Wprowadzenie systemowe:
rozwiązania prawne
z punktu widzenia koordynacji
Potrzeba koordynacji działań podejmowanych na rzecz bezpieczeństwa istnieje w zasadzie na każdym szczeblu podziału terytorialnego kraju. Wynika to bowiem z tego, że zapewnianie bezpieczeństw a związane jest z koniecznością podejm o
w ania działań co do zasady przez więcej aniżeli jeden podm iot.
O dpowiedzialność poszczególnych podm iotów za stan bezpieczeństw a na określonym terytorium, a także obowiązek realizacji określonych zadań wyni
k ają - co do zasady - z norm kompetencyjnych. N ależy bowiem pam iętać, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji R P 1 zasadą legalności „organy w ładzy publicznej działają n a podstawie i w granicach praw a” .
Ustaw odawca, stanowiąc norm y kompetencyjne, w yznacza określone zada
nia - w skazując przy tym zakres, w jakim dany podm iot jest podm iotem w łaś
ciwym do podejm owania działań. Stosow anie takich norm wymaga dokonania ich wykładni - nie m ożna bowiem wymagać od ustawodawcy, aby norm y kom petencyjne były skonstruowane w sposób kazuistyczny. Ponadto powierzając określonym podm iotom obowiązek realizacji zadań, ustawodaw ca musi liczyć się z tym, że zakres powierzonych zadań m oże w pewnym stopniu pokrywać się z obowiązkiem realizacji zadań innego podmiotu. Dodatkow o zjawisko to trzeba również rozważać w perspektywie dualizm u adm inistracji publicznej w postaci w spółistnienia adm inistracji rządowej i samorządowej, a także - przede w szyst
kim - w kontekście wielostopniowego podziału administracyjnego państw a oraz działalności terenowych organów adm inistracji rządowej.
Sytuacja taka de facto determinuje konieczność harm onizacji działań, która umożliwiać powinna wspólne i efektywne funkcjonowanie dużej liczby pod
miotów, których kom petencje określone są nieostro - albo niewystarczająco ostro, ażeby potrzeba taka nie zachodziła. Jeżeli bowiem celem działalności
1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.
administracji publicznej jest jej efektywne funkcjonowanie, przy zachowaniu racjonalnego poziom u nakładów, podejm owanie działań zmierzających do wy
konywania powierzonych zadań musi odznaczać się spójnością z działaniam i innych podmiotów, nie pow odując przy tym niepotrzebnego powielania działań czy też istnienia w nich rozbieżności.
M ów iąc o zapewnianiu bezpieczeństw a na poziom ie lokalnym, należy p o czynić zastrzeżenie, że w doktrynie przyjęło się, że poziom lokalny dotyczy stopnia gminy i powiatu. Stopień województwa zaś określany jest jako poziom regionalny. Ze względu na uwarunkowania o charakterze ustrojowym z najdalej idącą potrzebą koordynowania działań na rzecz bezpieczeństwa lokalnego mamy do czynienia n a poziom ie powiatu. Albowiem to właśnie na poziom ie powiatu spotykam y się ze w spółistnieniem dwóch rodzajów adm inistracji publicznej - rządowej oraz samorządowej. Zapewnianie bezpieczeństwa należy - w mniejszym lub większym stopniu - do podm iotów związanych tak z jednym, jak i z drugim rodzajem administracji. Z tego powodu zapewnienie skoordynowanej realizacji zadań napotyka dodatkowe trudności polegające właśnie na powiązaniu tych podm iotów z określonym rodzajem administracji.
Toteż dalsza część rozważań odnosić się będzie głównie do rozwiązań praw
nych, jakie przyjęte zostały - przynajmniej w założeniu - w celu zapewnienia możliwości koordynowania działań podejmowanych przede w szystkim na p o ziomie powiatu.
Utworzenie trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, będące efek
tem przeprowadzonej w 1998 r. reformy adm inistracji publicznej, doprowadziło do pow stania powiatów - jednostek sam orządu terytorialnego, którym w myśl zasady decentralizacji w ładzy publicznej przyznano obowiązek realizacji okre
ślonej części zadań publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o sam orządzie powiatowym2 określone kategorie zadań publicznych, które obowiązany jest realizować powiat, m uszą odznaczać się charakterem ponadgminnym. Ten dość nieostry sposób ujęcia granicy pom iędzy zadaniam i powiatu a zadaniam i gminy w praktyce m oże budzić wiele wątpliwości. W ątpliwości tych nie eliminuje art.
164 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiący, że „gm ina wykonuje wszystkie zadania sam orządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek sam orządu te
rytorialnego” .
Powyższe tw ierdzenia zn ajdą również przełożenie n a zadania związane z zapewnianiem bezpieczeństw a na poziom ie lokalnym. W śród zadań tych od
naleźć m ożna szereg zadań z zakresu adm inistracji reglamentacyjno-porządko- wej3 - przede w szystkim zapewnianie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej, a także - związane z adm inistracją reglamentacyjno-porządkową - zadania w zakresie ochrony zdrowia, transpor
tu drogowego i dróg publicznych, adm inistracji architektoniczno-budowlanej, ochrony środowiska, ochrony przeciwpowodziowej oraz obronności.
2 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
3 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 105.
Tak przedstawiony zakres zadań powiatu należy skonfrontować z terminem bezpieczeństwa publicznego. D om inujący w literaturze pogląd, że sam orząd p o wiatowy nie wykonuje zadań z zakresu bezpieczeństw a publicznego4, wymaga kilku słów komentarza, ponieważ największe wątpliwości pow stają przy konfron
tacji pojęć zapewniania bezpieczeństw a publicznego i zapewniania bezpieczeń
stwa obywateli. Jakkolwiek w odniesieniu do sam orządu województwa (a więc jednostki sam orządu terytorialnego o charakterze ponadlokalnym) ustawodawca do jego zadań expressis verbis zalicza zapewnianie bezpieczeństw a publicznego5, tak uprawnione wydaje się twierdzenie, że przynajmniej część wykonywanych przez powiat zadań w pewnym zakresie pokryw a się z sem antycznym znacze
niem zapewniania bezpieczeństw a publicznego. N ajm ocniejszy przejaw tego zjaw iska m a miejsce w przypadku obowiązku zapewniania bezpieczeństw a oby
wateli (ludzi)6, jak również zadań związanych z ochroną przeciwpowodziową i przeciwpożarową, a także zapobieganiem innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia. Z tego powodu uważam, że w określonym zakresie - m ając na uwadze powyższe zastrzeżenia - sam orząd powiatowy również realizuje zadania związane z zapewnianiem bezpieczeństw a publicznego.
Jednocześnie zauważyć należy, że zakres zadań sam orządu powiatowego, które związane są z zapewnianiem bezpieczeństw a lokalnego, doznaje rozsze
rzenia z uwagi na treść art. 4 ust. 2 u.s.p. Stanowi on bowiem, że „do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży” . Jest to rozszerzenie katalogu zadań powiatu - choć zadanie to m a nieco inny cha
rakter aniżeli zadania własne powiatu. Konstrukcja ta pośrednio wiąże bowiem pow iat z zadaniam i realizowanymi przez kierowników służb, inspekcji i straży na podstawie poszczególnych przepisów kompetencyjnych.
Realizacja zadań powiatu jest ściśle związana z polityczną odpowiedzialnością przewodniczącego organu wykonawczego powiatu - starosty (w przypadku m ia
sta n a prawach powiatu - prezydenta m iasta). Treść przepisu art. 4 ust. 2 u.s.p.
powoduje, że starosta politycznie odpow iada również za skuteczność realizacji zadań wykonywanych przez kierowników służb, inspekcji i straży działających na terenie powiatu (przy czym wyraźnie należy zaznaczyć, że przepis ten nie poszerza zadań powiatu o zadania wspom nianych podm iotów). Sform ułow a
nie takie z jednej strony wyraźnie wskazuje na kom petencyjną ich odrębność w stosunku do sam orządu powiatowego, z drugiej zaś obarcza odpow iedzial
nością za skuteczność realizacji tych zadań starostę, a więc podm iot związany z sam orządem powiatowym.
4 P. Sarnecki, Właściwości organów terenowych w sprawach porządku i bezpieczeństwa publicznego w nowej strukturze lokalnych władz publicznych, Warszawa-Kraków 1999, s. 24.
5 Art. 14 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U.
z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.
6 O problemie rozbieżności w interpretacji tych terminów szerzej pisze J. Dobkowski, Ad- ministracyjnoprawne stosunki łączące Policję z samorządem terytorialnym, Olsztyn 2013, s. 46-47.
Konstrukcji tej nie m ożna jednak odczytywać w oderwaniu od treści art. 4 ust. 1 u.s.p. N ależy bowiem zauważyć, że efektywna realizacja zadań powiatu związanych z zapewnianiem bezpieczeństw a lokalnego bez w spółudziału p o wiatowych służb, inspekcji i straży byłaby co najmniej utrudniona, o ile w ogó
le możliwa. Istnienie tak pojętej, wzajemnej w spółzależności wym aga istnienia mechanizmów, które pozw alałyby efektywnie wykonywać zadania przez każdy ze wspom nianych podmiotów, z zachowaniem spójnego działania w ramach jednostki podziału administracyjnego państwa. D latego też odpow iednia ko
operacja zaangażowanych podm iotów działających w powiecie jest warunkiem sine qua non do sprawnego wykonywania zadań. Zauważyć należy bowiem, że nieskoordynowana działalność sam orządu powiatowego oraz funkcjonujących w powiecie służb, inspekcji i straży prowadzić m oże do niepotrzebnego krzyżo
wania się podejmowanych działań bądź też braku ich podjęcia w określonych obszarach ze względu na mylne przypuszczenie, że działanie to podjęte zostało przez inny podmiot.
N a uwadze trzeba mieć także zróżnicowanie potrzeb oraz zagrożeń, które w ystępują na poziom ie lokalnym - nie tylko w zakresie zapewniania bezpie
czeństwa. Różnorodność ta determ inow ana m oże być przez szereg różnych czynników, jak np. uwarunkowania geograficzne, demograficzne, geologiczne, infrastrukturę drogową, działalność przemysłu, poziom bezrobocia etc. Z tego powodu, kierując się potrzebą uelastycznienia i wzajem nego skonsultowania podejmowanych działań, sposób realizacji ogólnie określonych zadań przez p o szczególne podm ioty podlegać powinien koordynacji.
Aby należycie rozumieć zależności, jakie warunkują kooperację zdekoncen
trowanych służb, inspekcji i straży oraz sam orządu powiatowego, warto przybli
żyć założenia, jakie w ynikają z przyjęcia zasad zwierzchnictwa oraz zespolenia.
Obydwie te konstrukcje są ze sobą ściśle powiązane, co w połączeniu z brakiem legalnych definicji tych terminów powoduje wiele trudności w ich interpretacji.
Co więcej, analiza rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę niejednokrotnie prowadzi do problemów z określeniem tego, co realnie wynika ze zwierzchnic
twa nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażami.
Aby możliwie najpełniej wyjaśnić dwa w skazane wyżej pojęcia, w pierwszej kolejności pragnę odwołać się do określenia charakteru i zakresu zwierzchni
ctwa, jakie jest sprawowane przez organ zwierzchni nad organem podporządko
wanym. Istotą takiego stosunku jest stworzenie możliwości oddziaływ ania orga
nu zwierzchniego na działalność organu podporządkowanego. Oddziaływanie to m oże następow ać zarówno w formach imperatywnych, jak również - co jest charakterystyczne przede w szystkim dla konstrukcji, w których nie występuje hierarchiczne podporządkow anie organów - w formach niewładczych. Artykuł 35 ust. 2 u.s.p. stanowi, że zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży jest starosta. U staw odaw ca nie wskazuje przy tym dość precyzyjnie, na czym to zwierzchnictwo m a polegać. Jednocześnie należy podkreślić, że treść przywołane
go przepisu nakazuje przyjąć, że zwierzchnictwo to nie m a charakteru zwierzch
nictwa służbowego, jakie starosta sprawuje względem pracowników starostwa
powiatowego oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Co więcej, pomimo, że ustawodaw ca w art. 35 ust. 3 u.s.p. w skazał generalne kom peten
cje, jakie wynikają ze sprawowanego nad powiatowymi służbam i, inspekcjami i strażam i zwierzchnictwa, zauważyć należy, że właściwej treści zwierzchnictwa trzeba poszukiwać - obok ustaw ustrojowych - w ustawach szczególnych7.
Z zasadą zwierzchnictwa bardzo silnie zw iązana jest zasad a zespolenia.
Fundam entem tej zasady jest zwierzchnictwo organu jednoosobowego. Zabieg taki pozw ala n a umiejscowienie odpowiedzialności za rezultat podejmowanych działań właśnie na monokratycznym organie działającym w charakterze w ładzy adm inistracji ogólnej8. W przypadku zespolenia na poziom ie powiatu organem zwierzchnim jest starosta, który - choć jest organem adm inistracji publicznej - nie jest organem sam orządu powiatowego. W artykule 8 ust. 2 u.s.p. wyraźnie wskazano, że organami powiatu są rada powiatu oraz zarząd powiatu, będące or
ganami kolegialnymi. Starosta, będący ex lege przewodniczącym zarządu powiatu, pomimo, że przepisam i prawa został w yposażony w pokaźną liczbę kom peten
cji o charakterze wykonawczym, nie został jednak przez ustawodawcę uznany za organ powiatu. Jednakże pom im o takiego zabiegu nie ulega wątpliwości, że pozycja prawna starosty pozw ala na określenie go m ianem organu administracji publicznej. Jak bowiem słusznie podnosi się w literaturze, spełnia on wym aga
nia, jakie stawiane są przed takim podm iotem , czyli:
1) jest wyodrębniony organizacyjne;
2) działa w imieniu państw a (tzn. w imieniu sam orządu powiatowego);
3) posiada własne kompetencje;
4) realizuje zadania z zakresu administracji publicznej9.
Konstrukcja zespolenia powiatowych służb, inspekcji i straży pod zwierzch
nictwem starosty jest przy tym o tyle specyficzna, że w tej sytuacji m am y do czynienia ze zwierzchnictwem sprawowanym przez organ o etymologii sam o
rządowej nad organam i należącym i do adm inistracji rządowej. Jest to zatem konstrukcja fundam entalnie różniąca się od zespolenia na poziom ie regional
nym, gdzie organem zwierzchnim jest wojewoda. Jakkolw iek uważam , iż dla samej możliwości istnienia zwierzchnictwa kwestia przynależności poszczegól
nych organów do danego rodzaju adm inistracji jest irrelewantna, tak determ i
nuje to daleko idące konsekwencje dla zakresu tego zwierzchnictwa. N ależy bowiem podkreślić, że z zasady zespolenia nie wynika istnienie uprawnień or
ganu zwierzchniego względem organu podporządkow anego, które przybierać
7 M. Stec, Inspekcje, straże, służby mundurowe, Materiały szkoleniowe RAP, z. 14, Warszawa 1998, s. 8-9.
8 M. Mączyński, Powiat w systemie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Przegląd Prawa Publicznego 2007, nr 6, s. 77.
9 P. Chmielnicki, Charakter uprawnień monokratycznych organów samorządu lokalnego wobec Poli
cji, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Poznań 2007, s. 55.
m iałyby charakter kierownictwa. M oże to być zresztą uzasadnione celem, jaki jest podstaw ą istnienia zasady zespolenia, czyli realizow ania ustawowych za
dań w sposób efektywny, a co za tym idzie - skoordynowany. O znacza to tym samym, że zasad a ta sprzyjać m a harm onizow aniu działań podejmowanych przez zaangażow ane podmioty, co doprow adzić powinno do skutecznej reali
zacji zam ierzonego celu. Przyjmując, że w tym kontekście u podstaw sform u
łow ania zasady zespolenia w powiecie leży dążenie do zapobiegania niepożą
danem u powielaniu się działań oraz usuw ania niepotrzebnych rozbieżności w działaniu, stwierdzić należy, że istnienie uprawnień kierowniczych, jakim i dysponować m iałby organ zwierzchni wobec organu podporządkow anego, nie jest warunkiem sine qua non zasady zespolenia.
Podejmując próbę zdefiniowania zespolenia w powiecie, trzeba określić za
kres zastosow ania poszczególnych jego aspektów. Osobowy aspekt zespolenia przejawia się w możliwości wpływania przez organ zwierzchni na personalną obsadę organów podporządkowanych. Istotne jest tutaj spostrzeżenie, że wpływ ten jest stopniowalny. M oże się to przejawiać zarówno w formie bezpośredniej decyzji o obsadzie personalnej organu podporządkowanego, jak i pośrednio p o przez współdecydowanie o obsadzie organu - czy to w formach wiążących (jak np. wyrażanie zgody), czy to w formach niewiążących (jak np. opiniowanie kandydata). Kom petencyjny aspekt zespolenia polega na ustawowym przyzna
niu organom podporządkow anym kompetencji do działania w imieniu organu zwierzchniego. Klasyczne rozumienie organizacyjnego aspektu zespolenia polega na włączeniu aparatu pomocniczego organu podporządkowanego w skład aparatu pomocniczego organu zwierzchniego. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku osobowego aspektu zespolenia, tak i organizacyjny aspekt zespolenia m oże mieć charakter stopniowalny. Przejawiać się to m oże poprzez możliwość oddziaływ a
nia przez organ zwierzchni na sposób funkcjonowania zachowującego swoją od
rębność aparatu pomocniczego organu podporządkowanego. Czwarty, finansowy aspekt zespolenia polega na zawieraniu budżetu organu podporządkow anego w budżecie organu zwierzchniego. Przy czym w tym wypadku stopniowalność polega przede w szystkim na zakresie wpływu zwierzchnika n a kształt budżetu organu podporządkow anego bądź też na umiejscowieniu źródła środków, jakie w ramach tego budżetu zostaną m u powierzone.
W szystkie wymienione wyżej aspekty zespolenia, tj. osobowy, kom petencyj
ny, organizacyjny i finansowy, w yznaczają jego zakres. Sam o zespolenie przy
bierać m oże formę pełną (tj. w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem) bądź też częściową. Zakres zastosow ania poszczególnych aspektów zespolenia znajduje bezpośrednie przełożenie na charakter i zakres sprawowanego nad pod
porządkowanymi organami zwierzchnictwa. Próby charakterystyki zwierzchni
ctwa, jakie starosta sprawuje nad kierownikami powiatowych służb, inspekcji i straży, powinno się poprzedzić wskazaniem desygnatów term inu powiatowej administracji zespolonej. Zgodnie z treścią art. 33b u.s.p. powiatową adm ini
strację zespoloną stanowią:
1) starostwo powiatowe;
2) powiatowy urząd pracy będący jednostką organizacyjną powiatu;
3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pom ocniczy kierowników powia
towych służb, inspekcji i straży.
W arto zwrócić uwagę na to, że dwa pierwsze z wymienionych podmiotów, tj. starostw o powiatowe oraz powiatowy urząd pracy, w chodzą w skład struktur sam orządu powiatowego, co przekłada się n a zdecydowanie większy stopień zespolenia, aniżeli m a to m iejsce w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży, które nie w chodzą w skład struktur starostw a powiatowego, a ich kie
rownicy - będący organami adm inistracji publicznej o właściwości szczególnej - kom petencje swe w ykonują sam odzielnie. W tym m iejscu przejawia się główna różnica, jaka zachodzi pom iędzy zespoleniem w województwie a zespoleniem n a poziom ie powiatu. Podkreślmy, że kierownicy powiatowych służb, inspek
cji i straży podlegają podwójnej zależności. Z jednej bowiem strony podlegają oni staroście, w ramach sprawowanego przezeń zwierzchnictwa, z drugiej zaś podlegają służbowo właściwym wojewódzkim organom służb, inspekcji i straży.
Takie rozwiązanie rodzić m oże wiele wątpliwości. Przede w szystkim podwójne podporządkow anie niewątpliwie nie jest czynnikiem sprzyjającym prowadzeniu spójnej polityki podejmowanych działań. C o więcej, okoliczność, że kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży podlegają służbow o organom wyższego stopnia w hierarchicznych strukturach, powoduje, że zwierzchnictwo spra
wowane przez starostę uznać należy za znacząco ograniczone. N iejednolitość adm inistracji na poziom ie pow iatu wynika z tego, że - w przeciwieństwie do poziom u regionalnego - w ładzę adm inistracji ogólnej sprawuje organ adm ini
stracji publicznej zw iązany z sam orządem terytorialnym , nie zaś - jak m a to m iejsce w województwie - zw iązany z adm inistracją rządow ą wojewoda.
Przechodząc do w skazania podmiotów, które w chodzą w skład pow iato
wej adm inistracji zespolonej, stwierdzić trzeba, że przynależność ta nie wyni
ka z ustrojowej ustawy samorządowej, a z ustaw szczególnych, statuujących poszczególne służby, inspekcje i straże. Zgodnie z obecnym stanem prawnym w skład powiatowej adm inistracji zespolonej w chodzą następujący kierownicy:
• kom endant powiatowy Policji,
• kom endant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej,
• powiatowy inspektor nadzoru budowlanego,
• państwowy powiatowy inspektor sanitarny.
Kilka słów komentarza wymaga niekonsekwencja ustawodawcy, który nowe
lizując ustaw y dotyczące Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Inspekcji W ete
rynaryjnej, dość często modyfikuje przynależność tych inspekcji do określonego rodzaju adm inistracji rządowej. I tak w latach 1999-2 0 0 1 inspektor sanitarny był częścią powiatowej adm inistracji zespolonej, by w roku 2 0 0 2 zostać prze
niesiony w skład rządowej adm inistracji niezespolonej. N astępn ie - na m ocy nowelizacji ustaw y o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wchodzącej w życie dnia
1 stycznia 2 0 1 0 r. - ponownie został zw iązany z powiatową adm inistracją ze
spoloną. Ponadto powiatowy lekarz weterynarii w roku 2 0 0 4 został w yłączo
ny spod zwierzchnictwa starosty. W m oim m niem aniu rozw iązania stosow ane przez ustawodawcę nie zasługują na aprobatę. Zabiegi polegające na wyłączeniu tych organów spod zwierzchnictwa starosty postrzegać należy bowiem z jed
nej strony jako uszczuplenie instrumentów, które ułatw iają realizację zadań pow iatu jako jednostki sam orządu terytorialnego, z drugiej zaś - z uwagi na treść art. 4 ust. 2 u.s.p. - jako uszczuplenie samych zadań powiatu. Co więcej, zabiegi takie z pew nością nie sprzyjają wypracowywaniu praktycznych m echa
nizm ów umożliwiających efektywną kooperację podm iotów funkcjonujących na poziom ie powiatu.
W celu w skazania generalnych uprawnień, jakie wynikają ze zwierzchnictwa starosty nad zespolonymi służbam i, inspekcjam i i strażam i, należy się odnieść do treści art. 35 ust. 3 u.s.p. Przepis ten wskazuje, że starosta, sprawując to zwierzchnictwo:
1) powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z w oje
wodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
2) zatwierdza programy ich działania;
3) uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu;
4) w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniam i tych jednostek;
5) zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.
Jeśli chodzi o zakres tego zwierzchnictwa, przywołany wyżej przepis ma charakter generalny. W treści ustaw szczególnych, traktujących o konkretnych służbach, inspekcjach i strażach, znaleźć m ożna szereg przepisów szczególnych względem w skazanych generalnych uprawnień. O znacza to tym samym, że w wielu przypadkach wskazane w art. 35 ust. 3 u.s.p. kom petencje starosty do
znają wielu obostrzeń, co jednocześnie bezpośrednio przekłada się na zawężenie zakresu jego zwierzchnictwa nad poszczególnym i podm iotam i.
Pierwsza ze wskazanych generalnych kompetencji wynikających ze zwierzch
nictwa starosty nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i odnosi się do osobowego aspektu zespolenia. Jednocześnie jest ona kom petencją n aj
intensywniej m odyfikowaną w ustaw ach szczególnych. C o więcej, uprawnione jest stwierdzenie, że w stosunku do żadnej ze służb, inspekcji czy straży sta
rosta nie dysponuje uprawnieniem ad personam w kształcie wskazanym w u sta
wie o sam orządzie powiatowym. Przy czym m odyfikacje te w różnym stopniu ograniczają generalną zasadę wyrażoną w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.s.p.
N ajm ocniejszy wyraz istnienia zespolenia osobowego pod zwierzchnictwem starosty istnieje w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budow lane
go. Zgodnie z art. 86 ust. 1 prawa budow lanego10 powiatowy inspektor jest
10 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.
powoływany przez starostę, jednakże jego wybór jest ograniczony do kandyda
tów przedstawionych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.
N ieco słabszy wpływ na obsadę organu starosta m a w przypadku państw o
wego powiatowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 o Pań
stwowej Inspekcji Sanitarnej11 jest on powoływany po uzyskaniu zgody inspek
tora wojewódzkiego. Zgoda ta m a charakter wiążący, co stanowi dość znaczące ograniczenie osobowego aspektu zespolenia.
O ile jednak pow ołania wymienionych wyżej podm iotów dokonuje starosta, o tyle w przypadku pozostałych dwóch kierowników uprawnienia ad personam starosty nie przejawiają się już w uprawnieniu do powoływania. M ianowicie zgodnie z art. 13 ust. 1 o Państwowej Straży Pożarnej12 powiatowy kom endant Państwowej Straży Pożarnej jest powoływany przez kom endanta wojewódzkie
go w porozum ieniu ze starostą. Artykuł 13 ust. 3 o Państwowej Straży Pożarnej przewiduje, że odwołanie powiatowego kom endanta Państwowej Straży Pożar
nej następuje po uzyskaniu opinii starosty, która to opinia nie m a charakteru wiążącego.
Najdalej idąca modyfikacja uprawnienia starosty wyrażonego w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.s.p. m a miejsce w odniesieniu do powoływania i odwoływania pow iato
wego kom endanta Policji. W tym przypadku bowiem wpływ starosty na obsadę tego organu jest iluzoryczny, zgodnie z art. 6c ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 ustawy o Policji13 ogranicza się jedynie do w yrażania niewiążących opinii. Powoduje to tym samym, że starosta de facto nie m a wpływu na to, kto pełni funkcję powia
towego kom endanta Policji.
O dnosząc się do wskazanych wyżej przykładów, stwierdzić należy, że osobo
wy aspekt zespolenia występuje w powiecie w znacznie ograniczonym zakresie - a w każdym razie nie w kształcie, jaki został przewidziany w ustawie o sam o
rządzie powiatowym. Pomimo wskazanych zastrzeżeń trzeba stwierdzić, że - ze względu na jego stopniowalny charakter - zespolenie w aspekcie osobowym istnieje w stosunku do każdego z zespolonych podmiotów. Choć wpływ starosty n a personalną obsadę organów jest znacznie upośledzony, mimo wszystko ist
nieje w określonym zakresie. W szakże nawet niewiążące form y uzgodnień, jak np. opiniowanie kandydatur, także są pewną form ą oddziaływania.
O istnieniu finansowego aspektu zespolenia służb, inspekcji i straży n a po
ziomie powiatu przesądza treść art. 3 3 a ust. 3 u.s.p. Przepis ten stanowi, że jed
nostki organizacyjne stanowiące aparat pom ocniczy kierowników powiatowych służb inspekcji i straży, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji, są powia
towymi jednostkam i budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Finansowane są one z dotacji celowych z budżetu państwa. W myśl
11 Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 2011 r.
Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.
12 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.
13 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.
ustawy o dochodach jednostek sam orządu terytorialnego14 dotacje celowe sta
nowią dochód powiatu. O znacza to tym samym, że powiat finansuje działal
ność organów realizujących własne kompetencje, które nie należą bezpośrednio do zadań pow iatu15. Podobnie jak m iało to miejsce w przypadku osobowego aspektu zespolenia, również w aspekcie finansowym największa niezależność względem zwierzchnictwa starosty przyznana została Policji, koszty funkcjono
wania jej jednostek organizacyjnych na poziom ie powiatu pokrywane są bowiem bezpośrednio z budżetu państwa. W efekcie nie m oże być mowy o finansowym zespoleniu Policji w powiecie.
Przy okazji omawiania wyróżnionych aspektów zasady zespolenia poruszo
na została kwestia zespolenia kompetencyjnego polegającego na ustawowym przyznaniu organom podporządkow anym kompetencji do działania w imieniu organu zwierzchniego. W literaturze bezspornie przyjęty został pogląd, że ten rodzaj zespolenia na poziom ie powiatu nie w ystępuje16 w odniesieniu do kie
rowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Jest to bowiem konsekwencją dualizmu administracji i pełnienia funkcji zwierzchnika przez organ administracji publicznej związany z sam orządem terytorialnym. Co więcej, każde przekazanie organom podporządkow anym - w tym przypadku organom związanym z adm i
nistracją rządową - kom petencji do działania w imieniu starosty prow adziłoby de facto do uszczuplenia zadań samorządu terytorialnego. Jednocześnie podkreślić należy, że powierzenie kompetencji starosty pracownikom powiatowych służb, inspekcji i straży - zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 u.s.p. - m oże się dokonać przez upoważnienie ich do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, w których starosta jest organem właściwym.
Również zespolenie organizacyjne, które powinno się rozumieć jako włączenie aparatu pomocniczego organu podporządkowanego w skład aparatu pomocniczego organu zwierzchniego, nie występuje w odniesieniu do działających w powiecie służb, inspekcji i straży. Ich aparaty pomocnicze zachowują bowiem odrębność od struktur starostw a powiatowego. W literaturze odnaleźć m ożna jednak p o glądy mówiące o tym, że tradycyjnie rozum iany aspekt organizacyjny zespole
nia nie jest warunkiem koniecznym do istnienia zespolenia w ogóle - podkreśla się bowiem, że oprócz ściślejszej form y zespolenia organizacyjnego występuje również form a łagodniejsza, polegająca po prostu na działaniu pod zwierzchni
ctwem starosty17. W tym kontekście m ożna uznać, że zespolenie organizacyjne powiatowych służb, inspekcji i straży pod zwierzchnictwem starosty rzeczywiście występuje. Z tym tylko zastrzeżeniem, że mowa jest o jego łagodniejszej formie.
14 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.
15 Szerzej na ten temat P. Lisowski, Relacje strukturalne w polskim samorządzie terytorialnym, Wrocław 2013, s. 136.
16 M. Stec, Inspekcje..., s. 16.
17 Zob. M. Kulesza, Reforma administracji publicznej w Polsce. Wprowadzenie powiatów, Materiały szkoleniowe RAP, z. 1, Warszawa 1998, s. 10 oraz M. Stec, Inspekcje..., s. 9.
Zauw ażając, że spośród wszystkich służb, inspekcji i straży funkcjonują
cych na poziom ie pow iatu największe ograniczenie zwierzchnictwa starosty m a m iejsce w stosunku do Policji, należy odnieść się do poglądów wyrażanych w literaturze w przedm iocie braku zastosow ania przepisu art. 35 ust. 3 u.s.p., stanow iącego generalne uprawnienia starosty wynikające ze zwierzchnictwa, w całości do Policji18. U staw a o Policji expressis verbis w art. 6c ust. 1 zd. 2 wy
łącza jedynie stosow anie punktu pierw szego art. 35 ust. 3 u.s.p., dotyczącego uprawnień starosty względem obsady osobowej kom endanta powiatowego Po
licji. Ponadto brak zastosow ania przepisów art. 35 ust. 3 u.s.p. dotyczących zatw ierdzania programów działania i zlecania kontroli m ożna uznać za u zasad
niony regułą lex posterior specialis derogat legi priori generali. Jednakże twierdzenie, że w yłączona m oże zostać możliwość stosow ania art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.p., czyli uprawnienie starosty do uzgadniania wspólnych działań powiatowych służb, inspekcji i straży n a terenie powiatu, wydaje się niezasadne. Zw łaszcza w kontekście koordynacyjnej funkcji, jaką to uprawnienie starosty m a pełnić.
Zauw ażm y bowiem, że celem funkcjonow ania n a poziom ie pow iatu służb, in
spekcji i straży, wchodzących w skład terenowej adm inistracji rządowej, jest umożliwienie zrelatywizowania i dostosowania podejmowanych działań do okre
ślonych potrzeb i zagrożeń w ystępujących na poziom ie lokalnym. Ze względu n a okoliczność, że uprawnienie to nie zostało w yłączone w sposób bezpośred
ni, przyjąć należy, że - zgodnie z funkcją, jaką m a pełnić - przysługuje ono staroście także względem Policji.
Ponadto trzeba mieć również n a uwadze rolę, jaką przedstawiciele komen
danta powiatowego Policji odgryw ają w powiatowej kom isji bezpieczeństw a i porządku. Jakkolwiek bowiem ustaw a o sam orządzie powiatowym jako obliga
toryjnych członków komisji wskazuje dwóch przedstawicieli kom endanta, tak niejednokrotnie spotkać m ożna się z osobistym zaangażowaniem kom endanta w prace komisji. Rozważając uprawnienia starosty wynikające z art. 35 ust. 3 u.s.p.
w odniesieniu do obligatoryjnych zadań komisji bezpieczeństwa i porządku, wśród których ustawodawca wymienia m.in. przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, trudno wyobrazić sobie sytuację, w której realizacja po
szczególnych zadań wynikających z programu nie byłaby przynajmniej konsul
tow ana z innymi członkami komisji. Co więcej, do zadań komisji należy również opiniowanie projektów programów w spółdziałania Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży, co pozw ala stwierdzić istnienie możliwości pośredniego oddziaływania starosty - chociażby postulatywnego - na programy działania Policji.
W tym miejscu wskazać należy, że oprócz generalnych uprawnień starosty związanych z jego zwierzchnictwem nad powiatowymi służbam i, inspekcjami i strażami, wynikających z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, wystę
pują również uprawnienia, które swoje źródła m ają w przepisach szczególnych.
18 Zob. P. Chmielnicki, Charakter uprawnień..., s. 64 oraz M. Mączyński, Powiat w systemie..., s. 81.
W śród nich istotną rolę odgryw ają uprawnienia m ające charakter władczy.
O bligują one kierowników poszczególnych służb, inspekcji i straży do podjęcia określonych działań. W śród tych uprawnień wyróżnić należy przede wszystkim wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do żądania od kom en
danta powiatowego Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem praw
nym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także działań zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństw a i porządku publicznego.
Podobne uprawnienie przyznane zostało staroście względem kom endanta p o wiatowego Państwowej Straży Pożarnej, gdyż na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy 0 Państwowej Straży Pożarnej starosta m oże wydać m u - w zakresie jego w łaści
wości - polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia bezpośredniego zagrożenia wspólnoty samorządowej. Charakterystyczne jest to, że w odniesie
niu do wymienionych wyżej uprawnień wyłączona została możliwość zawarcia w żądaniu lub poleceniu sposobu wykonania zadania oraz w skazania na podjęcie konkretnej czynności służbowej, przy jednoczesnym obciążeniu starosty pełną odpow iedzialnością za treść i skutki takiego polecenia lub żądania.
Co ciekawe, wynikające z art. 89c ust. 1 prawa budowlanego uprawnienie starosty względem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wydania polecenia podjęcia działań zmierzających do usunięcia bezpośredniego zagroże
nia życia lub zdrowia ludzi związanych z budową, utrzymaniem lub rozbiórką obiektów budowlanych nie zostało - jak miało to miejsce w przypadku analogicz
nych uprawnień względem kom endanta powiatowego Policji oraz kom endanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej - ograniczone brakiem możliwości określenia sposobu wykonania polecenia. Co więcej, ustawodaw ca w skazał, że starosta ponosi odpowiedzialność za treść tego polecenia, jednocześnie nie w ska
zując n a istnienie takiej odpowiedzialności względem jego skutków.
Oprócz tego na podstawie ustaw szczególnych staroście jako zwierzchnikowi powiatowych służb, inspekcji i straży przysługują uprawnienia o charakterze in
formacyjnym. W przeciwieństwie zatem do wcześniej wspomnianych uprawnień nie m ają one charakteru imperatywnego, jednakże n akładają na podporządko
wane podm ioty obow iązek udzielenia informacji staroście. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy o Policji kom endant powiatowy Policji obowiązany jest składać sprawozdanie ze swojej działalności oraz inform ację o stanie porządku 1 bezpieczeństwa publicznego na każde żądanie starosty; Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do kom endanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, który - n a podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - n a każde żądanie starosty obowiązany jest składać radzie powiatu informację o stanie bezpieczeństw a powiatu w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Nieco inny charakter m a zespół uprawnień przyznany staroście w ustawie o stanie klęski żywiołowej19. Uprawnienie to odnosi się jednak do modyfikacji podziału zadań i związanych z ich wykonywaniem norm kompetencyjnych.
19 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.
O znacza to tym samym, że przysługuje m u ono jako organowi w ładzy adm ini
stracji ogólnej, nie zaś jako organowi związanemu z jednostką sam orządu tery
torialnego. Odmienny charakter tego uprawnienia powoduje tym samym skupie
nie całości odpowiedzialności za bezpieczeństwo na danym obszarze w rękach jednego organu w ładzy publicznej. Zabieg taki jest uzasadniony ze względu na zaistnienie szczególnych okoliczności, które wymagać m ogą szybkiego i zdecy
dowanego reagowania na występujące zagrożenia. Kompetencje przyznane sta
roście w takich sytuacjach niewątpliwie rozszerzają koordynacyjne możliwości, jakim i on dysponuje.
Definicję legalną stanu klęski żywiołowej odnaleźć m ożem y w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, przez co rozumie się katastrofę n atu
ralną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obsza
rach, a pom oc i ochrona m ogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we w spółdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.
Artykuł 10 ustawy o stanie klęski żywiołowej wskazuje, że działaniam i pro
wadzonym i w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kieruje starosta, pod warunkiem że stan klęski żywiołowej wprowadzony został na obszarze więcej niż jednej gminy, przy czym niewykraczającym poza granice jednego powiatu. W tym przypadku ustawodawca posłużył się sformułowaniem
„starosta kieruje” . Przejawy tego kierownictwa uzewnętrznione zostały w dalszej części przywołanego przepisu. M ianowicie w zakresie kierowania działaniam i prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia starosta uprawniony jest do wydawania wiążących poleceń wójtom, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom pow iato
wych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających n a obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu.
W skazane wyżej uprawnienia istotnie rozszerzają możliwości starosty nie tylko względem podm iotów funkcjonujących pod jego zwierzchnictwem, ale - co warte podkreślenia - także wobec podmiotów, które w sytuacji „zw yczajnej”
są od niego całkowicie niezależne.
Oprócz istnienia wspom nianych wcześniej instrum entów prawnych, jakimi starosta dysponuje względem działających pod jego zwierzchnictwem służb, in
spekcji i straży, kilka słów kom entarza poświęcić należy zakresowi uprawnień starosty istniejącem u w ram ach funkcjonow ania powiatowej kom isji bezpie
czeństwa i porządku. Zakres uprawnień starosty związany z koordynowaniem działań dotyczących bezpieczeństw a na poziom ie lokalnym nie wyczerpuje się bowiem w uprawnieniach przysługujących mu jako przewodniczącemu zarzą
du powiatu. Z mocy prawa starosta jest mianowicie przewodniczącym komisji bezpieczeństw a i porządku. Kom isja ta, zgodnie z art. 3 8 a ust. 1 u.s.p., jest or
ganem doradczym starosty, powołanym w celu realizacji jego zadań w zakresie
zwierzchnictwa nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa oby
wateli. Co istotne, ustawodawca pom im o takiego sformułowania celu powołania do życia komisji, określając jej obligatoryjny skład, nie skorelował go z zakresem pojęcia powiatowej adm inistracji zespolonej. Spośród przedstawicieli zespolo
nych służb, inspekcji i straży obligatoryjne członkostwo w komisji przewidział bowiem wyłącznie w odniesieniu do przedstawicieli K om endanta Powiatowe
go Policji, z niejasnych przyczyn nie odnosząc tego wymogu do przedstawicieli Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Sanitarnej i N adzoru Bu
dowlanego, którzy także - w większym lub m niejszym stopniu - zaangażowani są w zapewnianie bezpieczeństw a na poziom ie lokalnym. Zabieg taki pozostaje w dość znaczącej rozbieżności z celem istnienia komisji, rozumianym jako uła
twianie realizacji zadań w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbam i, inspekcjami i strażami. Co praw da ustaw a dopuszcza fakultatywne rozszerzenie składu komisji, co niewątpliwie łagodzić m oże niedostatki związane z jego dość wąskim ustawowym zakreśleniem, jednakże uważam, że uczestnictwo w pracach komisji wymienionych wyżej podm iotów (zw łaszcza przedstawicieli Komendy Powiatowej PSP) nie powinno być tylko „dobrą praktyką”, a raczej obowiązkiem m ającym oparcie prawne.
Pomimo poczynionego na początku niniejszej pracy wskazania, że potrze
b a koordynowania działań na rzecz porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli n a poziom ie lokalnym odnoszona powinna być przede w szystkim do powiatów, koordynację tę należy postrzegać w szerszej perspektywie, aniżeli p o dejmowanie działań wyłącznie n a poziom ie powiatu. Bezsporne jest bowiem to, że poziom bezpieczeństwa w częściach składowych danego terytorium przekłada się na poziom bezpieczeństw a całości tego terytorium. D latego też pożądane wydaje się przynajmniej zapraszanie do udziału w pracach komisji (co nie jest tożsam e z członkostwem) przedstawicieli gmin znajdujących się na terenie p o wiatu. Co więcej, podobne postulaty m ożna sformułować względem współpracy z sam orządem województwa czy też przedstawicielami urzędu wojewódzkiego.
Negatywnie należy ocenić również rozwiązanie przyjęte w art. 3 8 a ust. 9 u.s.p., określające kadencję członków komisji na trzy lata. Proszę zwrócić uwagę, że uniezależnienie kadencji członków komisji od kadencji w ładz powiatu może powodować daleko idące skutki dla efektowności działania komisji. Zm iany w obsadzie personalnej organów powiatu m ogą bowiem dotyczyć dwóch kate
gorii podmiotów. Przede w szystkim powstać m oże konieczność zm iany składu komisji w osobach radnych delegowanych przez radę powiatu - a więc organu, który posiada relatywnie szerokie kom petencje w przedmiocie dystrybucji środ
ków finansowych, umożliwiających skuteczniejsze realizowanie zadań zw iąza
nych z zapewnianiem bezpieczeństwa. Równie daleko idące konsekwencje p o wstać m ogą w przypadku zm iany obsady personalnej przewodniczącego zarządu powiatu, czyli starosty, będącego ex lege przewodniczącym komisji, kierującym jej pracami. Niewątpliwie obecne rozwiązanie dotyczące kadencji komisji może pociągać za sobą problemy destabilizujące prace komisji.
O dnosząc się do uprawnień starosty, jakie wynikają ze stosunku zwierzchnic
twa łączącego go z powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami, warto również w skazać na uprawnienia, które związane są z jego osobą jako przewodniczące
go komisji. Jest on bowiem uprawniony do żądania - zarówno od powiatowych służb, inspekcji i straży, jak i gminnych jednostek organizacyjnych wykonują
cych zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli - do
kumentów i inform acji o ich pracy, z wyjątkiem akt personalnych pracowników i funkcjonariuszy, m ateriałów operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo- śled czy ch oraz akt w indywidualnych sprawach administracyjnych. Przy czym zaznaczyć należy, że żądanie to m usi pozostawać w korelacji z katalogiem zadań, jakie realizuje komisja. N ie zm ienia to jednak faktu, że uprawnienie to stano
wi w dość istotnym zakresie uzupełnienie informacyjnych uprawnień starosty, wynikających ze zwierzchnictwa. Trzeba bowiem zauważyć, że uprawnienia do żądania inform acji o działalności państwowego powiatowego inspektora sani
tarnego oraz powiatowego inspektora nadzoru budowlanego są węższe, aniżeli m a to miejsce w stosunku do Policji czy Państwowej Straży Pożarnej.
Istotnym zadaniem komisji, będącym najwyraźniejszym przejawem jej pla
nistycznej i inspiracyjnej roli, jest również przygotowywanie projektu pow iato
wego programu zapobiegania przestępczości ochrony bezpieczeństw a obywateli i porządku publicznego (co ciekawe, ustawodaw ca używa odmiennych określeń dla tego programu w odniesieniu do jego projektu, którego przygotowanie n a
leży do właściwości komisji oraz w odniesieniu do jego uchwalenia - co należy do kompetencji organu stanowiącego powiatu, w związku z czym trudno oprzeć się wrażeniu, że nowelizacja ustawy w tym zakresie była przeprowadzona nie
starannie). Praktyka pokazuje, że w realizacji tego programu udział biorą także podm ioty zespolone pod zwierzchnictwem starosty. Um ocow ana prawnie m oż
liwość uelastycznienia programu i dostosow ania go do lokalnych potrzeb oraz posiadanych sił i środków na etapie projektow ania wydaje się rozwiązaniem wielce zasadnym.
N ależy jednak zastanowić się nad tym, czy powiatowy program zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństw a obywateli i porządku publicznego m ożna określić mianem aktu prawa miejscowego. M oim zdaniem, ze względu na swój planistyczny charakter, program taki nie formułuje norm prawnych w ogóle, a jeżeli już - to z pewnością nie będą one m iały charakteru generalnego i abs
trakcyjnego, gdyż z samej istoty programu wynika, że m a on na celu wskazanie konkretnych podm iotów odpowiedzialnych za wykonywanie określonych zadań.
Kilka słów należy poświęcić zakresowi związania treścią programu, który, m oim zdaniem, nie jest jednoznaczny. O ile bowiem w przypadku, w którym za realizację zadań zawartych w programie odpow iadają podm ioty wchodzące w skład sam orządu powiatowego, m ożna mówić o związaniu treścią programu (program jest uchwałą organu stanowiącego powiatu), o tyle w przypadkach, w których za realizację zadań odpow iadają podm ioty zewnętrzne wobec sam o
rządu powiatowego (związane z adm inistracją rządową lub innymi jednostkam i sam orządu terytorialnego), treść programu, bez obwarowania jej dodatkowym
porozumieniem, nie jest dla nich wiążąca. Z tego też powodu tym bardziej uprawnione wydaje się twierdzenie, że w pracach komisji (przynajmniej tych, które dotyczą przygotowania projektu programu) powinni uczestniczyć przed
stawiciele wszystkich podmiotów, które m ają ten program realizować.
Brak jest również instrum entów prawnych, które pozw alałyby wyegzekwo
wać realizację zadań zawartych w programie. M oże to stanowić przeszkodę w wykonywaniu tych zadań, jednakże trzeba też zwrócić uwagę na okolicz
ność, że ostateczny k ształt programowi nadaje rada powiatu, która właściwie nie jest zw iązana projektem komisji. O znacza to, że program uchwalony przez radę pow iatu m oże w pewnym, większym lub m niejszym , stopniu odbiegać od wypracowanego n a forum kom isji projektu. Jakkolwiek członkostw o w kom i
sji bezpieczeństw a i porządku, która przygotowuje projekt programu, obliga
toryjnie dotyczy dwóch przedstawicieli rady powiatu, w dalszym ciągu aktu
alna jest kwestia zasadności tworzenia powiatowego program u zapobiegania przestępczości i bezpieczeństw a obywateli w formie uchwały rady powiatu.
0 ile bowiem w odniesieniu do zadań, n a których wykonywanie przewidziane są środki z budżetu powiatu, rozwiązanie takie jest uzasadnione, to nie zn aj
duje ono uzasadnienia w odniesieniu do zadań finansowanych ze źródeł ze
wnętrznych wobec środków sam orządu powiatowego. Jednocześnie zauważyć należy, że związanie rady pow iatu treścią projektu program u dotyczącą zadań wykonywanych ze środków zewnętrznych nie wchodzi w grę, gdyż pomimo, iż częstą praktyką jest wypracowanie projektu w form ie konsensusu, ustaw a nie precyzuje, w jaki sposób kom isja przygotowuje projekt program u, tj. czy rozstrzygnięcia odnośnie do jego treści zap adają w drodze aklam acji, czy też głosow ania przy uzyskanej określonej większości głosów.
Podnosząc uprzednio, że koordynowanie działań podejmowanych n a rzecz bezpieczeństw a lokalnego należy rozpatrywać szerzej, aniżeli zaw ężając to za
gadnienie wyłącznie do poziom u powiatu, pragnę zwrócić uwagę na możliwości, jakie niesie ze sobą w spółpraca w ramach komisji z przedstawicielami gmin znaj
dujących się na terenie powiatu. Zawieranie w treści programu uzgodnionych wcześniej z zainteresowanymi podm iotam i zadań, które z zadaniam i powiatu bezpośrednio związane nie są, poprzez powierzanie ich gminom, niewątpliwie sprzyja m aksym alizacji osiąganych efektów. D odatkow o kw estia ta nabiera większego znaczenia w kontekście dość ograniczonych możliwości finansowych powiatu (w przeciwieństwie do gmin nie m oże on np. wprowadzać podatków 1 opłat lokalnych). Jak pokazuje praktyka, powiat jako jednostka sam orządu terytorialnego jest tworem niedofinansowanym, co bezpośrednio przekłada się na możliwości skutecznej realizacji zadań.
Poczynione wcześniej spostrzeżenia odnośnie do kadencji komisji należy rozszerzyć o wskazanie, że uniezależnienie kadencji komisji od kadencji władz powiatu nie sprzyja również należytem u rozliczeniu z realizacji zadań zawie
ranych w powiatowym programie zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństw a obywateli i porządku publicznego. U w ażam bowiem, że zabie
giem zasadnym byłoby skorelowanie kadencji komisji nie tylko z kadencją rady
powiatu, ale również z okresami ewaluacji programu jako całości. Pozwoliłoby to zaangażowanym podm iotom , a zwłaszcza staroście i radzie powiatu, na ocenę stopnia realizacji zadań, co do których wykonania się zobowiązali. Ponadto roz
wiązanie takie wyłączałoby możliwość obarczania odpow iedzialnością za ewen
tualne niepowodzenia w tym zakresie władz pełniących swą kadencję wcześniej.
W ymienione wyżej uprawnienia składają się na instrum enty prawne, jakimi dysponuje podm iot, któremu ustawodaw ca powierzył koordynowanie działań lokalnych podejmowanych na rzecz bezpieczeństwa. Upraw nienia te ze staro
stą są powiązane zarówno w sposób bezpośredni, jak i w kontekście pełnionych przez niego funkcji czy to w ramach organów o charakterze kolegialnym, czy też w ramach realizowania w ładzy adm inistracji ogólnej.
O znacza to tym samym, że starosta ponosi odpowiedzialność za stan bezpie
czeństwa w powiecie. Odpowiedzialność ta jest ponoszona bezpośrednio przed radą powiatu, a pośrednio przed wyborcą (z zastrzeżeniem prezydenta m iasta na prawach powiatu, który de facto odpow iada wyłącznie przed wyborcą, w spo
sób bezpośredni). Przy czym, jak już wskazywałem na początku niniejszej pracy, odpow iedzialność ta obejmuje swoim zakresem również zadania wykonywane przez zespolone pod jego zwierzchnictwem służby, inspekcje i straże. W ydawać by się mogło, że korelatem zakresu ponoszonej odpow iedzialności powinno być posiadanie odpowiednio szerokich kompetencji, warunkujących możliwość określonego wpływu na podporządkow ane podmioty.
Biorąc pod uwagę katalog uprawnień starosty posiadanych względem podpo
rządkowanych mu w ramach zwierzchnictwa kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, jeszcze raz trzeba podkreślić, że co do zasady z uwagi n a brak hierarchicznego podporządkow ania w przypadku tym nie m am y do czynienia z uprawnieniami o charakterze kierowniczym. W rzeczywistości katalog instru
mentów prawnych, za pom ocą których starosta m ógłby realnie wpływać na spo
sób funkcjonowania tych kierowników, jest dość ograniczony. Dlatego też wydaje się, że stwierdzenie, iż relatywnie szeroki zakres politycznej odpowiedzialności starosty nie jest adekwatny do kompetencji, jakim i dysponuje on wobec zespo
lonych pod jego zwierzchnictwem kierowników służb, inspekcji i straży, jest stwierdzeniem uprawnionym.
