Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach ISSN 2083-8611 Nr 273 · 2016
Robert Placek
Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach Wydział Finansów i Ubezpieczeń
Katedra Finansów Przedsiębiorstw i Ubezpieczeń Gospodarczych prywatny4@wp.pl
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE W ŚLĄSKICH SAMORZĄDACH
Streszczenie: Ogólny zarys finansów publicznych w śląskich samorządach przedstawia trudną sytuację w tym regionie. Wydatki w ogólnej wysokości przewyższają uzyskiwane dochody. Ujemne wyniki finansowe oraz wysoki poziom zadłużenia wymuszają poszu- kiwanie nowych metod realizacji zadań publicznych. Duże zalety w tej dziedzinie ma metoda partnerstwa publiczno-prywatnego. Obecnie na Śląsku realizowanych jest naj- więcej projektów w tej formule, jednakże nie we wszystkich jednostkach. Perspektywy rozwoju oraz ograniczenia tejże metody w województwie śląskim są oparte na wynikach badań ankietowych.
Słowa kluczowe: finanse publiczne, partnerstwo publiczno-prywatne.
Wprowadzenie
Skutki ostatniego światowego kryzysu gospodarczego są odczuwalne przez każdego. Wynikiem nadmiernego rozwoju inwestycji publicznych w Polsce w celu ustabilizowania gospodarki jest wysoki dług publiczny. Brak środków własnych oraz ograniczenia budżetowe jednostek sektora finansów publicznych hamują „motor napędowy” gospodarki krajowej. Według Ładysz [2013] rok- rocznie przybywa samorządów z osiągniętym deficytem w sprawozdaniu z wy- konania budżetu. Jednostki samorządu terytorialnego (JST) mają obowiązek za- spokajać podstawowe potrzeby lokalnych społeczności. Konieczność realizacji zadań publicznych wymusza na JST poszukiwanie źródeł finansowania. Metodą sprostania potrzebom inwestycyjnym w Polsce jest formuła partnerstwa publicz- no-prywatnego (PPP). Współpraca podmiotu publicznego i prywatnego w celu osią-
Robert Placek 208
gnięcia danego rezultatu jest korzystna dla obu stron. Przykładem rozpowszechnia- nia się tego modelu w trudnym dla finansów publicznych okresie są śląskie JST. Ar- tykuł przedstawia także wyniki badania ankietowego pt. „Ocena obecnego stanu i perspektyw rozwoju alternatywnych metod realizacji zadań publicznych poprzez zaangażowanie kapitału prywatnego w woj. śląskim”. Celem artykułu jest prezenta- cja możliwości rozwoju tego modelu finansowania zadań publicznych w trudnej sy- tuacji finansowej śląskich JST. Badaniem objęto 185 JST na terenie badanego ob- szaru wg ustawy o trójstopniowym podziale terytorialnym [Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa].
1. Stan finansów publicznych śląskich samorządów w latach 2013 – 3. kwartał 2015
Każdy rodzaj JST realizuje zadania publiczne w innym zakresie, aczkol- wiek ich tematyka uzupełnia się. Zadania publiczne samorządów wpływają na każdy aspekt życia społeczności lokalnej. Te działania to nie tylko usługi, ale także infrastruktura, która umożliwia rozwój i wzrost gospodarczy. W wyniku tych działań podnoszona jest jakość życia obywateli. Zapotrzebowanie benefi- cjentów rośnie, natomiast fundusze JST maleją. Finanse publiczne obciążone są obecnie w wielkim stopniu. Samorządy starają się dotrzymać kroku zapotrzebo- waniu społeczeństwa na rozbudowaną i lepszą infrastrukturę oraz usługi. Finan- sowanie inwestycji przez samorządy jest trudnym wyzwaniem, biorąc pod uwa- gę ograniczenia budżetowe i rosnącą liczbę zadań. Konsekwencją tego jest hamowanie rozwoju samorządów. Ogólny zarys finansów budżetowych śląskich JST przedstawiony został w tabeli 1. Podział administracyjny z 1999 r. ustanowił w badanym regionie samorząd województwa śląskiego, któremu podlega 36 powiatów oraz 148 gmin. Na tym obszarze siedzibę powiatów ziemskich po- siada 17 urzędów. Resztę tego typu JST stanowią miasta na prawach powiatu. Są to powiaty grodzkie. Gminy, jako podstawowe jednostki samorządu terytorial- nego, dzielą się na trzy rodzaje. Gmin wiejskich na obszarze całego kraju jest najwięcej, a w województwie śląskim 96. Są tu także 22 gminy miejsko- -wiejskie. Pozostałe gminy to gminy miejskie [www 1]. Każda jednostka wyka- zywała dane dotyczące dochodów i wydatków środków publicznych. Skutkiem powyższych wartości są osiągnięte wyniki finansowe. Analiza sytuacji finanso- wej obejmuje dwa okresy roczne oraz 3. kwartał ubiegłego roku.
Tabela 1. Zarys sytuacji finansowej śląskich samorządów
Dane finansowe JST z województwa śląskiego wg wyników osiągniętych w poszczególnych okresach (dane w tys. PLN)
Dochody ogółem Wydatki ogółem Wynik finansowy
X 2013 2014 3. kwartał
2015 2013 2014 3. kwartał
2015 2013 2014 3. kwartał 2015
Województwo 1 592 853 1 641 352 1 345 865 1 705 527 1 772 242 1 054 783 -112 674 -130 890 291 081
Powiaty 1 635 376 1 663 033 1 281 307 1 627 201 1 662 754 1 162 484 8175 278 118 823
Miasta na prawach powiatu
11 327 680 12 206 525 9 298 470 11 607 802 12 902 720 8 704 335 -280 121 -696 195 594 135
Gminy
miejskie 2 250 869 2 491 600 1 895 111 2 288 621 2 446 013 1 796 208 -37 752 45 586 98 903
Gminy miejsko- -wiejskie
1 027 927 1 116 860 869 723 1 028 254 1 118 933 794 139 -327 -2073 75 584
Gminy
wiejskie 2 643 113 2 745 426 2 110 717 2 665 235 2 826 020 2 022 900 -22 121 -80 593 87 817
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z RIO w Katowicach.
Roczny plan finansowy samorządów składa się z planu dochodów, wydat- ków oraz przychodów i rozchodów. Wydatkowanie środków publicznych zwią- zane jest z realizacją zadań publicznych, czyli potrzeb społeczności lokalnych.
Nakaz wydawania publicznych środków tylko na realizację zadań publicznych znajduje swój wyraz w Ustawie o finansach publicznych. Wartości wydatków rosną w 80% samorządów w stosunku rok do roku. Tendencja rosnąca najpraw- dopodobniej utrzymana zostanie w 2015 r. Na wydawane środki JST „muszą”
mieć zagwarantowane fundusze [Jastrzębska, 2012, s. 54]. Dochodowa część budżetów śląskich JST informuje o wzroście uzyskiwanych dochodów w więk- szości samorządów. Wzrost dochodów ogółem odnotwany został we wszystkich rodzajach samorządów należących do badanego obszaru. Z podziału na po-
Robert Placek 210
szczególne jednostki wynika, iż ok. 22% samorządów uzyskało niższą wartość dochodów w stosunku do zakończonych okresów rocznych. Część przychodowa stanowi ważny element w tej analizie. W śląskich samorządach główna wartość tej części budżetowej to kredyty lub pożyczki. Rozchody JST w tym regionie bazowo opierały się na spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Ujemny wynik finansowy ogółem wszystkich samorządów na terytorium województwa śląskiego za 2013 r. wyniósł niespełna 450 mln PLN, by na za- kończenie 2014 r. przekroczyć 860 mln PLN. Czasy wysokiego poziomu nie- równowagi budżetowej w sensie ujemnym JST nie minęły, chociaż dane za 3. kwartał 2015 r. wykazują wynik dodatni w wysokości ok. 1,2 mld PLN. Licz- ba śląskich JST z wykazanym deficytem w 2013 i 2014 r. oscyluje w granicach 50%, stanowiąc odpowiednio 93 i 99 samorządów. Poprawę sytuacji finansowej śląskich JST mogą prognozować wyniki z 3. kwartału 2015 r., w których liczba samorządów z wykazanym deficytem stanowi niespełna 17,3% ogółu, tj. 32 JST.
Ujemny wynik finansowy dotykał samorządy niezależnie od ich typów wg po- działu administracyjnego. Największy udział w liczbie samorządów z takim wy- nikiem posiadały gminy wiejskie oraz miejsko-wiejskie – odpowiednio 46 samo- rządów w 2013 r. (wartościowo -22,5 mln PLN) i 53 w 2014 r. (-82,6 mln PLN).
W 3. kwartale 2015 r. takich JST było tylko 17. Według danych w tym okresie samorządy tego szczebla osiągnęły nadwyżkę w wysokości 163,4 mln PLN.
Gminy miejskie ogółem odnotowywały taki stan już od 2014 r., chociaż w kil- kunastu jednostkach tego typu w zakończonych latach wykazano ujemny wynik finansowy. Dane z 3. kwartału 2015 r. informują, iż deficyt dotyczył tylko 7 tychże JST z 49. Dużym deficytem zakończyły się okresy roczne w miastach na prawach powiatu. Ogółem wartość wyniku wynosiła odpowiednio -280 mln PLN i -697 mln PLN. Pomimo ujemnych wyników w zakończonych latach, w 3. kwartale wykazany został dodatni wynik wynoszący 594 mln PLN. W tym okresie tylko 4 JST tego szczebla wykazały ujemny wynik. Samorządy powia- tów ziemskich w badanych okresach wykazały ogółem dodatnie wyniki finan- sowe. W samorządach tego typu ujemny wynik wykazano w 8 z 17 w zakończo- nych okresach rocznych. Podobna sytuacja dotyczyła samorządu województwa.
Zakończone lata wykazały ujemny wynik tego JST, jednakże w 3. kwartale 2015 r.
osiągnięto nadwyżkę w kwocie 291 mln PLN. Przedstawione dane nie pozwalają optymistycznie wierzyć w lokalny rozwój, aczkolwiek 3. kwartał 2015 r. przeczy pesymistycznemu wizerunkowi. Warte przytoczenia są również poziomy zadłu- żenia śląskich JST. Uśredniony stosunek zobowiązań do dochodów kształtował się w analizowanych okresach na poziomie 27,41% w 2013 r., 28,18% w 2014 oraz w 3. kwartale 2015 – 36,21%.
2. Realizacja zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego
Samorząd terytorialny realizuje zadania publiczne, które poddane są ciągłej ewolucji. Realizacja wszystkich zadań nieraz nie mieści się w ramach budżeto- wych i/lub w wieloletniej prognozie finansowej. Poszukiwanie nowych, efek- tywnych i elastycznych źródeł finansowania to cel nadrzędny dla zarządzających JST. Ten ogólny problem dotyczy także samorządów województwa śląskiego.
Sytuacja finansowa śląskich urzędów jest trudna. Niski stopień osiąganych do- chodów własnych oraz subwencji przez JST w stosunku do potrzeb uniemożli- wia realizację wszystkich zadań publicznych. Zewnętrzne i bezzwrotne środki unijne powoli się wyczerpują. Ponadto zaciąganie dłużnych kapitałów podlega ograniczeniu. Poddane badaniu samorządy w województwie śląskim w aspekcie finansowym utrzymują się na krańcowej stopie zadłużenia przy maksymalnej możliwej do realizacji liczbie zadań. Panaceum na ww. problemy jest stosunko- wo „młoda” formuła partnerstwa publiczno-prywatnego. Model ten oznacza wspólne przedsięwzięcie o charakterze użyteczności publicznej zaangażowa- nych stron, publicznej i prywatnej [wg Ustawy o partnerstwie publiczno- -prywatnym]. Podstawą takiej współpracy jest umowa, która najczęściej zawie- rana jest na długi okres. Zawiera ona czas realizacji przedmiotu przedsięwzięcia i/lub okres, w którym tenże efekt będzie eksploatowany przez inwestora prywat- nego. To wspólne dążenie do osiągnięcia celu oparte jest na podziale zadań i ry- zyk. Prywatna strona zobowiązana jest do poniesienia kosztów przedsięwzięcia w całości lub części [Korbus (red.), 2015, s. 16]. Realizacja celu umowy odbywa się w ramach ustalonego kosztorysu w zaplanowanym terminie. Partner publicz- ny nie ponosi żadnych kosztów w etapie inwestycyjnym. Ryzyko wystąpienia opóźnień jest przeniesione na inwestora prywatnego, a strona publiczna zobo- wiązana jest lub nie do płatności po czasie udostępnienia przedmiotu umowy [Ferek i Korbus, 2015, s. 16]. Oczywiście w zamian za realizację tego przedsię- wzięcia inwestor prywatny otrzymuje wynagrodzenie od strony publicznej bądź użytkowników. Niewątpliwą zaletą partnerstwa jest uzależnienie wynagrodzenia od osiągniętych wyników lub/oraz dostępności. W tradycyjnym modelu realiza- cji zamówienia publicznego między płatnością za jego realizację a uzyskiwany- mi wynikami nie istnieje żadne lub istnieje nikłe powiązanie. Współdziałanie podmiotu publicznego polega na pomocy prywatnej stronie w dążeniu do reali- zacji inwestycji oraz na wniesieniu wkładu własnego.
Strona publiczna w tym modelu zyskuje oszczędności, wyższą efektywność oraz transfer poszczególnych typów niepewności. Dodatkowo zobowiązania JST wynikłe z tej formy współpracy nie muszą być klasyfikowane w formie długu
Robert Placek 212
publicznego. Warunkiem w tym aspekcie jest przejęcie przez partnera prywatnego dwóch z trzech głównych typów ryzyka. Wzrost efektywności zo- staje uzyskany poprzez krótszy czas realizacji inwestycji oraz wykorzystanie in- nowacyjnych rozwiązań. Inną korzyścią jest rozwój JST oraz jej mieszkańców − np. spadek stopy bezrobocia czy wzrost dochodów własnych samorządu.
Transfer ryzyka, który towarzyszy przedsięwzięciu, to główna zaleta partnerstwa. Ryzyka wszystkich kategorii w przypadku tradycyjnych zamówień publicznych spoczywają na podmiocie publicznym. W partnerstwie publiczno- -prywatnym strony przekazują sobie ryzyka z podziałem na te, z którymi dana strona lepiej może sobie poradzić. Taka forma współpracy jest więc niczym in- nym, niż przekazywaniem świadczeń usług publicznych w ręce prywatne na określony czas. Przedmiot realizowany w ramach tego modelu zostanie przeka- zany stronie publicznej przez partnera prywatnego po zakończeniu trwania umowy. To tylko główne zalety tej metodyki.
Mimo swoich zalet współdziałanie stron w ramach tej formuły może przy- nosić zagrożenia. Przeciwnicy tej formuły dostrzegają niebezpieczeństwo w po- staci niedozwolonej współpracy stron lub nakładania wysokich opłat za korzy- stanie z dóbr lub usług publicznych na odbiorców [www 3]. Ponadto może się to wiązać z brakiem konkurencji na lokalnym rynku. Partnerstwo jest skompliko- waną formą realizacji i finansowania zadań publicznych. Dodatkowo budzi wie- le kontrowersji poprzez swoją specyfikę oraz wysoką „wrażliwość” społeczną i polityczną [Mikołajczyk, 2010]. Niestety, nie wszystkie zadania publiczne wy- korzystujące tę metodykę finansowania są efektywne [Wawrzyniak i Korbus, 2015, s. 13]. W celu oceny, czy dany projekt nadaje się do tego modelu, trzeba sporządzić wiele analiz przedrealizacyjnych. Najważniejszą z nich jest value for money. Analiza ta opiera się na ilościowym oraz jakościowym podejściu do możliwych korzyści, jakie zostaną osiągnięte w wyniku realizacji tego projektu za pomocą modelu współpracy stron. Głównym błędem podmiotów publicznych jest wykorzystanie formuły partnerstwa w związku ze świadomością uzyskania
„przestrzeni budżetowej” umożliwiającej szybszą realizację inwestycji publicz- nych, a nie z wynikłej z analizy VFM [Jachowicz, 2015, s. 82].
Partnerstwo publiczno-prywatne jest dobrą metodą na „wyjście” z trudnej sytuacji finansowej JST. Formuła ta posiada wiele zalet, które, po poprawie wy- ników samorządów, również będą miały istotne znaczenie. Każdy model finan- sowania zadań publicznych ma swoje mocne i słabe strony. Według stanu na luty 2016 r. w województwie śląskim realizowanych było 15 projektów w formule partnerstwa, natomiast 15 realnych projektów było w zamyśle JST. Wartość re- alizowanych projektów przekraczała 800 mln PLN. Wykorzystanie tego modelu
zostało zainicjowane oraz wprowadzone w życie przez urzędy gmin, głównie miejskich i miejsko-wiejskich. Samorządy wyższego szczebla zanotowały do- tychczas po jednym projekcie, który jest w trakcie realizacji. Sektorowość wy- konywanych projektów jest różna, choć najczęstszą dziedziną jest termomoderniza- cja oraz sport i rekreacja. Dodatkowo na Śląsku wykorzystanie tego modelu przypada jednostkom budżetowym. W szeroko rozumianym podejściu można wnio- skować, że samorządy śląskie znalazły „nowe” źródło finansowania [www 4].
3. Ocena możliwości finansowania zadań publicznych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego w województwie śląskim – wyniki badań ankietowych
W wyniku przeprowadzonego badania ankietowego pt. „Ocena obecnego stanu i perspektyw rozwoju alternatywnych metod realizacji zadań publicznych poprzez zaangażowanie kapitału prywatnego w woj. śląskim” otrzymano 120 (ok. 65%) od- powiedzi. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany w formie elektronicznej do 185 samorządów należących do województwa śląskiego. Realiza- cja powyższych działań nastąpiła w terminie 5-8 stycznia 2016 r. 7% otrzymanych odpowiedzi stanowiło informację, iż dana jednostka nie realizuje formuły partner- stwa publiczno-prywatnego. W czterech JST udzielono informacji, iż zawarte w an- kiecie pytania nie stanowią informacji publicznej lub wskazywano na dostarczenie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Przeprowadzone badanie było podzielone na trzy części. Pierwsze pytania dotyczyły realizacji zadań publicz- nych oraz finansów JST. Kolejna część dotyczyła perspektyw rozwoju tego modelu współpracy. Ostatnia część zawierała zagadnienia dotyczące stanu realizacji projek- tów w formule partnerstwa.
Przechodząc do otrzymanych wyników, w części pierwszej samorządy in- formowały o zainteresowaniu alternatywnymi metodami realizacji zamówień publicznych. Tradycyjne zamówienia publiczne nadal dominują w samorządach w województwie śląskim. Większość takich odpowiedzi została udzielona przez gminy wiejskie. 22% odpowiedzi z otrzymanych ankiet oznaczało, że dana jed- nostka interesuje się alternatywnymi sposobami. W tej części replikacji dodat- kowo informowano, jakie metody wykorzystywane są najczęściej. Główna od- powiedź odnosiła się do formuły partnerstwa. Innymi najczęściej wymienianymi sposobami były: wykorzystywanie krajowych lub unijnych środków publicznych bądź zlecanie zadań organizacjom pozarządowym. Kolejne pytanie w ankiecie dotyczyło terminu oraz kosztu realizacji zadania publicznego. Największa liczba
2
o W p
−
−
c w o I o t d
W Ź
l w w p n
i o n 214
odp W n proj
− t b d
− c g
czaj w a ogra Isto oraz tych dzi
Wyk Źród
liwe win wie pub nak
imp o p nad 4
pow niek
jekt term blic dże cen go, N jący art.
anic otne
z ro h dz
zos
kres dło: O
W e og ną a
lu z blicz kłada
W plem
ersp d rea
wied któr tów min czny et) c na je
głó Nastę ych
243 cze e zn osną
ział stały
s 1.
Opra
Więk gran adm zad znyc
any W ko
men pek aliz
dzi p rych w. W n m
ych czy est ówn
ępn h zo 3 n enie nacz
ące łań y p
Wp cowa
kszo nicz mini
ań p ch ym z
olej ntac ktyw zacj
pot h s W kr
a z h, tj zew wa nie b ne z obow nakł em
zeni wy jes rze
pływ anie
ość zeni stra pub ade zad jnej cji
wac ją z
twie am rótk
nac j. n wnę ażny bio zaga
wią łada mo ie d yda st z dsta
w og wła
sam ie. W ację blicz ekw danio
j cz for ch r zada
erdz orz kim czen niez
ętrz ym orąc adn ązan a na ożliw dla w atki
aha awi
grani sne.
mor W k ę rz
zny watn om zęśc rmu rozw ań w
zała ząda m uz nie, zale znyc
ele c po nien nia a JS woś wy
bie amo ione
icze
rząd krót ządo ych na d ora ci k uły woj w ty
a, ż ach zasa , gd żni ch ( eme od u nie
na ST ści sok eżąc owa
e na
eń bu
dów tkim ową
na do p az ro kwes pa ju t ym
że a dek adni dy z
e o (np.
ente uwa uję dzi ind
za kośc
ce [ anie a w
udże
w ws m uz ą. W
JST prze
ozw stio artn
tego mo
argu klar ieni zad od f
. kr em w agę ęte w
iała dyw aciąg
ci te [Us e pr wykr
etow
skaz zasa W s
T, c ejmo wija onar
erst o m ode
Rob
ume row iu w dani
fina rótk
w d źró w b ania widu ągan ego staw
roce resi
wyc
zała adn szcz czem
owa ać si
rius twa mod elu s
bert
enty wan
wyb e re anso ki te
decy ódła
bad a jed
ualn nia o ws wa o esów ie 1
h do
a od nieni zegó mu any ię, z sza a p delu stan
t Pla
y te no, ż
bran eali owa erm
yzy a fin dani
dno ny w
prz ska o fi w r
.
otyc
dpo iu d ólno nie ych
zmu bad publ u w
now acek
e sta że s nej izow ania min r
yjno nans
u d ostk
wsk zez
źnik nan rozw
cząc
owie do d ości e tow
obo usza daw licz
wo wiły
k
ano są o odp wan a z rozl ości sow doty ki. U
kaź sa ka m nsac
woj
cych
edź dane
i za war owi ane wcz
zno- ojew y pi
owią one pow ne j ze ś licz i o r wan
yczy Usta nik amo maj ch p jow
h zob
twi ego arzu rzys iązk są d ego -pry wód erw
ą w e wa wied jest środ zeni real nia i
yło awa k za orzą ją m pub wych
bow
ierd o py ucan szył ków do z o, k
ywa dztw wsze
ważn ażn dzi t za dków
ia d liza inw wp a o adłu ądy mal blicz
h sa
wiąza
dząc ytan
no ła d w. S
zac który
atne wie e za
ny ne, a
refe a po
w w dota
acji westy
pływ fin użan
no leją zny amo
ań n
cą, t nia s
prz dece
amo iąga y d ego e ślą
aga czy ale ferow
omo wew acji)
zad ycji wu ans nia owy ące d
ych]
orzą
na dz
tzn sam zeno
entr orzą ania doty o, p
ąsk adni
ynn w z wan ocą
wnę ),
dan i.
lim sach się ych doc ]. K ądó
ziała
. że morz osze raliz ądy a zo yczy poz kim.
ieni ik d zale no, śro ętrz nia p
mitó h pu ę, co zo chod Kon
ów.
ania
e jes ządy enie zacj y, ab
obow ył m
ysk . R ie. B
dec eżn że:
odk znyc
pub
ów ubli
o sk obow
dy b nsek
Od
a sam
st to y ob e re ja ś by p
wią moż kano
ozw Bra
cyzy nośc
: ków
ch blic
ogr iczn kut wią bie kwe dpow
morz
o uc barc ealiz środ
pod ązań żliw o d waż ak p
yjny ci o
w pu (bu czne
rani nyc tkuj ązań
żąc encj wie
rządu
ciąż czaj zacj dków doła ń.
wośc dan żani prze y.
od
u- u- e-
i- ch
je ń.
ce ją e-
u
ż- ją
ji w ać
ci ne
ia e-
k p w z d j c m z s
W Ź
p b ( n u p k j b c n o w r kon prze woś zak dern jedn czy mów z p skic
Wy Źród
poz bezp (E).
nisk ureg proc ku jako blem czeń na w o te woj refe
nani ez ść.
resi niza nos
ny w w
odo ch s
kre dło: O
N ziom
pie . Ist kieg gulo cen mo ości my ń z wyk ej fo jew erow
ia d wię Fin ie, ację
tki, tak w n obn sam
es 2.
Opra
Najw m św
cze totn go s owa nt st ożliw
i us zde tym kres orm wódz wał
do ększ nan
głó ę, m , któ kieg nasz nym morz
. Prz cowa
więk wia eńst ną t stop ania tano woś sług efin m m sie mule
ztw o o
pro zoś sow ówn mod óre go s zym mi k ządó
zycz anie
kszy adom two trud pnia a w owi ści g p niow mod
2. N e. Z wa śl o op
14 Prz
owa ć s wan nie j dern nie stan m kr kom ów
zyn wła
y w mo o utr dnoś a w wpły
iły d uzy publ
wan dele
Nas Z pr
ląsk pini
E 4%
F 5%
H 16%
zyc adze sam niem
jeśl niza e ro nu r raju mpli prz
ny br sne.
wpły ści raty ścią wied ywu dyl ysk licz ne p em.
stęp rzep kieg iach
4
% zyn
enia morz m ty
li c ację ozw rzec u in
ikac zeds
raku
yw spo y k ą dl dzy u u em kani znyc
prze Pro pne prow go n h po
G 4%
ny b a in ządó ym chod
ę oś waża czy nform
cjam staw
u za
na ołec ont la s o p umó
aty a p ch ( ez 5 ocen zag wad nie ozy raku
nwe ów,
mo dzi świe ają t y. W muj mi.
wio
ainte
sa czn troli am par ów
do pom
(I) 5%
nto gad dzo spo ytyw u ro
esty , je ode o:
etle taki Wyb
uje, Gł ono
eres
amo nośc
i na orz rtne zaw otyc mocy
sta JST wy dnie onyc
otka wny
I 1%
ozw ycji
dna elem bud enia
iego ór z że łów na
sow
orzą ci lo ad m ządó erstw
war cząc y w anow
T d ud enie ch b ała ych.
% ażań
z akż m z dow a ul
o m z li
w wne
wy
wania
ądy oka maj ów wie rtyc ce ry w ty
wiło doty dział e w bad
się . N
D 13 ń nt
kap e c zain wę liczn mod
isty woj
dy ykre
a PP
ma alne jątk oka e w ch w
yzy ym
o z yczy
ł w tej dań ę z ż Nega
D 3%
J 5%
t. PP pita co c ntere infr neg delu y po
jew ylem esie
PP w
a n ej n kiem
azał str w t yka
asp ma yły wska cz wy żadn atyw PP p
ałem czw esow frast
go i u ws ows wód maty e 2.
w śl
iep na t m z ły s rukt tym spo pek
rtw głó azan ęśc ynik ną o wne
prze m p wart wan truk itd.
spó szec
ztw y s
ląsk
rzej tem zaan
się r tura m m orów kcie wien ówn nyc ci do
ka, ż opi e oc
A 13 ez s
pryw ta J
ne ktur
W łpra chn wie łab
kich
jrzy mat t nga
rów ach mode w p ws nie j nie
h o otyc
że p nią cen
A
% amo
watn JST
są ry k
roz acy nie w
ślą ego
h sam
ysto tej żow wnie JS elu poli spó jed bra odpo
czy pon ą o P
y d
1 orzą
nym T ro
sam kom zwi y, w wys ąskim
o za
mor
ość for wan eż p T (
na ityc ółpra dneg aku
owi yło z
nad PPP doty
B 15%
C 14%
ądy m d ozw mor mun inię wska stęp m J aint
rząd
pro rmu nym prob (A) a bu czny acy go s
lub iedz zas
po P. 2 yczą
% w w
dekl waża rząd naln ęciu azyw pują JST tere
dach
oce uły m w
blem ora udże ych y (G
sam b zł
zi p łysz ołow 9%
ące woj
laro a ta dy nej, u teg
wał ący T bo
esow
h
esu (B) w pa my az n et ( h (F G).
morz łych prze
zan wa (
% sam teg . ślą
owa aką w r ter go ły n
ch oryk
wan
(H ) or artn dot niej (D)
) or Ob ząd h do edst nych
(58%
mo go m ąski
any mo różn rmo
pyt na p pro kają nia
H), n raz ners tycz jasn ). K raz bniż du.
ośw taw
h op
%) rzą mo im
y by ożli nym omo
tani przy oble ą si ślą
nisk nie twi ząc neg Kilk bra żeni Pro wiad ion pin JST ądów del
ył i- m o- ia y- e- ię ą-
ki e- ie ce go ka a- ie o- d- no
ii T w lu
Robert Placek 216
finansowania zgłaszają samorządy, które włączyły się w nieudane projekty, zakończone porażką ze względu na brak doświadczenia lub niski poziom przygotowania JST. Kolejna kwestia w ankiecie dotyczyła wskazania możliwości usprawnienia procesu partnerstwa. Najczęstszym wyborem śląskich samorządów były wzorcowe dokumenty do realizacji tego typu przedsięwzięć, szkolenia podnoszące wiedzę o tej formule oraz pomoc w realizacji pierwszego projektu, stanowiące odpowiednio 19%, 18%, 17% ogółu odpowiedzi. Znaczą- cym udziałem zaznaczyły się też udogodnienia stanowiące o preferencyjnych pożyczkach dla strony publicznej przeznaczone na wkład własny (12%), wpro- wadzenie instrumentu refundującego koszty na etapie przygotowania projektu (11%), możliwość sfinansowania inwestycji bez obciążania limitów zobowiązań (13%) oraz preferencje podatkowe (8%). Sześć JST zdefiniowało ułatwienia pro- cesu jako zwiększenie przejrzystości procesu albo wskazało na przepisy prawne.
Ostatnie pytanie w tej części skupia uwagę na przygotowaniu instytucjonalnym do ewentualnego wdrożenia formuły PPP. Wyniki badania informują, że 30 JST województwa śląskiego jest przygotowanych na implementację tego modelu.
Reszta odpowiedzi świadczy o braku podjęcia jakichkolwiek czynności do przygotowania instytucjonalnego do wdrożenia partnerstwa. Brak zorganizowania instytucjonalnego w aspekcie takiej współpracy wykazany został w większości przez gminy.
Część trzecia, a zarazem ostatnia kwestionariusza badawczego, dotyczyła obecnego stanu realizacji inwestycji publicznej w formule PPP. Niestety, wyniki nie są jednoznaczne w związku z brakiem odpowiedzi z JST, które figurują na stronie www.bazappp.gov.pl przy realizacji projektów. Obecny stan rozwoju partnerstwa w województwie śląskim został oparty na danych zamieszczonych na wyżej wymienionej stronie. Kilkanaście ankietowanych samorządów wyka- zało zamiar przeprowadzenia inwestycji w tej formule.
Partnerstwo na terenie województwa śląskiego jest wykorzystywane przez coraz większą liczbę samorządów. W gronie jednostek nieakceptujących tego modelu przeważają gminy wiejskie ze względu na koszty projektu oraz „jesz- cze” dostępne bezzwrotne środki z UE. Samorządy wyższego szczebla są zainte- resowane tym modelem, a część z nich jest już gotowa do implementacji takiej współpracy. Wiedza oraz doświadczenie dotyczące partnerstwa stanowią prze- szkodę w rozwoju tej formuły w śląskich samorządach niższego szczebla.
Podsumowanie
Wyniki analizy sprawozdań z wykonania budżetów potwierdzają, że w każ- dym typie śląskich JST sytuacja finansowa jest ciężka. W większości samorzą- dów wydatki przewyższają dochody, więc zaciągane zobowiązania finansują de- ficyty. Brakujące fundusze na inwestycje, które są koniecznością, zapewniają dodatkowe przychody w postaci kredytów lub pożyczek. Przekraczanie progów zadłużenia JST na Śląsku to norma. Podsumowując trudne położenie finansów w samorządach oraz sposoby realizowania zadań publicznych, zauważono po- szukiwanie „nowych” możliwości wykonania koniecznych inwestycji publicz- nych, zapewniających niski wkład własny lub jego brak. Jednostki niższego szczebla oraz część wyższego nadal do lokalnego rozwoju wykorzystują dotacje unijne. Środki z UE znajdują się u schyłku swoich możliwości, bowiem obecnie trwa ostatnia perspektywa finansowa. Takie samorządy skupiają się na tradycyj- nym modelu realizacji zamówień publicznych. Alternatywne sposoby finanso- wania JST w coraz większym stopniu mają znaczenie przy planowaniu przed- sięwzięć rozwojowych. Zainteresowanie modelem partnerstwa wzrasta.
Wykorzystanie tego modelu prawdopodobnie przyczyni się do osiągnięcia lep- szych wyników finansowych. Ponadto zapewni on rozwój inwestycji w tym re- gionie. Wzrost efektywności realizowania zadań publicznych pozwoli osiągać niższe poziomy zadłużenia. Deklarowane przez samorządy ułatwienia dotyczące tego modelu są lub będą dostępne w naszym kraju. Rozwój formuły partnerstwa jest w początkowej fazie. Jednostki w badanym regionie w coraz większym stopniu przygotowują się do wdrażania tej metody. Kontynuacją tego artykułu będzie rozszerzenie wyników badań ankietowych na obszar całego kraju.
Literatura
Ferek A., Korbus B. (2015), Komentarz ekspercki dotyczący zagadnień poruszonych w publikacji Partnerstwo publiczno-prywatne. Przewodnik dla samorządów, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa.
Jachowicz A. (2015), Partnerstwo publiczno-prywatne narzędziem efektywnej realizacji zadań publicznych, Difin, Warszawa.
Jastrzębska M. (2012), Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer Polska, Warszawa.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483.
Korbus B. (2015), Partnerstwo publiczno-prywatne. Realizacja zadań samorządu lokal- nego z partnerem prywatnym, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa.
Robert Placek 218
Ładysz I. (2013), Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, IX Kongres Ekonomistów Polskich.
Mikołajczyk D.P. (2010), Teoretyczne aspekty partnerstwa publiczno-prywatnego – za- lety, wady, bariery rozwoju w Polsce oraz związek z ideą nowego zarządzania pu- blicznego, prywatyzacji i zamówień publicznych, Acta Universitatis Lodziensis.
Folia Oeconomica, nr 243.
Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa z dnia 24 lipca 1998 r. Dz.U. 1998, nr 96, poz. 603 z późn. zm.
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dz.U. 2009, nr 19, poz. 100 z późn. zm.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dz.U. 2009, nr 157, poz. 1240 z późn. zm.
Wawrzyniak M., Korbus B. (2015), Komentarz ekspercki dotyczący zagadnień poruszo- nych w publikacji Analiza Value for Money – praktyka i wyzwania: w jaki sposób organy administracji publicznej podejmują decyzję, kiedy zastosować formułę PPP do realizacji projektów z zakresu infrastruktury i usług publicznych, Polska Agen- cja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa.
[www 1] http://www.slaskie.pl/strona_n.php?jezyk=pl&grupa=9&dzi=1248774981&art=
1249558634&id_menu=207& (dostęp: 20.02.2016).
[www 2] Dane z RIO w Katowicach dotyczące ocen z wykonania budżetu, http://www.rio.
katowice.bip.net.pl/?c=209 (dostęp 5.02.2016).
[www 3] http://www.debata.olsztyn.pl/wiadomoci/region/4911-pachucki-komentuje-wywiad- z-kozlowska-nt-ppp-najnowsze-slajd-kafelek.html (dostęp: 25.02.2016).
[www 4] https://bazappp.gov.pl/project_base/ (dostęp: 20.02.2016).
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN SILESIAN SELF-GOVERNMENTS Summary: An overview of public finances in the Silesian local government shows the difficult situation in the region. Expenditure the total amount exceed the revenue gener- ated. Negative financial results and a high level of debt to enforce searching for new method implementation of public tasks. Many of advantages in this field has a method of public-private partnerships. Currently in the most implemented projects in this formula, however, not in all units. Development prospects and limitations of that administrative methods are based on the results of the survey.
Keywords: public finance, public-private partnership.