędzy po lityką dotow ania realizow aną bezpo śred nio przez Sejm, a dotowaniem realizow anym przez o rgana adm inistracji. Z asto sow anie układu w yk onaw czego bu dżetu ma szczególne znaczenie przy d oto w a-niu, op artym w y łączn ie na norm ach k om peten cy jny ch i p ro ced u ralnych, łub tylk o na norm ach kom petencyjnych . Stw arza ono b o -wiem dla o rg anó w adm in istracji m ożliwość p row adzen ia sam odziel-nej (w ram ach przyznany ch środków ) polityki dotow an ia. Stąd też zakres zastosow ania klasyfik acji podm iotow ej tak b y w sk a-zyw ała ona im iennie p rzed siębio rstw a oraz zm niejszenie zasięgu
za-stosow ania u kładu w ykonaw czego, ma po dstaw o w e zn aczenie dla o kreślen ia roli Sejm u w po lityce d otacy jn ej.
D otacje o parte na przepisach m aterialn y ch stan ow ią z pu nk tu w idzenia m akroekonom icznego niebezpieczeństw o uszty w nienia go spo -d ark i w y-d atkam i bu-dżetow ym i oraz au tom atyzm u -do tacyjnego, je J- n ak że z p u nk tu w idzenia p rze d się b io rstw ,.stw a rza ją one w iększą sta -bilizację dla ich go spodarki, a sk o n stru ow ane w odpow iedni sposób mogą zachęcać do zw iększenia zyskow ności i nie wyłączać ryzyka. Z p u nk tu widzenia g ospo darki p rzedsiębiorstw p ań stw ow ych może być tu taj sto sow ana cała gam a rozw iązań k on stru k cy jn y ch , nie tylk o zaś k o n stru kcja do tacji przedm iotow ej, k tó ra z n a tu ry rzeczy ma tu zna-czenia zasadnicze. Za n ajw ażn iejsze należy uznać w p ro w adzen ie do sy stem u p raw a zaró w no obow iązku dotow ania, jak i m etod ob licza-nia d otacji. In ne nato m iast elem enty mogą by ć do bierane od po w ied-nio (np. do tacje na zadania zlecone przez o rg an założycielski mogą nie być zw iązane z określo nym i przesłankam i doto wania, lecz obowiązek d oto w an ia oraz praw o do zapew nien ia odpow iedniej w ysokości św iad-czeń w inn y być zapewnione).
Założenie, iż w system ie finansow ym przedsięb io rstw w inn y w y -stępow ać w y łączn ie d o tacje o p arte na przepisach praw a m aterialn e-go, służyć ma zap ew n ieniu przedsięb iorstw om ró w n ego dostęp u do środ kó w finansow ych. Obok w sk azan y ch jed n ak wyżej zalet (jednoli-te traktow anie, obiektyw izacja m etod ustalan ia wysokości, stabilizacja gospodarki) ma ono szereg wad (autom atyzm dotowania, n iera cjo n a l-ność go spo darki budżetow ej z ten den cjam i do w zro stu wy datków oraz inflacji, zwięk szenie p resji fiskaln ej w k ieru nk u w zrostu po datków od przedsiębiorstw).
Zasto so w anie d otacji u zn an iow ych budzi g en eraln ie zastrzegania, ponieważ jest sp rzeczne z zasadą sam ofinansow ania i samodzielności. D otacje uznaniow e na inw esty cje zniek ształcają zasady w y o d ręb n ienia praw no m ajątk ow ego przedsięb io rstw państw owych. Dotacje przy -znaw ane w ram ach po stępow an ia w ew nętrzneg o służą na po krycie faktycznego deficytu i całko w icie w yłączają odpow iedzialność fin an -sow ą p rzed siębiorstw a za wyniki finan-sowe swej działalności.
Z teg o sam ego pu nk tu widzenia k ry ty ce po dlegają również formy cen tralizacji środków na rach u nk ach pozabudżeto wych funduszów c e
-lowych, z k tó ry ch n astęp n ie udziela się dotacji przedsięb iorstw om państw owym . Podnoszone niek iedy zalety tego ro dzaju ko nstru kcji (redy stry bu cji o ch ara k te rz e celowym, przechodzenia środk ów na n a stępn y ok res budżetowy, co um ożliwia długofalow ą politykę) nie w y -d aje się przeko nujące. Z p raw n eg o p u nk tu w i-dzenia finanso wanie z funduszu celowego, jakk o lw iek nazyw ane, nie różni się niczym o.l
uzn aniow ej d otacji budżetow ej. Przedsiębio rstw o poprzez obowiązek świadczenia: na pozabud żetow y fundusz celow y nie uzysk u je żadn ych u praw n ień d o uzysk an ia świadczeń od g esto ra funduszu. W ysoko ść za-sileni i ma zawsze uznaniow y ch arak ter. Zarządzanie środkam i fund u-szów cen tra lny fih leży w gestii cen traln y ch o rg an ów adm in istracji. D yspo nują wów czas nie tylko odpowiednim i częściam i budżetu, lecz także pozab udżetow ym i funduszam i celowym i, nie poddanym i w szy-stkim rygorom go sp od arki budżetow ej, co po ważnie wzm acnia ich p o-zycję w zarządzaniu gosp odarką.
Podobny ch a ra k ter m ają różneg o rod zaju d o ta cje ze sc en traliz o w a -n ych fu-nduszów rozwoju, do tw orze-nia k tó ry c h upow aż-nia art. 42 u staw y o go spo darce finansowej przedsiębio rstw państw ow ych.
Do najczęściej o m aw ianych w literatu rz e należy podział do tacji na przedm iotowe i podm iotowe. D otacje przedm ioto we zróżnicow ane są w zależności od podmiotu, do którego są kierow ane, dotacje przed -m iotowe są zróżnicow an e w zależności od ilości i jak ości realizacji zadań, z k tóry m i praw o łączy obowiązek lub możliwość do tow ania. Jak się w y daje podział ten m ieści się całko w icie w przep row adzon ym w y -żej, bowiem w szy stk ie d otacje podm iotowe m ają z n a tu ry rzeczy ch i- rak te r uznaniow y. Mogą je d n ak być d o tac je uznaniow e, k tó re m ają nie ty lko podm iotowy, lecz i zarazem celow y cha rak ter. Są one w ó w -czas zróżnicow ane zarów no ze względu na podm iot, ja k i na cel. N a-tom iast do tacje przedm iotowe są niew ątpliw ie jed n ą z odm ian d ota-cji op arty ch o przepisy m aterialne, można bowiem k on struo w ać w ie-le ró żnych ro dzajów dotacji, o p arty ch na przep isach m aterialny ch , np. z inaczej sko nstruo w an ym i przesłan kam i do to w ania (zam iast prod u k cji i usług plano w odeficy tow ych mogą to być jedno stkow e, sta n d a ry -zow ane zadania in w estycy jn e, zatrud nienie in walidów itp.).
D otacje przedm iotowe mogą być ok reślon e jako d o tacje ogólne. N a ogół jed n ak g ran ic a pom iędzy d o tacją celo w ą i ogólną nie jest o stra i jednoznaczna, choć d otacje celo w e m ają o drębne cechy p raw -ne. Skutkiem ich n iew yk orzystania lub w yk o rzy stania niezg odnie z ce-lem jest zazw yczaj obowiązek zwrotu. N ajczęściej spo tyk aną odm ianą do tacji celow ych są do tacje in w estycy jn e. Mogą one mieć — i n a j-częściej m ają ch a ra k ter uznaniow y. Można jed n ak zm ierzać do n a dania im ch ara k teru przedm iotow ego i uzależnić ich wy sok ość od pew -n ych p rzesła-n ek zw iąza-nych z jed -nolity m i kosztam i i-nw estycji d a -n e-go rod zaju w dany m okresie, co jest szczególnie istotne w zakresie system u finansow ania inw esty cji p rzed siębio rstw i inw esty cji cen -tralnych.
Swoistą odm ianą dotacji celow ej jest do tacja na zadanie p rzekazane, zlecorzekazane, p oru czone itd. C h arak tery sty czn e je s t dla tej dotacji, w y
-stęp ow anie tu Obowiązku dotow ania po stro nie podm iotu zlecającego zadanie. Praw o nie no rm uje przesłan ek dotow an ia, uzależn iając je od swobodnego u znania organu dotującego, lub też zad ań jakie na te o rg a n y n ak ła d ają narod ow e plany społeczno-gospodarcze. Dotacja ta je st jednym z p od staw ow ych in stru m entów p raw no fin an sow y ch , r e -alizacji zadań n aro dow ego plan u w w aru n k ach g ospo d arki z d ecen tra-lizowanej (por. forma realizacji zam ów ień rządow ych).
Choć p rzesłan ki d oto w an ia nie są un orm ow an e przez p raw o to jed n a k wysoko ść tej do tacji — choć w sposób sw o isty — jest o k reś-lona. M usi się ona m ianow icie kształto w ać tak , ab y zapewnić możliwość pełnej realizacji zadania. Logicznym następstw em tak u kształto -w an ych p ra-w i obo-w iązkó-w stro n stosunk u do to-w ania, jest zap e-w n ie-n ie w przepisach p roced u ralie-ny ch podmiotow i dotow aie-nem u p raw a do dochod zen ia dotacji oraz u kształtow ania jej w odpowiedniej w y sok o ści lub do odm owy realizacji zadania. Przep isy w inny wów czas zapew -nić także obowiązek p o k ry cia szkody, jaka p ow stała w w yn ik u zlecenia zadazlecenia lecz n ieprzek azazlecenia d otacji. Tego ro dzaju d otacja jest w y -nikiem tw o rzenia przez p raw o sto sunk u zbliżonego do zob ow iązanio-wego. N ie m amy tu jed n a k do czyn ienia z um ow ą zlecenia ze stron y o rg an ów p ań stw a na rzecz p rzed siębio rstw a państw ow ego. Zadanie je st bow iem p rzek azyw ane w try b ie ad m inistracyjn ym , jed n ak że z o kreśleniem zarazem p raw podm iotu dotowanego, o trzym ującego zadanie.
IV . A K T U A L N A K O N S T R U K C J A PR A W N A D O T A C JI
A O D P O W IE D Z IA L N O ŚĆ PR Z E D SIĘ B IO R ST W A Z A W Y N IK I F IN A N S O W E
W aktu alny m system ie finan sow ym przedsiębiorstw można w y ró ż-nić n astępu jące formy p raw n e d o tacji:
1. D otacje zw iązan e z finansowaniem m ajątku trw ałego :
a) d o tacje na po k ry cie w całości lub w części pierw szego w y p o sażenia p rzed siębiorstw a w śro dki trw ale (dotacje na in w esty cje cen -tralne),
b) d otacje ze scen tralizow an eg o rach unk u am orty zacji służące na sfinanso w anie in w esty cji p odejm o w an ych n a p od staw ie decyzji te re -no wy ch o rg an ó w ad m inistracji,
c) do tacje ze scen tralizow an y ch funduszów rozw oju, tw orzonych w myśl art. 42 u staw y o g ospo darce finansow ej p rzedsiębiorstw p ań -stw owych; ich w ysokość je st o kreślana w corocznej u staw ie b udżeto-w ej (np. d otacje inudżeto-w esty cy jn e PKP na inudżeto-westycje, nie b ędące c en tral-nymi),
ci) d o ta cje n,a in w estycje przedsiębiorstw , k tó ry c h zasad y p rzy zn a-w ania ok reśla Rada M inistróa-w ,
e) d o tac je ze scentralizow anego rach u nk u am ortyzacji na w sp o -m aganie inw estycji w łasny ch p rzed sięb io rstw tereno w ych.
2. D otacje n a sfin an sow an ie bieżącej g o sp od arki p rzedsięb io rstw : a) d o ta cje zw iązan e z rachu n kiem w y ró w naw czy m cen,
ib) d o tacje przedm iotow e:
— d otacja w form ie staw k i p rocento w ej od w artości sprzedaży w cenach zbytu (zaw iera rów nież n o rm aty w ną lulb u stalo n ą dla d an ej jed no stki p rzy w p row ad zeniu cen y reg ulo w an ej — staw kę zysku),
— do tacja w form ie kw otow ej od jed n o stk i w yrobu wraz ze staw -k ą zys-ku u stalo n ą ja-k wyżej,
— dotacja w form ie ró żnicow ej, ja k na p rzyk ład d o tacje na p rz e-tw o ry ro ln e dla PGR w form ie różnicy pom iędzy kosztam i produ kcji i u znaniow o o kreślonym zyskiem a cenam i zbytu,
c) d o ta cje przedm iotow e dla przedsiębio rstw uży teczno ści publicz-nej w zakresie gosp odarki k om u naln ej i m ieszkaniow ej, o parte na przeciętnym , u zasad nion ym ko szcie św iadczenia oraz zysku w w yso-kości 10% kosztów przerobu,
d) d otacje dla p rzed siębiorstw użyteczn ości publicznej na zadania zlecone, zap ew niające całk ow ite po k ry cie kosztów zlecenia (odmiana d o tacji na zadania zleco ne przez o rgan założycielski),
e) d o tac je w w ysokości ok reślo nej w u staw ie budżetow ej, np. na po k ry cie kosztów urządzeń socjaln y ch PGR, utrzy m anie ob iektów za-b y tk o w y ch itd.
3. D otacje na po praw ę gosp odarki przedsiębio rstw a w ram ach p o -stępo w an ia w ew nętrznego.
Ja k w yn ika z przytoczonego wyżej wykazu, w św ietle aktu aln eg o ■stanu praw n ego m amy do czyn ien ia z szeroko ro zbudowanym sy ste-m este-m dotow ania. Z różnicow any jest ch a ra k te r p raw ny tych dotacji.
Szczegółowa analiza przepisów p raw ny ch w skazuje, iż nazw y do-tacji nie zaw sze o dzw iercied lają jej w łaściwy ch arak ter praw n y. Na p rzykład tzw. „dotacje p rzed m iotow e'1, k tó ry ch k o n stru kcję o kreślił m inister finansów na p od staw ie szerok iej i niesprecy zow anej deleg acji art. 51 ust. 3 p raw a budżetowego, w y kazu ją w iele cech d o tacji u zna-niowych. W yraża się to w m ożliwościach podm iotowego różnicow ania w y sokości staw ek d otacji w zależności o d rentow n ości p rzedsiębio r-stw a, w m ożliw ościach zm iany w ysokości do tacji w ciągu roku, jeśli staw k i dotacji pro w ad zą do p ow stania nad m iernej rentowności. N adto n ad w yżka zysku ponad 50% zysku norm atyw nego, zap lan ow anego podlega przekazaniu do budżetu. N ie zostały w sposób jedn o lity
usta-lono sp raw y obliczania wysokości tzw. zysku no rm aty w neg o. Dotacje przed m iotow e „mogą" by ć udzielo ne i m ają ch ara k ter lim itow any do w ysoko ści przew idzianej w łącznej wysokości, ok reślonej w ustaw ie bud żetow ej, co rzu tu je na zak res podejm o w an ej działalności planow o- • deficytow ej oraz na sk utki p raw n e w y n ik ające z przekroczenia wiel-kości p lanow an ych. Skutki te ponosi przedsięb iorstw o.
Szeroki zak res uznaniow ości łączy się z d otacjam i w ram ach r a -chun ku w y rów n aw czeg o cen. K orzystając z n ad m iernie szerokiej d e-leg acji ustaw o w ej Rada M inistrów o kreśliła zasady tego rach un ku tak, iż o rgan założycielski może nałoży ć obowiązek utw orzenia rach unk u m oty w ując to „interesem społecznym " o raz że możliwe jest także jeg o zasilan ie z bud żetu pań stw a. Upodabnia to tę k o n struk cję do po -zabudżetow ego funduszu celowego, mimo że p rzesłan ki w pro w ad zenia zo stały o kreślo ne przez praw o. W reszcie o k reślo ne przez R adę M inis-tró w zasad y p rzyzn aw ania do tacji na inw estycje w łasne tak ie jak „uznanie in w estycji za niezbędną dla go spod ark i n aro dow ej", czy też b ra k środków w łasny ch oraz k r ed y tu na sfin an sow anie inw estycji, niew iele m ają w sp ólnego z jedn olitym i k ry te riam i m aterialn opraw -nym i. Są to raczej w aru nk i w stępn e, od rozpatrzen ia k tó ry ch można by do piero wszcząć po stęp ow anie dotacyjne.
W św ietle aktualneg o stan u p raw ne go przew ażają zd ecyd ow anie form y dotow ania uznaniow ego, zaś do tacje, k tó re w świetle ustaw w in ny być op arte na przepisach m aterialn o -p raw n y ch ew olu u ją w k ie-run k u dotacji uznan iow ych , w dużej m ierze na pod staw ie działalności norm otw órczej Rady M inistrów oraz m inistra finansów.
K a t e d r a P ra w a F in a n s o w e g o i P r a w a Z a rz ą d z a n ia G o s p o d a rk ą N a ro d o w ą U n iw e rs y te t Ł ó dzki T e r e s a D ę b o w s k a -R o m a n o w s k a A P PR A IS A L O F LEG AL FO R M S O F SU B SID IZ IN G O F ST A T E -O W N E D E N T ER PR ISE S IN T H E L IG H T O F T HE IR R E SPO N SIB IL IT Y FOR F IN A N C IA L RESUL TS
T h e p ro b le m of s u b s id iz in g h a s n o t b e e n fo rm a la te d in a u n ifo rm s y s te m in th e P o lis h le g a l n o rm s , a lth o u g h g ra n ts , in p a r ti c u l a r fo r s ta te -o w n e d e n te rp ris e s , a r e a p e rm a n e n t e le m e n t o f o u r fin a n c ia l s y s te m .
T h o s e n o rm s a re p a rti a l , f ra g m e n ta ry a n d s c a tt e re d in v a rio u s le g a l a c t s (the b u d g e ta r y law , th e A c t o n f in a n c ia l e c o n o m y o f s ta te -o w n e d e n te r p ri s e s , th e A c t
o n im p ro v e m e n t a n d b a n k ru p tc y of s ta le -o w n e d e n te r p r is e s , e tc .). T h e re aire n o o v e ra l l n o rm s T e g u l a l i n g th e r i g h t s an d d u tie s o f th e s u b s id iz in g a n d s u b s id iz e d s u b je c t s , th e p r o c e d u r e of v in d ic a tio n of g ra n ts , th e le g a l c la s s ifi c a tio n of s u b s id y .
A ls o th e in tro d u c ti o n of th e p rin c ip le of s e lf-fin a n c in g in to th e le g a l s y s te m h a s n o t c o n t rib u te d to a p re c is e d e lim i ta tio n of th e s u b s id y fin a n c in g s p h e r e fro m th e s p h e re of f in a n c in g o f c u r re n t n e e d s a n d d e v e lo p m e n t fro m o w n m e a n s . A l-r e a d y w h e n p a s s i n g th e Bill o n f in a n c ia l e co n o m y o f s ta te -o w n e d e n te l-r p l-r is e s , it w a s a s s u m e d t h a t th e re c o u ld b e e x c e p tio n s to th e r u le of s e lf-fin a n c in g , in fo rm of s u b s id y fin a n c in g of c e r ta in ta s k s . T h e ra n g e of th o s e ta s k s h as b e e n c o n s id e r a b ly e x te n d e d a s a re s u lt of s u c c e s s iv e n o v e liz a U o n s of th e / . c t . T h u s th e p r in -c ip le of s e lf-fin a n -c in g p ro v e d to b e in e ffe -c tiv e a s a d a m a g a in s t th e e x p a n s io n of th e r a n g e o f s u b s id iz in g o f e n te rp r is e s .
A ls o th e le g a l form of s u b s id y is i m p o rta n t, fro m t h e p o in t of v ie w of a u to -n o m y of th e s u b s id iz e d e -n te rp ri s e . F ro m th is p o i-n t o f v ie w , tw o b a sic g ro u p s of s u b s id ie s c a n b e t h e o r e ti c a ll y d is tin g u is h e d . G ra n ts c a n h a v e a n v o lo n ta r y c h a -r a c te -r , if t h e y a -r e b a s e d o n ly o n p -r o c e d u -r a l a n d c o m p e te n c e n o -rm s , d e te -rm in in g th e r ig h ts of th e s u b s id iz in g s u b je c t a n d th e p r o c e d u r e of t ra n s fe r of g ra n ts . H o w e v e r, g r a n t s c a n a ls o b e b a s e d o n s u b s ta n tia l r e g u la tio n s , w h ic h d e te rm in e th e s u b j e c t s e n ti tle d to b e s u b s id iz e d a n d th e s u b je c ts o b lig e d to s u b s id iz e , th e re a s o n s for s u b s id iz in g (o b je c ts o r p h e n o m e n a w ith w h ic h th e la w c o m b in e s th e d u ty of s u b s id iz in g ), th e m e th o d s of d e te r m in in g th e siz e of g r a n t. T h e r e g u la tio n s c a n a ls o r e g u la te th e p r o c e d u re o f v in d ic a tio n o f g ra n t b y th e s u b j e c t e n ti tle d to s u b s id y . S u ch a d e fin ite s o lu tio n h a s s o m e h o w a n e x tr e m e c h a r a c te r , b e c a u s e th e s u b s id y re s e m b le s a p e rfo rm a n c e of o b lig a tio n c h a r a c t e r. In p r a c tic e it d o e s n o t a p p e a r in P o la n d . H o w e v e r, v a rio u s a lt e r n a t iv e s o lu tio n s a r e p o s s ib le , b a s e d o n p a rti a l s o b s ta n t ia l -le g a l r e g u la ti o n s o f g r a n t. F ro m t h e p o in t of v ie w of s ta b i-l ity a n d a u to n o m y of fin a n c ia i-l e c o n o m y of th e s u b s id i z e d e n te r p ris e s , th e m o st im p o r ta n t s e e m s t h e in tro d u c in g in to th e le g a l s y s te m o f a d u l y o f s u b s id iz in g a n d a m e th o d of d e te r m i n in g th e s iz e of g ra n t, in p a r ti c u la r in th e c a s e of ta s k s im p o s e d o r c o m m is s io n e d b y th e fo u n d in g o rg a n . S u b s id ie s b a s e d o n s u b s ta n tia l r e g u la tio n s , h o w e v e r, c a n le a d to an a u to m a tic s u b s id iz in g , d a n g e ro u s fro m th e p o in t of v ie w of f in a n c ia l b a la n c e of th e s ta te . O n t h e o th e r h a n d , g r a n ts of a r b i -t r a r y c h a r a c -te r a re in c o n s is -te n -t w i-th -th e p rin c ip le s of v o lo n -ta r y a n d s e lf-fin a n c in g of e n te rp r is e s .
A n a n a ly s i s of d e ta i le d le g a l re g u la ti o n s le a d s to a c o n c lu s io n t h a t in th e r e c e n t s y s te m of s u b s id iz in g of s ta te o w n e d e n te rp ris e s , g r a n ts o f v o lo n ta r y c h a -r a c t e -r p -re d o m in a te .
