Świadczenia rodzinne w latach 2004–2011
Bożena Kłos
Family benefits in Poland in 2004–2011
The primary purpose of the present article is to assess the functioning of the family benefits system in the light of the critical changes that were introduced on May 1st 2004 under the Family Benefits Act of 2003. It begins with an outline of the legal framework for family benefits in Poland, the main focus being on all the regulations and changes which over the last eight years have further influenced the scope and the amount of support available to families. Next, the author presents the trends in the budgetary ex‑
penditure, the types of family benefits and the relevant income eligibility criteria to receive them. The article concludes with a brief discussion of the limitations and proposed changes to the current family benefits system in Poland.
Wprowadzenie
Świadczenia rodzinne są ważnym instrumentem polity‑
ki rodzinnej państwa, za pośrednictwem którego państwo wspiera materialnie rodziny z dziećmi na utrzymaniu. W Polsce zagrożenie ubóstwem dzieci i młodzieży do lat 18 jest większe niż osób dorosłych i na tle pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej kraj nasz charakteryzują wysokie wskaźni‑
ki ubóstwa wśród dzieci1. Świadczenia rodzinne pełnią więc istotną funkcję w kompensowaniu rodzinom niezamożnym wydatków związanych z wychowaniem dzieci.
Zreformowany system świadczeń socjalnych adresowanych do rodzin funkcjonuje już ósmy rok i okres ten pozwala na oce‑
nę, czy system ten spełnia cele, dla których został powołany.
Analiza obejmuje świadczenia wypłacane na podstawie usta‑
wy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych2. Pominięte zostały świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ze względu na ich odrębny charakter.
W niniejszym opracowaniu podjęto próbę oceny funkcjono‑
wania systemu świadczeń rodzinnych oraz identyfikacji proble‑
mów, jakie pojawiły się w związku z jego konstrukcją i realizacją
1 Według Eurostatu w 2010 r. w Polsce zagrożonych ubóstwem było 22,5% dzieci poniżej 18 lat (średnia dla UE – 20,6%), a ubóstwem stałym – 15,8% (średnia dla UE – 10,3%).
2 Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.
przepisów ustawy. W pierwszej części przedstawione zostały podstawowe zasady konstrukcyjne systemu świadczeń rodzin‑
nych. Następnie omówiono najważniejsze zmiany w regulacjach prawnych, koncentrując się na tych, które wpływały istotnie na zakres podmiotowy, przedmiotowy i wysokość świadczeń. Na podstawie dostępnych informacji i danych statystycznych scha‑
rakteryzowano tendencje w przyznawaniu świadczeń rodzin‑
nych, strukturę rodzin pobierających świadczenia oraz wydatki budżetu państwa na sfinansowanie świadczeń rodzinnych. Na zakończenie poruszono problem kształtowania kryteriów do‑
chodowych uprawniających do świadczeń rodzinnych.
Podstawowe zasady konstrukcyjne systemu świadczeń rodzinnych
Od dnia 1 maja 2004 r. na mocy ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych został całkowicie przebu‑
dowany obowiązujący wcześniej system świadczeń socjalnych adresowanych do rodziny. Zmianie uległ zakres podmiotowy, zakres przedmiotowy oraz zasady określania kryterium do‑
chodowego, zasady określania wysokości świadczeń, zasady waloryzacji kwot progów dochodowych i kwot świadczeń. Po‑
nadto realizację świadczeń rodzinnych przejął samorząd gmi‑
ny (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jako zadania zlecone
z zakresu administracji rządowej, zastępując liczne podmioty i instytucje (pracodawcy, ZUS, KRUS, pomoc społeczna) zaj‑
mujące się dotąd ustalaniem prawa i wypłatą zasiłków rodzin‑
nych i innych świadczeń rodzinnych.
Celem radykalnej zmiany „była budowa nowego wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu poza‑
ubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które:
• mają wspierać rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej,
• mają charakter mniej selektywny niż świadczenia z po‑
mocy społecznej,
• określają kryterium dochodowe warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzy‑
stencjalne,
• mają charakter wyłącznie obligatoryjny i nie wymagają analizowania potrzeb metodą wywiadu środowiskowego,
• mają jedno źródło (budżet państwa) finansowania wy‑
datków,
• będą realizowane przez uproszczoną strukturę organi‑
zacyjną”3.
Szczególnie mocno podkreślano zwiększenie pomocy na rzecz rodziny w związku z edukacją dziecka oraz odrębność systemu świadczeń rodzinnych od pomocy społecznej. Sys‑
tem pomocy społecznej miał pełnić w stosunku do systemu świadczeń rodzinnych funkcję ogniwa dopełniającego.
Na mocy ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych skomasowano w jeden system zasiłki rodzinne, wychowaw‑
cze, pielęgnacyjne oraz inne świadczenia regulowane dotąd odrębnymi aktami prawnymi i znajdujące się w różnych seg‑
mentach zabezpieczenia społecznego (ubezpieczenie spo‑
łeczne, zaopatrzenie społeczne, pomoc społeczna). Świad‑
czenia rodzinne rozbudowano w segmencie zaopatrzenia społecznego, który charakteryzuje obligatoryjność świadczeń pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Tym sa‑
mym zmniejszył się zakres świadczeń rodzinnych, do których uprawnienia nabywane były z tytułu opłacania składek, ale zwiększył się krąg osób uprawnionych do świadczeń, które w starym systemie znajdowały się w pomocy społecznej.
Nowy system ograniczył liczbę samodzielnych świadczeń rodzinnych i w znaczny sposób zmodyfikował „stare” świad‑
czenia, jednocześnie zwiększył liczbę okoliczności, z tytu‑
łu których rodzina może uzyskać wsparcie. Podstawowym świadczeniem pozostał zasiłek rodzinny, z którym powiąza‑
ne zostały dodatki z tytułu: urodzenie dziecka4, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego5, samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania6, samotnego wychowywania dziecka7, kształcenia
3 Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o systemie świad‑
czeń rodzinnych druk nr 1555 s. 59, IV kadencja Sejmu http://www.
sejm.gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.].
4 Dodatek ten zastąpił zasiłek porodowy wypłacany z ubezpiecze‑
nia społecznego i jednorazowy zasiłek macierzyński wypłacany z po‑
mocy społecznej.
5 Dodatek ten zastąpił zasiłek wychowawczy.
6 Dodatek ten zastąpił gwarantowany zasiłek okresowy z pomocy społecznej z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.
7 Dodatek ten zastąpił świadczenia ze zlikwidowanego Funduszu Alimentacyjnego.
i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego8, rozpoczęcia roku szkolnego9, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miej‑
scem zamieszkania10. Dodatki nie mają charakteru samodziel‑
nych świadczeń – prawo do nich wynika z prawa do zasiłku rodzinnego.
Zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego uzupeł‑
niają świadczenia opiekuńcze (zasiłek pielęgnacyjny11 i świad‑
czenie pielęgnacyjne12) adresowane do rodzin z osobami nie‑
pełnosprawnymi.
Wysokości poszczególnych świadczeń zostały ustalone kwotowo bez powiązania z innymi wielkościami (np. przecięt‑
nym wynagrodzeniem, przeciętną emeryturą), z wyjątkiem zasiłków rodzinnych. Dla kształtowania ich wysokości przyjęto zasadę, że kwota zasiłku rodzinnego powinna stanowić okre‑
śloną część wydatków na żywność: od 1 września 2004 r. – 33%
wartości koszyka żywnościowego, od 1 września 2006 r. – 35%
i docelowo od 1 września 2009 r. – 40%. Ponadto wysokość za‑
siłków od dnia 1 września 2006 r. uzależniono od wieku dziec‑
ka, a nie liczby dzieci.
Dla wszystkich świadczeń rodzinnych przyjęto jednolite kryterium dochodowe oparte o tzw. próg wsparcia dochodo‑
wego rodziny (WDR) obliczany przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (IPiSS). Tylko w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego zrezygnowano ze stosowania kryterium dochodowego.
Ustalając próg wsparcia dochodowego rodziny przyjęto, że odnosi się on do poziomu dochodów, które powinny:
• zapewnić spożycie żywności na poziomie gwarantują‑
cym zapewnienie potrzeb rozwojowych dzieci,
• pozwalać utrzymać dostateczne warunki mieszkaniowe,
• zapewnić partycypację dzieci w procesie edukacyjnym,
• sprzyjać integracji dzieci i rodziców ze społeczeń‑
stwem.
Zgodnie z tymi wytycznymi zostały skonstruowane ko‑
szyki dóbr i usług zweryfikowane wydatkami gospodarstw domowych z II kwintyla rozkładu dochodów i wydatków na podstawie wyników badania budżetów gospodarstw domo‑
wych z 2001 r. IPiSS obliczył wartości progu dla dwóch typów rodzin: rodziny pełnej z dwojgiem dzieci uczących się (jedno dziecko w wieku 7–17 lat, drugie w wieku 18–24 lata) oraz ro‑
dziny niepełnej z jednym dzieckiem w wieku 18–24 lata. Wzię‑
cie pod uwagę w rodzinie z 2 dzieci oraz w rodzinie niepeł‑
nej dziecka w wieku 18–24 lata w istotny sposób zwiększyło wartości progów WDR. Obliczenie WDR dla rodziny niepełnej zostało wykorzystane do określanie progu dochodowego dla rodzin z dzieckiem (osobą) niepełnosprawną, albowiem bada‑
nia IPiSS nie uwzględniały potrzeb takich rodzin.
W momencie wejścia w życie nowego systemu świadczeń rodzinnych tj. 1 maja 2004 r. kryterium dochodowe obliczone na wyżej wskazanych zasadach wyniosło 504 zł netto na jed‑
ną osobę w rodzinie, a w przypadku rodziny z dzieckiem nie‑
8 Nowy rodzaj świadczenia.
9 Nowy rodzaj świadczenia.
10 Dodatek ten zastąpił świadczenie wypłacane w ramach progra‑
mu rządowego „Szkolna wyprawka”.
11 Zasiłek pielęgnacyjny nie uległ zmianie.
12 Świadczenie to zastąpiło zasiłek stały z pomocy społecznej przysługujący osobie zdolnej do pracy lecz nie pozostającej w zatrud‑
nieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji (do 1999 r. w takim przypadku przy‑
sługiwała wcześniejsza emerytura).
pełnosprawnym – 583 zł. Dla rodzin osób utrzymujących się z prowadzenia gospodarstwa rolnego jako kryterium docho‑
dowe przyjęto dochód z 1 ha przeliczeniowego równy kwocie 50% kryterium dochodowego (tj. 252 zł i 291,50 zł). Prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na roczne okresy zasiłko‑
we (początkowo od 1 września do 31 sierpnia, obecnie od 1 li‑
stopada do 31 października) na podstawie dochodu rodziny z roku poprzedzającego rozpoczęcie się nowego okresu zasił‑
kowego.
Zgodnie z przyjętymi regulacjami weryfikacja poziomu progów dochodowych oraz wysokości świadczeń rodzinnych powinna odbywać się co trzy lata z uwzględnieniem wyników badań progu wsparcia dochodowego rodzin (WDR) prowa‑
dzonych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Problem obliczania WDR i weryfikacji kryteriów dochodowych został dokładniej omówiony w dalszej części opracowania.
Tak skonstruowany system świadczeń rodzinnych w dal‑
szym ciągu realizował politykę selektywnego wsparcia rodzi‑
ny, zapoczątkowaną 1 marca 1995 r.13. Uznano wówczas, iż odejście od systemu powszechnych zasiłków rodzinnych za‑
13 Przed rokiem 1989 zasiłek rodzinny wypłacany był według kryterium dochodowego. Po roku 1989 zasiłek rodzinny stał się świadczeniem uniwersalnym, wypłacanym z funduszy ubezpieczeń społecznych. Wysokość zasiłku rodzinnego została określona parame‑
trycznie – jego wartość pozostawała w stałej relacji do przeciętnego wynagrodzenia (8% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce z poprzedniego kwartału). W roku 1992 ograniczono wsparcie rodziny poprzez kwotowe ustalenie wysokości zasiłku i wprowadzenie zasady nieindeksowania zasiłku rodzinnego. Zasadniczą zmianę w polityce rodzinnej państwa wyznacza przejście od uniwersalnego systemu zasiłków rodzinnych do systemu selektywnego, które dokonało się w marcu 1995 r. (ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zmianie zasad i wa‑
pewnia większą sprawiedliwość społeczną i większą efektyw‑
ność gospodarowania środkami publicznymi i że jest jedynym możliwym rozwiązaniem w aktualnych warunkach społeczno‑
gospodarczych. Od 1995 r. zasiłki rodzinne stały się świadcze‑
niem o charakterze socjalnym, finansowanym z budżetu pań‑
stwa. Obowiązujący obecnie system świadczeń rodzinnych charakteryzują podobne cechy.
Przyjęte kryteria dochodowe w ustawie o świadczeniach rodzinnych zwiększyły „selektywność” systemu wsparcia ro‑
dziny. Jak pokazują dane z tab. 1 w latach 1995–2004 obo‑
wiązujące kryteria dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego – oparte kolejno na kategorii przeciętnego wyna‑
grodzenia brutto w gospodarce narodowej ogłaszanego dla celów emerytalnych, poprzez wykorzystanie kategorii mini‑
mum socjalnego, aż do progu wsparcia dochodowego rodziny (WDR) – ustanawiały kryterium dochodowe na coraz niższym poziomie i w rezultacie systematycznie zawężały krąg rodzin uprawnionych do zasiłku. Jednocześnie należy zauważyć, że przeniesienie świadczeń rodzinnych z systemu pomocy spo‑
łecznej do systemu świadczeń rodzinnych zwiększyło do nich dostęp tym rodzinom, których dochody przekraczały kryteria dochodowe pomocy społecznej.
Reasumując, konstrukcja systemu świadczeń rodzinnych w momencie jego wejścia w życie skoncentrowała pomoc na rodzinach biednych i niezamożnych poprzez zastosowanie jeszcze bardziej „selektywnego” kryterium dochodowego i ad‑
resowanie zwiększonej pomocy do tak wyselekcjonowanych rodzin. Szczególne wsparcie otrzymały rodziny niepełne i ro‑
dziny wychowujące niepełnosprawne dzieci.
runków przyznawania zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U.
z 1995 r. nr 4, poz. 17).
Tabela 1. Kryteria dochodowe w latach 1995–2004
Rodzaj kryterium dochodowego Okres obowiązywania Wartość kryterium dochodowego Dochód brutto odpowiadający kwocie równej 50% przeciętnego
wynagrodzenia w gospodarce narodowej ogłaszanego dla celów emerytalnych:
• z IV kwartału roku poprzedniego dla okresu zasiłkowego od 1 marca do 31 sierpnia danego roku;
• z II kwartału dla okresu zasiłkowego od 1 września do 28 lutego następnego roku kalendarzowego,
1 marca 1995–31 sierpnia 1997 427,68 zł
(1 września 1996–28 lutego 1997) 492,66 zł
(1 marca 1997–31 sierpnia 1997)
Dochód brutto odpowiadający kwocie 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej ogłaszanego dla celów emerytalnych z roku kalendarzowego poprzedzającego początek okresu zasiłkowego.
1 września 1997–31 maja 2002 436,50 zł
(1 września 1997–31 maja 1998) 530,97 zł
(1 czerwca 1998–31 maja 1999) 619,75 zł
(1 czerwca 1999–31 maja 2000) 853,37 zł
(1 czerwca 2000–31 maja 2001) 961,91 zł
(1 czerwca 2001–31 maja 2002) Dochód netto odpowiadający minimum socjalnemu obliczonego
dla jednej osoby w rodzinie 4‑osobowej (rodzice i dwoje dzieci) oraz minimum socjalnemu dla rodziny niepełnej i z dzieckiem niepełnosprawnym*
1 czerwca 2002–30 kwietnia 2004 548 zł na osobę w rodzinie;
612 zł na osobę w rodzinie niepełnej lub z dzieckiem niepełnosprawnym Dochód netto określony na podstawie progu dochodowego
wsparcia rodziny (WDR) od 1 maja 2004 504 zł na osobę w rodzinie;
583 zł na osobę w rodzinie z dzieckiem niepełnosprawnym
* Kryterium dochodowe dla rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym i dla osoby samotnie wychowującej dziecko zostało ustalone na poziomie minimum socjalnego dla 2‑osobowego gospodarstwa domowego.
Źródło: opracowanie własne
Zmiany w systemie świadczeń rodzinnych w latach 2004–2011
Scharakteryzowany wyżej system obowiązywał w mo‑
mencie wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ciągu następnych lat ustawa była przedmiotem licznych nowelizacji. W tabeli nr 2 zaprezentowano zmiany regulacji prawnych, które w istotny sposób wpłynęły na zakres podmio‑
towy i przedmiotowy systemu oraz na wysokość świadczeń.
W analizowanym okresie nie zmieniono wysokości kryte‑
riów dochodowych, ale wprowadzono nowe zasady oblicza‑
nia kryterium dochodowego dla rodzin utrzymujących się z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W momencie wejścia ustawy w życie była to kwota równa 50% kryterium docho‑
dowego, następnie kwota 194 zł z 1 ha przeliczeniowego od‑
powiadająca kryterium dochodowemu z pomocy społecznej.
Ustalenie kryterium dochodowego na poziomie 1⁄12 dochodu z 1 ha przeliczeniowego ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycz‑
nego14 oznaczało kolejne obniżenie wskaźnika miesięcznego dochodu uzyskiwanego z 1 ha przeliczeniowego do 135,50 zł i objęcie pomocą w postaci świadczeń rodzinnych znacznie większej liczby rodzin rolniczych. Kryterium dochodowe rolni‑
ków w odróżnieniu od kryterium dochodowego dla pozosta‑
łych świadczeniobiorców jest wielkością zmienną15 – obecnie wynosi 189,83 zł.
14 Na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podat‑
ku rolnym (Dz.U. z 2006 r. nr 136, poz. 969, ze zm.).
15 Kryterium dochodowe w wysokości 1⁄12 dochodu z 1 ha przeli‑
czeniowego wynosiło kolejno: 135,50 zł; 153,66 zł; 158,17 zł; 185,00 zł;
171,33 zł; 159,00 zł i 189,83 zł.
Ustalenie rzeczywistego poziomu dochodu uzyskiwanego z danego gospodarstwa nie jest możliwe, ponieważ rolnicy nie prowadzą ewidencji dochodów. Z tego względu w ustawach socjalnych przyjęte zostały konstrukcje umowne, oparte na liczbie posiadanych hektarów przeliczeniowych. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że kryterium dochodowe uprawniają‑
ce do świadczeń rodzinnych rolników jest niższe od kryterium dochodowego w pomocy społecznej, które od dnia 1 paź‑
dziernika 2009 r. wynosi 207 zł z 1 ha przeliczeniowego Zasa‑
da zabezpieczenia społecznego polegająca na tym, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem bezpieczeństwa socjalnego, nie ma więc zastosowania w przypadku rodzin rolników.
W analizowanym okresie przyjęto również szereg rozwiązań
„zmiękczających” progi dochodowe, które ułatwiają dostęp do świadczeń. Wśród nich szczególnie istotne było podwyższenie kwoty dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodo‑
wego, pozwalające na zachowanie prawa do świadczeń ro‑
dzinnych. Do 5 lipca 2007 r. była to kwota równa najniższemu zasiłkowi odnoszona do całego dochodu rodziny, a od 6 lipca 2007 r. – w przeliczeniu na każdą osobę w rodzinie. Oznacza to, że rodzina korzystająca ze świadczeń rodzinnych może uzyskać prawo do świadczeń w nowym okresie zasiłkowym także w przypadku osiągnięcia dochodu na osobę w rodzinie do 572 zł lub do 651 zł, jeśli w rodzinie wychowywane jest dziecko niepełnosprawne. Każdy wzrost wysokości najniższe‑
go zasiłku rodzinnego powoduje zatem wzrost kwoty dopusz‑
czalnego przekroczenia kryteriów dochodowych. Z kolei regu‑
lacje, które wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. powinny także umożliwić większej liczbie rodzin spełnienie kryteriów dochodowych poprzez m.in. wyłączenie z dochodów rodziny stypendiów naukowych otrzymywanych przez uczniów i stu‑
dentów oraz stypendiów sportowych.
Tabela 2. Zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych w latach 2004–2011 Data wejścia w życie
zmiany Podstawa prawna Rodzaj zmiany
1 października 2004 Ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2004 r., nr 192, poz. 1963).
• zasiłek rodzinny dla osoby uczącej się w szkole lub uczącej się w szkole wyższej wypłacany do ukończenia 24 roku życia,
• prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla dzieci wychowywane w rodzinach zastępczych.
1 września 2005 Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 732).
• zaostrzenie zasad przyznawania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci,
• nowe świadczenie: dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej,
• obniżenie kryterium dochodowego dla rodzin rolniczych (z 252 zł na 194 zł z 1 ha przeliczeniowego),
• rada gminy może podwyższać kwoty dodatków do zasiłku rodzinnego ze środków własnych gminy.
1 stycznia 2006 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja
2005 r. (Dz.U. nr 95, poz. 806) TK uznał za niezgodne z konstytucją regulacje dotyczące dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz nadmierne uprzywilejowanie rodzin niepełnych względem rodzin pełnych.
30 listopada 2005 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada
2005 r. (Dz.U. nr 233, poz. 1994) • obliczania dochodu na podstawie oświadczenia o wysoko‑
ści uzyskanego dochodu w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na pod‑
stawie przepisów o zryczałtowanych formach opodatkowania (karta podatkowa i ryczałt od przychodów ewidencjonowa‑
nych).
1 stycznia 2006 Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy
o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 276, poz.2260) • podwyższenie z 500 zł na 1000 zł jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka,
• przyjęcie jako kryterium dochodowego dla rodzin utrzymują‑
cych się z gospodarstwa rolnego 1⁄12 dochodu z 1 ha przelicze‑
niowego ogłaszanego przez Prezesa GUS.
9 lutego 2006 Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 12, poz.67)
• dodanie do katalogu świadczeń rodzinnych nowego świad‑
czenia w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka przysługującej w kwocie 1000 zł bez względu na wysokość dochodu rodziny,
• wprowadzenie przepisu dającego gminie możliwość uchwa‑
lenia dodatkowej zapomogi w związku z urodzeniem się dziecka finansowanej z własnych środków.
1 września 2006 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903)
• zwiększenie kwoty zasiłków rodzinnych i uzależnienie ich wysokości od wieku dziecka,
• zwiększenie kwoty dodatków z tytułu: wychowywania dziec‑
ka w rodzinie wielodzietnej; kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; rozpoczęcia roku szkolnego; podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania,
• zwiększenie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego.
19 grudnia 2006 Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy
o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 222, poz. 1630) • prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego rozszerzono na dzieci rozpoczynające roczne przygotowanie przedszkolne.
6 lipca 2007 Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 109, poz. 747)
• zmieniona zasady dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego, pozwalające na zachowanie prawa do świad‑
czeń,
• możliwość pobierania zasiłku rodzinnego na niepełnoletnie dziecko posiadające własne dziecko.
31 lipca 2008 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca
2008 r. sygn. akt P 27/07 (Dz.U. nr 138, poz. 872) • rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o osoby obciążone obowiązkiem alimenta‑
cyjnym, niezatrudnione ze względu na konieczność sprawo‑
wania opieki nad innym niż ich dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny.
31 lipca 2008 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca
2008 r. sygn. akt P 41/07 (Dz.U. nr 138, poz. 875) • rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielę‑
gnacyjnego o osoby pełniące funkcje spokrewnionej rodziny zastępczej obciążone obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego dziecka.
2 stycznia 2009 Ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456)
• rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielę‑
gnacyjnego o osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.
nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny (rodzice dziecka, krewni w linii prostej, rodzeństwo, rodzina zastępcza spokrewniona z dzieckiem), a także opiekuna faktycznego dziecka, który rezygnuje z pracy zawodowej, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny wymagającym szczególnej opieki.
1 listopada 2009 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 129, poz.1058)
• podwyższenie kwot zasiłków rodzinnych,
• podwyższenie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.
1 stycznia 2010 Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie nie‑
których ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. nr. 219, poz. 1706)
• zniesienie kryterium dochodowego dla osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne,
• poszerzono krąg osób uprawnionych do świadczeń pielęgna‑
cyjnych o osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki.
14 października 2011 Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212)
• wyłączenie z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności,
• jedno świadczenie pielęgnacyjne niezależnie od liczby osób wymagających opieki,
• świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na opie‑
kę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeżeli małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
1 stycznia 2012 • zmiana sposobu ustalania dochodu rodziny (uzyskany
dochód zostanie podzielony przez te miesiące, w których został on faktycznie osiągnięty, czyli przez czas rzeczywiście przepracowany,
• nie wliczanie do dochodów rodziny stypendiów naukowych otrzymywanych przez uczniów i studentów oraz stypendiów sportowych,
• rozszerzenie katalogu dochodów utraconych i uzyskanych, który służy do uaktualnienia sytuacji dochodowej rodziny.
Źródło: opracowanie własne
Zakres podmiotowy systemu świadczeń rodzinnych został rozszerzony już w pierwszym roku funkcjonowania ustawy:
podniesiono z 21 do 24 lat wiek osób, na które mogą być wy‑
płacone zasiłki rodzinne, jeżeli kontynuują one naukę. Prawo do zasiłku rodzinnego uzyskały także niepełnoletnie dzieci posiadające własne dziecko, zaś prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia nowego roku szkolnego – dzieci rozpoczynające roczne przygotowanie przedszkolne.
Daleko idącym modyfikacjom uległy zasady przyznawania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zaostrzo‑
no kryteria, w efekcie czego znacznie zmniejszył się krąg osób uprawnionych do tego dodatku. Przypomnijmy w skrócie, że dodatek ten pierwotnie zastąpił świadczenia ze zlikwidowane‑
go funduszu alimentacyjnego. Wejście w życie przepisów usta‑
wy o świadczeniach rodzinnych ukazało liczne błędy przyję‑
tych rozwiązań: m.in. nastąpił znacznie większy niż oczekiwano wzrost liczby osób pobierających dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i wzrost wydatków na to świadczenie.
Wzrosła też liczba pozwów o rozwód i separację w celu uzy‑
skania prawa do dodatku. Trybunał Konstytucyjny wskazał na niekonstytucyjność tych regulacji. Pomoc dla rodzin mających trudności z egzekucją alimentów został wyłączony z systemu świadczeń rodzinnych i początkowo uregulowany w przyjętej
w dniu 22 kwietnia 2005 r. ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczkach alimentacyjnych16, a następnie w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów17. Na podstawie obec‑
nie obowiązujących przepisów dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka mogą otrzymać tylko osoby, które nie mają zasądzonych alimentów z przyczyn obiektywnych takich jak: śmierć rodzica, oddalenie powództwa o alimenty z powo‑
du niemożności ustalenia ojca i gdy ojciec jest nieznany.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazujące na nadmierne uprzywilejowanie rodzin niepełnych wpłynęło też na ukształtowanie zakresu przedmiotowego systemu świad‑
czeń rodzinnych – zostały one uzupełnione o dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wypłacany na trzecie dziecko i każde następne uprawnione do zasiłku rodzinnego.
Do katalogu świadczeń rodzinnych wprowadzono także jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka, wypłaca‑
ną każdej rodzinie niezależnie od poziomu dochodu. Celem wprowadzenia tego świadczenia było zwiększenie liczby uro‑
16 Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.
17 Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.
Tabela 3. Świadczenia rodzinne (stan na dzień 1 grudnia 2011 r.) Zasiłki rodzinne
Kwota i częstotliwość wypłaty Rodzaj świadczenia Okres obowiązywania
68,00 zł miesięcznie na dziecko w wieku do ukończenia 5 lat od 1 listopada 2009 91,00 zł miesięcznie na dziecko w wieku powyżej 5 lat do ukończenia 18 lat od 1 listopada 2009
98,00 zł miesięcznie na dziecko w wieku powyżej 18 lat od 1 listopada 2009
Dodatki do zasiłku rodzinnego
Kwota i częstotliwość wypłaty Rodzaj świadczenia Okres obowiązywania
1000,00 zł jednorazowo z tytułu urodzenia dziecka od 1 stycznia 2006
400,00 zł miesięcznie z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu
wychowawczego od 1 maja 2004
170,00 zł miesięcznie z tytułu samotnego wychowywania dziecka (nie więcej jednak niż 340 zł
na wszystkie dzieci) od 1 maja 2004
250,00 zł miesięcznie z tytułu samotnego wychowywania dziecka niepełnosprawnego (nie
więcej jednak niż 500 zł na wszystkie dzieci) od 1 maja 2004 80,00 zł miesięcznie z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (na trzecie
i dalsze dziecko uprawnione do zasiłku) od 1 września 2006
60,00 zł miesięcznie z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wieku
do 5 lat od 1 września 2006
80,00 zł miesięcznie z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wieku
powyżej 5 lat od 1 września 2006
100,00 zł jednorazowo z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego albo rocznego przygotowania
przedszkolnego od 1 września 2006
90,00 zł miesięcznie w okresie
wrzesień–czerwiec na dziecko zamieszkujące i uczęszczające do szkoły w innej miejscowości od 1 września 2006 50,00 zł miesięcznie w okresie
wrzesień–czerwiec na dziecko dojeżdżające do szkoły w innej miejscowości od 1 września 2006 Świadczenia opiekuńcze
Kwota i częstotliwość wypłaty Rodzaj świadczenia Okres obowiązywania
153,00 zł miesięcznie zasiłek pielęgnacyjny od 1 września 2006
420,00 zł miesięcznie
520,00 zł miesięcznie świadczenie pielęgnacyjne 1 maja 2004–31 października 2009
od 1 listopada 2009 r.
Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka
1000,00 zł Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka od 9 lutego 2006 r.
Źródło: opracowanie własne
dzeń. Od dnia 1 stycznia 2009 r. istotnym warunkiem uzyska‑
nia tego świadczenia (kilkakrotnie modyfikowanym) jest udo‑
kumentowanie pozostawania pod opieką lekarską w okresie ciąży (podobne wymagania wprowadzono w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka). Ponadto gminy uzyska‑
ły możliwość wypłacania dodatkowej zapomogi w związku z urodzeniem dziecka finansowanej z własnych środków.
Z katalogu świadczeń rodzinnych zniknął natomiast doda‑
tek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Dodatek ten funkcjonował na zasa‑
dzie praw nabytych, był wypłacany do momentu wyczerpania uprawnień.
Liczne i bardzo istotne zmiany wprowadzono w zasa‑
dach przyznawania świadczeń opiekuńczych m.in. w wyniku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego uzyskały dzieci wychowywane w rodzinach zastępczych. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego m.in.:
poszerzono krąg osób uprawnionych do świadczeń pielęgna‑
cyjnych najpierw o osoby na których ciąży obowiązek alimen‑
tacyjny, a następnie o osoby inne niż spokrewnione w pierw‑
szym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki.
Ponadto świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeże‑
li małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie od 2010 r. zrezygnowa‑
no ze stosowania kryterium dochodowego. Z kolei w 2011 r.
wprowadzono nowe regulacje, które mają lepiej kontrolować zasadność przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, al‑
bowiem świadczenie pielęgnacyjne stało się łatwo dostępne i atrakcyjne np. dla osób bezrobotnych. Wskazane zmiany przebudowały całkowicie pierwotną koncepcje świadczenia pielęgnacyjnego, które początkowo pełniło funkcję wspiera‑
nia rodzin wychowujących niepełnosprawne dzieci.
Kwoty zasiłków rodzinnych zostały dwukrotnie podwyż‑
szone przy okazji ustawowych terminów weryfikacji w 2006 i w 2009 r., do czego wyraźnie zobowiązywały przepisy usta‑
wy. Dodatek z tytułu urodzenia dziecka wzrósł od 1 stycznia 2006 r. z 500 zł do 1000 zł. Od dnia 1 września 2006 r., w usta‑
wowym terminie pierwszej weryfikacji, podniesiono kwoty po‑
zostałych dodatków z wyjątkiem dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w okresie urlopu wychowawczego. Podwyższono również zasiłek pielęgnacyjny, natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego pozostała na tym samym poziomie. Szczegó‑
łowe kwoty świadczeń rodzinnych i okresy ich obowiązywania zaprezentowano w tabeli nr 3.
Reasumując, zmiany w regulacjach prawnych miały różny charakter, począwszy od usuwania błędnych rozwiązań, po‑
przez dostosowanie katalogu dodatków do potrzeb rodziny, wprowadzanie zmian w zasadach ich przyznawania oraz pod‑
noszenie wysokości wybranych świadczeń.
W całym okresie funkcjonowania ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zweryfikowano kryteriów dochodowych oraz wysokości dwóch dodatków: z tytułu wychowywania dziec‑
ka w okresie urlopu wychowawczego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Warto podkreślić bardzo dużą rolę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w nowelizowaniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Funkcjonowanie systemu świadczeń rodzinnych w latach 2004–2011
Wejście w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych przy‑
czyniło się do spadku o 443,5 tys. (tj. o 7,6%) liczby wypłaco‑
nych zasiłków rodzinnych: z 5 842,6 tys. w okresie I–IV 2004 r.
do 5 399,1 tys. w okresie V–XII 2004 r.
W latach 2004–2010 przeciętna miesięczna liczba dzieci, na które wypłacane były zasiłki rodzinne, spadła z 5 546,9 tys.
w 2004 r. do 3 003,3 tys. w 2010 r., czyli o 2 543,6 tys. Trend spadkowy utrzymuje się także w 2011 r. – według danych MPiPS w II kwartale 2011 r. wypłacono 2 800 tys. zasiłków ro‑
dzinnych.
W latach 2006–2010 najwięcej zasiłków rodzinnych było wypłacanych na dzieci powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia, następnie na dzieci do ukończenia 5 roku ży‑
cia, a najmniej na dzieci powyżej 18 roku życia do ukończe‑
nia 24 roku życia. Struktura wypłaconych zasiłków rodzinnych zależy przede wszystkim od struktury demograficznej popu‑
lacji dzieci do lat 18, natomiast po ukończeniu 18 roku życia istotnym czynnikiem jest kontynuowanie nauki przez dziec‑
ko. W 2010 r. zasiłki na dzieci w środkowej grupie wiekowej stanowiły 65,06% ogółu zasiłków, na dzieci do 5 roku życia – 25,58%, powyżej 18 roku życia do ukończenia 24 roku ży‑
cia – 9,36%. W przypadku rozbicia najstarszej grupy wiekowej na dwie podgrupy (powyżej 18 lat do 21 lat i powyżej 21 lat do ukończenia 24 roku życia) okazuje się, że zasiłki na dzieci powyżej 21 lat do ukończenia 24 roku życia stanowiły tylko 0,19% ogółu zasiłków (tj. 5,7 tys.).
W przypadku dodatków do zasiłków rodzinnych również występuje trend spadkowy, szczególnie widoczny od 2007 r.
(z wyjątkiem liczby wypłat dodatku z tytułu samotnego wy‑
chowywania dziecka, która gwałtowania spadła już w 2006 r.
z powodu zmiany zasad ich przyznawania).
Struktura wypłacanych dodatków nie ulegała istotnym zmianom i kształtowała się podobnie jak w 2010 r. (zob. wy‑
kres 1).
W odróżnieniu od zasiłków rodzinnych i dodatków coraz więcej wypłacanych jest świadczeń opiekuńczych. Liczba za‑
siłków pielęgnacyjnych systematycznie wzrastała przez cały analizowany okres, co wynika z faktu, że coraz więcej osób dorosłych posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
W 2010 r. zasiłki pielęgnacyjne dla osób ze znacznym stop‑
niem niepełnosprawności stanowiły 42% ogółu wypłaconych zasiłków, drugie miejsce zajmowały zasiłki dla osób z orzeczo‑
nym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (28%), a następnie dla dzieci do lat 16 (26%) i dla osób mających ukończone 75 lat (4%).
Z kolei zmiany w regulacjach prawnych dotyczących świad‑
czenia pielęgnacyjnego (rozszerzenie kręgu osób uprawnio‑
nych i likwidacja kryterium dochodowego) stanowią zasad‑
niczą przyczynę wzrostu ich liczby w 2010 r. W stosunku do 2009 r. wzrost ten wyniósł 40,5 tys. tj. o 59,6%. W II kwartale 2011 r. takich świadczeń wypłacono już 161 tys., czyli ponad dwukrotnie więcej niż w 2009 r.
Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka jest ściśle powiązana z liczbą urodzonych dzieci. Każdego roku świadczenie to było wypłacane na ponad 99% urodzonych dzieci, co wskazuje, że niezależnie od poziomu zamożności niemal każda rodzina korzystała z prawa do zapomogi.
Tabela 4. Świadczenia rodzinne w latach 2004–2010
V–XII 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Przeciętna miesięczna liczba (w tys.)
Zasiłek rodzinny 5 399,1 5 192,8 4 595,0 4 266,0 3 768,4 3 314,9 3 003,3
Dodatki do zasiłków rodzinnych, z tytułu:
• urodzenia dziecka 94,3* 186,0* 229,0 222,5 213,5 195,4 182,5
• opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wycho‑
wawczego 149,4 140,0 130,7 126,2 125,1 121,2 111,9
• samotnego wychowywania dziecka 966,9 714,9 179,4 173,3 161,6 149,3 139,4
• kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego 181,1* 198,1* 218,0 218,5 202,9 186,3 172,9
– do 5 roku życia 31,8* 33,3* 37,0 35,8 33,1 31,8 28,9
– powyżej 5 roku życia 149,3* 164,8* 181,0 182,7 169,8 154,5 144,0
• rozpoczęcia roku szkolnego 2 313,3* 2 861,0* 3 196,0 3 017,0 2 413,3 2 395,7 2 143,7
• podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania 279,1* 397,1* 476,4 453,7 408,6 361,4 326,0
– na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem 19,5* 30,0* 35,5 34,1 30,8 27,7 25,8
– na pokrycie wydatków związanych z dojazdem 259,6* 376,1* 440,9 419,6 377,8 333,7 300,2
• wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej × 767,4 775,3 706,8 629,7 558,9 504,7
Zasiłek pielęgnacyjny 609,4 642,9 676,1 727,9 771,3 836,0 873,0
Świadczenie pielęgnacyjne 68,2 71,2 71,5 70,4 69,9 67,9 108,4
Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka × × 387,4 380,2 412,5 413,9 412,8
* Bez dodatków wypłacanych przez pracodawców rozliczających się z ZUS w systemie Płatnik.
Źródło: Informacje o realizacji świadczeń rodzinnych, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, http://www.mpips.gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.].
Wykres 1. Procentowy udział liczby korzystających z poszczególnych dodatków do zasiłku rodzinnego w ogólnej liczbie korzystających z dodatków w 2010 r.
59,77 rozpoczęcie roku szkolnego urodzenie dziecka 5,11
kształcenie i rehabilitacja dziecka niepełnosprawnego 4,84
samotne wychowywanie dziecka 3,9
3,12 opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego
podjęcie przez dziecko nauki
w szkole poza miejscem zamieszkania 9,13
wychowywanie dziecka w rodzinie wielodzietnej 14,13
Źródło: Informacja o realizacji świadczeń rodzinnych w 2010 r., Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, http://www.mpips.gov.pl [dostęp: 20 paź‑
dziernika 2011 r.].
Gminy w bardzo ograniczonym zakresie korzystały z moż‑
liwości wypłaty dodatkowej zapomogi w związku z urodze‑
niem się dziecka finansowanej z własnych środków. W 2006 r.
36 gmin wypłaciło 12 tys. zapomóg. Przeciętna wysokość za‑
pomogi wyniosła 984,66 zł (od 213 zł do 3 000 zł). W latach następnych wzrastała liczba gmin (do 46) oraz liczba przyzna‑
nych zapomóg (19,5 tys. w 2010 r.), ale zmniejszała się prze‑
ciętna wysokość zapomogi (853,90 zł w 2010 r.).
W analizowanym okresie wraz ze zmniejszającą się liczbą wypłacanych zasiłków rodzinnych i dodatków wzrastała jed‑
nocześnie przeciętna kwota wypłacana na jednego świadcze‑
niobiorcę: z 134 zł w 2006 r. do 220 zł w 2010 r.
Informacje na temat rodzin pobierających świadczenia rodzinne dostępne są począwszy od 1 września 2006 r., tj.
daty całkowitego przejęcia realizacji świadczeń rodzinnych przez gminy. W świetle tych danych w 2007 r. zasiłki rodzinne otrzymywało 2 673,8 tys. rodzin, a w 2010 r. – 2 219 tys. rodzin.
Większość rodzin (około 70%) pobierała świadczenia uzależ‑
nione od spełnienia kryterium dochodowego, a wśród nich zdecydowanie przeważają rodziny wychowujące 1 lub 2 dzieci (76–79%) oraz rodziny pełne (82–77%). Rodziny z dziećmi nie‑
pełnosprawnymi to nie więcej niż 10–11% ogółu rodzin, ale wśród tych rodzin jest znacznie wyższy odsetek rodzin wielo‑
dzietnych (np. w 2009 r. wskaźnik ten wynosił 33,9%, podczas gdy w rodzinach bez dziecka niepełnosprawnego – 22,1%).
Z informacji MPiPS wynika, że świadczenia rodzinne po‑
bierają głównie rodziny ubogie, kwalifikujące się do pomocy społecznej. W tabeli 5 pokazano strukturę rodzin według wy‑
sokości dochodu na 1 osobę na przykładzie danych za 2009 r.
W latach 2006–2010 od 43% do 49% rodzin nie osiągało do‑
chodów przekraczających połowę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych (poniżej 252 zł i 291,50 zł). Jest to poziom dochodów znajdujących się wyraź‑
nie poniżej kryterium dochodowego pomocy społecznej tj.
351 zł na osobę18. Najwięcej rodzin legitymowało się docho‑
18 Kryterium to obowiązuje od 1 września 2006 r. i już w 2009 r.
było niższe od minimum egzystencji dla rodziny składającej się z ro‑
dziców i dwojga dzieci (zob. tab. 8 str. 25).
dem między 100 zł a 400 zł na osobę. Dochody powyżej 400 zł na osobę, ale nie więcej niż 504 i 583 zł, osiągało w latach 2006–2010 mniej niż 20% rodzin. Powyżej ustalonych progów dochodowych znajdowało się 4%–6% rodzin. Rodziny te sko‑
rzystały z możliwości przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, jeżeli świadczenia przysługiwały w poprzednim okresie zasiłkowym.
Dochody są wyraźnie uzależnione od liczby dzieci i wystę‑
powania w składzie rodziny dziecka niepełnosprawnego – ro‑
dziny te osiągały częściej niższe dochody. Rodziny niepełne w porównaniu do rodzin pełnych charakteryzują także niższe dochody.
Reasumując, najbardziej charakterystyczną cechą funkcjo‑
nowania systemu świadczeń rodzinnych jest spadek liczby zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych oraz wzrost liczby wypłacanych świadczeń opiekuńczych.
Spadek liczby dzieci uprawnionych do świadczeń rodzin‑
nych jest efektem wpływu wielu czynników:
• demograficznych (spadek liczby dzieci w wieku upraw‑
niającym do zasiłku rodzinnego);
• ekonomicznych (poprawa sytuacji materialnej rodzin);
• regulacyjnych (utrzymywanie kryterium dochodowego na niezmienionym poziomie od 2004 r.).
W latach 2004–2010 populacja dzieci i młodzieży w wie‑
ku 0–24 lata zmniejszyła się o 1 637,5 tys., a liczba zasiłków rodzinnych o 2 543,6 tys. Spadek wypłacanych zasiłków cha‑
Tabela 5. Struktura rodzin pobierających świadczenia rodzinne uzależnione od dochodu – według typów rodzin i wyso-
kości dochodu na osobę w 2009 r. (w %)
Wyszczególnienie Liczba rodzin ogółem
w tym Rodziny
pełne Rodziny
niepełne z 1 dzieckiem z 2 dzieci z 3 dzieci z 4 i więcej dzieci
Ogółem, w tym o dochodzie 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Bez dochodu 7,7 6,6 11,8 10,9 6,0 4,8 5,6
Do 100 zł 11,2 11,1 11,6 9,9 10,0 12,8 20,3
Od 100,01 zł do 252,01/291,50 zł 30,1 30,1 30,0 26,0 30,3 34,7 39,7
Od 252,01/291,51 zł do 400 zł 27,6 28,2 25,1 27,7 28,7 27,2 21,6
Od 400,01 zł do 504/583,00 zl 18,1 18,5 16,6 19,5 19,1 16,0 10,3
Powyżej 504/583 zł 5,4 5,5 4,9 5,9 5,7 4,6 2,6
Źródło: Informacje o realizacji świadczeń rodzinnych, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, http://www.mpips.gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.].
Tabela 6. Liczba dzieci i młodzieży w wieku 0–24 lata i liczba wypłaconych zasiłków rodzinnych w latach 2004–2010 Rok Liczba dzieci i młodzieży
w wieku 0–24 lat (w tys.)
Dynamika (rok 2003 = 100)
Liczba wypłaconych zasiłków rodzinnych
(w tys.)
Dynamika (rok 2003 = 100)
Odsetek dzieci i młodzieży, na które wypłacono
zasiłki rodzinne (%)
2004 12 664,5 96,73 5 546,9 94,25 44,95
2005 12 374,5 94,52 5 192,8 88,24 43,80
2006 12 096,5 92,40 4 595,0 78,08 41,96
2007 11 808,7 90,20 4 266,0 72,49 37,99
2008 11 526,5 88,05 3 768,4 64,03 36,13
2009 11 269,1 86,08 3 314,9 56,33 32,69
2010 11 027,0 84,23 3 003,3 51,03 29,42
Źródło: Informacje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o realizacji świadczeń rodzinnych, http://www.mpips.gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.]; Roczniki statystyczne GUS http://www.stat.gov.pl [dostęp:20 października 2011 r.].
Tabela 7. Wydatki na świadczenia rodzinne w latach V–XII 2004–2010 V–XII
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
w mln zł
Świadczenia rodzinne ogółem, w tym: 5 684 7 547 7 388 7 834 7 331 7 098 7 831
• zasiłki rodzinne 2 209 2 852 2 807 3 112 2 746 2 553 3 091
• dodatki do zasiłku rodzinnego 2 532 3 229 2 627 2 656 2 420 2 247 2 057
• świadczenia opiekuńcze: 943 1 466 1 567 1 686 1 753 1 884 2 270
– zasiłek pielęgnacyjny 719 1 112 1 209 1 336 1 416 1 535 1 603
– świadczenie pielęgnacyjne 224 354 358 350 337 349 667
• jednorazowa zapomoga – – 387 380 412 414 413
Źródło: Informacje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o realizacji świadczeń rodzinnych, http://www.mps.gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.];
Roczniki statystyczne GUS, http://www.stat.gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.].
Wykres 2. Procentowy udział wydatków na świadczenia rodzinne wydatkach budżetu państwa i w PKB w latach 2004–2010 4,18
3,14
3,6 3,35
2,68 2,38 2,66
0,53 0,55 0,57
0,69 0,67 0,87 0,79
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Udział w wydatkach budżetu państwa (%) Udział w PKB (%)
Źródło: Obliczenia własne na podstawie: Informacje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o realizacji świadczeń rodzinnych, http://www.mps.
gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.]; Roczniki statystyczne GUS http://www.stat.gov.pl [dostęp: 20 października 2011 r.].
rakteryzuje znacznie większa dynamika niż spadek liczby dzieci i młodzieży (tabela 6). Wskazuje to, że ponad 1⁄3 spad‑
ku liczby wypłacanych zasiłków wynikała z braku waloryzacji kryterium dochodowego. Odsetek dzieci, na które wypłacono zasiłek zmniejszył się z 43,80% w 2004 r. do 29,42% w 2010 r.
Jeszcze na początku pierwszej dekady XXI w. zasiłki rodzinne otrzymywało ponad 53% dzieci. Weryfikacja kryteriów do‑
chodowych uprawniających do świadczeń rodzinnych staje się obecnie najważniejszym problemem systemu świadczeń rodzinnych.
Wydatki na świadczenia rodzinne
Analiza wydatków na świadczenia rodzinne w latach 2004–
2010 obejmuje tylko wydatki bezpośrednio kierowane do ro‑
dzin, a więc bez wydatków na składki na ubezpieczenia społecz‑
ne i zdrowotne oraz bez kosztów obsługi wypłaty świadczeń19. Ze względu na brak waloryzacji progów dochodowych i spadek liczby wypłacanych świadczeń nie występuje jed‑
noznaczna tendencja wzrostu wydatków na świadczenia ro‑
dzinne, ale widoczna jest ich fluktuacja. Trend w wydatkach kształtuje zasada weryfikacja świadczeń rodzinnych co 3 lata
19 W latach 2005–2009 wydatki na składki emerytalno‑rentowe i zdrowotne systematycznie spadały (z 110 492 tys. zł do 75 030 tys. zł), natomiast w 2010 r. wzrosły o ponad 70% do kwoty 128 842 tys. zł na skutek zwiększonej liczby przyznanych świadczeń pielęgnacyjnych.
Koszty obsługi wypłaty świadczeń rodzinnych ponosi budżet pań‑
stwa (dotacja w wysokości 3% dotacji na świadczenia rodzinne) oraz gminy. Wydatki z tego tytułu nie wykazują jednoznacznych tendencji, np. w 2010 r. wyniosły 273 242 tys. zł, w tym 224 148 tys. zł z dotacji z budżetu państwa.
