Andrzej MICHÓR*
Administracyjnoprawna ochrona konsumenta
na rynku finansowym
Wprowadzenie
Problem ochrony konsumenta na rynku finansowym nale¿y rozpatry-waæ wieloaspektowo. Wynika to tak z dywersyfikacji form ochrony (prawo cywilne, prawo administracyjne, prawo karne), jak i ze z³o¿onoœci unormowañ tworz¹cych system ochrony konsumenta oraz niejednolitoœci orzecznictwa s¹dowego. Nie sposób tak¿e nie zauwa¿yæ, ¿e czêsto kompe-tencje organów administracji publicznej, których zadaniem jest ochrona konsumenta, s¹ szerokie, a organom tym przydano tak¿e uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym lub w³aœciwym dla procedury karnej1.
Jednym z istotniejszych problemów, z jakimi musz¹ siê zmierzyæ orga-ny nadzoru nad rynkiem finansowym, jest okreœlenie relacji miêdzy kon-sumentami us³ug finansowych a instytucjami finansowymi, w tym statu-su stron umów na rynku, a zw³aszcza obowi¹zków informacyjnych instytucji finansowych czy badania profilu klienta. Instrumenty, jakimi pos³uguj¹ siê organy nadzoru nad rynkiem finansowym, s¹ z³o¿one.
Pojêcie ingerencji pañstwa nale¿y rozumieæ szeroko, jako jakiekolwiek wywieranie wp³ywu na okreœlon¹ rzecz czy te¿ proces2. Jako ingerencjê
nale¿y zatem rozumieæ nie tylko dzia³ania w³adcze, lecz równie¿ ró¿nego
UNIWERSYTET OPOLSKI OPOLE 2018
* Uniwersytet Opolski, Wydzia³ Prawa i Administracji, e-mail: aamich@interia.eu.
1Zob. np. status Przewodnicz¹cego Komisji Nadzoru Finansowego okreœlony w art. 6 ustawy
z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Dz.U. z 2017 r., poz. 196.
2 W piœmiennictwie wskazuje siê, i¿ ingerencja to „mieszanie siê do czegoœ, wtr¹canie siê
w cudze sprawy; wywieranie wp³ywu”. Por. S³ownik jêzyka polskiego, red. M. Szymczak, t. 1:
rodzaju niew³adcz¹ aktywnoœæ pañstwa3. Nadto nale¿y wskazaæ, i¿
dzia³al-noœæ pañstwa obejmuje dzia³ania organów szeroko rozumianej admini-stracji publicznej oraz organów w³adzy ustawodawczej i s¹downiczej. Pañstwo tworzy prawo, wykonuje je, a nadto dokonuje jego egzekucji.
W pierwszym rzêdzie chodzi o ingerencjê, w ramach przys³uguj¹cych organom nadzoru kompetencji, w cywilnoprawne elementy stosunku zo-bowi¹zaniowego. Dzia³ania organów administracji publicznej na tym polu uzupe³niaj¹ przepisy ustaw i regulacji unijnych, które stanowi¹ podstawowe Ÿród³o norm reguluj¹cych stosunki ³¹cz¹ce strony umów na rynku finansowym.
Administracja dokonuje na tym polu ingerencji maj¹cej na celu ochro-nê konsumenta tak¿e w formach dzia³ania charakterystycznych dla pra-wa administracyjnego. Zapewnieniu nale¿ytego standardu us³ug na ryn-ku s³u¿y przede wszystkim funkcja licencyjna zwi¹zana z udzielaniem, ograniczaniem i cofaniem zezwoleñ na podejmowanie dzia³alnoœci finan-sowej przez instytucje dzia³aj¹ce na rynku finansowym. Z funkcj¹ licen-cyjn¹ organów nadzoru nad rynkiem finansowym zwi¹zane jest nadto stosowanie sankcji administracyjnych wynikaj¹cych z naruszenia przez administrowanych przepisów prawa reguluj¹cych funkcjonowanie ryn-ków finansowych. Mog¹ one przybieraæ formê kar pieniê¿nych oraz sank-cji polegaj¹cych m.in. na zawieszeniu uprawnieñ zawodowych lub pozba-wieniu licencji.
Kolejn¹ form¹ administracyjnoprawnej ingerencji, której jednym z za-dañ jest ochrona konsumenta na rynku finansowym, jest ustanawianie regulacji prawnych w celu ustalenia i doprecyzowania wymogów istot-nych dla dzia³alnoœci instytucji finansowych. W piœmiennictwie wskazuje siê, ¿e przedmiotem tych form aktywnoœci organów administracji publicz-nej mo¿e byæ ustalanie wi¹¿¹cych norm p³ynnoœci oraz innych norm dopuszczalnego ryzyka w dzia³alnoœci instytucji kredytowych i finanso-wych, jak równie¿ ustalanie czy doprecyzowywanie przepisów uchwalo-nych przez ustawodawcê krajowego, np. w zakresie szczegó³owych zasad zarz¹dzania ryzykiem4. Ochrona konsumenta w tym przypadku ma
cha-rakter poœredni, przez zapewnienie wyp³acalnoœci instytucji finansowych. Zauwa¿yæ nale¿y, ¿e wiêkszoœæ ingerencji organów administracji pub-licznej zwi¹zanej z ochron¹ konsumenta na rynku finansowym skupia
3Por. T. Kuta, Zagadnienia prawne niew³adczych dzia³añ administracji, „Zeszyty Naukowe
Uniwersytetu Wroc³awskiego. Prawo” 1961, 8; idem, Aspekty prawne dzia³añ administracji
pub-licznej w organizowaniu us³ug, Wroc³aw 1969; F. Longchamps, O zjawiskach „niekonfliktowych” w prawie administracyjnym, „Pañstwo i Prawo” 1964, z. 4; K. Sobczak, Dzia³alnoœæ gospodar-cza. Uregulowania prawne, Warszawa 2004, s. 16.
siê w dwóch organach – Prezesie Urzêdu Ochrony Konkurencji i Konsu-mentów (UOKiK) oraz Komisji Nadzoru Finansowego (KNF), a ich kom-petencje czêsto siê pokrywaj¹, chocia¿ wynikaj¹ z odmiennych unormowañ.
Status konsumenta na rynku finansowym
Forma i zakres administracyjnoprawnej ochrony konsumenta na ryn-ku finansowym stanowi pochodn¹ statusu konsumenta na tym rynryn-ku. Odbiega on bowiem od powszechnej ochrony przydawanej konsumentom z uwagi na stopieñ skomplikowania tego rynku oraz zagro¿enia wyni-kaj¹ce z nadu¿ywania pozycji przez dzia³aj¹ce na nim przez lata podmioty uwa¿ane za instytucje zaufania publicznego. Problem ten zosta³ zauwa-¿ony zw³aszcza w zwi¹zku z ostatnim kryzysem na rynku finansowym, choæ nabrzmiewa³ ju¿ wczeœniej. Okaza³o siê, ¿e za³o¿enie racjonalnego (rozwa¿nego) konsumenta mo¿e prowadziæ do pozbawienia konsumenta nale¿ytej ochrony prawnej.
Unijne prawo konsumenckie pos³uguje siê tzw. wzorcem (modelem) ostro¿nego, rozwa¿nego (przeciêtnego) konsumenta (ang. reasonably
cir-cumspect consumer). Ustalaj¹c ten model unijny, normodawca mia³ na
wzglêdzie nie tylko ochronê konsumenta, ale tak¿e sytuacjê przedsiêbior-cy oraz koniecznoœæ zapewnienia swobodnego obrotu na rynku wewnêtrz-nym. E. £êtowska wskazuje, ¿e „stopniowy rozwój orzecznictwa ETS [Europejskiego Trybuna³u Sprawiedliwoœci] doprowadzi³ do utrwalenia modelu konsumenta jako konsumenta rozwa¿nego, przeciêtnie zorien-towanego, maj¹cego prawo do rzetelnej informacji niewprowadzaj¹cej w b³¹d, zawieraj¹cej wszelkie niezbêdne dane wynikaj¹ce z funkcji i przeznaczenia danego towaru. To, czego mo¿na oczekiwaæ od rozs¹dne-go konsumenta, wynika przede wszystkim z terozs¹dne-go, jak daleko siêga obo-wi¹zek informacji handlowej, jej dostêpnoœci, jasnoœci, niedwuznacznoœci, pe³noœci i odpowiednioœci”5. W konsekwencji europejskiego konsumenta
okreœlano jako osobê, która jest: nale¿ycie (odpowiednio) poinformowana, œwiadoma, rozs¹dna, uwa¿na, ostro¿na, krytyczna, spostrzegawcza i sa-modzielna, a tak¿e (dostatecznie) wykszta³cona, podejrzliwa i oœwie-cona6. Od przeciêtnego konsumenta nale¿y zatem wymagaæ
samodzielne-5 Zob. E. £êtowska, Europejskie prawo umów konsumenckich, Warszawa 2004, s. 73;
A. Kunkiel-Kryñska, Prawo konsumenckie UE – wzorzec konsumenta – wprowadzenie i wyrok TS
z 6.7.1995 r. w sprawie C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln e.V.v. Mars GmbH, „Europejski Przegl¹d S¹dowy” 2012, nr 4, s. 54 i n.
6Zob. A. Tischner, Model przeciêtnego konsumenta w prawie europejskim, „Kwartalnik
Pra-wa PryPra-watnego” 2006, nr 1, s. 199; A. Kunkiel-Kryñska, op. cit., s. 54 i n.; wyrok Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE z dnia 16 lipca 1998 r., C-210/96, w sprawie Gut Springenheide GmbH, Rudolf Tusky v. Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt – Amt für Lebensmittelüberwachung.
go postrzegania i uzyskiwania informacji, zaœ racjonalnoœæ modelowego konsumenta zak³ada, ¿e wykazuje on odpowiedni stopieñ krytycyzmu w stosunku do dzia³añ reklamowych7. Ustalanie wzorca przeciêtnego
kon-sumenta w danej sprawie powinno byæ przy tym dokonywane ze szczegól-nym uwzglêdnieniem towarów lub us³ug bêd¹cych przedmiotem oferty, a nie przy zastosowaniu modelu statystycznego8.
Wskazany wy¿ej model nie do koñca sprawdza siê jednak na rynku fi-nansowym, który charakteryzuje siê wysokim stopniem skomplikowa-nia, tak w zakresie regulacji prawnych, jak i oferowanych produktów. Ustalaj¹c model rozwa¿nego konsumenta us³ug finansowych, nale¿y za-tem zachowaæ szczególn¹ starannoœæ, unikaj¹c sztampowego, typowego podejœcia prezentowanego w odniesieniu do zawierania umów o ma³ej wartoœci oraz niskim stopniu skomplikowania. Z uwagi na powy¿sze unij-ny ustawodawca stale zwiêksza stopieñ ochrounij-ny konsumentów us³ug finansowych, g³ównie przez rozszerzanie obowi¹zków informacyjnych in-stytucji finansowych oraz obejmowanie reglamentacj¹ kolejnych segmen-tów obrotu. Zwraca siê przy tym uwagê na: zapewnienie jasnych i przej-rzystych „regu³ gry”, udostêpnienie pe³nych, rzetelnych i zrozumia³ych informacji inwestorowi, jak równie¿ ochronê konsumenta jako strony umowy na rynku finansowym9. Us³ugi na rynku finansowym
charakte-ryzuj¹ siê bowiem wyraŸnie zwiêkszonym w porównaniu z innymi ryzy-kiem ekonomicznym i zagro¿eniami naruszenia interesów klientów
7 Zob. uzasadnienie wyroku S¹du Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r.,
I ACa 1167/12, http://orzeczenia.waw.sa.gov.pl/content/$N/154500000000503_I_ACa_001167_ 2012_Uz_2013-04-04_002 (27.11.2017).
8 Zob. uzasadnienie wyroku S¹du Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r.,
I ACa 1167/12 oraz powo³ane przez ten s¹d orzeczenie Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE z dnia 19 wrzeœnia 2006 r. w sprawie Lidl Belgium, C 356/04, ECR 2006/8-/I-8501, pkt 78 i powo³ane tam orzecznictwo.
9Por. pakiet nowych przepisów normuj¹cych rynki instrumentów finansowych UE,
stano-wi¹cych kolejny etap integracji rynków finansowych UE, okreœlanych ³¹cznie jako MiFID II – nowa dyrektywa. MiFID II – dyrektywa 2014/65/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 maja 2014 r., w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniaj¹ca dyrektywê 2002/92/WE i dyrektywê 2011/61/UE (wersja przekszta³cona), Dz.Urz. UE L Nr 173, s. 349 z póŸn. zm. oraz rozporz¹dzenie MiFIR (rozporz¹dzenie 600/2014 w sprawie rynków instrumen-tów finansowych oraz zmieniaj¹ce rozporz¹dzenie (EU) nr 648/2012), Dz.Urz. UE L Nr 173, s. 84 ze zm. W stosunku do regulacji MiFID I do g³ównych za³o¿eñ nowych przepisów nale¿y m.in. zwiêkszenie przejrzystoœci systemu finansowego oraz ustanowienie jednolitego wzorca ochrony inwestora. Szerzej zob. M. Pacak, MiFID II a MiFID – czy zmiany coœ zmieni¹, [w:] Nowe koncepcje i regulacje nadzoru finansowego, red. W. Rogowski, Kraków–Warszawa 2014, s. 263 i n.; A. Michór, MiFID II w systemie regulacji rynków finansowych, [w:] Pespektywy
i wyzwania integracji europejskiej, red. K. Opolski, J. Górski, Warszawa 2014, s. 355 i n.; idem,
Pojêcie rozwa¿nego konsumenta a obowi¹zki informacyjne instytucji finansowych, maszyno-pis – w druku.
bêd¹cych nieprofesjonalnymi uczestnikami rynku10. W coraz szerszym
stopniu granice ochrony konsumenta okreœlane s¹ równie¿ w orzecznic-twie Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE11.
Uznanie koniecznoœci szerszej ochrony konsumenta na rynku finanso-wym poci¹ga za sob¹ tak¿e koniecznoœæ coraz aktywniejszej roli organów administracji publicznej w regulowaniu oraz porz¹dkowaniu rynku.
Ingerencja organów administracji publicznej
w stosunki cywilnoprawne na rynku finansowym
Pierwsz¹ p³aszczyzn¹, na której organy administracji publicznej doko-nuj¹ ochrony konsumentów na rynku finansowym, jest bezpoœredni wp³yw tych organów na stosunki cywilnoprawne ³¹cz¹ce konsumentów z instytucjami finansowymi. Oddzia³ywanie to przejawia siê tak w in-strumentach o charakterze w³adczym (np. przez okreœlanie klauzul abu-zywnych czy przyjêtych praktyk rynkowych), jak i przez instrumenty
soft law, które chocia¿ formalnie nie wi¹¿¹ uczestników obrotu, to jednak
s¹ powszechnie stosowane z uwagi na autorytet organów administracji publicznej oraz ze wzglêdu na fakt, ¿e stanowi¹ wyraz wyk³adni regula-cji oraz zasad obrotu na rynku przyjmowanych za w³aœciwe przez organy nadzoru.
Jako przyk³ad funkcji regulacyjnej mo¿na wskazaæ okreœlanie tzw. przyjêtych praktyk rynkowych przez ministra finansów po zasiêgniêciu opinii KNF na podstawie art. 20b ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi12. Ustalenie tych praktyk wywiera
wa¿ki wp³yw na funkcjonowanie rynku, bowiem uznanie okreœlonej pra-ktyki za „przyjêt¹” wy³¹cza generalny zakaz manipulacji instrumentami
10Por. E. Rutkowska-Tomaszewska, Manipulowanie informacj¹ w zakresie odp³atnoœci za
us³ugi bankowe i prawne mechanizmy przeciwdzia³ania tym nadu¿yciom, [w:] Nowe koncep-cje..., s. 297 i n.
11Zob. uzasadnienie wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. wydanego w sprawie CA Consumer
Finance SA v Ingrid Bakkaus, Charline Bonato, Florian Bonato, sygn. akt C-449/13; uzasadnie-nie wyroku z dnia 27 marca 2014 r. wydanego w sprawie LCL Le Crédit Lyonnais SA v F. Kal-han, sygn. akt C-565/12; uzasadnienie wyroku Trybuna³u (czwarta izba) z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie Á. Kásler i H. Káslerné Rábai v OTP Jelzálogbank Zrt, sygn. akt C-26/13. W ostatnim z cytowanych orzeczeñ Trybuna³ wskaza³, ¿e „warunek umowny musi byæ wyra¿ony prostym i zrozumia³ym jêzykiem, powinien byæ rozumiany jako nakazuj¹cy nie tylko, by dany warunek by³ zrozumia³y dla konsumenta z gramatycznego punktu widzenia, ale tak¿e, by umo-wa przedstawia³a w sposób przejrzysty konkretne dzia³anie mechanizmu wymiany umo-waluty ob-cej, do którego odnosi siê ów warunek, a tak¿e zwi¹zek miêdzy tym mechanizmem a mechaniz-mem przewidzianym w innych warunkach dotycz¹cych uruchomienia kredytu, tak by rzeczony konsument by³ w stanie oszacowaæ, w oparciu o jednoznaczne i zrozumia³e kryteria, wyp³ywa-j¹ce dla niego z tej umowy konsekwencje ekonomiczne”.
finansowymi okreœlony w art. 15 rozporz¹dzenia Parlamentu Europej-skiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadu¿yæ na rynku (rozporz¹dzenie w sprawie nadu¿yæ na rynku) oraz uchylaj¹cym dyrektywê 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE13.
Prze-k³ada siê to tak¿e na status konsumenta bêd¹cego adresatem dzia³añ in-stytucji finansowych nosz¹cych znamiona manipulacji. Zgodnie z art. 15 rozporz¹dzenia nr 596/2014 zabrania siê ka¿dej osobie dokonywania ma-nipulacji na rynku lub usi³owania dokonywania mama-nipulacji na rynku. Stosownie do art. 13 ust. 1 tego rozporz¹dzenia zakaz okreœlony w art. 15 nie ma zastosowania do dzia³añ, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. a rozporz¹dzenia, pod warunkiem ¿e osoba zawieraj¹ca transakcjê, sk³a-daj¹ca zlecenie transakcji lub podejmuj¹ca ka¿de inne zachowanie do-wiedzie, i¿ powody dokonywania transakcji, sk³adania zleceñ lub podej-mowania innych zachowañ by³y uprawnione i s¹ zgodne z przyjêtymi praktykami rynkowymi ustanowionymi zgodnie z niniejszym artyku³em.
Kolejn¹ form¹ ingerencji organów administracji publicznej w treœæ sto-sunków cywilnoprawnych na rynku finansowym jest instrument wyko-rzystywany do ochrony konsumentów nie tylko na rynku finansowych. Jest nim kompetencja Prezesa UOKiK do wydawania decyzji admini-stracyjnych w sprawach o uznanie postanowieñ wzorca umowy za niedo-zwolone na mocy art. 23b i n. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: u.o.k.k.)14. Stosownie do art. 23b ust.
1 ustawy Prezes UOKiK wydaje decyzjê o uznaniu postanowienia wzorca umowy za niedozwolone i zakazuj¹c¹ jego wykorzystywania, je¿eli stwierdzi naruszenie zakazu okreœlonego w art. 23a. W decyzji prezes przytacza treœæ postanowienia wzorca umowy uznanego za niedozwolone. W myœl art. 23b ust. 2 i 4 u.o.k.k. w decyzji Prezes UOKiK mo¿e okreœliæ œrodki usuniêcia trwaj¹cych skutków naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 23a, w szczególnoœci zobowi¹zaæ przedsiêbiorcê do poinfor-mowania konsumentów, bêd¹cych stronami umów zawartych na podstawie wzorca, o którym mowa w ust. 1, o uznaniu za niedozwolone postanowie-nia tego wzorca – w sposób okreœlony w decyzji; z³o¿epostanowie-nia jednokrotnego lub wielokrotnego oœwiadczenia o treœci i w formie okreœlonej w decyzji. Œrodki te powinny byæ proporcjonalne do wagi i rodzaju naruszenia oraz konieczne do usuniêcia jego skutków15. W konsekwencji na skutek
wyda-13 Dz.Urz. UE L, Nr 173, s. 1.
14 T.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 229 z póŸn. zm.
15 W piœmiennictwie wskazuje siê przy tym, ¿e w czêœci stwierdzaj¹cej, i¿ postanowienie
wzorca umowy jest niedozwolone, decyzja wydana na podstawie art. 23b ust. 1 u.o.k.k. ma cha-rakter deklaratoryjny, zaœ w czêœci zakazuj¹cej wykorzystywanie niedozwolonego
postanowie-nia decyzji administracyjnej dochodzi do bezpoœredniej ingerencji w sto-sunek o charakterze cywilnoprawnym. Obligatoryjnym skutkiem upra-womocnienia siê decyzji Prezesa UOKiK o uznaniu postanowienia wzorca umowy za niedozwolone jest bowiem zakaz wykorzystywania po-stanowienia wzorca umowy uznanego za niedozwolone, zaœ zakaz wyko-rzystywania postanowienia wzorca umowy uznanego za niedozwolone obejmuje obowi¹zek usuniêcia zakwestionowanego postanowienia z wzor-ca umowy, gdy jest ono nadal stosowane. W przypadku zaniechania sto-sowania przez przedsiêbiorcê postanowienia wzorca umowy przed wyda-niem decyzji zakaz wykorzystywania niedozwolonego postanowienia wzorca umowy bêdzie odnosi³ siê do ponownego stosowania postanowie-nia w przysz³oœci16.
Co istotne, w myœl art. 23b ust. 3 u.o.k.k. w decyzji Prezes UOKiK mo¿e nakazaæ publikacjê decyzji w ca³oœci lub w czêœci, z zaznaczeniem, czy decyzja ta jest prawomocna, w okreœlonej w niej formie, na koszt przedsiêbiorcy, co mo¿e stanowiæ dodatkow¹ sankcjê zwi¹zan¹ z zaist-nia³ymi naruszeniami, skutkuj¹c¹ negatywnym postrzeganiem przedsiê-biorcy na rynku, nie stanowi¹c wszak¿e bezpoœredniej ingerencji w kon-kretny stosunek prawny wi¹¿¹cy konsumenta z instytucj¹ finansow¹.
Jako przyk³ady decyzji administracyjnych oddzia³uj¹cych na status konsumenta na rynku finansowym mo¿na wskazaæ seriê decyzji od-nosz¹cych siê do niedozwolonych praktyk banków zwi¹zanych z jedno-stronn¹ zmian¹ warunków umowy dokonywan¹ w trakcie jej trwania, bez wskazania dok³adnej podstawy dokonywanych zmian17, czy
informo-wania o proponowanych zmianach warunków umowy o us³ugê p³atnicz¹ w trakcie jej trwania wy³¹cznie za pomoc¹ wiadomoœci elektronicznych przesy³anych w ramach systemu bankowoœci elektronicznej, które nie stanowi¹ trwa³ego noœnika informacji w rozumieniu art. 2 pkt 30 ustawy nia wzorca umowy decyzja z art. 23b ust. 1 u.o.k.k. ma charakter konstytutywny. Okreœlenie œrodków zmierzaj¹cych do usuniêcia trwaj¹cych skutków naruszenia (art. 23b ust. 2 w zw. z art. 23b ust. 4) oraz nakaz publikacji decyzji (art. 23b ust. 3) maj¹ charakter konstytutywny. Zob. M. Namys³owska, [w:] Ochrona konkurencji, red. M. Namys³owska, 2017, Legalis, komen-tarz do art. 23b u.o.k.k., teza I.2.
16 Zob. M. Namys³owska, op. cit., teza III.B.1. do art. 23b.
17 Zob. decyzja z 26 paŸdziernika 2017 r. Nr RBG-6/2017, sygn. akt RBG-610-504/16/KL,
https://decyzje.uokik.gov.pl/bp/dec_prez.nsf (27.11.2017). Zarzucono praktykê naruszaj¹c¹ zbio-rowe interesy konsumentów, polegaj¹c¹ na niezamieszczaniu w wiadomoœciach przesy³anych do konsumentów zwi¹zanych z jednostronn¹ zmian¹ warunków umowy dokonywan¹ w trakcie jej trwania, której za³¹cznikiem jest dokument dotycz¹cy: karty kredytowej oraz konta lub linii kredytowej dla klientów indywidualnych, istotnych informacji umo¿liwiaj¹cych ustalenie przez konsumentów dopuszczalnoœci wprowadzenia proponowanych zmian, tj. niewskazanie dok³ad-nej umowdok³ad-nej podstawy prawdok³ad-nej umo¿liwiaj¹cej dokonanie tych zmian oraz czynników (okolicz-noœci faktycznych), które spowodowa³y tê zmianê i wynikaj¹ z podstawy prawnej okreœlonej w klauzuli modyfikacyjnej.
z dnia 19 sierpnia 2011 r. o us³ugach p³atniczych18. Skutkiem decyzji jest
proces zwracania konsumentom nienale¿nie pobranych op³at za czynno-œci bankowe dokonywany obecnie przez kilka polskich banków.
Poza instrumentami o charakterze w³adczym ingerencja w stosunki prawne ³¹cz¹ce konsumentów i instytucje finansowe odbywa siê w ró¿-nych formach oddzia³ywania nosz¹cych znamiona soft law. W pierwszym rzêdzie nale¿y zwróciæ uwagê na wydawanie rekomendacji oraz wytycz-nych przez KNF, które, choæ formalnie nie stanowi¹ Ÿród³a prawa, to jed-nak w sposób istotny oddzia³uj¹ na praktykê obrotu na rynku finanso-wym19. W piœmiennictwie kwalifikowane s¹ jako nienormatywne formy
dzia³ania administracji20. Zauwa¿yæ nale¿y, ¿e wskazuj¹ one na
stanowi-sko nadzorcy odnosz¹ce siê do okreœlonych praktyk na rynku, w tym do treœci stosunków prawnych ³¹cz¹cych strony, a tym samym, z uwagi na kompetencje KNF w zakresie nak³adania sankcji administracyjnych, w tym wysokich kar pieniê¿nych oraz cofania licencji zawodowych, s¹ stosowane przez administrowanych. Czêsto w póŸniejszym okresie treœæ rekomendacji przyjmowana jest do porz¹dku prawnego w drodze ustawo-wej. Na szczególn¹ uwagê zas³uguje rekomendacja S dotycz¹ca dobrych praktyk w zakresie ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie, która w istotny sposób poprawi³a status prawny tzw. frankowiczów21.
18Dz.U. z 2016 r., poz. 1572 z póŸn. zm. Decyzja z 26 paŸdziernika 2017 r. Nr RBG-7/2017,
sygn. akt RBG-610-517/16/KL, https://decyzje.uokik.gov.pl/bp/dec_prez.nsf (27.11.2017).
19Por. np. Rekomendacjê U z dnia 24 czerwca 2014 r. wydan¹ przez KNF, skierowan¹ do
banków, a dotycz¹c¹ dobrych praktyk w zakresie bancassurance, https://www.knf.gov.pl/knf/pl/ komponenty/img/KNF_24_06_2014.pdf (27.11.2017). Rekomendacja S dotycz¹ca dobrych prak-tyk w zakresie ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie – pocz¹wszy od reko-mendacji z 2006 r., https://www.knf.gov.pl/knf/pl/komponenty/img/rekomendacja_s_8566.pdf (27.11.2017), po aktualn¹ rekomendacjê z 2013 r., https://www.knf.gov.pl/knf/pl/komponenty/ img/Rekomendacja_S_18_06_2013_34880._34880.pdf (27.11.2017). Szerzej zob. Z. Ofiarski,
Rola soft law w regulacji rynku finansowego na przyk³adzie rekomendacji i wytycznych Komisji Nadzoru Finansowego, [w:] Prawo rynku finansowego, red. A. Jurkowska-Zeidler, M. Olszak,
Warszawa 2016, s. 137 i n.; D. Maœniak, Znaczenie rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego
(U) wydanej dla banków dotycz¹cej dobrych praktyk w zakresie bancassurance oraz wytycznych Komisji Nadzoru finansowego dla zak³adów ubezpieczeñ dotycz¹cych dystrybucji ubezpieczeñ dla regulacji rynku ubezpieczeniowego, [w:] Prawo rynku..., s. 176 i n.
20T. Czech, Charakter prawny rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego w systemie
Ÿró-de³ prawa polskiego, „Monitor Prawa Bankowego” 2013, nr 7–8, s. 74–75; Z. Ofiarski, op. cit.,
s. 141.
21Stosownie do rekomendacji S w pierwotnym brzmieniu – rekomendacji 5.1. rekomendacji
19 – bank powinien do³o¿yæ wszelkich starañ, aby przekazywane klientom informacje by³y zro-zumia³e, jednoznaczne i czytelne. Wedle rekomendacji 5.2. – rekomendacji 20 w relacjach z klientami, w obszarze dzia³alnoœci zwi¹zanej z ekspozycjami kredytowymi zabezpieczonymi hipotecznie bank powinien stosowaæ zasady profesjonalizmu, rzetelnoœci, starannoœci oraz naj-lepszej wiedzy. Stosownie do rekomendacji 5.2.2. w ka¿dej umowie, która dotyczy walutowych ekspozycji kredytowych, powinny znaleŸæ siê co najmniej zapisy dotycz¹ce: wartoœci ekspozycji kredytowej w walucie obcej (w przypadku ekspozycji kredytowych indeksowanych kursem
wa-Analogiczne funkcje pe³ni¹ wytyczne, zalecenia i opinie Europejskich Or-ganów Nadzoru Finansowego22.
Instrumentem niew³adczego oddzia³ywania na stosunki prawne ³¹cz¹ce strony umów na rynku finansowym bêdzie tak¿e udzia³ Prezesa UOKiK oraz Rzecznika Finansowego w postêpowaniach cywilnych przez przed-stawienie istotnego dla sprawy pogl¹du w trybie art. 31d u.o.k.k.23 oraz
art. 28 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finan-sowego i o Rzeczniku Finansowym z dnia 5 sierpnia 2015 r.24, w zw.
z art. 63 Kodeksu postêpowania cywilnego. Wyst¹pienie takie nie wi¹¿e bowiem ani s¹du rozpatruj¹cego sprawê, ani stron tego postêpowania, natomiast mo¿e stanowiæ dla s¹du wskazówkê czy pomoc merytoryczn¹ w wydaniu orzeczenia. W praktyce orzeczniczej dzia³ania takie w ostat-nim czasie s¹ coraz czêstsze, zw³aszcza ze strony Rzecznika Finansowe-go. Co istotne, z uwagi na reprezentowanie stron przez profesjonalnych pe³nomocników, posiadaj¹cych fachow¹ wiedzê na temat przedmioto-wych instytucji, stosunkowo czêsto wystêpuj¹ tak¿e wnioski stron – kon-sumentów o wyst¹pienie do Rzecznika Finansowego o przedstawienie przedmiotowego pogl¹du.
Ingerencja organów administracji publicznej
zwi¹zana z wykonywaniem funkcji licencyjnej
oraz stosowaniem sankcji administracyjnych
Zapewnieniu nale¿ytego standardu us³ug na rynku s³u¿y przede wszystkim funkcja licencyjna zwi¹zana z udzielaniem, ograniczaniem i cofaniem zezwoleñ na podejmowanie dzia³alnoœci finansowej przez instytucje dzia³aj¹ce na rynku finansowym. W ramach tych dzia³añ nale¿y wyró¿niæ w szczególnoœci: zapewnienie, aby osoby zarz¹dzaj¹ce instytucjami finansowymi dawa³y rêkojmiê ostro¿nego i stabilnego za-rz¹dzania, jak te¿ weryfikacjê bezpieczeñstwa œrodków przeznaczonych luty obcej dopuszcza siê poinformowanie klienta o wysokoœci ekspozycji kredytowej i wysokoœci rat kapita³owo-odsetkowych w walucie obcej odrêbnie po wyp³acie kredytu), wysokoœci rat kapi-ta³owych i rat odsetkowych w walucie obcej, sposobów i terminów ustalania kursu wymiany wa-lut, na podstawie którego w szczególnoœci wyliczana jest wartoœæ rat kapita³owo-odsetkowych, informacji, ¿e zmiana kursu walutowego bêdzie mia³a wp³yw na wartoœæ ekspozycji kredytowej oraz wysokoœæ rat kapita³owo-odsetkowych, warunków i konsekwencji zmiany waluty ekspozy-cji kredytowej.
22M. Fedorowicz, op .cit., s. 150 i n.
23Zgodnie z tym przepisem Prezes UOKiK, je¿eli uzna, ¿e przemawia za tym interes
publicz-ny, przedstawia s¹dowi istotny dla sprawy pogl¹d w sprawach dotycz¹cych ochrony konkurencji i konsumentów.
na objêcie b¹dŸ nabycie akcji, wymaganego kapita³u za³o¿ycielskiego, a tak¿e zbadanie wystêpuj¹cych powi¹zañ kapita³owych i organizacyj-nych instytucji finansowej z innymi podmiotami25. Funkcja ta wp³ywa na
ochronê konsumenta w sposób poœredni i ma na celu g³ównie zapewnie-nie bezpieczeñstwa œrodków konsumentów lokowanych na rynku finan-sowym.
Z funkcj¹ licencyjn¹ zwi¹zane s¹ tak¿e uprawnienia kontrolne orga-nów nadzoru wykonywane przez kontrole dokumentacyjne oraz kontrole przeprowadzane „na miejscu”, maj¹ce na celu ustalenie, czy dzia³alnoœæ instytucji finansowych, w tym sprawozdawcza, jest zgodna z przepisami prawa26.
Z funkcj¹ licencyjn¹ organów nadzoru nad rynkiem finansowym ³¹czy siê nadto stosowanie sankcji administracyjnych wynikaj¹cych z naruszenia przez administrowanych przepisów prawa reguluj¹cych funkcjonowanie rynków finansowych27. Mog¹ one przybieraæ formê kar pieniê¿nych oraz
sankcji polegaj¹cych m.in. na zawieszeniu uprawnieñ zawodowych lub pozbawieniu licencji. Sankcje administracyjne przewidziane s¹ we wszyst-kich ustawach reguluj¹cych funkcjonowanie rynków finansowych, za-zwyczaj wyodrêbniane s¹ w osobnych dzia³ach lub rozdzia³ach ustaw28,
wspó³istniej¹ z sankcjami karnymi29, a spektrum tych sankcji jest
bardzo szerokie, tak od strony podmiotowej, jak i w zakresie ich form. Co istotne, ustawodawca zabezpieczaj¹c obrót na rynku finansowym, tak¿e w sferze ochrony konsumenta, czêœciej korzysta z regulacji prawa admi-nistracyjnego ni¿ karnego. Wynika to z koniecznoœci szybkiej ingerencji na rynku oraz zapewnienia profesjonalizmu w dzia³aniu organów pañ-stwa, które mog¹ zapewniæ w tym segmencie jedynie wyspecjalizowane w wykonywaniu funkcji nadzorczych organy administracji publicznej. Stosowanie sankcji wp³ywa na status konsumenta na rynku finansowym poœrednio, wymuszaj¹c na instytucjach finansowych odpowiedni stan-dard us³ug oraz zapewnienie bezpieczeñstwa inwestowanych na tym
25M. Fedorowicz, op. cit., s. 80. 26Ibidem, s. 83.
27Szerzej zob. A. Michór, Odpowiedzialnoœæ administracyjna w obrocie instrumentami
finan-sowymi, Warszawa 2009, s. 77 i n.; A. Skoczylas, [w:] Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapi-ta³owym. Komentarz, red. T. Nieborak, T. Sójka, Warszawa 2011, komentarz do art. 11.
28 Por. dzia³ VIII ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1768 (dalej: u.o.i.f.); rozdzia³ 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie pub-licznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu ob-rotu oraz o spó³kach publicznych, t.j. Dz.U. z 2016 r, poz. 1639 z póŸn. zm.
rynku œrodków, dope³niaj¹c re¿im ochrony cywilnoprawnej aspektem publicznoprawnym.
Podsumowanie
Administracyjnoprawna ochrona konsumenta na rynku finansowym stanowi jeden z istotnych elementów ochrony prawnej udzielanej konsu-mentowi na tym rynku, przeplataj¹c siê z regulacjami prawa cywilnego oraz sankcjami karnymi. Jej formy s¹ zró¿nicowane, a spektrum od-dzia³ywania szerokie. W wielu przypadkach poza mo¿liwoœci¹ ochrony praw stron w postêpowaniu cywilnym i ochron¹ interesu indywidualnego konieczne jest równie¿ zabezpieczenie interesu spo³ecznego (publicznego) i pañstwowego. Interes ten mo¿e byæ przy tym zbie¿ny z interesem pry-watnym. Ochrona interesu prywatnego nadto mo¿e byæ celowa z punktu widzenia interesu publicznego i pañstwowego, a co za tym idzie – interesem publicznym i interesem pañstwowym jest ochrona interesu indywidualnego. Manipulacja gie³dowa stanowi naruszenie interesu prywatnego, bowiem prowadzi uczestników obrotu do niekorzystnego rozporz¹dzenia mieniem. Jednoczeœnie zaœ narusza interes spo³eczny i interes pañstwowy, bowiem prowadzi do destabilizacji rynku, narusze-nia pewnoœci obrotu, a tym samym do pogorszenarusze-nia sytuacji gospodarczej kraju. Przyk³adów takiej korelacji jest wiele. W interesie pañstwa jest zatem nie tylko stworzenie cywilnoprawnych ram wymiany handlowej, lecz równie¿ bezpoœrednia ingerencja w ten obrót30, w tym w sferze
ochrony konsumenta.
Bibliografia Akty prawne
Dyrektywa 2014/65/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 maja 2014 r., w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniaj¹ca dyrektywê 2002/92/WE i dyrektywê 2011/61/UE (wersja przekszta³cona), Dz.Urz. UE L Nr 173 z póŸn. zm.
Rozporz¹dzenie MiFIR (rozporz¹dzenie 600/2014 w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniaj¹ce rozporz¹dzenie (EU) nr 648/2012), Dz.Urz. UE L Nr 173 z póŸn. zm. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r.
w sprawie nadu¿yæ na rynku (rozporz¹dzenie w sprawie nadu¿yæ na rynku) oraz uchylaj¹ce dyrektywê 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE, Dz.Urz. UE L Nr 173.
Ustawa z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1768 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów fi-nansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spó³kach publicznych, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1639 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 196. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, t.j. Dz.U. z 2017 r.,
poz. 229 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o us³ugach p³atniczych, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1572 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r.o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego
i o Rzeczniku Finansowym, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2270. Orzecznictwo
Wyrok Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE z dnia 16 lipca 1998 r., C-210/96, w sprawie Gut Sprin-genheide GmbH, Rudolf Tusky v. Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt – Amt für Lebensmittelüberwachung.
Wyrok Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE z dnia 19 wrzeœnia 2006 r. w sprawie Lidl Belgium, C 356/04, ECR 2006/8-/I-8501.
Wyrok Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie LCL Le Crédit Lyon-nais SA v F. Kalhan, sygn. akt C-565/12.
Wyrok Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie CA Consumer Fi-nance SA v Ingrid Bakkaus, Charline Bonato, Florian Bonato, sygn. akt C-449/13. Wyrok Trybuna³u (czwarta izba) z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie Á. Kásler i H. Káslerné
Rábai v OTP Jelzálogbank Zrt, sygn. akt C-26/13.
Wyrok S¹du Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., I ACa 1167/12, http://orze-czenia.waw.sa.gov.pl/content/$N/154500000000503_I_ACa_001167_2012_Uz_2013-04-04_002 (27.11.2017).
Opracowania
Czech T., Charakter prawny rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego w systemie Ÿróde³
prawa polskiego, „Monitor Prawa Bankowego” 2013, nr 7–8.
Fedorowicz M., Nadzór nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej, Warszawa 2013. Kunkiel-Kryñska A., Prawo konsumenckie UE – wzorzec konsumenta – wprowadzenie i wyrok
TS z 6.7.1995 r. w sprawie C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln e.V. v. Mars GmbH, „Europejski Przegl¹d S¹dowy” 2012, nr 4.
Kuta T., Aspekty prawne dzia³añ administracji publicznej w organizowaniu us³ug, Wroc³aw 1969.
Kuta T., Zagadnienia prawne niew³adczych dzia³añ administracji, „Zeszyty Naukowe Uniwer-sytetu Wroc³awskiego. Prawo” 1961, 8.
Longchamps F., O zjawiskach „niekonfliktowych” w prawie administracyjnym, „Pañstwo i Pra-wo” 1964, z. 4.
£êtowska E., Europejskie prawo umów konsumenckich, Warszawa 2004.
Maœniak D., Znaczenie rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego (U) wydanej dla banków
dotycz¹cej dobrych praktyk w zakresie bancassurance oraz wytycznych Komisji Nadzoru fi-nansowego dla zak³adów ubezpieczeñ dotycz¹cych dystrybucji ubezpieczeñ dla regulacji ryn-ku ubezpieczeniowego, [w:] Prawo rynryn-ku finansowego, red. A. Jurkowska-Zeidler, M. Olszak,
Warszawa 2016.
Michór A., MiFID II w systemie regulacji rynków finansowych, [w:] Pespektywy i wyzwania
inte-gracji europejskiej, red. K. Opolski, J. Górski, Warszawa 2014.
Michór A., Odpowiedzialnoœæ administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa 2009.
Michór A., Pojêcie rozwa¿nego konsumenta a obowi¹zki informacyjne instytucji finansowych, maszynopis – w druku.
Ochrona konkurencji, red. M. Namys³owska, 2017, Legalis.
Ofiarski Z., Rola soft law w regulacji rynku finansowego na przyk³adzie rekomendacji i
wytycz-nych Komisji Nadzoru Finansowego, [w:] Prawo rynku finansowego, red. A. Jurkowska-Zeidler,
M. Olszak, Warszawa 2016.
Pacak M., MiFID II a MiFID – czy zmiany coœ zmieni¹, [w:] Nowe koncepcje i regulacje nadzoru
finansowego, red. W. Rogowski, Kraków–Warszawa 2014.
Rutkowska-Tomaszewska E., Manipulowanie informacj¹ w zakresie odp³atnoœci za us³ugi
ban-kowe i prawne mechanizmy przeciwdzia³ania tym nadu¿yciom, [w:] Nowe koncepcje i regula-cje nadzoru finansowego, red. W. Rogowski, Kraków–Warszawa 2014.
S³ownik jêzyka polskiego, red. M. Szymczak, t. 1: A–K, Warszawa 1978.
Sobczak K., Dzia³alnoœæ gospodarcza. Uregulowania prawne, Warszawa 2004.
Tischner A., Model przeciêtnego konsumenta w prawie europejskim, „Kwartalnik Prawa Prywat
-nego” 2006, nr 1.
Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapita³owym. Komentarz, red. T. Nieborak, T. Sójka, Warszawa
2011. Inne Ÿród³a
Decyzja Prezesa Urzêdu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 26 paŸdziernika 2017 r. Nr RBG-6/2017, sygn. akt RBG-610-504/16/KL, https://decyzje.uokik.gov.pl/bp/dec_prez.nsf (27.11.2017).
Decyzja Prezesa Urzêdu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 26 paŸdziernika 2017 r. Nr RBG-7/2017, sygn. akt RBG-610-517/16/KL, https://decyzje.uokik.gov.pl/bp/dec_prez.nsf (27.11.2017).
Rekomendacja S Komisji Nadzoru Bankowego dotycz¹ca dobrych praktyk w zakresie ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie, Warszawa 2006 r., https://www.knf.gov.pl/knf/ pl/komponenty/img/rekomendacja_s_8566.pdf (27.11.2017).
Rekomendacja S Komisji Nadzoru Finansowego dotycz¹ca dobrych praktyk w zakresie ekspozy-cji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie, Warszawa 2013, https://www.knf.gov.pl/knf/ pl/komponenty/img/Rekomendacja_S_18_06_2013_34880._34880.pdf (27.11.2017).
Rekomendacja U Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 czerwca 2014 r. skierowana do ban-ków dotycz¹ca dobrych praktyk w zakresie bancassurance, https://www.knf.gov.pl/knf/pl/ komponenty/img/KNF_24_06_2014.pdf (27.11.2017).
THE ADMINISTRATIVE LAW PROTECTION OF THE CONSUMER ON THE FINANCIAL MARKET
Abstract: Protection of the consumer who is active on the financial market, by means of administrative law, is one of the essential elements of legal protection granted to the consumer on the financial market. It is expressed in interference in civil relations of the parties to the agreements and in making the law, exercising the license function and applying administrative sanctions.
Keywords: PROTECTION OF THE CONSUMER ON THE FINANCIAL MARKET, ADMINISTRATIVE LAW
