Jednostki pomocnicze gminy : wybrane zagadnienia

Sylwester Wróbel

Jednostki pomocnicze gminy :

wybrane zagadnienia

Studia Politicae Universitatis Silesiensis 3, 152-169

2007

Jednostki pomocnicze gminy

Wybrane zagadnienia

U staw a o sam orządzie gminnym z 8 m arca 1990 roku wprowadziła isto t­ ne zm iany w organizacji, s tru k tu rz e i sposobie funkcjonow ania n a jm n ie j­ szej jednostki podziału te ry to rialno-adm inistracyjnego Polski. Do n ajw aż­ niejszych, oprócz stw o rzen ia podstaw sam odzielności ekonom icznej, przez kom unalizację części m ienia państw ow ego i zag w aran to w an ie odrębnych, trw ałych źródeł dochodów, u zn an ia sam odzielności organizacyjnej, zapew ­ n ie n ia gm inie osobowości praw nej, pow ołania do życia, w m iejsce te re n o ­ wych organów w ładzy państw ow ej, organów w ładzy publicznej, m ających ustaw ow o g w a ra n to w a n ą sam odzielność oraz odrębne kom petencje, n a le ­ ży niew ątpliw ie u k ształto w an ie praw nych podstaw bezpośredniego u d zia­ łu m ieszkańców w lokalnej polityce i życiu społecznym. U staw a w ym ienia pow szechne w ybory do organów m unicypalnych, re feren d a i k o n su ltacje jako formy lokalnej demokracji bezpośredniej we wszystkich gminach. N adto n a niższym szczeblu organizacji życia społecznego, ja k im s ą je d n o stk i po­ mocnicze, przew iduje instytucję zeb ran ia wiejskiego jako org an u uchw ało­ dawczego w sołectwie, będącym je d n o stk ą pom ocniczą podziału te ry to ria l­ no-adm inistracyjnego w gm inach wiejskich1. W gm inach miejskich zaś prze­ w iduje w yłonienie w drodze wyborów ra d dzielnic lub osiedli2 m ających s ta tu s je d n o stek pomocniczych, choć dopuszcza ta k ż e możliwość u s ta n o ­ w ienia ogólnego z e b ra n ia m ieszkańców jak o o rg a n u uchw ałodaw czego w osiedlach3. Tym sam ym stworzono w aru n k i praw n e do k ształto w an ia się

1 U staw a o sam orządzie gm innym . DzU art. 36.1. 2 Ibidem, art. 37.1.

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₅₃

dwupoziom owej organizacji życia społecznego i dw uszczeblowego u k ła d u w ładzy w gm inach.

Jed n o stk i pomocnicze nie s ą in s ty tu c ją n o w ą an i w Polsce, a n i w E u ro ­ pie. Ich pow staw an ie i istn ie n ie łączy się z w ielkością, organizacją, stru k - t u r ą i c h a ra k te re m gmin. W ty ch p a ń stw a c h europejskich, w k tó ry ch w y­ stęp u je d u ża liczba w spólnot gm innych, p o w stają tylko w m iastach . Nie m a bowiem, n a przyk ład , potrzeby tw o rzen ia je d n o stek pomocniczych w w iększości z bez m a ła 37 tys. gm in fran cuskich, jak o że o b ejm ują m ałe społeczności. Około 4 tys. w spólnot gm innych liczy m niej niż 100 m iesz­ kańców, k a ż d ą zaś z ko lejn y ch l8 tys. zam ieszkuje nie więcej niż 500 osób4. W sąsiedniej Szw ajcarii sy tu acja w ygląda podobnie, jako że 1/5 z 3 tys. społeczności gm innych obejmuje sk u p isk a ludzkie liczące do 200 m ieszkań­ ców, a k olejna 1/4 to gm iny zam ieszk iw an e przez m niej niż 500 osób5.

Również n a ziem iach polskich, w zaborach austrow ęgierskim i pruskim , n a mocy u s ta w o sam orządzie w iejskim z 1864 i 1891 ro k u utw orzono gm iny jednostkow e obejm ujące pojedyncze wsie, a w zaborze p ru sk im n a d to podniesiono do ra n g i gm in o b szary dw orskie. W tego ty p u je d n o st­ kach podziału adm inistracyjnego tw orzenie jednostek pomocniczych nie jest konieczne, a w w ielu p rzy p ad k a ch ta k ż e nie je s t możliwe. C ech u ją je bowiem:

1) zw artość u k ła d u osadniczego odzw ierciedlająca się w sk o n cen tro ­ w anej, jednorodnej zabudow ie,

2) znaczący poziom jednorodności s tru k tu ry społecznej, której o zn ak a­ mi są:

- id en ty czn e lub podobne role społeczne: zawodowe, rodzinne, to w arzy ­ skie, sąsiedzkie,

- przynależność do tej sam ej k la sy społecznej, - zbliżony poziom zamożności,

- podobieństw o w arunków życia,

- poczucie przynależności grupowej większości m ieszkańców miejscowości (nie oznacza to jednak, że nie w ystępuje, znaczące niekiedy, rozw arstw ie­ nie ekonom iczne i społeczne oraz duże różnice m a teria ln e m iędzy najbo­ gatszym i i najuboższym i m ieszkańcam i miejscowości),

4 J. J e ż e w s k i : We Francji. W: S a m o rzą d terytorialn y i a d m in istra cja w w y b ra ­

nych krajach. G m ina w p a ń stw a c h E uropy Zachodniej. Red. J. J e ż e w s k i . Wrocław

1999, s. 161.

5 R. S c h a f f h a u s e r : W S zw a jca rii. W: S a m o rzą d terytorialn y..., s. 295. Znam ien­ ne jest, że w obydwu państw ach przyjęto odm ienne rozw iązania w odniesieniu do lok al­ nych organów władzy. Jeśli w Szwajcarii prawo do rozstrzygania spraw publicznych w m ałych gm inach ma zebranie mieszkańców, to we Francji we w szystkich w spólno­ tach lokalnych wybiera się organy przedstaw icielskie.

3) rozw inięty u k ła d więzi społecznych, w znaczącym stopniu m ających c h a ra k te r bezp ośredn i i niesform alizow any; ich p o d sta w ą są, m ające cza­ sem ro zb u d o w an ą postać, w ięzi rodzinne, u k ła d koligacji i koneksji oraz przep latające się z nim i więzi sąsiedzkie,

4) w ysoki poziom in teg racji funkcjonalnej oraz n o rm atyw nej, u k tó ­ rych podłoża leżą:

- te n sam bądź zbliżone u k ła d w artości i norm społecznych, - podobieństwo zwyczajów,

- w spólne tradycje, zwyczaje obrzędy, - zbieżność w aru nk ó w p racy i życia.

Inaczej rzecz się przed staw ia z w iększym i sk u p isk am i ludności, jak im i s ą m iasta. Podział ich przestrzen i n a obszary zam ieszkane przez różne g ru ­ py ludności (jak choćby gród i podgrodzie w m ia sta c h średniow iecznych) i odm ienność funkcji poszczególnych części m ia s ta czyniły z nich daleko bardziej niejednorodnącałość sp o łeczn o -p rzestrzen n ąn iż wieś. S tąd te po­ jaw iające się form y zrzeszan ia się m ieszkańców m ia st w organizacje zaw o­ dowe ja k cechy rzem ieślnicze, gildie kupieckie, o rg anizacje żebracze itp., które pełniły ta k ż e szersze funkcje, obejm ujące organizację życia społecz­ nego w poszczególnych częściach m ia s ta 6.

W szerszym w ym iarze kw estia podziału w ew nętrznego gm iny pojaw iła się w raz z p o w stan iem gm in zbiorowych. D y sp o n u ją one n a ogół w iększy­ m i zasobam i terytorialn y m i, m aterialny m i, finansow ym i, ludnościowym i, w ytw órczym i, organizacyjnym i oraz in fra s tru k tu ra ln y m i niż gm iny je d ­ nostkowe. S ą je d n a k również bardziej złożone i heterogeniczne. Jak o liczące tysiące czy n aw et m iliony mieszkańców, nie s ą w sta n ie zaspokajać w ielu potrzeb, zw łaszcza psychologicznych: poczucia bezpieczeństw a, stabilności, afiliacji, tw orzenia bezpośrednich więzi społecznych, łatw iejszych do re a li­ zacji w m ałych skupiskach społecznych. Po w tóre zaś, w raz z powiększaniem się obszaru m ia sta i w zrostem liczby członków społeczności lokalnej rośnie p rz e strz e n n e i społeczne zróżnicow anie potrzeb i interesó w tw orzących j ą grup. Część z nich pełniej, szybciej i efektyw niej może zostać urzeczyw ist­ n ion a n a niższych niż gm in a szczeblach organizacji życia społecznego.

Tw orzenie zarów no w gm inach zbiorowych, ja k i m iastach m niejszych jednostek przestrzennych, opartych n a odrębnych układach społeczno-osad- niczych w ydaje się zatem w pełn i u zasad n io n e, użyteczne i niezbędne. M ożliwości ich w y o d ręb n ian ia w różnych k ateg o riach gm in s ą je d n a k od­ m ienne. Łatw iej to uczynić we w spólnotach w iejskich ze w zględu n a istn ie ­ nie od k ilk u do kilku dziesięciu n aw et odrębnych osad, m iast, wsi, osiedli, przysiółków itp. Sołectw a zazwyczaj o b ejm u jąo b szar wsi. Ich w yodrębnie­ nie teryto rialn o -ad m in istracy jn e n a ogół nie n a strę c z a trudności.

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₅₅

Więcej problem ów pow staje w zw iązku z tw orzeniem jed n o stek pomoc­ niczych w m iastach , zw łaszcza tych o zw artej zabudow ie p rzestrz en n ej. Zarów no m ia sta , k tó re lokow ane były w średniow ieczu, ja k i pow stałe w okresie ind u strializacji, we w cześniejszych okresach istn ie n ia zachowy­ w ały n a ogół odrębność kw artałów , dzielnic czy osad, z któ ry ch połączenia powstały. W m iarę w zrostu liczby ludności, postępującej zabudowy, rozwo­ ju gospodarczego i tow arzyszących im procesów rozw ijały się n ie tylko n a zew nątrz, tw orząc więzi w spółpracy i zależności z otaczającym i miejscowo­ ściam i i inkorporując te re n y pozam iejskie, ale tak że do w ew nątrz. R ezu lta­ te m tego s ta ła się p rz e s trz e n n a e k sp a n sja dzielnic i osiedli przejaw iająca się w p o w ięk szaniu o b szaru o m iejskie te re n y n iezabudow ane, wcześniej pełniące funkcję swoistych granic rozdzielających różne części m ia sta (jak choćby krakow skie P lanty). W sk u tek postępow ania zabudow y granice owe stały się um ow ne, z p u n k tu w idzenia u k ła d u przestrzen n eg o bowiem tw o­ r z ą one zw arte całości, obejmując d użączęść pow ierzchni m iasta. D odatko­ wo sytuację k o m p liku ją ta k ie działan ia, ja k w yburzanie części zabudow ań i w znoszenie budow li o odm iennym c h a ra k te rz e (np. gm achów in sty tu cji finansow ych czy centrów h andlow ych w dzielnicy k ilkukondygnacyjnych kamienic).

S ą zatem jed n o stk i pomocnicze w yrazem próby pogodzenia wymogów samodzielności oraz efektywności istn ien ia i funkcjonow ania gm iny ze zdol­ nością zaspokajania potrzeb jej mieszkańców. Takie cele, ja k się wydaje, przy­ świecały autorom u staw y z 20 m arca 1933 roku, ujednolicającej ustrój gm i­ ny n a te ry to riu m całego p a ń stw a polskiego. N adano wówczas gminom, aby wzmocnić ich rolę w system ie politycznym, osobowość p r a w n ą wyposażono w m ienie kom unalne i uznano odrębność organizacyjną. Jednocześnie w pro­ w adzając m odel gm iny zbiorowej, um ożliw iono jej podział n a gromady.

U sta w a o sam o rząd zie gm innym , choć n ie pow raca do n azew n ictw a „ustaw y scaleniowej”, przyw raca wiele zaw artych w niej postanow ień i roz­ w iązań. D opuszcza ona możliwość tw orzenia jed nostek pomocniczych, k tó ­ rych n azw a u zależn io n a je s t od ty p u gm iny oraz specyfiki u k ła d u o sad n i­ czego. W gm inach w iejskich s ą n im i sołectwa, w m iejskich zaś — dzielnice, osiedla bądź in n e ich części.

A utorzy u staw y przyjęli w tym przy p ad k u jeszcze bardziej zróżnicow a­ ne nazew nictw o niż zastosow ane do typologii gmin, lecz odnosi się ono głów­ nie do je d n o stek pomocniczych w m iastach . W p rak ty ce bow iem ze w zglę­ du n a różnorodność form osadnictwa w m iastach m ogą się pojawiać wszystkie rodzaje je d n o stek pomocniczych, w espół z sołectw am i7. Co więcej, w u s ta ­

7 D la przykładu, na w yodrębnienie 37 sołectw obok 62 osiedli w pierwotnym po­ dziale m iasta na jednostki pomocnicze zdecydowały się władze Łodzi [www.um l.lodz.pl/ index. p hp ?m enu?=8& zapytanie=8,l 0].

wie przew iduje się możliwość pow ołania jednostki niższego rzędu w ram ach jednostki pomocniczej8. W praktyce je d n ak przepis te n nie doczekał się r e a ­ lizacji.

U podstaw w yodrębnienia jed n o stek pomocniczych gm iny leży za sa d a pomocniczości. S tanow i ona, że dla skuteczności procesu zasp o k ajan ia po­ trzeb społecznych niezw ykle isto tn e je st, aby org any w ładzy i a d m in is tra ­ cji oraz instytucje publiczne znajdowały się ja k najbliżej obywateli, zarówno w p rzestrz en n y m , ja k i społecznym znaczeniu. Powołując gm inę jak o naj- m n iejsząjed n o stk ę zasadniczego podziału tery to rialn eg o p ań stw a, a z a r a ­ zem nazyw ając „podstaw ow ą je d n o stk ą sam o rząd u teryto rialneg o ”9, o rg a­ ny w ładzy ustaw odaw czej uczyniły j ą - j a k o n a jm n ie jsz ą w spólnotę lo k a l­ n ą m a jącą osobowość p ra w n ą -b e n e fic je n te m zasady subsydiarności. Nic je d n a k nie stoi n a przeszkodzie, aby w sto p n iu , w ja k im d o zw alają n a to przepisy p raw a, część z a d a ń przejęły je d n o stk i pomocnicze obejm ujące m niejsze i często bardziej jednorodne zbiorowości społeczne niż gminy. Tym bardziej, że w istocie n iek tó re potrzeby społeczne, zarów no indyw idualne, ja k i zbiorowe, społeczności sołeckie i p rzy n ajm n iej n ie k tó re dzielnicowe oraz ich organ y już zasp o k ajają. N a le ż ą do n ich potrzeby podstaw ow e, t a ­ kie ja k potrzeba bezpieczeństwa. Społeczności jednostek pomocniczych urze­ czyw istniają ta k że potrzeby m aterialne, zw iązane z ładem przestrzennym , czystością, e stety k ą p rzestrzeni publicznej, stan em in frastru k tu ry technicz­ nej, budynków i budow li mieszczących in sty tu cje publiczne (dbałość o s ta n techniczny szkół, ośrodków zdrowia, insty tucji k u ltu raln y ch , u rząd zeń re ­ kreacyjnych). W y k az u jąte ż dbałość o s ta n środow iska n atu raln eg o .

N ie sposób ta k ż e nie dostrzegać, że najb liższe środow isko społeczne najlepiej i najpełniej p o trafi realizow ać potrzeby n iem ate rialn e , ta k ie jak: styczności społecznych, k ształto w an ia w ięzi społecznych, zw łaszcza in te r ­ personalnych, afiliacji, w spólnoty opinii, poglądów i przekonań, tożsam ości jednostkowej i grupowej, ekspresji, wreszcie uczestnictw a w życiu i d ziałal­

ności społeczności, aktyw ności, p ełnienia ról, szczególnie wobec najbliższe­ go otoczenia, o p arty ch n a znajom ościach społecznych, sąsiedztw ie, kole­ żeństwie.

Nie dysponują jed n ak jednostki pomocnicze tak im i środkam i sam odziel­ ności praw nej, organizacyjnej, finansow ej czy ad m in istracy jn ej, ja k gm i­ ny. W w iększości z nich n ajw ażniejszym zasobem je s t k a p ita ł społeczny, przybierający różne formy, w zależności od h isto rii, położenia, liczby lu d ­ ności i k s z ta łtu s tr u k tu r y społecznej, k s z ta łtu w ięzi społecznych, poziom u w y kształcen ia i zasiedziałości oraz w ielu in ny ch uw aru n k o w ań . W yraża on poziom gotowości i zdolności do podejm ow ania d ziałań n a rzecz społecz­

8 U staw a o sam orządzie gm innym , art. 35. 9 A rtykuł 164 Konstytucji RP z 02 kw ietnia 1997.

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₅₇

ności lokalnej, w ynikający z sieci ko ntaktów społecznych, zakresu, gęstości oraz intensy w n o ści w ięzi społecznych, zau fan ia, o tw artości wobec otocze­ nia, prospołecznego n astaw ie n ia, w spólnych w artości i pow szechnie u z n a ­ w anych norm społecznych.

W ładze polskich gm in różnie się o d n o szą do możliwości w y p ełn ian ia części z a d a ń sam orządow ych n a niższym szczeblu organizacji życia spo­ łecznego. To im u s ta w a o sam o rząd zie gm innym p rzy zn ała praw o decydo­ w an ia o pow ołaniu jed n o stek pom ocniczych10. U staw ow o uregulow ano je ­ dynie ich nazew nictw o, m ian u jąc je d n o stk ę pom ocniczą w gm in ach w iej­ skich sołectw em 11, w m iejskich zaś - dzielnicą lub osiedlem. U względniono ta k ż e możliwość u tw o rzen ia in n y ch je d n o stek pom ocniczych12. Z asady i k ry te ria tw orzenia, łączenia, podziału i znoszenia jed n o stk i pomocniczej pozostaw iono regulacjom sta tu to w y m 13. Z zap isu treści a rt. 35.1. u staw y 0 sam o rząd zie gm innym w ynika, że nie chodzi w ty m p rzy p ad k u o s ta tu t gminy, lecz odrębny a k t p raw a miejscowego, przyjm owany w postaci uchw a­ ły przez ra d ę gminy. J e s t n im s ta tu t jed n o stk i pomocniczej, określający jej organizację i zak res d ziałan ia14. N ie w yklucza to je d n ak możliwości zaw ar­ cia ogólnych regulacji dotyczących jej w statu cie gminy. Dotyczy to zw łasz­ cza liczby i rodzajów je d n o stek pomocniczych, try b u tw o rzen ia, k s z ta łtu 1 sk ła d u organów, a ta k ż e ich z a d a ń oraz zasad działalności, jeśli s ą ta k ie sam e lub zbliżone.

U w zględniając k ry te riu m sto p n ia zaaw an so w an ia procesu pow oływ a­ n ia je d n o ste k pomocniczych, m ożna w yodrębnić siedem k ateg o rii gmin. T w orząje te w spólnoty lokalne, które:

- nie p rzew id u ją w swoich s ta tu ta c h pow ołania owych jednostek,

- zaw arły w zap isach statu to w y ch t a k ą możliwość, czasem obw arow ując j ą koniecznością sp ełn ien ia pew nych w arunków ; najczęściej pojaw

iają-10 Twórcy u staw y przyjęli w tej m aterii rozw iązania inne, niż te, które znalazły się w tzw. samorządowej u staw ie scaleniowej z 30 sty cz n ia l9 3 3 r. W prowadzili oni na t e ­ renie całego państw a gm inę zbiorową, w której obligatoryjnie powoływano do życia jed­ nostki pomocnicze, noszące nazw ę gromad. W prowadzili także jednolite uregulow ania dotyczące zadań gromad oraz trybu powoływania, składu i kom petencji organów.

11 N ie powrócono zatem do nazw y z okresu międzywojennego. 12 Art. 5.1. ustaw y o sam orządzie gm innym .

13 Art. 5.3. ustaw y o sam orządzie gminnym .

14 Z. Leoński twierdzi, iż z zapisów tego artykułu n ie wynika, czy ma to być odrębny sta tu t dla każdej jednostki pomocniczej w gm inie, czy jeden w spólny dla w szystkich, i uznaje m ożliwość przyjęcia obydwu rozwiązań. Z. L e o ń s k i : S a m o rzą d terytorialn y

w RP. W arszawa 1998, s. 99. Zważywszy jednak na to iż statu ty dotyczą konkretnych,

wym ienionych zazwyczaj w tytu le jednostek (np. „Statut sołectw a X” czy „Statut d ziel­ nicy Y”), trudno to drugie rozw iązanie zaakceptow ać, zw łaszcza że w gm inie m ogą w ystępować różne rodzaje jednostek pomocniczych, a to w iąże się z odrębnym charak­ terem i odm iennym i nazw am i ich organów.

cym się je st poziom poparcia dla inicjatyw y u tw orzenia jednostki pomoc­ niczej, w yrażający się w złożeniu pod w nioskiem podpisów 10% (Gliwice, Katowice) lub 15% (Bytom) m ieszkańców o b szaru przyszłej jednostki, - powołały do życia jed no stki pomocnicze n a części obszaru gminy, lecz nie

w yłoniły jej organów ; często n a przeszkodzie te m u stoi k ry te riu m fre ­ kw encji wyborczej; jedy nie w części dzielnic i osiedli u d aje się p rz e k ro ­ czyć w yznaczony przez ra d y gm in próg 10% b ąd ź n aw et 20% u czestn ic­ tw a w głosow aniu,

- podzieliły cały o b szar gm iny n a je d n o stk i pomocnicze, lecz nie doszło w nich do wyborów organów owych jed n o stek ,

- powołały do życia i przeprow adziły w ybory do organów je d n o stek po­ mocniczych w niektórych dzielnicach osiedlach,

- utw orzyły je d n o stk i pomocnicze n a te re n ie całej gminy, lecz ich organ y powołano jed y n ie w części dzielnic i osiedli (ta k a sy tu acja p an o w ała w K atow icach do 2005 r., gdzie n a 22 w yodrębnione jed n o stk i pom ocni­ cze w 2—4, w kolejnych kadencjach, działały rady),

- zdołały doprow adzić do wyborów we w szystkich je d n o stk ach pom oc­ niczych (jak to m iało m iejsce w o sta tn ic h la ta c h w Szczecinie, K ato w i­ cach, G liw icach czy Zabrzu).

Biorąc pod uw agę k ry te riu m podm iotu inicjującego tw orzenie owych jednostek, m ożna w yodrębnić takie, które p o w stają oddolnie, z woli m iesz­ kańców, oraz p o w sta ją odgórnie, z inicjatyw y w ładz gm innych. Z a le tą pierw szego sposobu tw o rzen ia sołectw, dzielnic i osiedli je s t niew ątp liw ie to, iż p o w sta ją one n a fun d am en cie w zględnie jednorodnych, stab iln y ch układów osiedleńczych, którym towarzyszyć może podobieństwo pozycji spo­ łecznej i sytuacji m a terialn ej m ieszkańców (dzielnice rezydencjalne, zab u ­ dowy szeregow ej, domów k o m u n a ln y ch czy osied la spółdzielcze) oraz u k sz ta łto w a n e w ięzi społeczne. P o w stałe oddolnie je d n o stk i pomocnicze cechuje często w iększa trw ałość i stab ilno ść fu n kcjonow ania oraz wyższy poziom aktyw ności ich mieszkańców. Za słabość zaś uznać można, zn aczą­ ce niekiedy, różnice pow ierzchni, liczby ludności oraz poziom u rozw oju in ­ fra s tru k tu ry technicznej i instytucjonalnej. Zazwyczaj też niezw ykle tr u d ­ ne, jeśli w ogóle możliwe, je s t utw orzen ie w te n sposób jed n o stk i pom ocni­ czej w dużej dzielnicy m iejskiej b ądź osiedlu m ieszkaniow ym . P rzy k ład najw iększej dzielnicy Z ab rza - Zaborza, w k tó rej w o sta tn ic h w yborach do ra d y dzielnicy n a 38 tys. m ieszkańców wzięło ud ział około 1900 osób, a więc 0,5%, stan o w i - ja k się w ydaje - d o b rą ilu stra c ję tego problem u.

Z kolei jed n o stk i powoływane odgórnie cechuje zbliżona wielkość i licz­ b a ludności, zw łaszcza gdy u c h w a łą ra d y s ą one tw orzone n a obszarze całej gminy, z uw zględnieniem jednolitych kryteriów .

O dgórna droga tw o rzen ia tych je d n o ste k pozw ala ta k ż e pom inąć n ie ­ zwykle tru d n y do sp e łn ia n ia w a ru n e k z e b ra n ia odpow iedniej liczby pod­

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₅₉

pisów pod w nioskam i o ich u tw orzenie. Z arazem je d n ak , n a w e t jeśli ra d a podczas ich tw o rzen ia u w zględnia s tr u k tu r y u k ła d u osadniczego gminy, nie m usi to oznaczać, że granice owych jed nostek o d p o w iad ająn a przykład um iejscow ieniu różnych g ru p i zbiorowości ludności m iejskiej (jak choćby zasied ziali i nowi m ieszkańcy m iasta, g ru p y ludności realizu jące funkcje wytwórcze i skupione n a funkcjach konsum pcyjnych) czy zasięgowi i s tru k ­ tu rz e w ięzi społecznych. N ad to pojaw ia się re a ln a groźba pow ołania do życia jed n o stek pomocniczych, k tó re p o z o sta n ą n a p ap ierze. O rg an y gm i­ ny s ta r a ją się ograniczyć możliwość trw a n ia takiej sytuacji, w prow adzając n a przyk ład , ta k ja k to uczyniła w s ta tu c ie R ad a M iejska Katow ic, proce­ d u rę zniesienia jednostki pomocniczej, jeśli nie z o sta n ą w ybrane jej organy w ciągu dwóch la t od podjęcia uchw ały o n a d a n iu s ta tu tu . N ie s ą je d n a k w sta n ie ta k im sytuacjom zapobiec.

Istn ie je w reszcie trzecia, po średnia, droga pow oływ ania jed n o stek po­ mocniczych, n ie pozbaw iona, co p raw d a, w ad, lecz pozw alająca p rz y n a j­ m niej po części u n ik n ą ć słabości dwóch poprzednich. J e s t n ią pow ołanie owych jed n o stek do życia przez rad ę, po k o n su ltacjach z m ieszkańcam i. U sta w a o sam o rząd zie gm innym nie zaw iera tak ieg o wym ogu. W ładze m unicypalne sto su ją w ty m p rzy p ad k u zapisy a rt. 4.1 tego a k tu praw nego przew idujące obligatoryjny c h a ra k te r konsultacji z m ieszkańcam i tw orzo­ nych, łączonych, dzielonych i znoszonych gm in, b ądź a rt. 5 a, w m yśl k tó ­ rego „w przypadkach przew idzianych u s ta w ą oraz w innych sp raw ach w aż­ nych dla gm iny mogę być przeprow adzone n a jej te ry to riu m k o n su ltacje z m ieszkańcam i gminy”. W statucie części gm in przew iduje się dwojaki tryb tw orzenia jednostek - z inicjatyw y rady, po konsultacjach z m ieszkańcam i, bądź z inicjatyw y m ieszkańców 15.

Do regulacji statutow ych pozostawiono także kw estie kryteriów uwzględ­ n ian ych podczas tw orzen ia je d n o stek pomocniczych. I w ty m w y p ad k u za p u n k t od niesien ia przyjąć m ożna z a w arte w u staw ie o sam orządzie g m in­ nym wymogi, ja k ie w in n a spełniać pow ołana do życia gm ina. A rty k u ł 4.2. stanow i, iż „należy dążyć do tego, aby g m in a obejm ow ała o b szar możliwie je d no ro dn y ze w zględu n a u k ła d osadniczy i p rz e strz e n n y oraz w ięzi spo­

łeczne i gospodarcze zapew niające zdolność w ykonyw ania z a d a ń publicz­ nych”. R ady gm in w uch w ałach pow ołujących do życia sam o rząd dzielnic i osiedli p rzy taczają owe kry teria. N iektóre rozbudow ująje bądź m odyfiku­ ją. D la p rzy k ład u , a rt. 73 s ta tu tu B ytom ia w ym aga u w zg lęd n ien ia pod­ czas tw o rzen ia dzielnic: u k ła d u i s tru k tu r y w ięzi społecznych, czynników sprzyjających wzmocnieniu procesów integracyjnych społeczności lokalnych, u k ła d u osadniczego oraz pow iązań historycznych16. S ta tu t zaś uchw alony

15 § 37.1 S tatu tu M iasta K atowice z 9 lutego 2004 r., § 9 S tatutu M iasta Gliwice. 16 S tatu t M iasta Bytom ia z 18 maja 2005 r.

przez R adę M iejsk ą Siem ianowic Śląskich w ym aga w § 15 podczas powoły­ w an ia owych jed n o stek uw zględniania w a ru n k u u sp raw n ien ia funkcjono­ w an ia m ia s ta i realizacji jego z a d a ń 17. D o kładnie ta k i sam zapis zaw iera § 43.1 s ta tu tu Z a b rz a 18.

R ozstrzygnięcia z a w a rte w u sta w ie o sam o rząd zie gm innym o raz a k ­ tach p raw a miejscowego um ożliw iają wyposażenie jednostek pomocniczych w różne a try b u ty odrębności, pozw alające n a odgryw anie przez n ie od­ dzielnej roli n a gm innej scenie politycznej. W ładze gm in s ą jed n ak skłonne w różnym sto pn iu dzielić się swoimi prerog atyw am i z jed n o stk am i pomoc­ niczymi. J e d n e podzielają opinię, że d ecen tralizacja w ładzy i kom petencji pow inna zatrzy m ać się n a szczeblu gminy, in n e zaś u w a ż a ją iż p o w inna ona dotrzeć n a niższe poziomy organizacji życia społecznego. S tąd też z a ­ k res i poziom odrębności jed n o stek pomocniczych w różnych gm inach je st odmienny. N ajw yższy je st on w odniesieniu do organów jed n o stk i pom ocni­ czej. Liczba, nazw a i sposób ich w y łan ian ia zo stały bowiem ureg u lo w an e ustawowo. A rtykuł 36 U staw y o sam orządzie gm innym stanow i, iż w sołec­ tw ie w ystępuje zarów no o rg an uchw ałodawczy, ja k i wykonawczy. P ie rw ­ szym je s t zeb ra n ie w iejskie, k tó re tw o rz ą w szyscy m ieszkańcy sołectw a m ający czynne praw o wyborcze w w yborach do ra d y gminy. U staw a p rzy ­ znaje zatem z e b ra n iu praw o do stan o w ien ia aktów p raw a miejscowego, nie rozstrzyga n a to m ia st kw estii ich publikow ania i obow iązyw ania, pozo­ staw iając to regulacjom statutow ym . W ta k im sam ym trybie rozstrzygane s ą spraw y częstotliw ości zeb ra ń w iejskich, z a sa d głosow ania i organizacji w ew nętrznej.

Jednoosobow ym o rg an em w ykonaw czym je s t sołtys, w yb ierany przez zebranie w iejskie, a zatem w yłaniany w w yborach bezpośrednich. U staw a przew iduje n ad to w ybór spośród członków z e b ra n ia ra d y sołeckiej, której zadaniem je st w spom aganie działalności sołtysa. To sform ułow anie, o zn a­ czające pom ocniczą rolę rady, o rg anu, k tó ry ze w zględu n a w ielkość i od­ rę b n ą rolę w u s tro ju sołectw a m a możliwość częstszego zb ieran ia się niż zebranie, można interpretow ać n a wiele sposobów. Tym bardziej, iż jej człon­ kiem z u rz ę d u je s t sołtys. Z pozoru k o n stru k c ja ta przypom ina in sty tu cję kolegium b u rm istrz a i ław ników w y stęp u jącą w gm inach belgijskich. B u r­ m istrz je s t sam odzielnym o rgan em gm in, zara zem zaś wchodzi w sk ład kolegium , które, oprócz niego tw orzy 2—10 ławników. K olegium zaś, w y ła­ n ian e przez rad ę, re p re z e n tu je przede w szystkim in teresy gminy. Co w ię­ cej, m a rozleglejsze kom petencje niż b u rm istrz . W polskim sołectw ie po­ dział z ad a ń m iędzy sołtysa i ra d ę nie je s t ta k czytelny.

17 S tatu t M iasta Siem ianowice Śląskie z 9 października 2003. 18 S tatu t M iasta Zabrze z 7 lipca 2003.

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy.. ₁₆₁

Ogólnie, a czasem b ard zo nieprecyzyjnie, s ą form ułow ane ta k ż e kom ­ petencje rady. S ta tu ty w y m ien iają w śród nich m iędzy innym i: w spom aga­ nie sołtysa w przygotow aniu zeb rań w iejskich oraz projektów uchw ał, zbie­ ra n ie w niosków i innych w y stąp ień m ieszkańców oraz organizacji w s p ra ­ w ach dotyczących sołectwa, w ysuw anie wniosków w sp raw ie p rzezn acze­ n ia środków finansow ych będących w dyspozycji sołectw a, sp orząd zan ie projektów w y stąp ie ń w sp raw ach w ykraczających poza z a d a n ia i kom pe­ tencje sołectw a czy inicjow anie d z iałań społecznych n a rzecz sołectw a19.

W gm inach wiejskich zatem autorzy ustaw y zdecydowali o utrzy m an iu , m ających w ieloletnie tradycje, in sty tu cji dem okracji b ezpośredniej20. I n a ­ czej postąpiono w m iastach . W a rt. 37 u staw y o sam orządzie gm innym za o rgan uchw ałodawczy dzielnicy bądź osiedla u znano jej radę. U staw a p rze­ w iduje jedn ak , w p rzy padku osiedli, możliwość pow ierzenia funkcji organu uchw ałodaw czego ogólnem u ze b ra n iu mieszkańców . N ie w y m ien ia n a to ­ m iast kryteriów , jak im osiedle w p rzy p ad k u zastosow ania takiego ro zw ią­ za n ia pow inno odpow iadać. M ożna przypuszczać, że reg u lacja t a pow inna odnosić się p rzede w szystkim do osiedli m ałych, o niedużej liczbie m iesz­ kańców, idącej raczej w se tk i niż tysiące, zazwyczaj zasiedziałych, mocno zw iązanych z najbliższym środow iskiem społecznym , dobrze zin teg ro w a­ nych.

R ady jako organy jed n o stk i pomocniczej pochodzą z wyborów p rzep ro ­ w ad zany ch w edług tych sam ych zasad , co wybory ra d gm in, i liczą ty lu członków, ilu p rzew id u ją norm y rep rezen tacji politycznej do gm innych o r­ ganów uchw ałodaw czych.

A zatem w jednostkach pomocniczych liczących do 20 tys. m ieszkańców w ybiera się 15 rad n y ch , w w iększych zaś, m ających do 50 tys. m ie sz k a ń ­ ców — 21 deputow anych. K w estię zasa d i try b u p rzep ro w ad za n ia w yboru u staw a pozostawia do uregulow ania radzie gminy. O rgany stanow iące w ięk­ szość w spólnot lokalnych, uchw alając ordynacje wyborcze oraz s ta tu ty je d ­ n o ste k pomocniczych, k o rzy stały z ro zw iązań zaw arty ch w ordynacji wy­ borczej obow iązującej w w yborach gm innych. C enzusy w ieku i osiadłości, a ta k że pełne k orzystanie z p raw obyw atelskich i publicznych s ą w a ru n k a ­ m i k o rz y sta n ia z czynnego i b iernego p ra w a wyborczego.

W iększe zróżnicow anie rozw iązań w ystępuje w k w estii sposobów o r­ g an izacji wyborów. W części m ia st, zw łaszcza dużych, p rzep ro w ad za się pow szechne głosowanie z użyciem k a r t wyborczych w obecności te ry to ­ rialn y ch kom isji wyborczych. Najczęściej przyjm uje się w nich sy stem w y­ borczy obow iązujący w g m inach liczących do 20 tys. m ieszkańców , to je s t sy stem w iększości w zględnej. W m iastach , w k tóry ch w y stę p u ją w iększe

19 S tatu t sołectw a Jeleśn ia z 30 maja 1996 r. 20 Ich początki sięgają lat sześćdziesiątych XX w.

dzielnice, w ybory przep ro w ad za się w edług ordynacji proporcjonalnej. Możliwe je st także zachow anie odm iennych system ów w wyborach do dziel­ nic różnej wielkości.

W n iek tó ry ch m ia sta c h zdecydowano się n a sform ułow anie wymogów poparcia list w yborczych przez m ieszkańców dzielnicy jak o w a ru n k u ich zarejestrow ania (np. 10 podpisów w Gliwicach, 20 podpisów w Katowicach). W części m ia st uzależniono też przep ro w ad zen ie wyborów od zgłoszenia liczby kand yd atów przekraczającej, n aw et o 50% liczbę m andatów w o k rę­ gu wyborczym.

Innym sposobem w yboru rad y dzielnicy, k tó ry m ożna je d n ak stosować w m niejszych osiedlach i dzielnicach, je s t d okonanie tego n a zw ołanym w tym celu zeb ra n iu m ieszkańców je d n o stk i pomocniczej ( ta k ą procedurę w yborczą przew idziano m.in. w s ta tu ta c h R y bnika i Tychów). W arunkiem prawomocności obrad tego grem ium je st uczestnictw o w nich ponad połowy u p raw n io n y ch do głosow ania. Wymóg te n obow iązuje je d n a k tylko w od­ niesieniu do zeb ra n ia zwołanego w pierw szym term inie. O bradujące w d ru ­ gim term in ie, co m oże n a stą p ić bezpośrednio po zakończeniu pierw szego, je st w ładne dokonać wyboru rad y n aw et w sytuacji b ra k u kw orum . U czest­ nicy zeb ran ia m a ją praw o zg łaszania k an d y d atu r, głosow anie zaś m a c h a ­ ra k te r jawny. Wyborów nie przeprow adza się, jeśli liczba kand yd ató w je st m niejsza lub rów na liczbie miejsc w radzie.

Wyłonić członków o rg an u uchw ałodaw czego dzielnicy m ożna ta k ż e w drodze jej p o d ziału n a m niejsze je d n o stk i osadnicze (np. osiedla) i p rz e ­ p ro w ad zen ia w yborów n a zeb ran iach ich m ieszkańców . K ażde zeb ran ie w ybiera t a k ą część rady, ja k a odpow iada proporcji m ieszkańców osiedla i dzielnicy (tak i sposób w y łan ian ia członków ra d y uchw alono m .in. w So­ snowcu). Z a le tą tej pro ced u ry w yboru członków ra d y dzielnicy je s t ud ział w jej p racach re p reze n tan tó w w ielu sk u p isk m ieszkańców dzielnicy. P o ja­ w iają się zatem w a ru n k i do arty kulacji interesów w szystkich grup i zbioro­ wości m ieszkańców je d n o stk i pomocniczej. Lecz w aru n k iem zastosow ania go je st możliwość, opartego n a s tru k tu ra c h osadniczych, podziału dzielnicy n a osiedla i kw artały. D ziałalność ra d jed n o stek pomocniczych m a c h a ra k ­ te r k ad encyjny i trw a cztery la ta, licząc od d n ia wyboru.

Nie zdecydowano się n ato m iast n a przyjęcie ro zw iązania pozw alające­ go z u rzęd u zasiad ać w dzielnicowych o rg an ac h uchw ałodaw czych rajcom miejskim . Z jednej stro n y zapew nia to odrębność składu rad y gm iny i dziel­ nicy, i zapobiega możliw ym konfliktom ról członka obydw u gremiów, w y­ n ik a ją c y m choćby ze sprzeczno ści in te re s ó w m ieszk ań có w dzieln icy i m iasta. Z drugiej w szakże ogranicza liczbę kanałów procesu a rty k u lacji in teresó w do u czestn ictw a rad n y ch dzielnicow ych w o b rad ach ra d y m iej­ skiej. J e s t to tym istotniejsze, iż w rozw iązan iach ustaw ow ych nie p rzew i­

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₆₃

duje się obligatoryjnego uczestniczenia przewodniczącego zarząd u jed n o st­ ki pomocniczej w obradach rad y gminy. D opuszczając ta k ą możliwość, daje się radzie gm iny praw o statutow ej regulacji udziału przedstaw icieli jedno­ ste k pom ocniczych w p raca ch ra d y i jej organów. P rzew odniczący rad y gm iny je s t zobow iązany jedynie do zaw ia d am ian ia przew odniczących je d ­ n o stek pomocniczych o sesji rad y gminy. U staw a nie przew iduje tak że obo­ w iązk u zasię g a n ia opinii organów sołectw a, dzielnicy czy osiedla w p rzy ­ p a d k u podejm ow ania uchw ał ich dotyczących.

O rganem w ykonawczym jed n o stk i pomocniczej w gm inie miejskiej je st zarz ąd . P a rla m e n t w prow adzając do u stro ju gm iny 1-osobowy o rg an w y­ konawczy, n ie zdecydował się z atem p ostąpić podobnie n a niższym szcze­ b lu sam o rząd u w m iastach. G m iny m iejskie określając k s z ta łt o rg an u w y­ konaw czego je d n o stk i pom ocniczej, sk o rzy stały z reg u lacji zaw arty ch w now elizacji U staw y o sam o rząd zie gm innym , dokonanej w 2001 roku. Przew idyw ały one m iędzy innym i oprócz zm niejszenia liczby lokalnych de­ p uto w an y ch ta k ż e m odyfikację sk ła d u zarząd u . We w spólnotach o liczbie m ieszkańców nie p rzek raczającej 20 tys. o rg an te n m iał być 3-osobowy, w w iększych zaś liczyć m iał 3 -5 osób. Choć ro zw iązan ia te nie w eszły w życie, gdyż niebaw em uchw alono u sta w ę o bezp o średn im w yborze wój­ tów, b u rm istrzó w i prezydentów , m ożna było z nich skorzystać w w y łan ia­ n iu zarządów dzielnic. S tąd często przyjm ow any je st 3-osobowy ich skład. P o ja w ia ją się je d n a k też org any w ykonaw cze je d n o stek pom ocniczych li­ czące 3 -5 osób. N iek tó re statu ty , ja k o że u s ta w a w ym ienia jed y n ie p rz e ­ w odniczącego zarząd u , o k re ś la ją n a d to funkcje członków ty ch organów. D la p rzy k ład u , w K atow icach w sk ła d z a rz ą d u w chodzą: przewodniczący, w iceprzewodniczący i sek retarz.

D aleko bardziej zróżnicow any je st poziom i zak res odrębności w sferze z a d a ń je d n o stk i pomocniczej. W części s ta tu tó w w ym ienia się rozbudow a­ ny i szczegółowy ich katalog. N a le ż ą do n ich p rzed e w szy stk im te, k tó re w ią ż ą się z życiem codziennym m ieszkańców dzielnicy czy osiedla, in fra ­ s tr u k tu r ą tech n icz n ą i in sty tucjonalną. Przykładow o w katow ickich s ta tu ­ ta c h o k reśla się jako cel d ziałan ia je d n o stek pomocniczych „tw orzenie w a ­ runków dla pełnego uczestnictw a m ieszkańców w rozp atry w an iu istotnych sp raw zw iązanych z bieżącym i problem am i je d n o stk i”. R ad n i stolicy G ór­ nego Ś ląsk a zrezygnow ali z w yodrębnienia zad ań dzielnic i osiedli, poprze­ stając n a określeniu kom petencji ich organów. Z kolei w uchw ale w spraw ie u ch w a la n ia s ta tu tó w dzielnic R y bnika rów nież ogólnie, choć nieco szerzej — określono zak res ich działan ia, w ym ieniając:

— zapew nienie udziału m ieszkańców w ro zp atry w an iu spraw zw iązanych z miejscem zam ieszkania,

— organizow anie w spólnych prac i samopom ocy mieszkańców, u*

- w spółpracę z je d n o stk am i organizacyjnym i m ia s ta oraz innym i podm io­ tami.

L ap id arn e w k w estii zad a ń s ą ta k ż e s ta tu ty gliwickich osiedli.

Znacznie obszerniejszy katalo g z a d a ń dzielnicy, oprócz których zostały określone ta k ż e kom petencje jej organów, z a w ie ra ją s ta tu ty jed n o stek po­ mocniczych w Tychach. Za zadanie nadrzędne dzielnic rad n i miejscy uznali, podobnie ja k rajcy w innych m iastach , tw orzenie w arunków do u czestn ic­ tw a mieszkańców w realizacji zadań m iasta. K onkretyzując ów zapis, u z n a ­ no za z a d a n ia dzielnic dbałość o:

- ład przestrzenny,

- porządek i bezpieczeństwo, - lokalne drogi, chodniki i parkingi, - lo k a ln ą in fra s tru k tu rę techniczną,

- m ienie m ia sta znajdujące się n a te re n ie dzielnic, - sta n środow iska naturaln eg o,

- zak res u słu g św iadczonych n a te re n ie dzielnic.

Do kom petencji ra d dzielnic ra d n i tyscy zaś zaliczyli:

- form ułow anie pod ad resem rad y m ia s ta i p re z y d e n ta p o stu lató w oraz propozycji z m ian p ra w a miejscowego o kreślających potrzeby, d ąże n ia i opinie mieszkańców,

- opiniowanie projektów przedsięwzięć dotyczących m ieszkańców i te re n u danej gminy,

- w spółorganizow anie i w spieranie inicjatyw mieszkańców, które zm ierza­ j ą do popraw y w aru n k ó w życia w dzielnicy,

- w y rażanie opinii o sposobie prow adzenia inw estycji i przedsięw zięć je d ­ nostek organizacyjnych m ia sta n a te re n ie dzielnicy,

- dysponowanie środkam i finansowym i wyodrębnionymi n a potrzeby dziel­ nicy w budżecie m ia sta zgodnie z zasad am i określonym i w statu cie m ia­ sta,

- w spółudział w tw o rzen iu b u d żetu m iasta, w części dotyczącej dzielnicy, w try b ie określonym o d ręb n ą u ch w ałą R ady M iasta,

- opiniow anie m iejscow ych planów zag o sp o d aro w an ia p rzestrzen n eg o dzielnicy,

- uczestniczenie we w szystkich p raca ch zw iązanych z inw estycjam i p ro ­ w adzonym i przez m iasto n a te re n ie dzielnicy.

S ą to zatem głównie funkcje arty k u lacyjn e, mobilizacyjne, opiniodaw ­ cze i doradcze. W m ałym sto p n iu o b ejm u ją one kom petencje decyzyjne. Z ad an ia te dzielnica realizu je przez: p rz e d k ła d a n ie rad zie m iejskiej p la ­ nów pracy, zgłoszenie w niosków i propozycji do b u d żetu m iasta, u s ta la ­ nie d z ia ła n ia dzielnicy oraz p rzed k ład an ie sp raw o zd ań z działalności jej organów.

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₆₅

N iezw ykła w strzem ięźliw ość w p rzek a zy w an iu za d a ń gm iny je d n o st­ kom pomocniczym nie w ynika bynajm niej z zapisów ustaw ow ych. A rtykuł 7 w ym ienia, co p raw d a, z a d a n ia w łasn e gminy, lecz nie zostały one o k re­ ślone jak o w yłączne z a d a n ia gm iny (w p rzeciw ieństw ie do w ym ienionych w a rt. 18 w yłącznych w łaściw ości ra d y gminy).

Zapew ne u podstaw takiego s ta n u rzeczy leży, pośród innych przyczyn, p rzek o n an ie o większej efektyw ności realizacji zad ań ko m u n aln y ch przez gm inę jako całość niż rozczłonkow ania zasobów i cząstkowego urzeczyw ist­ n ia n ia za d a ń przez poszczególne sołectw a, dzielnice czy osiedla. K oncen­ tra c ja środków w rę k u jednego ośrodka decyzyjnego sprzyja racjonalizacji zasp o k ajan ia potrzeb społecznych.

N ie m ożna rów nież pom inąć i tego, że w niek tó ry ch g m inach nie m a się z k im dzielić z a d a n ia m i i kom petencjam i, org an y jed n o stek pomoc­ niczych bow iem nie s ą przygotow ane do sp raw o w an ia w ładzy b ądź nie m a ją do tego stosow nych możliwości. N ie bez znaczenia je st ta k ż e niechęć gm innych rad n y ch i wójtów do dzielenia się w ładzą. Podział za d a ń rodzi bowiem konieczność w spółpracy i osiągania kom prom isu z organ am i dziel­ nicy.

W idoczna w tych zap isach n iep rzy staw aln o ść za d a ń dzielnicy i form ich realizacji w ynika z tego, iż ich w ładze n ie d y sp o n u ją odrębnym i zaso­ b am i ad m in istracy jn y m i, finansow ym i i organizacyjnym i pozw alającym i n a ich w ykonyw anie. M ogą z atem mobilizować do d z ia ła ń m ieszkańców jed n o stk i pomocniczej bądź zabiegać o uruchom ienie części zasobów gm in ­ nych do ich realizacji.

J ed n o stk i pomocnicze nie m a ją atrybutów odrębności praw nej. U staw a o sam orządzie tery to rialn y m przyznała osobowość p ra w n ą jedynie gminom jak o całościom. Sołectw a, dzielnice i osiedla re a liz u ją nałożone n a nie s ta ­ tutow o z a d a n ia jak o je d n o stk i w yodrębnione organizacyjnie i te ry to ria l­ nie. J e d n a k ż e p ra w n ą odpow iedzialność za ich urzeczy w istn ien ie ponosi gm ina. Z tego ty tu łu jej org an y p e łn ią n ad zó r n ad d ziałaln o ścią jed n o stek pomocniczych.

Ze w zględu n a b ra k szczegółowych regu lacji ustaw ow ych w u s ta la n iu kryteriów , organów i sposobu n ad zo ru n a d dzielnicam i i sołectw am i o rg a­ n y w spólnot lokalnych najczęściej odw ołują się do ro zw iązań przyjętych w zak re sie n a d zo ru n a d gm iną. P rzyjęcie w ym ogu legalności jak o k ry te ­ riu m nad zo ru je st zapew ne decydującym czynnikiem pow ierzenia obowiąz­ ków nadzorczych rad zie gm iny oraz jej organow i w ew n ętrzn em u , k tó ry w ykonuje funkcję k o n tro ln ą wobec w ładzy wykonawczej i je d n o stek o rg a­ nizacyjnych, czyli kom isji rew izyjnej. K ontrola n a d w y d atk am i jed n o stek pomocniczych pow ierzona je st z kolei sk arb n ik o m gmin, odpow iedzialnym za ich b ud żet. W s ta tu ta c h określone s ą ta k ż e podobne, co w u staw ie o sam o rząd zie gm innym , środki n ad zo ru i sankcje, łącznie z m ożliw ością

rozw iązania przez gm inny organ stanow iący i k on trolny ra d jed n o stek po­ mocniczych w p rzy p ad k u rażącego n a ru sz e n ia przepisów praw a, ale tak że z ap rz estan ia przez nie działalności.

Nie posiadając osobowości praw nej, org an y sołectw i osiedli nie dyspo­ n u ją ta k ż e odrębnym budżetem . R ad a gm iny może w yodrębnić w swoim budżecie środki finansow e przeznaczone n a ich działalność. Wielkość owych środków je s t o k reślo n a n a p odstaw ie planów rzeczow o-zadaniow ych w y­ datków konstruow anych przez organy uchw ałodaw cze jed nostek pom ocni­ czych. Część gm in form ułuje w s ta tu ta c h je d n o stek cele, n a ja k ie m ogą zostać przeznaczone środki budżetow e. N ajczęściej s ą to koszty d ziałaln o ­ ści organów sołectw, osiedli czy też dzielnic oraz w y d atk i zw iązane z o rg a­ nizacją im prez k u ltu raln y ch czy sportow ych bądź uroczystości środow isko­ wych n a te re n ie jednostki.

A rtykuł 165 K onstytucji R P stanow i, że sam orząd m a osobowość p ra w ­ n ą oraz praw o w łasności i in n e p raw a m ajątko w e21. W nau ce p ra w a a d m i­ n istracyjnego p o d k reśla się, że u z a sa d n ien iem pow ołania sam o rzą d u lo­ kalnego n a k ilk u szczeblach je st możliwość i celowość w y o drębn ienia n a tych poziom ach in te re s u lokalnego (zw łaszcza k w estii m ajątkow ych). R e­ alizacja określonego in te re s u publicznego po w inna być zabezpieczona od­ rębnie uk ształto w an y m m ajątkiem publicznym .

U staw y jako w yznacznik m ienia sam orządow ego p o d ają podmioty, do których to m ienie należy. Z a rt. 43 u sta w y z 8 m arca 1990 roku w ynika, że podmiotem m ienia je st przede w szystkim gm ina, k tó ra m a osobowość p raw ­ ną. U staw a nie definiuje je d n ak pojęcia gm innych osób praw nych, a zatem m ożna przyjąć, że b ę d ą to te je d n o stk i o rg anizacyjne sam o rzą d u te ry to ­ rialnego, k tó ry m przep isy w sposób w yraźny p rz y z n a ją osobowość p ra w ­ ną. M ogą tu wchodzić w rach u b ę sto w arzy szen ia gm inne, k tó re zgodnie z postanow ieniem a rt. 17 p raw a o stow arzyszeniach, mająosobowość p raw ­ n ą po upraw om ocnieniu się postanow ienia o ich zarejestrow aniu. W odnie­ sien iu do przed sięb iorstw gm innych, n ależy zaznaczyć, że były to d aw ne przedsiębiorstw a państw ow e, które w w yniku kom unalizacji stały się przed­ siębiorstw am i sam o rząd u terytorialnego. W arto zwrócić uw agę, p rz e d s ta ­ w iając kw estię k o rzy stan ia przez jedn o stk i pomocnicze ze składników m ie­ n ia gm innego, n a w prow adzone przez ustaw odaw cę rozróżnienie n a m ie­ nie k o m u n a ln e i gm inne. To pierw sze je s t definiow ane jak o „w łasność i in n e p ra w a m ajątk ow e należące do poszczególnych gm in i ich zw iązków oraz m ienie inn y ch gm innych osób praw nych, w ty m p rzed sięb io rstw ”22. J e d n o stk i pomocnicze, n ie będąc osobam i p raw n y m i, m a ją możliwość z a ­ rz ą d z a n ia m ieniem i k o rz y sta n ia z niego oraz ro zp o rząd zan ia dochodam i

21 Z. L e o ń s k i : S a m o rzą d terytorialn y w RP..., rozdz. 4. 22 Art. 43 ustaw y o sam orządzie gm innym .

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₆₇

z owego źródła w zak resie określonym w s ta tu c ie 23. P ow inien być w nim ta k że u jęty zak res czynności dokonyw anych sam odzielnie przez jed no stk ę pom ocniczą w zak resie przysługującego jej m ienia. M ieniem gm innym s ą n ato m iast w szystkie nabyte przez m ieszkańców wsi p raw a własności, użyt­ kow an ia lub in n e p raw a rzeczowe i m ajątkow e, istn iejące w m om encie w ejścia u sta w y w życie. U staw odaw ca u zn ał je za n ie n aru sz aln e. Społecz­ ność w iejska m a zaś praw o dysponować owym m ieniem w sposób swobod­ ny, p rzestrzeg ając jedynie ustaw ow ych przepisów dotyczących m ien ia ko­ m u n aln eg o 24. M ienie gm inne tw o rz ą najczęściej p astw isk a, lasy, jeziora, stawy, a ta k ż e b u d y n k i (np. obiekty sak raln e).

R ad a gm iny nie może uszczuplić wcześniejszych praw sołectw i dzielnic do k o rz y sta n ia z kom unalnego m ien ia bez zgody ich organów u chw ało­ dawczych. S ta tu t pow inien określać zakres, w jak im jed n o stk a pomocnicza za rz ą d z a m ieniem k om u n aln y m i k o rzy sta z niego oraz ro zporządza do­ chodam i z tego źródła. U sta la on rów nież zak res czynności dokonyw anych sam odzielnie przez je d n o stk ę pom ocniczą w odn iesien iu do p rzy słu g u ją­ cego jej m ien ia. J a k widać, org an y ty ch je d n o stek u zy sk ały z mocy p ra w a pew na sferę sam odzielnego działania.

R ad a gm iny u s ta la zasad y przek azy w an ia składników m ien ia je d n o st­ kom pomocniczym. W tych ra m a c h dyspozycja poszczególnymi s k ła d n ik a ­ m i należy do zarząd u . R ad a gm iny o k reśla też z ak re s czynności dokony­ w anych samodzielnie przez organy w spom nianych jednostek względem tego m ienia. S ta tu t w iąże zarząd, stan ow i więc podstaw ow e źródło p ra w a w e­ w n ętrzneg o w celu u s ta le n ia z a k re su jego kom petencji co do dysponow a­ n ia m ieniem (m ajątkiem ) gminy. To, co u sta w a n azy w a k o rzy stan iem z m ienia k o m unalnego oraz ro zp o rząd zan iem dochodam i, ja k ie ono p rzy ­ nosi, nie je st czynnością ro zp o rząd z a jąc ą lecz p rzeniesieniem n a sołectw a i dzielnice z a rz ą d u sk ład n ik am i tego m ienia. Tak więc organy w sp o m n ia­ nych jed n o stek z a rz ą d z a ją przydzielonym i im sk ład n ik am i m a ją tk u gm i­ ny. N ależy zatem zgodzić się z poglądem NSA, którego zdaniem działalność jed n o stek pomocniczych prow adzona je st w ram a ch zdolności praw nej gm i­

ny, a ich organ y n ie s ą um ocow ane i nie m ogą być rów nież upow ażnione w s ta tu c ie do z aw ie ran ia w im ien iu tych je d n o stek um ów i zaciąg an ia zo­ bow iązań.

Od przedstaw ionej zasady istn ie ją w yjątki. Sąd N ajw yższy w odniesie­ n iu do jed n o stek państw ow ych pozbaw ionych osobowości p raw n ej, a sądy pow szechne w odniesieniu do ta k ic h sam ych jed n o stek gm innych przyjęły m ianow icie, że w zak re sie sp raw gospodarczych s ą one sam odzielnym i

23 Z. N i e w i a d o m s k i , W. G r z e l a k : U staw a o sa m o rzą d zie terytorialn ym z k o ­

m entarzem . W arszawa 1990.

podm iotam i, wobec czego przysługuje im zdolność sądow a. N ie m a ją n a to ­ m iast takiej zdolności w zakresie spraw zwykłych25.

In n y w y jątek przew iduje U staw a o g ospodarow aniu n ieruch o m o ścia­ mi. Dopuszcza ona bowiem możliwość oddania za zgodą nadzorującego (za­ pew ne w ójta) zarz ąd zan ej nieruchom ości w najem , dzierżaw ę lub jej u ży ­ czenie w drodze umowy. N ależy je d n a k założyć, że org an y sołectw a lub dzielnicy s ta ją się w ty m p rzy p ad k u p rzed staw icielam i gminy, zgoda zaś w ójta oznacza udzielenie pełnom ocnictw a szczególnego do zaw arcia takiej umowy, tyle tylko, że do zasto so w an ia tej k o n stru k cji n ie je s t po trzeb n y odrębny przepis. Jeżeli w zgodzie w ójta u p atry w ać pełnomocnictwo, to w y­ m aga ono złożenia ośw iadczenia woli w sposób określony w a rt. 46 u st. 1 U staw y o sam orządzie gm innym .

C ytow ana u sta w a uściśla rów nież pojęcie k o rzy stan ia z nieruchom ości. W inno się ono odbyw ać zgodnie z z a s a d a m i praw idłow ej gospodarki. W tym zak re sie je d n o stk i pomocnicze gm iny m ogą, n a p o dstaw ie p rz e p i­ sów szczególnych, dokonać zm ian dotychczasowej zabudow y oraz wznosić nowe budowle. Je d n a k ż e zasad y praw idłow ej gospodarki m u s z ą uw zględ­ niać społeczno-gospodarcze p rzeznaczenie m ien ia kom unalnego, co p rz e ­ sąd za rów nież o celowości ew en tu a ln y ch inw estycji. G ru n ty o d daw ane s ą w za rz ą d b ezp łatnie. Skoro bowiem w szystko odbyw a się w ra m a c h tego sam ego b ud żetu , to w istocie dochodzi tylko do p rzesu n ięcia pew nych w a r­ tości w ram a c h m a ją tk u gminy.

R ad a gm iny może uszczuplić praw o je d n o stek pomocniczych w z a k re ­ sie zarząd u m ieniem kom unalnym , gdyż w łasność i inne praw a m ajątkow e przeszły n a gminy. Je ż e li więc tre ść i zak re s z a rz ą d u nie uległy w sk u te k tego zabiegu zm ianie, to nie s ą one tożsam e z tre ś c ią i zak resem z a rz ą d u spraw ow anego p rzez sołectwo przed k o m u n alizacją m ien ia państw ow ego, p rzed tem bow iem był to zarz ąd m ieniem państw ow ym , te ra z zaś je s t to za rz ąd m ieniem gminy. Z ebranie w iejskie zatem nie je s t n a p rzy k ład w ła­ ściwe do u s ta le n ia ceny g ru n tu przeznaczonego przez gm inę do sprzedaży, m imo że g ru n t położony je s t n a obszarze danej wsi.

U chw ała ra d y gm iny o sprzed aży w drodze p rz e ta rg u nieruchom ości gm innej, p o djęta bez zgody o rg an u użytku jącej je je d n o stk i pomocniczej n a ru s z a a rty k u ł 48 u st. 2 U staw y o sam orządzie gm innym .

Je d n o stk i pomocnicze nie ro zp o rząd zają odrębnym i k a d ra m i u rz ę d n i­ czymi. U staw a o sam orządzie tery to rialn y m nie zaw iera regulacji dotyczą­ cych możliwości w y odrębnienia u rz ę d u dzielnicy, osiedla bądź sołectw a.

25 W tym k ontek ście w ątpliw ości m oże budzić uchw ała Sądu N ajw yższego z 25 kw ietnia 1996 r., w m yśl której zakład budżetow y gm iny i gospodarstwo pomocnicze nie m ają zdolności sądowej w postępow aniu przed sądem gospodarczym. Wydaje się, że pogląd ten dotyczy innych niż jednostki pomocnicze, jednostek organizacyjnych gm i­ ny, jednakże Sąd N ajw yższy nie naw iązał do tego rozróżnienia.

Sylwester Wróbel: Jednostki pomocnicze gminy. ₁₆₉

S tru k tu ry adm in istracji sam orządowej w gminie, obejmujące u rz ą d gminy, je d n o stk i organizacyjne oraz pracow ników a d m in istrac ji p rzedsiębiorstw i zakładów k o m u n aln y ch re a liz u ją z a d a n ia gminy. T aki bow iem ciąży n a nich ustaw ow y obowiązek.

W ładze gm iny w zapisach statu to w y ch w śród zasobów i in stru m en tó w realizacji z ad a ń przez jedn o stk i pomocnicze nie p rzew id u ją tw o rzen ia je d ­ no stek an i etató w adm inistracyjnych. Z ad an ia i przedsięw zięcia w ym aga­ jące działań urzędników s ą realizow ane przez pracow ników ra tu sz a . W ięk­ szość z ad a ń sołectwa, osiedla bądź dzielnicy je st w y pełniana je d n a k w dro­ dze m obilizow ania zasobów społecznych oraz inicjow ania zbiorowych dzia­ ła ń m ieszkańców , g rup in te re su , organizacji społecznych, k u ltu ra ln y c h , gospodarczych, religijnych, g rup sąsiedzkich itp.

Tw orzenie i funkcjonow anie je d n o stek pom ocniczych gm iny organy p a ń stw a pozostaw iły w dużej m ierze w ładzom kom unalnym . Zapisy u s ta ­ wowe p rze w id u ją możliwość ich pow ołania, o k re ś la ją ta k ż e nazwy, jakie, w zależności od c h a ra k te ru gm iny i u k ła d u osadniczego, im przy sługują. U staw a o sam orządzie tery to rialny m określa również ograny owych jedno­ s te k oraz zapew nia możliwość uży tk o w an ia składników m ien ia k o m u n a l­ nego. P ozostałe kw estie, zw łaszcza zaś z a d a n ia sołectw, osiedli i dzielnic, szczegółowy try b i m echanizm y pow oływ ania oraz kom petencje ich o rg a ­ nów, organizację w e w n ę trz n ą rad, sposób podejm ow ania uchw ał i ich r e a ­ lizacji, zakres, sposoby i procedury finansow ania działalności jednostek po­ mocniczych i ich organów pozostaw iono do rozstrzygnięcia organom gmin. P ow ołanie oraz z ak re s i form y odrębności jed n o stek pom ocniczych tylko częściowo uzależnion e s ą z atem od reg u lacji ustaw ow ych. Ich istn ien ie i działalność z a le ż ą po pierw sze, od k sz ta łtu , poziomu in tegracji i zasobów społeczności sołeckich, dzielnicowych i osiedlowych, a w szczególności z a ­ sięgu i poziom u aktyw ności społecznej i politycznej. Po w tóre, od zdolności do zasp o k ajan ia potrzeb. G m ina, a w jeszcze w iększym sto p n iu m iasto, to zbyt w ielka całość społeczna i scena polityczna, aby zapew nić realizację t a ­ kich potrzeb, ja k p o trzeb a więzi, bezpieczeństw a, k o n tak tó w osobistych, u czestnictw a w d ziałaniach społecznych i politycznych. S ą w sta n ie w ypeł­ nić je jed yn ie m niejsze, bardziej hom ogeniczne zbiorowości społeczne. O r­ gany dzielnic i osiedli m a ją ta k ż e możliwość skuteczniejszej realizacji w ielu zad ań przypisanych gminom, dotyczących p o rządku i ład u przestrzennego, in f r a s tr u k tu r y społecznej, opieki społecznej itp. Po trzecie zaś, znaczenie społeczne i samodzielność jednostek pomocniczych zależą od woli politycznej gm innych radn y ch , którzy, ja k p o k a z u ją p rzed staw io n e przykłady, podej­ m u ją decyzje w różnym sto p n iu uw zględniające możliwość dekoncentracji i d ecen tralizacji z a d a ń społeczności k o m unalnych. O drębność je d n o stek pomocniczych w yznacza zaś n o w ą p rz e strz e ń u czestn ictw a społecznego.