Uniwersytet Jagielloński
Globalizacja prawa, czyli proces ujednolicania norm prawnych i jego wpływ na życie społeczne
Spojrzenie na świat jako globalną wioskę objęło już niemal wszystkie dziedziny życia ludzkiego. Począwszy od kształtowania się międzynarodowych korporacji, poprzez instytucje ogólnoświatowe, a na nasilającym się procesie swobodnych migracji ludno- ści, coraz mniej skrępowanej skomplikowanymi procedurami związanymi z przekra- czaniem granic, skończywszy. Dostrzegamy coraz więcej działań i przeróżnych akcji mających podtrzymywać i budować więzi kulturowe, ukazywać wspólne dziedzictwo, wspólnotę interesów i zasadność współpracy różnych regionów świata. Podnoszenie poziomu wiedzy społeczności o sąsiadach, ich kulturze i tradycji wspiera integrację społeczno-gospodarczą zmierzającą do poprawy jakości życia mieszkańców świata.
Dziś to, co międzynarodowe, wspólne dla wielu narodów, często wydaje się bardziej zrównoważone i dopracowane, gdyż akceptowane jest przez liczniejszą społeczność.
Takie dążenia do ujednolicania różnych procesów i dziedzin życia ludzkiego można dostrzec również na płaszczyźnie prawa. Pojawiło się szeroko rozumiane pojęcie prawa międzynarodowego, które terminologicznie stoi często w opozycji do prawa krajowe- go. Owszem, jego zadaniem jest ogólniejsze i szersze regulowanie zagadnień, którymi też niekiedy zajmuje się prawo państwowe, lecz ze względu na powstanie nowych ciał i podległych im organów, pojawiają się nieistniejące dotąd i nieznane prawu krajo- wemu zagadnienia wymagające regulacji. Dokładniejsza analiza podstawowych za- gadnień związanych z funkcjonowaniem prawa międzynarodowego pozwala dostrzec, jak subtelnie zaczęto ujednolicać unormowania prawne właśnie poprzez kształtowanie i rozpowszechnianie norm regulujących na szczeblu międzynarodowym.
Dla przeciętnego mieszkańca Polski najlepszym jednak przykładem wspominanego wyżej procesu jest założenie i funkcjonowanie Unii Europejskiej. To właśnie głośno dyskutowane ostatnimi czasy kolejne etapy związane z ratyfikacją następnego traktatu uświadamiają nam, jak bardzo istotne dla społeczności każdego z europejskich krajów jest funkcjonowanie prawa wspólnotowego i jak wiele kontrowersji wzbudzają niektóre zapisy, powodując żywy sprzeciw niektórych państw członkowskich wobec nowych regulacji.
Warto bliżej przejrzeć się kształtowi Unii Europejskiej ze szczególnym naciskiem na rodzaje nowych norm prawnych, nieznanych europejskiemu społeczeństwu przed zawiązaniem się wspólnoty. Można wówczas dostrzec, kiedy mamy do czynienia z do- minacją prawa międzynarodowego, a kiedy prawo krajowe pozostaje nieugięte wobec
opinii szerszej wspólnoty. Taka analiza pozwoli poprzeć moją tezę, z którą myślę, że zgodzi się większość czytelników, iż w XXI wieku mamy do czynienia z wyraźnym procesem globalizacji prawa, który najprościej mówiąc, przejawia się ujednolicaniem norm prawnych z różnych zakresów oraz powstawaniem nowych jakościowo norm.
W dalszej części pracy pragnę przytoczyć i omówić kilka przykładów owego pro- cesu w wybranych dziedzinach, takich jak prawo celne i podatki. Innym przykładem będzie układ z Schengen, który pozwala na ponadgraniczne działanie organów ściga- nia. Wreszcie warto się zastanowić, jaki wpływ na życie przeciętnych mieszkańców poszczególnych krajów ma taki proces unifikacji i globalizacji norm prawnych.
Prawo międzynarodowe
Chcąc przeanalizować, w jaki sposób funkcjonuje prawo międzynarodowe i jak wpły- wa ono na życie społeczności, które mu podlegają, konieczne jest zatrzymanie się na chwilę przy pojęciu „państwo”. To właśnie podział na państwa (często zastępowane po- jęciem „kraj”) pozwala na zachowanie odrębności kulturowej, ale jednocześnie przez współpracę na arenie międzynarodowej – na utrzymywanie wzajemnych stosunków.
„Państwo jest fenomenem pierwotnym chronologicznie i logicznie w stosunku do pra- wa międzynarodowego. Państwa bowiem są twórcami prawa międzynarodowego, a nie odwrotnie”1. Owo prawo reguluje stosunki między tymi państwami, które tworzą daną społeczność międzynarodową.
Większość literatury przedmiotu rozważa jeszcze jedno zagadnienie. Słowo „na- ród” w nazwie prawa międzynarodowego jest synonimem państwa, aczkolwiek na ogół słowo to oznacza wspólnotę etniczną lub też całą ludność państwa. Toteż bardziej adekwatna dla omawianej dziedziny byłaby nazwa „prawo międzypaństwowe”2. Jed- nak w świetle postępowego rozwoju tego prawa nie można już dokonywać żadnych zmian i wprowadzać takich określeń, jak proponowali F. von Liszt, G. Jellinek – prawo międzypaństwowe, Taube – prawo międzysuwerenne, bądź G.W.E. Hegel – prawo we- wnątrzpaństwowe. Wszystko z tego powodu, że dziś podmiotami prawa międzynaro- dowego nie są już tylko państwa, lecz w świetle narastającej globalizacji wszystkich dziedzin życia – również organizacje międzynarodowe.
Warto przyglądnąć się jeszcze relacjom, jakie zachodzą między prawem międzyna- rodowym a prawem wewnętrznym. Po pierwsze, dwa słowa dotyczące kwestii doktry- nalnych – czy mamy jedność, czy odrębność? Za tym pierwszym założeniem opowiada się teoria monistyczna. Stosownie do jej założeń, „prawo międzynarodowe i prawo wewnętrzne tworzą jeden system prawny, w którym normy pozostają względem siebie w porządku hierarchicznym”3. W opozycji do tej teorii stoi dualizm. „Ogólne założenia teorii dualistycznej zostały wyłożone przez H. Triepla w pracy pt. Völkerrecht und Lan- desrecht (»Prawo międzynarodowe i wewnątrzpaństwowe«), wydanej w 1899 roku. Sta- nął on na stanowisku, że prawo międzynarodowe i wewnętrzne stanowią nie tylko dwie
1 L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 1996, s. 7.
2 Tamże, s. 12.
3 R. Bierzmanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1998, s. 26.
odrębne gałęzie, lecz dwa całkiem odrębne systemy, różniące się między sobą przed- miotem regulacji i źródłami”4. Remigiusz Bierzmanek i Janusz Symonides, autorzy książki Prawo międzynarodowe publiczne, twierdzą, że to właśnie teoria dualistyczna jest bliższa rzeczywistości, podkreślając niezależność norm prawa międzynarodowego od prawa krajowego i zaznaczając, że dopiero w drodze transformacji możliwe jest wprowadzenie do systemu norm wewnętrznych regulacji międzynarodowych. Trudno nie przyznać im racji, lecz jednocześnie, w dobie nasilających się na całym świecie procesów integracyjnych, prawo międzynarodowe to już coś więcej niż odrębny i nie- zależny system, który państwa mogą częściowo włączać do swego katalogu praw.
Brakuje jednorodnych regulacji prawnych, które mówiłyby, w jaki sposób mają się układać stosunki między oboma zespołami praw, dlatego zostało to indywidualnie nakreślone w konstytucjach poszczególnych krajów. Tak na przykład konstytucja Sta- nów Zjednoczonych mówi o równości prawa amerykańskiego i podpisanych umów ze- wnętrznych, a wręcz, obserwując praktykę konstytucyjną, można zauważyć, że wiele praw międzynarodowych stawianych jest, ponad prawem wewnętrznym. Nie jest to nic zadziwiającego, gdyż wraz z rosnącą świadomością tego, jak ważne są pokojowe i ko- operacyjne stosunki z pozostałymi członkami społeczności międzynarodowej, oczy- wiste się staje, że należy w sposób wyjątkowo pieczołowity dbać o efekty wspólnej pracy, a tym są właśnie owe normy i ich poszanowanie.
Zadając sobie pytanie, czy prawo międzynarodowe dominuje dziś nad prawem kra- jowym, przyglądnę się, w jaki sposób są stosowane umowy międzynarodowe w po- rządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, a kończąc rozważania dotyczące prawa międzynarodowego, przeanalizuję kwestie związane z odpowiedzialnością międzyna- rodową i egzekwowaniem tych praw.
W materii dotyczącej polskiej rzeczywistości sytuacja była dość skomplikowana w ciągu ostatnich kilku dziesięcioleci. Na mocy ustawy z 30 grudnia 1950 roku o wy- dawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego „Monitor Polski”, w Dzienniku Ustaw miano ogłaszać umowy zawarte przez Polskę z innymi państwami oraz odpo- wiednie oświadczenia rządowe związane z ich wejściem w życie czy też ratyfikacją.
Konstytucjonaliści zapytają zatem, czy jeśli umowa nie została ogłoszona, to obowią- zuje ona proprio vigore (z mocy własnej)? Spór ten nie był jednoznacznie rozstrzygnię- ty, choć dość wyraźnym przełomem była deklaracja Rady Legislacyjnej z 1991 roku, mówiąca, że „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążących ją norm prawa między- narodowego”. Wraz z postępującą demokratyzacją coraz mocniej akcentowano wyż- szość norm międzynarodowych. W Małej Konstytucji z 17 października 1992 roku, art. 33 ust. 2 stwierdzał: „Ratyfikacja i wypowiedzenie umów międzynarodowych dotyczących granic Państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia finansowe Państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie wymaga upoważnienia Państwa wyrażonego w ustawie”. Brakowało jednak jakiegoś określenia relacji między prawem międzynarodowym a prawem krajowym. Dopiero w Konsty- tucji z 2 kwietnia 1997 roku art. 91 określa relacje między tymi prawami, głosząc, że ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczy- pospolitej Polskiej stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio
4 Tamże, s. 27.
stosowana. Wyższość prawa międzynarodowego najwyraźniej podkreśla jednak ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że „umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową”. Ponadto w dalszym ustępie zaznacza się, że „jeżeli to wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację mię- dzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierw- szeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Zatem jeśli Polska jest członkiem jakiejś organizacji międzynarodowej, a ma ona kompetencje prawotwórcze, to takie normy prawne mają pierwszeństwo przez ustawodawstwem krajowym. Oczywiście umowy niewymagające ratyfikacji bądź prawa oparte na zwyczaju nie mają aż takiej mocy prawnej, jednak trzeba pamiętać, że usytuowanie jakiegokolwiek aktu tuż pod konsty- tucją, a przewyższającego ustawy uchwalane przez tak istotne ciało jak parlament, i tak świadczy o ogromnym potencjale prawa zewnętrznego i jest dowodem na to, jak bardzo wyraźna jest dziś dominacja praw stanowionych przez wspólnoty ponadpaństwowe.
Kończąc rozważania dotyczące prawa międzynarodowego i jego potęgi, koniecz- nie należy omówić problematykę odpowiedzialności międzynarodowej i, co wyraźnie podkreśla wagę tego prawa, środki, jakie są dostępne do jego egzekwowania. Cytu- jąc Władysława Czaplińskiego i Annę Wyrozumską: „żaden system prawny nie może opierać się jedynie na sile moralnej swoich norm prawnych, w każdym istnieją środki przymusu zabezpieczające przestrzeganie prawa. Prawo międzynarodowe jest jed- nak pod tym względem systemem niedoskonałym, w odróżnieniu bowiem od prawa wewnętrznego nie wykształciło organów wykonawczych, które byłyby wyposażone wyłącznie w kompetencje stosowania środków przymusu w celu zapewnienia postę- powania zgodnego z prawem”5. Prawo międzynarodowe nie jest jednak zupełnie bez- silne. Mamy do czynienia z bardzo szerokim wachlarzem środków, które mogą być stosowane, gdyż od kontroli prewencyjnej przez arbitraże, sądy możemy dojść aż do użycia siły zbrojnej.
Jeśli chodzi o metody dyplomatyczne, to najprostszą z nich są negocjacje. Niemal wszystkie umowy, traktaty i deklaracje sugerują taką formę rozwiązywania sporów.
Istotne jest, że strony są zobowiązane nie tylko do tego, by zasiąść przy stole rokowań, ale także, by podjąć wszelkie starania, aby zawrzeć porozumienie. Dodatkowym ogra- niczeniem dla państw, a zarazem kolejnym dowodem na to, że prawo międzynarodo- we ma bardzo silne oddziaływanie i poniekąd odmawia swobody państwu w pełnym kreowaniu swych działań, jest to, że w niektórych sytuacjach państwa są zobowiązane do przeprowadzenia dodatkowych konsultacji. Sytuacja taka ma miejsce, jeśli istnieje niebezpieczeństwo, że podjęcie swobodnej decyzji przez państwa mogłoby mieć nie- korzystne skutki dla innych członków społeczności międzynarodowej. Jeszcze surow- szym ograniczeniem jest nałożenie na negocjujące strony obowiązku uzyskania zgody państwa trzeciego, którego interesów owe negocjacje dotyczą.
Kolejną metodą dyplomatycznego rozstrzygania sporów są mediacje. Polegają one na tym, że oprócz faktycznych stron konfliktu w rokowaniach bierze udział jeszcze strona trzecia – może to być inne państwo, organizacja międzynarodowa, a czasami nawet oso- ba fizyczna ciesząca się dużym autorytetem. Najczęściej zdarza się, że mediatorem jest
5 W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne – zagadnienia systemowe, Warszawa 2004, s. 586.
Sekretarz Generalny ONZ, Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża bądź wielkie mocarstwa, ze względu na swą potęgę i autorytet, choć w tej ostatniej sytuacji często ma to poniekąd odwrotny skutek, bo pewne decyzje są wówczas podejmowane pod presją i niekoniecznie są one takie, jakie w pełni państwom mediującym by odpowiadały. Naj- istotniejsze jest, aby mediator zachował neutralność i aby w jak najmniejszym stopniu ingerował w suwerenne decyzje stron konfliktów. Już sam fakt uczestniczenia osoby trzeciej w jakimś sporze działa hamująco i ograniczająco, zatem mediacje są kolejnym przykładem dominacji społeczności międzynarodowej nad funkcjonowaniem i tworze- niem prawa wewnętrznego, aczkolwiek mediator to tylko doradca, który pomaga w zna- lezieniu kompromisu, a nie sędzia lub arbiter. Dodam tylko, że do dyplomatycznych metod należy jeszcze utworzenie komisji śledczej, koncyliacja, czyli postępowanie ugo- dowe, a także rozstrzyganie sporów przez organizacje międzynarodowe.
Warto jednak skoncentrować się jeszcze przez chwilę na wspomnianych procedu- rach sądowych i arbitrażowych. Za najważniejszy organ z tego zakresu uważa się Mię- dzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości działający w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych. Trybunał składa się z 15 sędziów wybieranych na 9 lat, z czego co 3 lata 1/3 sędziów się zmienia. Sędziowie są niezależni i nieusuwalni, a co najważ- niejsze – zobowiązani do absolutnej bezstronności. Interesujące jest, że w sytuacji gdy spór dotyczy kraju, z którego pochodzi dany sędzia, nadal zachowuje on prawo uczest- niczenia w postępowaniu, a co więcej, jeśli jakiś kraj nie ma swego sędziego, to w razie konfliktu ma prawo powołać sędziego ad hoc, ale jeśli spełnia on wymagania stawiane wszystkim kandydatom na takie stanowisko.
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości rozpatruje spory prawne, a zatem orze- ka w kwestiach dotyczących wykładni traktatu, wszelakich zagadnień prawa między- narodowego, a także jego naruszenia i ewentualnych, związanych z tym odszkodowań.
Wyraźnym osłabieniem roli Trybunału jest to, że państwo, którego spór dotyczy, musi wyrazić zgodę na jego jurysdykcję. Pozwala to państwom na zachowanie niezależności i odcięcie się od orzecznictwa międzynarodowego, ale nie możemy zapominać o sile ostracyzmu, z jakim może się spotkać kraj, który nagminnie łamałby prawo między- narodowe i nie chciał się poddać rozstrzygnięciom Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości.
Drugą z możliwości rozstrzygania sporów, którą chciałabym omówić, jest arbitraż.
Jego istotę art. 37 konwencji haskiej z 1907 roku o pokojowym załatwianiu sporów oddaje następująco: „Arbitraż międzynarodowy ma za zadanie rozstrzyganie sporów między państwami przez sędziów przez nie wybranych na zasadzie poszanowania prawa. Zastosowanie arbitrażu pociąga za sobą obowiązek poddania się z dobrą wolą jego wyrokowi”6. Aby doszło do kompromisu arbitrażowego, konieczne jest zgodne powołanie arbitrów i określenie ich kompetencji oraz określenie reguł proceduralnych.
Najczęściej jest tak, że w chwili rozpoczęcia działań arbitrażowych zamyka się inne drogi rozstrzygania sporów. Pierwszy etap to faza pisemna, kiedy zarówno sędziowie, jak i strony są zapoznawani z argumentami, później zaś, w fazie ustnej, obrońcy wy- głaszają podsumowujące mowy przed Trybunałem. Ogłoszona w końcu sentencja jest wiążąca dla stron, ale co ważne, tylko dla stron sporu, a nie egra omnes. Wyrok można
6 Za: W. Czapliński, A. Wyrozumska, dz.cyt., s. 653.
unieważnić tylko w sytuacji, kiedy arbiter przekroczy nadane mu wcześniej kompeten- cje. Podobnie jak w mediacjach, arbitrem może być osoba ciesząca się autorytetem, na przykład Elżbieta II wydała w roku 1966 i 1977 dwie sentencje w sprawach konfliktu granicznego między Argentyną i Chile. Lecz co ważne, z uwagi na wiążący charak- ter takiego rozstrzygnięcia, sentencja wyroku musi być poparta wcześniejszą analizą prawniczą i opiniami biegłych.
Jak już wspomniałam, prawo międzynarodowe ma ogromną siłę oddziaływania na funkcjonowanie z zasady suwerennych i niezależnych państw. Ten rozszerzający się zakres jego oddziaływania i wzmacnianie pozycji organów międzypaństwowych to najlepsze dowody na postępowanie globalizacji prawa i przesuwanie się w pewnych dziedzinach ku rozstrzyganiu wielu kwestii nie wewnątrz państwa, nie indywidualnie i niezależnie od całej społeczności, ale wręcz przeciwnie – na oczach całego świa- ta, z udziałem jego przedstawicieli i z poszanowaniem opinii pozostałych członków tej globalnej społeczności. Omówione wcześniej dyplomatyczne i sądowe formy roz- strzygania sporów są już wyraźnym przykładem tego zjawiska, zaś najmocniejszą for- mą będą jednak dopiero przykłady dopuszczalnych środków przymusu. Jeśli chodzi o środki pokojowego egzekwowania prawa międzynarodowego, to mamy tu retorsje i represalia. „Przez retorsje rozumie się działalność odwetową, jaką państwo podejmu- je w odpowiedzi na sprzeczne z jego interesami lub nieprzyjazne działanie drugiego państwa, środkami zgodnymi z prawem międzynarodowym. Retorsje mogą być kiero- wane przeciwko zachowaniom legalnym państwa, jak i nielegalnym”7. Nie ma tu jasno sprecyzowanych kryteriów dotyczących legalności retorsji, ważne jest jednak, jaki jest ich cel, tzn. nie można podjąć takich działań, by osiągnąć coś niezgodnego z prawem, np. podporządkować sobie inne państwo, a drugie kryterium to zachowanie zasady proporcjonalności środka do zamierzonego celu.
Drugim pokojowym środkiem egzekwowania prawa są represalia. Jest to środek od- wetowy, który może być skierowany wyłącznie przeciwko sprawcy deliktu, czy państwu, które naruszyło prawo międzynarodowe. Środek ten również musi być proporcjonalny do zamierzonego celu i musi być środkiem koniecznym, tzn. jedynym i ostatecznym już działaniem, pozwalającym osiągnąć określony cel. Zanim państwo zawiesi przestrze- ganie pewnej normy prawnej, mając tym samym na celu zmuszenie sprawcy deliktu do rekompensaty, do przywrócenia określonego działania i zaprzestania dalszych naruszeń prawa, musi jednak przystąpić do negocjacji. Bardzo istotne jest to, że z logicznego punktu widzenia represalia same w sobie są działaniem poniekąd nielegalnym, np. ze- rwanie współpracy w jakiejś dziedzinie to naruszenie zawartej wcześniej w tej kwestii umowy międzynarodowej. Jednak z uwagi na to, że ten drastyczny środek jest odpo- wiedzią na wcześniejsze naruszenie prawa przez inną stronę, przy zachowaniu umiaru i zasady proporcjonalności, takie zachowanie jest niezbędne, a zarazem legalne.
Na sam koniec pragnę dodać, że jednym z najważniejszych celów wszystkich człon- ków społeczności międzynarodowej jest utrzymanie pokoju. Jest to dziś cel prioryte- towy, znajdujący się nawet ponad wymierzaniem sprawiedliwości. Dlatego wszelkie akcje zbrojne w celu utrzymania pokoju i bezpieczeństwa są podejmowane dopiero w ostateczności po wykorzystaniu wszelkich środków pokojowych.
7 Tamże, s. 660.
Wielokrotnie już podkreślałam w tej części pracy, że rozrost prawa międzynarodo- wego jest bardzo wyraźnym świadectwem, iż globalizacja dotyczy wszystkich dziedzin życia – również zakresu prawotwórczego. Podzielone kulturowo i światopoglądowo społeczeństwa unifikują się na wielu płaszczyznach, szukając wspólnych wszystkim rozwiązań oraz chcąc ułatwić sobie życie i zapewnić bezpieczeństwo. Tworzą zatem prawo międzynarodowe, często stawiając je ponad swoim prawem krajowym. Te wła- śnie zachowania i wzrost świadomości, że ludzkość integrując się na różnorodnych płaszczyznach, tworzy coraz bardziej spójną społeczność międzynarodową, nazwała- bym globalizacją w zakresie dziedziny prawa.
Unia Europejska
Zmiany w dziedzinie prawa w obliczu globalizacji to niewątpliwie również nowe ja- kościowo i źródłowo akty prawne. Doskonałym przykładem takiego źródła jest Unia Europejska. Samo jej założenie i funkcjonowanie to najlepszy przykład postępującej unifikacji na świecie. Unia Europejska to najważniejsza organizacja polityczno-gospo- darcza w Europie. Za naczelny cel postawiono utworzenie jednolitego rynku wewnętrz- nego dla krajów członkowskich, w celu zapewnienia „czterech wolności” – swobody przemieszczania się osób, towarów, usług i kapitałów.
Aby zrealizować te szeroko zakrojone plany, konieczne jest stworzenie nowej jako- ści również w rozumieniu prawnym, a zatem potrzebne są akty prawne kształtujące taką rzeczywistość. Dlatego właśnie Unia Europejska to bogactwo prawne, jeśli chodzi o akty normatywne – zarówno te mające na celu utworzenie nowych instytucji, jak i te, które ujednolicają prawa krajowe dla wspólnych potrzeb.
„Wśród aktów prawnych obowiązujących w Unii Europejskiej da się wyróżnić dwie kategorie: prawo pierwotne i prawo wtórne. Pierwsza kategoria obejmuje traktaty za- łożycielskie (traktaty rzymskie, jednolity akt europejski, traktat z Maastricht, traktat amsterdamski, traktat nicejski) oraz ich uzupełnienia i modyfikacje. Natomiast druga kategoria to akty prawne wydawane przez organy Unii. Oczywiście prawo pierwotne jest nadrzędne wobec wtórnego. Europejski Trybunał Sprawiedliwości unieważnia akt prawa wtórnego w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z prawem pierwotnym”8.
Aktami prawa wtórnego są rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, opinie i zalecenia.
Jeśli chodzi o rozporządzenia, to „swoim charakterem zbliżone są do ustaw polskiego porządku prawnego, pełnią rolę ujednolicającą przepisy prawa w krajach wspólno- towych UE, mają charakter wiążący, zasięg ogólny (adresatami mogą być zarówno państwa, jak i jednostki) oraz abstrakcyjny (dotyczą nieokreślonej liczby przypadków/
sytuacji)”9. Podlegają one ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym UE i nie wymagają żadnego dostosowywania przez prawo krajowe, a wręcz, z uwagi na to, że często do rozporządzeń od razu ogłasza się akty wykonawcze, państwa członkowskie są zobo- wiązane uchylić własne akty prawne, które są z nimi sprzeczne.
8 Tekst na: http://www.monitorprawniczy.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid=53&id=338, z 8 czerwca 2008.
9 Tekst na: http://pl.wikipedia.org/wiki/Prawo_wsp%C3%B3lnotowe, z 16 czerwca 2008.
Kolejne akty prawne to dyrektywy. „Mają charakter wiążący, zaś adresatami dyrek- tyw mogą być wyłącznie państwa członkowskie UE. Wiążą wyłącznie co do rezulta- tu, państwo członkowskie ma swobodę wyboru formy i środków implementacji danej dyrektywy. (...) Okres transpozycji podany jest każdorazowo w treści dyrektywy – na ogół wynosi od roku do 3 lat. W tym czasie państwa są zobowiązane do dostoso- wania prawa krajowego do założeń i postanowień dyrektywy. Transpozycja następuje poprzez przyjęcie przez odpowiednie organy prawodawcze danego państwa odpowied- niego aktu prawnego, powszechnie obowiązującego (w polskim porządku prawnym rolę taką pełni ustawa). Obowiązek transpozycji dyrektywy jest jednym z podstawo- wych obowiązków ciążących na państwach członkowskich, w świetle art. 10 TWE, który ustanawia tzw. zasadę lojalności”10. Mało że jest to obowiązek, to dodatkowo zagrożony jest on sankcją w postaci skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwo- ści. Skarga taka może być wniesiona przez Komisję Europejską albo któreś państwo członkowskie. Finalnie może dać to roszczenia odszkodowawcze dla osób fizycznych lub prawnych przeciwko własnemu państwu, jeśli Trybunał stwierdzi, że faktycznie nie dopełniono w terminie nałożonych obowiązków.
Następnym źródłem prawa jest decyzja. Jest ona skierowana do konkretnych pod- miotów i jest zbliżona do aktu administracyjnego. „Od dyrektywy różni się tym, iż określa nie tylko cel, ale również precyzuje sposoby jego realizacji. Również w tym przypadku normodawcą jest Rada UE w porozumieniu z Parlamentem lub Komisją.
Każda osoba prawna lub fizyczna może się odwołać od dotyczącej jej decyzji do Eu- ropejskiego Trybunału Sprawiedliwości. O ile rozporządzenia, dyrektywy i decyzje mają moc wiążącą, o tyle zalecenia i opinie takiej mocy nie posiadają. Oba te akty mogą być formułowane przez główne organy Unii i są kierowane zarówno do państw członkowskich, jak i podmiotów prawa krajowego. Zalecenie jest z reguły bardziej kategorycznie zredagowane, natomiast opinia ma charakter sugestii czy propozycji”11.
Warto przytoczyć słowa, którymi Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich określił, jakie są podstawowe cechy prawa wspólnotowego. W sprawie Van Gend and Loos z 5 lutego 1963 roku stwierdził, że „Wspólnota stanowi nowy porządek prawno- -międzynarodowy, na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek w określonym zakresie, swe prawa suwerenne; porządek prawny, którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki”12.
Co istotne, prawo wspólnotowe opiera się na zasadzie pierwszeństwa przed prawem krajowym. Postawienie takiego warunku nadrzędności określa, jaki jest charakter wspólnoty. Warunek ten jest zarazem jedynym możliwym rozwiązaniem, aby osiągnąć przyjęte cele. Owa zasada to kamień węgielny procesu ujednolicania prawa w krajach członkowskich do prawa wspólnotowego.
10 Tamże.
11 Tekst na: http://www.monitorprawniczy.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid=53&id=338, z 8 czerw- ca 2008.
12 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 5 lutego 1963 roku. Sprawa 26/62 N.V. Algemene Transport – en Expeditie Onderneming Van Gend and Loos, Holenderska Administracja Podatkowa, patrz:
Węzłowe problemy w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich B. Ba- naszkiewicz (red.), marzec 2003, w: http://www.trybunal.gov.pl/@publikacje/download/Trybu- nal_sprawiedliwosci.pdf.
Drugą fundamentalną zasadą jest bezpośredniość stosowania prawa. Zatem organy państwowe muszą stosować prawo wspólnotowe zaraz obok prawa wewnętrznego. Do- datkowo jest jeszcze zasada subsydiarności, czyli pomocniczości. Mówi ona, że władze unijne mają prawo wkroczyć w kompetencje władz krajowych w sytuacji, gdyby te ostatnie nie były w stanie sobie poradzić z rozwiązaniem danego problemu.
Rozwój prawa Unii Europejskiej pozwolił na zharmonizowanie i ujednolicenie ustawodawstwa krajowego. W największym stopniu ujednolicono prawo gospodarcze.
Przepisy unijne tworzą spójne wspólnotowe prawo gospodarcze. Jak już wspomina- łam, reguluje ono między innymi swobodny przepływ towarów, charakteryzujący się zakazem wprowadzania ceł oraz jakichkolwiek dodatkowych opłat importowych i eks- portowych wewnątrz Unii. Stworzono jednolitą politykę handlową i wprowadzono jed- nolite cło zewnętrzne. Jeśli chodzi o swobodny przepływ pracowników, to postawiono na jednostkę, bo wprowadzono zakaz dyskryminacji pracowników z innych państw oraz utworzono ubezpieczenia społeczne dla obcokrajowców. Nie zapomniano również o wspólnych zasadach polityki wizowej i azylowej. Kolejna ważna swoboda dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej. Każdy może osiedlać się w celach gospodar- czych w wybranym przez siebie miejscu, a uprawnienia i dyplomy mają być wzajemnie uznawane, niezależnie, gdzie zostały one zdobyte.
To tylko niektóre przykłady, bo ujednolicenie ma miejsce w niemal każdej dziedzi- nie. Nie zapomniano o polityce społecznej, ochronie środowiska naturalnego czy też ochronie konsumenta.
Gdyby tego było mało na poparcie tezy o narastającej globalizacji, trzeba zauważyć, że są nawet dziedziny, gdzie prawo krajowe zostało niemal całkiem wyparte i zastąpio- ne wspólnymi ustaleniami. Należą do nich niewątpliwie: rolnictwo, handel zagraniczny oraz, przepisy dotyczące konkurencji na rynku. „Coraz wyraźniejsze są ostatnio próby ujednolicenia prawa cywilnego w takich szczegółowych obszarach, jak prawo własno- ści ziemi, prawo spadkowe i prawo rodzinne. Tutaj jednak unifikacja natrafia na pe- wien opór, mający swą podstawę w przywiązaniu do narodowej tradycji prawnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że zakres prawa unijnego będzie się poszerzał, obejmując coraz to nowe sfery życia”13.
W dalszej części pracy opiszę kilka przykładów dotyczących ujednolicania prawa w obszarach szczegółowych, takich jak prawo celne, podatki czy inne dziedziny życia codziennego.
Ujednolicanie niektórych dziedzin prawa
Jeśli chodzi o przykłady konkretnych praw, które zostały ujednolicone w związku z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, to należy zacząć od eliminacji barier fizycz- nych dla przepływu towarów i osób. Wymienię tylko kilka najbardziej funkcjonalnych i charakterystycznych aktów z ogromu norm mających na celu ujednolicanie prawa.
Jako pierwszy instrument gwarantujący upłynnianie procesu przepływu towarów, a co
13 Tamże.
za tym idzie – zacieśniania się współpracy i postępowania integracji, wprowadzony został w 1988 roku Single Administrative Dokument – SAD – Jednolity Dokument Administracyjny, co pozwoliło na zastąpienie nim wielu formularzy koniecznych do wypełnienia przy przewożeniu towarów przez granicę. Pozwolił on zarazem ominąć bariery językowe oraz ułatwił zastosowanie techniki komputerowej, gdyż ujednolicono deklaracje celne dla eksportu, importu i tranzytu, a także wprowadzono oznakowanie kodami zamiast zapisów tekstowych. Obecnie SAD obowiązuje tylko wtedy, gdy towar jest wywożony poza granice wspólnoty, a wewnątrz jeszcze bardziej udoskonalono te procedury.
Ogromne trudności były też w kwestii uregulowania różnorodnych systemów stan- dardów i norm technicznych. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał w 1978 roku orzeczenie, w którym stwierdził, że na szczeblu wspólnoty pozostało „ustalanie wy- mogów ogólnych, a opracowywanie standardów europejskich włączono do kompeten- cji instytucji standaryzacyjnych: Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN) zbliżającego narodowe systemy normalizacji do poziomu wspólnotowego w zakresie szerokiej grupy towarów przemysłowych; Europejskiego Komitetu Normalizacji Elek- trotechnicznej (CENELEC) odpowiedzialnego za zbliżanie standardów w sektorze elektrotechnicznym oraz Europejskiego Instytutu Standardów Telekomunikacyjnych (ETSI). Od tego momentu procesy ujednolicania uzupełniono zasadą wzajemnego uznawania, która zakłada, że każdy produkt odpowiadający normom na rynku jednego z krajów członkowskich (zgodnymi z zasadami instytucji standaryzacyjnych) musi być dopuszczony do swobodnego obrotu na rynkach pozostałych krajów”14.
Jeśli chodzi o kwestie fiskalne, to nie można było się posunąć aż tak daleko, żeby ujednolicić także podatki. Postawiono sobie więc za cel ujednolicenie polityki pie- niężnej, co dokonano przez zawarcie unii ekonomiczno-walutowej, odnośnie zaś do podatków, postawiono na ich harmonizację. W kwestii podatku VAT wprowadzono cały szereg dyrektyw, by uregulować te kwestie. „Na mocy pierwszej z nich zamienio- no systemy podatkowe poszczególnych krajów członkowskich na powszechny system VAT, ale bez ujednolicenia stawek, ulg i zwolnień. Z kolei szósta dyrektywa wprowa- dziła jednolite przedziały stawek VAT. Zgodnie z ostatnią poprawką zawartą w dyrek- tywie z 1994 roku, stawka podstawowa VAT musi mieścić się w przedziale 15–25%, a zredukowane od min. 5%. Założono również, że do końca 1996 roku VAT będzie pobierany w kraju przeznaczenia produktu, zaś po tym okresie na skutek całkowite- go zniesienia barier fiskalnych VAT ma być pobierany w kraju pochodzenia towaru.
(...) Na szczeblu wspólnotowym ujednolicono także system poboru drugiego podatku pośredniego, a mianowicie akcyzy. Zgodnie z dyrektywą ogólną z 1992 roku obejmuje on następujące towary: paliwa mineralne, wyroby tytoniowe oraz napoje alkoholowe.
Poza tym każda z tych grup produktów objęta została szeregiem dyrektyw szczegóło- wych. Najwcześniej przedmiotem regulacji w ramach prawa wspólnotowego stał się podatek od wyrobów tytoniowych. Ujednolicono również podstawę opodatkowania, wszelkie zwolnienia podatkowe oraz określono minimalne stawki”15.
14 J. Kuczewska, Strategia członkostwa w Unii i jej wpływ na rozwój kraju (wzrost gospodarczy), Katedra Ekonomiki Integracji Europejskiej, Uniwersytet Gdański, źródło: plik PDF: http://www.
solidarnosc.org.pl/zagr/int/archiwum/tak_ale/2.pdf, s. 4.
15 Tamże, s. 5.
Jest jeszcze bardzo wiele innych przykładów, ale nie chcę wchodzić w szczegółowe przepisy z różnych dziedzin. Podsumowując, należy podkreślić, że nieustannie dąży się do standaryzacji wszelkich norm, dobierania rozwiązań jednolitych i wspólnych, jak największej liczby krajów, aby ułatwić dalszą współpracę i zapobiegać ewentual- nym konfliktom.
Schengen
Istnienie i poszerzenie ostatnio strefy Schengen jest kolejnym przykładem na istnie- nie procesu postępującej globalizacji prawa. Zasadniczym celem tego układu „jest urzeczywistnienie swobody przepływu osób bez kontroli granicznych dla wszystkich, którzy się w tej strefie znajdują, w tym także obywateli państw trzecich. Równocze- śnie Konwencja Wykonawcza Schengen przewiduje szereg środków kompensacyjnych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze państw sygnatariuszy Układu. Są wśród nich: jednolity reżim przekraczania granic zewnętrznych w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego, lecz uwzględniający inte- resy i bezpieczeństwo pozostałych państw Schengen; ujednolicenie polityki wizowej, uwspólnotowienie procedur azylowych, zacieśnienie współpracy policyjnej, pogłębie- nie współpracy sądowniczej w sprawach karnych, współpraca w obszarze zwalczania terroryzmu i handlu narkotykami. Osiągnięciu tych celów służyć ma stworzenie i cią- głe modyfikowanie Systemu Informacyjnego Schengen. Dlatego też poszerzenie Strefy Schengen jest ściśle związane z wdrożeniem przez państwa przystępujące Systemu SIS II”16. Czym, najogólniej mówiąc, jest wspomniany system? „System Informacyjny Schengen jest wspólną, elektroniczną bazą danych o poszukiwanych osobach i przed- miotach. System ten zapewnia wymianę informacji pomiędzy służbami odpowiedzial- nymi za: ochronę granic, wydawanie wiz, a także innymi organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo”17.
Konsekwencje związane ze zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych są dla obywateli państw członkowskich Schengen najbardziej odczuwalnym przykła- dem transgranicznej współpracy i ujednolicania wszelakich norm prawnych. Nie jest to oczywiście rezygnacja z prawa państwowego na rzecz ustaleń sygnatariuszy ukła- du, lecz proces wybierania z indywidualnych norm poszczególnych państw tego, co wspólne i akceptowalne dla wszystkich, aby ułatwiać życie i zacieśniać więzy między ludnością zamieszkującą te kraje.
Przeanalizujmy, jakie są podstawy prawne funkcjonowania strefy Schengen i w jaki sposób wpłynęły one na zmianę norm prawnych w poszczególnych krajach, a co za
16 Konferencja międzynarodowa „Układ z Schengen – szanse i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy”, Lublin 28 lutego–1 marca 2007 r., Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II, dzień pierwszy – Otwarcie konferencji, redakcja tekstu – Filip Ciepły.
17 Biuletyn Informacyjny – „Polska w strefie Schengen”, s. 5, wykonano na zlecenie Władzy Wdra- żającej Programy Europejskie, Pełnomocnik Rządu ds. Przygotowania Organów Administracji Państwowej do Współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen i Systemem Informacji Wizo- wej – Podsekretarz Stanu MSWiA – Witold Dróżdź.
tym idzie – ujednoliciły ich systemy w zakresie kontroli granic i przepływu ludności.
Układ z Schengen został podpisany w 1985 roku przez pięć państw – Niemcy, Luk- semburg, Holandię, Francję i Belgię. Sam układ był jedynie początkiem, gdyż dopiero podpisanie do niego konwencji wykonawczej w 1990 roku w pełni pozwoliło rozwinąć się idei swobodnego przekraczania granic. Owa konwencja wprowadziła przepisy usta- nawiające tzw. środki wyrównawcze. To właśnie one miały uzupełnić ewentualne luki związane z ograniczeniem bezpieczeństwa w następstwie zniesienia granic wewnętrz- nych. Zobowiązało to państwa członkowskie układu do ujednolicenia standardów kon- troli granicznej, a w związku z tym również kryteriów, na których są oparte wizy.
Oprócz tego niezbędne było dopracowanie wspólnej polityki azylowej. Do neutralnych zjawisk, związanych z przemieszczaniem się ludności, dochodzą jeszcze zdarzenia o podłożu kryminalnym. Tu właśnie rola strefy Schengen jest ogromna i dlatego wiele artykułów zostało poświęconych przepisom zacieśniającym współpracę między służ- bami policyjnymi państw układu, obserwacji stref przygranicznych oraz możliwości kontynuowania pościgu poza granicami swego kraju. W związku z tym należało także ujednolicić przepisy z zakresu współpracy sądowej i administracyjnej. Następne punk- ty poświecono jednolitej polityce dotyczącej handlu narkotykami i innymi środkami odurzającymi, a następnie przepisom dotyczącym posiadania broni palnej i obrotu nią oraz amunicją. Na końcu zdecydowano o stworzeniu wspominanego już wcześniej Systemu Informacji Schengen. „Konwencja z Schengen weszła w życie w roku 1995, a następnie została włączona do systemu prawnego Unii Europejskiej na mocy traktatu amsterdamskiego z 1997 roku, który ustanowił cały dorobek Schengen (tzw. acquis Schengen) częścią wspólnotowego porządku prawnego. Traktat amsterdamski wszedł w życie w maju 1999 roku i od tego czasu stosowane są w ramach porządku wspólno- towego przepisy dorobku Schengen, który jest nadal rozwijany w prawnych i instytu- cjonalnych ramach Unii Europejskiej”18.
W skład dorobku prawnego Schengen wchodzi jeszcze bardzo wiele innych aktów prawnych, nie będę ich tu już wymieniać, bo nie ich wyliczenie jest moim celem, ale ukazanie, w jaki sposób tak ogromne twory prawne, jakimi są niewątpliwie wszela- kie układy międzynarodowe, jak na przykład omawiana strefa Schengen, wpływają na procesy prawotwórcze państw, które w nich uczestniczą. Tak na przykład polskie starania o wstąpienie do strefy Schengen zaczęły się, kiedy Polska zadeklarowała, że jest gotowa do zaakceptowania całego dorobku prawnego z zakresu wymiaru sprawie- dliwości i sądownictwa, a co się z tym wiąże – i układu Schengen. Zmusiło to rząd do wprowadzenia wielu zmian, jeśli chodzi między innymi o rozbudowę infrastruktury związanej z ochroną granicy, a co bardziej skomplikowane – przygotowania polskiej administracji do skutecznego egzekwowania prawa wspólnotowego oraz wprowadze- nia nowych aktów prawnych, które by dały do tego podstawę prawną. Aby zrealizować te szeroko zakrojone plany, utworzono plany strategiczne – Strategię zintegrowane- go zarządzania granicą oraz Plan działania w zakresie wdrażania dorobku prawnego Schengen w Polsce.
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 24 sierpnia 2007 roku przyjął „ustawę o udziale RP w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemie Informacji Wizowej (VIS)”.
18 Tamże, s. 7.
„Ustawa określa zasady i tryb udziału Rzeczypospolitej Polskiej w tych systemach, w tym obowiązki organów dokonujących wpisów oraz organów uprawnionych do do- stępu do danych poprzez Krajowy System Informatyczny. Polska, która od przystąpie- nia do UE w dniu 1 maja 2004 roku jest odpowiedzialna za zabezpieczenie jednego z najdłuższych odcinków wspólnej lądowej granicy zewnętrznej, otrzymała na ten cel wsparcie w wysokości około 313 milionów euro z Funduszu Schengen”19.
Podsumowanie
Szeroko opisane powyżej przykłady są dowodami potwierdzającymi postawioną wcze- śniej tezę, że proces globalizacji objął bardzo szeroko również sferę prawotwórczą.
Nasuwa się od razu pytanie o ocenę konsekwencji, jakie ona z sobą niesie. Jan Paweł II powiedział, że: „Globalizacja, a tym samym integracja europejska sama z siebie nie jest ani dobra, ani zła. Może stanowić zagrożenie, jeśli uczyni się z niej współczesną formę kolonializmu, gdzie zysk finansowy i kolorowe błyskotki reklam staną się war- tością naczelną. Trzeba wtedy zatroszczyć się o kulturowe więzi solidarności, dzięki którym zarówno respektuje się nienaruszalną godność osoby ludzkiej, jak i uznaje pra- wo kultur do zachowania im właściwych różnic”.
Uważam, że w kwestiach prawnych jest to zjawisko nastawione na wprowadza- nie jedności, spójności i zacieśnianie współpracy. Zarazem naczelną wartością jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i utrzymanie światowego pokoju. Cele te są dobre i szlachetne, a więc przy zachowaniu zdrowego rozsądku zintegrowana społeczność staje się mocniejsza i stabilniejsza, zaś wypracowywanie norm prawnych, które byłyby akceptowalne dla wszystkich, jest lekcją kompromisów, tak niezbędnych dla dalszej współpracy.
19 Tamże, s. 9.
