Wieloaspektowe ujęcie problemu spójności obszarów wiejskich na poziomie lokalnym
i regionalnym w dotychczas realizowanych i planowanych strategiach rozwoju
INSTYTUT EKONOMIKI ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ PAŃSTWOWY INSTYTUT BADAWCZY
Pantone 348C;
Pantone 382C;
Pantone 108 C.
MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO
15
ISBN 978-83-7658-584-0
WARSZAWA 2015
MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO NR 15
Wieloaspektowe ujęcie
problemu spójności obszarów
wiejskich na poziomie lokalnym
i regionalnym w dotychczas
realizowanych i planowanych
strategiach rozwoju
Wieloaspektowe ujęcie problemu spójności obszarów wiejskich na poziomie lokalnym i regionalnym w dotychczas realizowanych i planowanych strategiach rozwoju
Warszawa 2015 Redakcja naukowa dr hab. Danuta Kołodziejczyk, prof. IERiGŻ-PIB
Autorzy:
dr hab. Danuta Kołodziejczyk, prof. IERiGŻ-PIB dr Marcin Gospodarowicz mgr inż. Danuta Lidke dr hab. Teresa Miś, prof. Uniwersytetu Rzeszowskiego dr Magdalena Raftowicz-Filipkiewicz, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu dr Henryk Łabędzki, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu dr Mirosław Struś, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu
ROLNICTWO POLSKIE I UE 2020+
WYZWANIA, SZANSE, ZAGROŻENIA, PROPOZYCJE
Dr hab. Teresa MiĞ, prof. Uniwersytetu Rzeszowskiego
Dr Magdalena Raftowicz-Filipkiewicz, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocáawiu Dr Henryk àabĊdzki, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocáawiu
Dr Mirosáaw StruĞ, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocáawiu
Pozostali Autorzy publikacji są pracownikami Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowego Instytutu Badawczego
PracĊ zrealizowano w ramach tematu: Polaryzacja spoáeczna a stabilnoĞü ekonomiczna w procesach rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich
w zadaniu: Ksztaátowanie spójnoĞci spoáeczno-gospodarczej na poziomie lokalnym i regionalnym.
Celem pracy jest przedstawienie wieloaspektowego problemu spójnoĞci obszarów wiejskich w strategicznych dokumentach na poziomie regionalnym i lokalnym oraz oceny wdraĪanych koncepcji spójnoĞci obszarów wiejskich.
Recenzenci:
Prof. dr hab. Stanisáaw Korenik – Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocáawiu
Opracowanie komputerowe Danuta Lidke
Korekta
Katarzyna Mikulska
Redakcja techniczna Leszek ĝlipski
Projekt okáadki IERiGĩ-PIB
ISBN 978-83-7658-584-0
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej
– PaĔstwowy Instytut Badawczy
Spis treĞci
Wprowadzenie ... 7
I. Ksztaátowanie spójnoĞci obszarów wiejskich w Polsce ... 10
WstĊp ... 10
1. Zmiana paradygmatu w polityce rozwoju obszarów wiejskich ... 13
2. Wieloaspektowe ujĊcie spójnoĞci obszarów wiejskich w Ğwietle gáównych aktów prawnych i dokumentów oraz programów strategicznych ... 16
2.1. Na poziomie unijnym i krajowym ... 16
2.2. Na poziomie regionalnym i lokalnym ... 19
3. Instrumenty wspierające wdraĪanie spójnoĞci obszarów wiejskich na poziomie regionalnym i lokalnym ... 22
4. Terytorializacja jako istotny element spójnoĞci spoáeczno-gospodarczej obszarów wiejskich ... 27
4.1. Ocena zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich pod wzglĊdem infrastruktury ... 27
4.2. Ocena rozwoju gospodarczego i spoáecznego obszarów wiejskich ... 43
4.3 Wieloaspektowe ujĊcie spójnoĞci obszarów wiejskich ... 50
Podsumowanie i rekomendacje ... 56
Literatura ... 58
II. Ksztaátowanie spójnoĞci spoáeczno-gospodarczej na poziomie lokalnym i regionalnym w województwie dolnoĞląskim ... 61
1. SpójnoĞü spoáeczno-gospodarcza obszarów wiejskich w województwie dolnoĞląskim (w Ğwietle danych statystycznych GUS dla gmin wiejskich i miejsko-wiejskich) ... 61
2. SpójnoĞü spoáeczno-gospodarcza w dokumentach strategicznych ... 72
3. Wsparcie finansowe polityki spójnoĞci w latach 2007-2013 ... 75
4. SpójnoĞü spoáeczno-gospodarcza w opinii Ğrodowisk lokalnych ... 79
4.1. SpójnoĞü spoáeczno-gospodarcza w opinii lokalnych liderów opinii... 83
4.2. SpójnoĞü spoáeczno-gospodarcza w opinii lokalnych wáadz samorządowych 91 Podsumowanie ... 107
Rekomendacje ... 108
Literatura ... 109
III. Wieloaspektowe ujĊcie problemu spójnoĞci obszarów wiejskich w województwie podkarpackim ... 110
WstĊp ... 110
1. Specyficzne cechy róĪnych typów obszarów wiejskich Podkarpacia w Ğwietle wskaĨników ekonomicznych, spoáecznych i Ğrodowiskowych ... 114
2. Wieloaspektowe ujĊcie spójnoĞci w strategiach rozwoju regionalnego i lokalnego ... 126
Podsumowanie ... 147
Literatura ... 148
Wprowadzenie
Dyskusja wokóá problemu spójnoĞci obszarów wiejskich w Polsce wiąĪe siĊ bezpoĞrednio ze Wspólną Polityką Rolną (WPR) i polityką spójnoĞci prowadzoną w Unii Europejskiej. W ogólnym ujĊciu dotyczy ona wspierania wszystkich struktur na obszarach wiejskich w celu niwelowania róĪnic w poziomie rozwoju spoáeczno- -gospodarczego miĊdzy najlepiej a najsáabiej rozwiniĊtymi obszarami. Zmniejszenie przestrzennych zróĪnicowaĔ w rozwoju spoáeczno-gospodarczym jest równieĪ przed- miotem badaĔ teoretycznych i empirycznych prowadzonych miĊdzy innymi w ramach nowej geografii ekonomicznej (Krugman 1998).
Wyniki analiz dotyczących rozwoju obszarów wiejskich wskazują, Īe w ostat- nich latach nastąpiáa istotna zmiana wiĊkszoĞci wskaĨników odzwierciedlających poziom rozwoju spoáeczno-gospodarczego obszarów wiejskich (Koáodziejczyk 2012, Stanny 2013). ZmianĊ charakteryzuje jednak duĪe zróĪnicowanie przestrzenne.
To oznacza, Īe zachodzi proces dywergencji, a nie konwergencji obszarów wiejskich.
WystĊpowanie duĪych róĪnic w poziomie rozwoju spoáeczno-gospodarczego obsza- rów wiejskich jest zagroĪeniem dla ich spójnoĞci, a takĪe dla stabilnoĞci Polski i Unii.
PojĊcie spójnoĞci jest róĪnie interpretowane. W jĊzyku polskim
1termin spójnoĞü rozumiany jest trochĊ inaczej niĪ w koncepcjach rozwoju przestrzeni
2, które dotyczą gáównie zmniejszenia przestrzennych zróĪnicowaĔ. NiezaleĪnie od róĪnych sposobów definiowania spójnoĞci, na potrzeby niniejszego opracowania przyjĊto, Īe spójnoĞü spro- wadza siĊ do zmniejszenia lokalnych dysproporcji rozwoju spoáeczno-gospodarczego.
Inaczej mówiąc, dziaáania na rzecz spójnoĞci polegają na dąĪeniu do harmonijnego roz- woju obszarów wiejskich z wykorzystaniem wewnĊtrznego potencjaáu tych obszarów.
Dlatego waĪne jest opracowanie strategii, w której uwzglĊdnia siĊ specyficzne uwarun- kowania obszarów wiejskich i wskazuje dziaáania ukierunkowane na konkretne teryto- rium. Chodzi tutaj zarówno o strategie wojewódzkie, jak i strategie lokalne, w których powinny byü wskazane priorytety inwestycyjne na rzecz spójnoĞci obszarów wiejskich.
Pozwoli to lepiej dostosowaü formy wsparcia unijnego kierowane na obszary wiejskie do specyficznych potrzeb i potencjaáu rozwojowego poszczególnych gmin, a takĪe zharmo- nizowaü cele i instrumenty WPR z polityką spójnoĞci na poziomie regionów i gmin.
Wiele problemów wystĊpujących na obszarach wiejskich, ma charakter wieloa- spektowy, a ich rozwiązanie wymaga zintegrowanego podejĞcia i wspóápracy róĪnych podmiotów uczestniczących w procesie rozwoju, szczególnie na poziomie regional- nym i lokalnym. W tym kontekĞcie idea rozwoju obszarów wiejskich oparta jest na budowaniu spójnoĞci wielu aspektów i dąĪeniu do rozwoju zrównowaĪonego.
1
SpójnoĞü okreĞla siĊ jako Ğcisáą áącznoĞü, zwartoĞü. Sáownik JĊzyka Polskiego PWN, t. 3, R-Z, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 281.
2
A. Ryszkiewicz, Od konwergencji do spójnoĞci i efektywnoĞci. Podstawy teoretyczne
polityki spójnoĞci gospodarczej, spoáecznej i terytorialnej Unii Europejskiej, Oficyna
Wydawnicza SGH, Warszawa 2013, s. 22-30.
W opracowaniu skoncentrowano siĊ na: (1) przedstawieniu wieloaspektowego problemu spójnoĞci obszarów wiejskich w strategicznych dokumentach na poziomie regionalnym i lokalnym oraz (2) ocenie wdraĪanych koncepcji spójnoĞci obszarów wiejskich. Przedstawiając wieloaspektowe ujĊcie spójnoĞci obszarów wiejskich na poziomie lokalnym i regionalnym, w planowanych i realizowanych strategiach rozwo- ju uwzglĊdniono równieĪ interakcje, jakie zachodzą pomiĊdzy samorządami, zgodnie z zasadą pomocniczoĞci.
W analizie zastosowano neoendogeniczną teoriĊ rozwoju, która waloryzuje wewnĊtrzny potencjaá danego obszaru, uwzglĊdniając równieĪ instrumenty wewnĊtrz- ne i zewnĊtrzne; pozwala to lepiej wyjaĞniü spójnoĞü. Niniejsze opracowanie ma wiĊc daü odpowiedĨ na pytanie, jak powinien byü uksztaátowany mechanizm zarządzania
„governance” w kontekĞcie spójnoĞci obszarów wiejskich. Jest to istotne szczególnie teraz, kiedy zaczĊto wdraĪaü politykĊ spójnoĞci na rzecz rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020. Szczególne znaczenie mają w tym przypadku wypracowane meto- dy koordynacji oraz zintegrowane instrumenty wdroĪeniowe.
Przedstawione powyĪej przesáanki uzasadniają podjĊcie problematyki „wielo- aspektowego ujĊcia problemu spójnoĞci obszarów wiejskich na poziomie lokalnym i regionalnym”. AnalizĊ przeprowadzono opierając siĊ gáównie na materiale statystycz- nym z Banku Danych Lokalnych GUS oraz badaniach empirycznych. Zostaáa ona przedstawiona w dwóch czĊĞciach. W rozdziale pierwszym pt. „Ksztaátowanie spójnoĞci obszarów wiejskich w Polsce” przedstawiono najwaĪniejsze aspekty spójnoĞci obsza- rów wiejskich, które funkcjonują w literaturze oraz dokumentach unijnych i krajowych.
W dalszej czĊĞci tego rozdziaáu pokazano, jakie instrumenty są wykorzystywane przy wdraĪaniu wieloaspektowego ujĊcia spójnoĞci obszarów wiejskich oraz przedstawiono lokalny wymiar spójnoĞci w aspekcie gospodarczym, spoáecznym i terytorialnym.
Druga czĊĞü opracowania, rozdziaá II i III, to studium przypadku oparte na ba-
daniach empirycznych. DziĊki tym badaniom moĪliwa byáa ocena dziaáaĔ lokalnych
wáadz w dąĪeniu do wykorzystania miejscowych zasobów do harmonijnego rozwoju
obszarów wiejskich. Rozdziaá II dotyczy woj. dolnoĞląskiego i przedstawia metodolo-
giĊ badaĔ i ocenĊ wieloaspektowego ujĊcia spójnoĞci obszarów wiejskich. W rozdziale
posáuĪono siĊ literaturą przedmiotu, dokumentami oraz materiaáami strategicznymi
i wynikami badaĔ ankietowych przeprowadzonych przez IERiGĩ-PIB w 40 gminach
i u 40 lokalnych liderów zamieszkaáych na tych obszarach
3, aby zdiagnozowaü lokalny
potencjaá miejscowy, jakim jest kapitaá terytorialny. W rozdziale III przedstawiono
wieloaspektowe ujĊcie spójnoĞci obszarów wiejskich w woj. podkarpackim. Do szcze-
góáowej analizy wybrano celowo piĊü gmin – ze wzglĊdu na ich poáoĪenie oraz do-
tychczasowy rozwój. Empiryczna analiza pozwoliáa zweryfikowaü cele strategiczne
poszczególnych gmin nawiązujące do wykorzystania zasobów endogenicznych.
NaleĪy podkreĞliü, Īe odpowiednie korzystanie z bogactwa wiedzy lokalnej stwarza warunki do efektywnego áączenia zasobów wewnĊtrznych i zewnĊtrznych, a tym samym prowadzi do spójnego rozwoju obszarów wiejskich. Daje to równieĪ podstawĊ do dalszych rozwaĪaĔ empirycznych i teoretycznych.
Wszystkie analizowane problemy dotyczyáy obszarów wiejskich. W literaturze spotyka siĊ kilka definicji obszarów wiejskich
4. Na potrzeby niniejszego opracowania do obszarów wiejskich wáączono gminy wiejskie i miejsko-wiejskie wraz z siedzibą gminy, czyli miastem.
4
Analiza zróĪnicowaĔ rozwojowych i perspektyw rozwojowych obszarów wiejskich w Polsce
do 2015 roku, pod redakcją J. BaĔskiego, Studia Obszarów Wiejskich, t. 16, Warszawa 2009.
I. Ksztaátowanie spójnoĞci obszarów wiejskich w Polsce
WstĊp
Obecną koncepcjĊ rozwoju obszarów wiejskich na poziomie unijnym i krajowym charakteryzuje zintegrowane podejĞcie do zagospodarowania przestrzeni wiejskiej, dając tym samym wiĊksze moĪliwoĞci poprawy jakoĞci Īycia obecnym i przyszáym mieszkaĔcom tych terenów. Pojawienie siĊ koncepcji zintegrowanego (spójnego) rozwoju obszarów wiejskich, a odejĞcie od koncepcji wielofunkcyjnego rozwoju, byáo reakcją na utrzymywanie siĊ wyraĨnych róĪnic przestrzennych w rozwoju spoáeczno- -gospodarczym obszarów wiejskich.
Spojrzenie terytorialne na rozwój spoáeczno-gospodarczy byáo juĪ podkreĞlane w art. 2 traktatu rzymskiego – przy okazji utworzenia EWG w 1957 r.
5. Zostaáo w nim napisane, Īe Wspólnota powinna siĊ harmonijnie rozwijaü, zmierzając do wzmocnienia swej spójnoĞci gospodarczej i spoáecznej. Dotyczyáo to równieĪ obszarów wiejskich.
Podobne zapisy byáy kontynuowane w innych aktach prawa pierwotnego (m.in. Jedno- litym Akcie Europejskim i pozostaáych przyjĊtych traktatach unijnych).
Istotne znaczenie dla europejskiej polityki regionalnej (spójnoĞci) miaá zapis traktatu lizboĔskiego, w którym uzupeániono spójnoĞü gospodarczą i spoáeczną o spój- noĞü terytorialną
6. PodkreĞlono w nim, Īe osiąganie spójnoĞci terytorialnej powinno byü realizowane na wszystkich poziomach: europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym, z poszanowaniem zasady subsydiarnoĞci i realizacji gáównego celu polityki spójnoĞci. A gáównym celem polityki spójnoĞci jest nie tyle niwelowanie róĪnic geo- graficznych, ile zapewnienie mechanizmów, dziĊki którym mogą dokonaü siĊ zmiany jakoĞci zaplecza gospodarczego, spoáecznego, infrastrukturalnego itp. Jak wskazują dokumenty Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, MRR (obecnie Ministerstwa Roz- woju, MR), jest to polityka ukierunkowana na wykorzystanie endogenicznego poten- cjaáu, zasobów terytorialnych i wiedzy oraz umoĪliwiającego realizacjĊ interwencji ukierunkowanych na wyzwania rozwojowe, a jednoczeĞnie precyzyjnie dostosowa- nych do lokalnych uwarunkowaĔ. Na terytorializacjĊ polityki rozwoju zwraca uwagĊ Barc (2009, s. 4) w swoim raporcie na temat spójnoĞci. Twierdzi, Īe cechą terytorialne- go podejĞcia jest Ğwiadomy nacisk na uwarunkowania przestrzenne, tj. zasoby naturalne i instytucjonalne, oraz indywidualne preferencje i doĞwiadczenia. Inaczej mówiąc, dostosowanie polityki do specyfiki miejsca, na które skierowana jest interwencja.
Sukces polityki spójnoĞci zaleĪy wiĊc od oparcia rozwoju terytorialnego na potencjale endogenicznym oraz wzmocnienia go wymiarem wspólnotowym (wsparcie prorozwojo- wych przedsiĊwziĊü istotnych w skali lokalnej, które prowadzą do integracji terytoriów).
OsiągniĊcie spójnoĞci obszarów wiejskich wymaga jednak skonstruowania strategii
rozwoju gminy w taki sposób, aby trafnie i realistycznie identyfikowaü potencjaá en- dogeniczny i moĪliwoĞci rozwojowe, jak równieĪ okreĞliü priorytety inwestycyjne i instrumenty wspierające te obszary. Pozwoli to na konsekwentną realizacjĊ wytyczo- nej ĞcieĪki rozwojowej w zmieniających siĊ warunkach spoáeczno-gospodarczych.
W przypadku obszarów wiejskich waĪna jest takĪe koordynacja instrumentów inter- wencji polityki rozwoju obszarów wiejskich i polityki spójnoĞci.
W Polsce wzrost zainteresowania polityką spójnoĞci wobec obszarów wiejskich nastąpiá wraz z przystąpieniem do Unii, kiedy Polska mogáa zacząü korzystaü z in- strumentów polityki spójnoĞci skierowanych na podwyĪszenie spójnoĞci gospodarczej, spoáecznej i terytorialnej.
Na ogóá pojĊcie spójnoĞci w kontekĞcie rozwoju obszarów wiejskich jest przed- stawiane wieloaspektowo (w aspekcie gospodarczym, spoáecznym i terytorialnym) i róĪne są metody jej pomiaru. SpójnoĞü gospodarcza wiąĪe siĊ z poziomem rozwoju spoáeczno-gospodarczego danego obszaru, który wynika ze stanu i struktury gospo- darki i sytuacji finansowej samorządu terytorialnego, natomiast spójnoĞü spoáeczna (demograficzna) wynika z sytuacji demograficznej i doĞü czĊsto jest rezultatem rozwoju gospodarczego. SpójnoĞü terytorialna jest zatem związana ze stanem zagospodarowania przestrzeni wynikającym zarówno z zasobów przyrodniczych, jak i dziaáalnoĞci czáo- wieka. Dziaáania inwestycyjne poprawiające zagospodarowanie przestrzeni powinny byü interpretowane jako wspieranie spójnoĞci spoáeczno-gospodarczej. Z tego wynika, Īe wymiar terytorialny odnosi siĊ z jednej strony do harmonizacji funkcjonowania przestrzeni wiejskiej i pokazania moĪliwoĞci wykorzystania potencjaáu spoáeczno- -gospodarczego na tych obszarach, z drugiej zaĞ do stworzenia warunków do funkcjo- nowania dziaáalnoĞci spoáeczno-gospodarczej.
Jak piszą T. Marszaá i I. Pielesiak (2008) warunkiem do uzyskania spójnoĞci danego obszaru jest takie zagospodarowanie przestrzeni, które warunkuje zintegrowany rozwój (gospodarczy, spoáeczny, terytorialny). Podobnie interpretowana jest spójnoĞci w strategii Europa 2020 (2010 s. 4).
Gáównym celem tej czĊĞci opracowania jest przedstawienie wieloaspektowego ujĊcia spójnoĞci obszarów wiejskich (gmin wiejskich i miejsko-wiejskich) oraz ukaza- nie relacji miĊdzy poszczególnymi aspektami. Ocena relacji miĊdzy poszczególnymi aspektami rozwoju pozwoli wskazaü, czy są one ze sobą spójne. Zmniejszenie róĪnic w poziomie rozwoju tych aspektów moĪna interpretowaü jako wzrost spójnoĞci obsza- rów wiejskich. Skoncentrowano siĊ na trzech podstawowych zagadnieniach: (1) przed- stawieniu problemu spójnoĞci obszarów wiejskich w dokumentach strategicznych (unijnych i krajowych), (2) omówieniu instrumentów wspierających spójnoĞü obsza- rów wiejskich, (3) ocenie stopnia spójnoĞci spoáecznej, gospodarczej i terytorialnej obszarów wiejskich.
PrzyjĊto nastĊpujące zaáoĪenia badawcze:
1. Zagospodarowanie przestrzeni (kapitaá terytorialny) ma duĪe znaczenie w procesach
gospodarczych i spoáecznych.
2. SpójnoĞü terytorialna sáuĪy do wyrównywania szans i równowaĪenia potencjaáów rozwojowych obszarów wiejskich.
3. SpójnoĞü terytorialna wymaga koordynacji polityki róĪnych sektorów w ich kon- tekĞcie przestrzennym oraz koordynacji rozwoju w wymiarze wertykalnym.
4. Poprzez zintegrowane przedsiĊwziĊcia rozwojowe wzmacnia siĊ potencjaá rozwo- jowy obszarów wiejskich.
WyjaĞnienie przedstawionych problemów wymaga teoretyczno-dokumentalnego i empirycznego ujĊcia opracowania, w którym nakreĞlono problem na tle procesu neo- endogenicznego. Pozwoliáo to na przedstawienie uwarunkowaĔ endogenicznych pro- cesu rozwoju obszarów wiejskich, pozostającego pod wpáywem integracji europej- skiej. Przedstawiając proces neoedogeniczny jako kategoriĊ ekonomiczną, wskazano pewien sposób dziaáania kapitaáu terytorialnego, który pozwala rozpatrywaü go jako element strategii rozwoju obszarów wiejskich. Wáączenie wymiaru przestrzennego do gáównego nurtu ekonomii nastąpiáo niedawno, tworząc nową geografiĊ ekonomiczną (Krugman 1998).
Metoda badaĔ spójnoĞci obszarów wiejskich
Mierzenie i monitorowanie zjawisk związanych ze spójnoĞcią i przedstawienie syntetycznego wskaĨnika powoduje koniecznoĞü zastosowania wybranych i dostĊp- nych cech w przyjĊtych aspektach badaĔ. W niniejszym opracowaniu przyjĊto trzy aspekty badaĔ: gospodarczy, spoáeczny i terytorialny (zagospodarowanie infrastruktu- ralne). O doborze wskaĨników w tych trzech aspektach zadecydowaáy kilkuletnie badania prowadzone w tym zakresie w Zakáadzie Polityki Spoáecznej i Regionalnej IERiGĩ-PIB. Zestaw wskaĨników w poszczególnych aspektach zostaá przedstawiony w dalszych rozdziaáach opracowania.
Syntetyczne wskaĨniki zostaáy wyliczone w odniesieniu do 2005 i 2014 roku.
W tym celu wykorzystano miarĊ Z. Hellwiga (1968). Otrzymane wartoĞci oceniające poziom rozwoju gospodarczego, spoáecznego i terytorialnego (infrastrukturalnego) przedstawiono w relacji do Ğredniej dla badanego obszaru, przyjmowanej za 100. Syn- tetyczne wskaĨniki w trzech aspektach spójnoĞci pozwoliáy podzieliü badaną zbioro- woĞü gmin na piĊü grup – na podstawie wartoĞci Ğredniej wskaĨnika syntetycznego i odchylenia standardowego od Ğredniej:
bardzo niski poziom: x
ix 0 , 9 G
x;
niski poziom: x 0 , 3 G
x! x
it x 0 , 9 G
x;
Ğredni poziom: x 0 , 3 G
x! x
it x 0 , 3 G
x;
wysoki poziom: x 0 , 9 G
x! x
it x 0 , 3 G
x;
bardzo wysoki poziom: x
it x 0 , 9 G
x.
WeryfikacjĊ i kwantyfikacjĊ przyjĊtych zaáoĪeĔ badawczych oparto na materia- áach Banku Danych Lokalnych GUS z lat 2005-2014. Materiaá statystyki publicznej zostaá przedstawiony w ujĊciu gmin wiejskich (1566) i miejsko-wiejskich (608), przy- jĊtych w opracowaniu jako obszary wiejskie. Obszary wiejskie są zróĪnicowane pod wzglĊdem liczby mieszkaĔców, jak i powierzchni (tab. 1).
Tabela 1. Podstawowe parametry charakteryzujące obszary wiejskie w Polsce w 2014 r.
Gminy wg rodzaju i wielkoĞci (tys. mieszk.)
Liczba gmin Liczba mieszkaĔców
Powierzchnia gmin w ha
Liczba wsi
wiejskie 1 566 10 984 469 195 899 30 273
< 2,5 37 79 618 3 948 509
2,5-5,0 535 2 119 587 60 080 9 507 5,0-10,0 729 5 076 127 95 188 14 905 10,0-15,0 191 2 282 205 25 847 3 807
> 15,0 74 1 426 932 10 836 1 545 miejsko-
-wiejskie 608 8 843 239 102 781 12 798
< 5 26 100 542 3 118 294
5,0-7,5 116 739 008 18 036 2 097
7,5-15,0 253 2 762 404 40 907 5 235 15,0-30,0 167 3 425 983 32 700 4 070
> 30,0 46 1 815 302 8 020 1 102
ħródáo: Bank Danych Lokalnych GUS – obliczenia wáasne.
1. Zmiana paradygmatu w polityce rozwoju obszarów wiejskich
ZróĪnicowanie obszarów wiejskich szczególnie uwidoczniáo siĊ na początku XXI wieku, wraz ze wstąpieniem Polski do struktur europejskich i uruchomieniem róĪnych programów związanych z finansowaniem przemian strukturalnych na obszarach wiejskich. Obszary o wyĪszym poziomie rozwoju i bardziej zróĪnicowanej strukturze gospodarki okazaáy siĊ bardziej odporne na wszelkie zagroĪenia kryzysowe i áatwiej przystosowywaáy siĊ do nowych uwarunkowaĔ. W związku z tym nastąpiáa (i nadal nastĊpuje) koncentracja dziaáalnoĞci gospodarczej i spoáecznej na okreĞlonych obsza- rach, powodując uboĪenie pozostaáych. ĝwiadczy o tym zmiana wielu wskaĨników spoáeczno-gospodarczych. Za wskaĨnik zróĪnicowania rozwoju obszarów wiejskich przyjĊto dochód wáasny gmin na 1 mieszkaĔca. Jest on nie tylko dobrym miernikiem procesów gospodarczych, ale równieĪ Ğwiadczy o moĪliwoĞciach inwestycyjnych gmin, wpáywa zatem na poziom rozwoju gminy i ksztaátuje warunki Īycia mieszkaĔ- ców. Na przykáad w 2000 r. poziom dochodów wáasnych gminy
7na 1 mieszkaĔca,
7
Wedáug Ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2010 r. nr 80, poz. 526 z póĨn. zm.) zalicza siĊ do nich dochody ogólne pomniejszone o dotacje i subwencjĊ. Są to dochody, którymi gmina moĪe swobodnie gospodarowaü.
WielkoĞü ich uzaleĪniona jest od poziomu rozwoju spoáeczno-gospodarczego gminy.
miĊdzy dolną granicą dziesiątego decyla a górną granicą pierwszego decyla, w przypadku gmin wiejskich wyniósá od 206,5 do 1161,4 zá, a w gminach miejsko- -wiejskich od 278,1 do 1031,9 zá. Analogiczne wskaĨniki w 2005 r. wyniosáy od 292,8 do 1783,7 zá i od 386,3 do 1746,9 zá, w 2010 r. od 442,0 do 2741,9 zá i od 569,2 do 2675,7 zá, a w 2014 r. od 650,9 do 3195,3 zá i od 822,2 do 2970,4 zá. Daje siĊ zauwa- Īyü, Īe dochody wáasne gmin wiejskich są duĪo bardziej nierówno rozáoĪone niĪ gmin miejsko-wiejskich. Zazwyczaj poziom dochodów wáasnych gmin na 1 mieszkaĔca przez 10% najzamoĪniejszych gmin jest okoáo 4-krotnie wyĪszy od 10% gmin najmniej zamoĪ- nych. ZaleĪnoĞü ta utrzymuje siĊ od lat. Wiadomo, Īe tych nierównoĞci nie moĪna táuma- czyü tylko niekorzystną sytuacją spoáeczno-gospodarczą w gminie, która doprowadza do ich powstania. W znacznym stopniu bowiem odpowiada za nie renta poáoĪenia tych gmin, a takĪe sposób zarządzania w gminie, w duĪym stopniu determinujący jej rozwój.
MoĪe to skáaniaü do wniosku, Īe zadaniem polityki rozwoju obszarów wiej- skich jest zapewnienie zintegrowanego rozwoju obszarów wiejskich, a nie dalsze kon- centrowanie inwestycji (a wiĊc i miejsc pracy) na terenach najbardziej rozwiniĊtych.
Dlatego waĪne jest, aby w procesach rozwoju obszarów wiejskich uwzglĊdniü specy- ficzne zasoby endogeniczne danego obszaru i wykorzystaü je bardziej efektywnie.
To nowe podejĞcie do rozwoju obszarów wiejskich odchodzi od koncepcji wielofunk-
cyjnego rozwoju obszarów wiejskich na rzecz wspierania inwestycji sprzyjających
rozwojowi zintegrowanemu. WaĪną rolĊ w tej koncepcji odgrywa pomoc zewnĊtrzna,
oparta na róĪnych instrumentach, bez których podmioty zarządzające danym obszarem
nie są w stanie samodzielnie rozwiązywaü problemów rozwojowych
8. W tym nowym
podejĞciu do rozwoju obszarów wiejskich czynniki endogeniczne i egzogeniczne
ujmowane są jako wzajemnie siĊ dopeániające i wzmacniające oraz umoĪliwiające
wykorzystanie lokalnych zasobów. W literaturze przedmiotu nazywa siĊ je mechani-
zmem neoendogennym, w którym wykorzystana jest optymalna kombinacja zasobów
wewnĊtrznych i zewnĊtrznych, a takĪe wiedza naukowa, menadĪerska oraz lokalna
(Adamski, Gorlach 2007). Nie ulega wątpliwoĞci, Īe wiedza lokalna jest elementem,
który umoĪliwia uruchomienie tego mechanizmu. PrzybliĪa ona specyfikĊ danego
terytorium pod wzglĊdem potencjaáu rozwojowego. To z kolei pozwala na podjĊcie
konkretnych rozwiązaĔ dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, a wiĊc na optymal-
ne wykorzystanie zasobów na danym terenie. W ten sposób tworzone są warunki do
podejmowania dziaáaĔ w poszczególnych aspektach rozwoju obszarów wiejskich,
a tym samym kreowany jest zintegrowany rozwój. M. Klekotko (2012, s. 62-63) pod-
kreĞla, Īe podstawą koncepcji neoendogennego rozwoju są: terytorializacja, waloryzacja
lokalnych zasobów ludzkich, partycypacja i partnerstwo.
Rys. 1. Czynniki rozwoju obszarów wiejskich
ħródáo: opracowanie wáasne.
Dlatego podmioty lokalne uczestniczące w procesie rozwoju gminy mają do odegrania istotną rolĊ, zarówno na etapie budowania strategii rozwoju, jak i w jej realizacji. Wáadze terytorialne mogą aktywnie wykorzystaü potencjaá tych podmiotów na rzecz rozwoju caáego obszaru i stają siĊ one wspóáodpowiedzialne za podejmowane dziaáania. W literaturze przedmiotu taką wspóápracĊ okreĞla siĊ mianem governance, czyli wspóárządzenie. DoĞü czĊsto porównuje siĊ governance z nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management – NPM), wywodzącym siĊ m.in. z teorii wyboru publicznego czy teorii kosztów transakcyjnych – wpáywającym na obniĪenie kosztów prowadzonej dziaáalnoĞci.
B. Banachowicz (2007, s. 613-622) w interesujący sposób przedstawia public governance jako nowe podejĞcie do zarządzania rozwojem lokalnym. RównieĪ badania prowadzone w Instytucie Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PIB
9wskazują, Īe koncepcja governance jest coraz szerzej wykorzystywana w zarządzaniu publicznym. NaleĪy podkreĞliü, Īe koncepcja governance dostrzegana jest równieĪ przez struktury rządowe, na co wskazuje dokument przygotowany w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego (MRR) i zaakceptowany przez RadĊ Ministrów dnia 25 listopada 2006 r.
Celem rozwaĪaĔ przedstawionych w dokumencie „jest okreĞlenie poĪądanych sposobów sprawowania wáadzy, a takĪe sformuáowanie koncepcji dobrego rządzenia i metod jego realizacji w praktyce”
10. Ma to szczególne znaczenie, ze wzglĊdu na fakt, Īe MRR (obec- nie MR) odpowiada za koordynacjĊ realizowanej unijnej polityki spójnoĞci.
9
D. Koáodziejczyk (red. nauk.), Znaczenie instytucji w procesie wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, Program Wieloletni nr 131, IERiGĩ-PIB, Warszawa 2014.
10
Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, maszynopis, Warszawa, wrzesieĔ 2008.
ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH
CZYNNIKI ZEWNĉTRZNE
CZYNNIKI WEWNĉTRZNE
MECHANIZM
NEOENDOGENNY
Z tego wynika, Īe koncepcja rozwoju obszarów wiejskich ulegáa radykalnej zmianie w kierunku polityki ukierunkowanej terytorialnie, co zostaáo nazwane nowym paradygmatem polityki rozwoju obszarów wiejskich. W tym nowym podejĞciu obsza- ry wiejskie nie są definiowane wedáug granic administracyjnych, lecz przez ich cechy funkcjonalne. Wedáug OECD
11„obszar funkcjonalny to przestrzeĔ wyodrĊbniona w oparciu o kryterium stosunków spoáecznych i gospodarczych, których zasiĊg wy- chodzi poza granice geograficzne lub wynikające z uwarunkowaĔ historycznych”.
Dlatego proces rozwoju obszarów wiejskich wymaga wspóápracy i koordynacji dziaáaĔ na wszystkich poziomach administracyjnych z uwzglĊdnieniem zasady subsydiarnoĞci.
Chodzi o to, by stworzyü spójny i zróĪnicowany ukáad instytucjonalny wspierający rozwój obszarów wiejskich z wykorzystaniem lokalnych zasobów.
2. Wieloaspektowe ujĊcie spójnoĞci obszarów wiejskich w Ğwietle gáównych aktów prawnych i dokumentów oraz programów strategicznych
2.1. Na poziomie unijnym i krajowym
Jednym z gáównych celów rozwoju obszarów wiejskich jest tworzenie warun- ków do zintegrowanego rozwoju, tj. takie zagospodarowanie przestrzeni, które sprzyja rozwojowi powiązaĔ gospodarczych, spoáecznych i ekologicznych warunkujących poprawĊ jakoĞci Īycia mieszkaĔców obszarów wiejskich. Proces rozwoju obszarów wiejskich, ze wzglĊdu na swoją záoĪonoĞü, powinien byü realizowany we wszystkich obszarach dziaáalnoĞci ludzkiej. Skala problemów związanych z poszczególnymi ob- szarami wymaga zintegrowanego podejĞcia do ich rozwoju. Chodzi o to, aby zapewniü wszystkim obszarom moĪliwoĞü rozwoju przy róĪnych warunkach i róĪnym potencjale rozwojowym. WaĪne jest wiĊc zdiagnozowanie problemu rozwojowego, który trzeba rozwiązaü na danym obszarze. Dlatego nadanie terytorialnego wymiaru polityce roz- woju obszarów wiejskich jest najwaĪniejszym elementem, który sáuĪy niwelowaniu róĪnic pomiĊdzy obszarami o róĪnym potencjale. Brak terytorialnego podejĞcia w po- lityce rozwoju moĪe tylko powiĊkszaü róĪnice w ich rozwoju.
WstĊpując do Unii Europejskiej w maju 2004 r., Polska wáączyáa siĊ w realizacjĊ
szeregu dziaáaĔ na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, które zostaáy okreĞlone
w konkluzjach Rady Europejskiej na szczycie w Lizbonie w 2000 r.
12i szczycie
w Goeteborgu w 2001 r.
13. Dziaáania te mają prowadziü do zmniejszenia dysproporcji
w rozwoju spoáeczno-gospodarczym obszarów wiejskich oraz miĊdzy obszarami wiej-
skimi a miejskimi. Istotą takiego podejĞcia jest równy dostĊp wszystkich obywateli, bez
wzglĊdu na miejsce zamieszkania, do podstawowych usáug publicznych. Zapoczątkowa-
ny w Europie na początku XXI w. rozwój koncepcji spójnoĞci skutkowaá przygotowa-
niem zasad polityki rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, a takĪe instrumentów
z jakich mogą korzystaü paĔstwa czáonkowskie i regiony. Wszystko to okreĞlono w roz- porządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z tym rozporządzeniem unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 skupiaáa siĊ na trzech tematach:
x zwiĊkszeniu konkurencyjnoĞci sektora rolnego, x poprawie stanu Ğrodowiska i terenów wiejskich,
x poprawie jakoĞci Īycia na obszarach wiejskich oraz wspieraniu dywersyfikacji go- spodarki wiejskiej.
Wymienione cele znalazáy równieĪ wyraz w strategii Europa 2020
14. Jest to kontynuacja wizji rozwoju nakreĞlonej w Strategii LizboĔskiej z 2000. Priorytety za- warte w niej dotyczą:
x „«wzrostu inteligentnego» – czyli rozwoju gospodarki opartej na wiedzy i innowa- cjach,
x wzrostu zrównowaĪonego – czyli transformacji w kierunku gospodarki niskoemi- syjnej, efektywniej korzystającej z zasobów i konkurencyjnej,
x wzrostu sprzyjającego wáączeniu spoáecznemu – wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia i zapewniającej spójnoĞü gospodarczą, spoáeczną i teryto- rialną”
15.
Kwota wsparcia wspólnotowego tych dziaáaĔ na rzecz rozwoju obszarów wiej- skich zostaáa ustalona w wyniku porozumienia miĊdzyinstytucjonalnego Rady Unii Europejskiej (RUE), Parlamentu Europejskiego (PE) i Komisji Europejskiej (KE).
Stworzono wspólne ramy strategiczne dla wszystkich funduszy finansujących zrówno- waĪenie rozwoju regionalnego. Chodziáo o to, aby paĔstwa czáonkowskie zapewniaáy komplementarnoĞü oraz spójnoĞü dziaáaĔ finansowych z Europejskiego Funduszu Re- gionalnego, Funduszu SpójnoĞci, Europejskiego Funduszu Spoáecznego i Europejskiego Funduszu Rybackiego. PrzyjĊto pewne zasady rozdziaáu Ğrodków i mechanizmy koor- dynacji dziaáaĔ wspieranych z poszczególnych funduszy.
Na znaczenie zintegrowanych dziaáaĔ na rzecz rozwoju przestrzeni na poziomie unijnym wskazano równieĪ m.in. w: Trzecim Raporcie Kohezyjnym (2005), Strate- gicznych Wytycznych Wspólnoty dla SpójnoĞci (2006), Czwartym Raporcie Kohezyjnym (2007), Piątym Raporcie Kohezyjnym (2010) i Szóstym Raporcie Kohezyjnym (2014), a takĪe w Zielonej KsiĊdze w sprawie spójnoĞci terytorialnej. Przeksztaácenie róĪno- rodnoĞci terytorialnej w siáĊ (2008)
16i Agendzie Terytorialnej Unii Europejskiej;
w kierunku bardziej konkurencyjnej i zrównowaĪonej Europy zróĪnicowanych regionów (2011)
17. NajgáĊbiej kwestia spójnoĞci w kontekĞcie przestrzeni byáa rozwaĪana
14
Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównowaĪonego rozwoju sprzyjającego wáączeniu spoáeczeĔstwa, Komunikat Komisji, Europa_PL.pdf.
15
Krajowy Program Reform – Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego rozwoju sprzyjającego wáączeniu spoáecznemu, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2010, s. 3.
16
Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Spoáecznego, Bruksela, dnia 6 paĨdziernika 2008 r. – COM(2008)616.
17
PrzyjĊta na nieformalnym spotkaniu ministrów ds. planowania przestrzennego i rozwoju
terytorialnego dnia 19 maja 2011 w Godollo na WĊgrzech.
w Zielonej KsiĊdze, w której po podsumowaniu postĊpów w dziedzinie spójnoĞci gospodarczej i spoáecznej, okreĞlony zostaá cel spójnoĞci terytorialnej „wspieranie harmonijnego i zrównowaĪonego rozwoju wszystkich obszarów poprzez odwoáanie siĊ do ich terytorialnych cech i zasobów”
18. W tym dokumencie zwrócono równieĪ uwagĊ na budowanie związków z innymi regionami, aby zapewniü skoordynowane i zrówno- waĪone wykorzystanie wspólnych potencjaáów oraz rolĊ infrastruktury w tym procesie.
Podobnie spójnoĞü terytorialna jako warunek do osiągniĊcia spójnoĞci spoáecznej i gospodarczej zostaáa przedstawiona w Agendzie Terytorialnej i Piątym Raporcie Kohe- zyjnym. W Piątym Raporcie Kohezyjnym po raz pierwszy spójnoĞü gospodarcza, spoáecz- na i terytorialna zostaáy potraktowane równoprawnie. Interpretacja koncepcji spójnoĞci terytorialnej zostaáa najszerzej przedstawiona w pracy Szlachty i Zauchy (2010).
Terytorialne spojrzenie na spójnoĞü gospodarczą i spoáeczną zostaáo uwypuklone w polityce spójnoĞci na lata 2014-2020
19. Skupiono siĊ na bardziej zintegrowanym podejĞciu do realizacji celów przedstawionych w strategii Europa 2020 przy wspóá- pracy samorządów terytorialnych. Sformuáowano równieĪ trzy dáugookresowe cele strategiczne unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Są to:
x wzrost konkurencyjnoĞci rolnictwa,
x zrównowaĪona gospodarka zasobami naturalnymi oraz dziaáania na rzecz klimatu, x równomierny rozwój terytorialny obszarów wiejskich.
Wyznaczane przez unijne instytucje cele rozwoju obszarów wiejskich zostaáy wáączone do krajowych planów strategicznych paĔstw czáonkowskich. Plany te muszą byü zatwierdzane przez KomisjĊ Europejską, zanim paĔstwo przedáoĪy do realizacji swoje szczegóáowe programy rozwoju obszarów wiejskich. W przypadku Polski Krajowy Plan Strategiczny Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 i takiĪ na lata 2014-2020, stanowią podstawĊ do realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. PROW na lata 2014-2020 zostaá opracowany na podstawie rozpo- rządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 oraz aktów deklaracyjnych i wykonawczych Komisji Europejskiej.
Program ten jest jednym z priorytetów przedstawionych przez mechanizm Umowy Partnerstwa i dotyczy szóstego priorytetu „ZwiĊkszenie wáączenia spoáecznego, ograniczenie ubóstwa i promowania rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich”.
Program ten jest koordynowany przez MRiRW i odnosi siĊ do poziomu kraju, ale stra-
tegie oraz zaáoĪenia poszczególnych dziaáaĔ są opracowywane przy wspóápracy
z organizacjami regionalnymi i lokalnymi. Program jest teĪ poddawany konsultacji
przez szerokie grono organizacji. PROW odzwierciedla wiĊc potrzeby i moĪliwoĞci
samorządów lokalnych.
Dodatkowe kierunki rozwoju obszarów wiejskich wraz z dáugofalową strategią dziaáania przedstawiono w innych dokumentach krajowych opracowanych przez MRiRW, m.in. Kierunki rozwoju obszarów wiejskich – zaáoĪenia do Strategii Zrów- nowaĪonego Rozwoju Wsi i Rolnictwa – styczeĔ 2010; Strategia zrównowaĪonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa – przyjĊta przez RadĊ Ministrów 25 kwietnia 2012 r. oraz w dokumentach opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalne- go (obecnie Ministerstwo Rozwoju) – Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia cel szósty „Wyrównywanie szans rozwoju i wspomaganie zmian strukturalnych na obsza- rach wiejskich”, Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 priorytet 5 „rozwój obszarów wiejskich” i priorytet 6 „rozwój regionalny i podniesienie spójnoĞci terytorialnej” oraz Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie (KSRR), w której zaprezentowano nowe podejĞcie oparte na endogenicznym potencjale w róĪnych terytoriach wyodrĊbnionych funkcjonalnie (nowy paradygmat polityki rozwoju). Gáównym celem programów strategicznych dotyczących obszarów wiejskich opracowanych przez MRR jest podniesienie poziomu i jakoĞci Īycia miesz- kaĔców wsi, a szczególnie obszarów problemowych. Jeszcze wiĊkszy nacisk na spój- noĞü terytorialną Polski káadzie treĞü Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 20-30)
20i Dáugookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Polska 2030 – trzecia fala nowoczesnoĞci (DSRK 2030)
21. W obu tych dokumentach spójnoĞü rozu- miana jest wielowymiarowo jako uruchamianie procesów rozwojowych, które sprzyjają wyrównywaniu poziomu rozwoju poszczególnych terytoriów, oraz jako kreowanie powiązaĔ miĊdzy obszarami. Powiązania te mają na celu rozpowszechnianie siĊ im- pulsów rozwojowych z obszarów lepiej rozwiniĊtych na obszary sáabiej rozwiniĊte.
W obu przypadkach spójny obszar powstaje w wyniku eliminowania barier ogranicza- jących zintegrowany rozwój. Inaczej mówiąc, zintegrowany obszar powstaje w wyniku dziaáaĔ róĪnych podmiotów publicznych wobec terytoriów o podobnych cechach spoáeczno-gospodarczych, tzw. obszarów funkcjonalnych.
2.2. Na poziomie regionalnym i lokalnym
Nowy paradygmat polityki rozwoju obszarów wiejskich zakáada dalsze zwiĊk- szenie decentralizacji terytorialnej, które sprowadza siĊ do obowiązku delegowania uprawnieĔ decyzyjnych i zadaĔ do administracji publicznej niĪszych szczebli, przy zachowaniu zasady optymalnego wykorzystania i realizacji. W tej sytuacji terenowe organy administracji rządowej oraz samorządy terytorialne stają siĊ aktywnymi uczestnikami procesu rozwoju regionalnego i lokalnego. Ich znajomoĞü lokalnej i re- gionalnej specyfiki obszarów wiejskich powinna przyczyniü siĊ do lepszego rozpo- znania problemów i w konsekwencji do efektywniejszej alokacji Ğrodków niezbĊdnych do ich rozwiązania. Zakáadając sukcesywne delegowanie kompetencji w zakresie roz- woju obszarów wiejskich do administracji publicznej niĪszych szczebli, nie naleĪy
20
PrzyjĊta przez RadĊ Ministrów w dniu 25 wrzeĞnia 2012 roku, www.mrr.gov.pl/
rozwoj_regionalny/Polityka _ przestrzenna/KPZK//Aktualnosci/Documents/ KPZK2030.pdf.
21
PrzyjĊta uchwaáą nr 16 Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2013 r.
jednak zapominaü o roli instytucji centralnych, w których gestii nadal powinna pozo- stawaü kontrola i koordynacja dziaáaĔ. Zbagatelizowanie tych funkcji moĪe bowiem prowadziü do dezintegracji paĔstwa.
Do podstawowych instrumentów – gwarantowanych przez KonstytucjĊ RP – administracji publicznej na poziomie województwa, powiatu i gminy, mających istot- ne znaczenie dla procesu rozwoju obszarów wiejskich naleĪą:
x moĪliwoĞü stanowienia prawa miejscowego w granicach dopuszczalnych przez ustawy (art. 94),
x moĪliwoĞü wykonywania zadaĔ publicznych, które nie są zastrzeĪone przez Kon- stytucjĊ lub ustawy dla innych wáadz publicznych (art. 163).
Z Konstytucji wynika równieĪ, Īe kompetencje terenowej administracji publicznej, a zwáaszcza samorządów terytorialnych, mogą byü rozszerzane. Poszerzenie zakresu wykorzystania uprawnieĔ administracji terenowej wynika przede wszystkim ze zmia- ny paradygmatu polityki rozwoju obszarów wiejskich i moĪe w konsekwencji przy- czyniü siĊ do obniĪenia kosztów transakcyjnych, co w zasadzie powinno byü gáównym celem zmian instytucjonalnych. Za takim kierunkiem przemian przemawia równieĪ fakt, Īe samorządy terytorialne mają coraz wiĊksze doĞwiadczenie w zarządzaniu obszarami wiejskimi, a tworzenie nowych instytucji z reguáy generuje bardzo wysokie koszty. Wskazane byáoby jednak, aby kaĪde delegowanie uprawnieĔ decyzyjnych i zadaĔ zostaáo poprzedzone analizą wspomnianych kosztów. Wáadze samorządowe są odpowiedzialne w ramach swoich kompetencji za rozwój gospodarczy i spoáeczny terytorium, które im podlega.
Dziaáanie samorządów terytorialnych na rzecz spójnoĞci terytorialnej obszarów wiejskich wiąĪe siĊ z potrzebą budowania strategii, w której są przedstawione najwaĪniej- sze cele, jakie chcemy w najbliĪszej przyszáoĞci osiągnąü. Strategie rozwoju regionalnego i lokalnego opracowane przez samorządy terytorialne muszą byü spójne ze strategiami rozwoju kraju, a takĪe odpowiednimi strategiami ponadregionalnymi, takimi jak: Samo- rządowa Strategia dla Rozwoju Polski Poáudniowej do 2020, Strategia rozwoju Polski Zachodniej do roku 2020 i Strategia rozwoju spoáeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020, w których cele strategiczne nakierowane są na peáne wyko- rzystanie istniejących potencjaáów.
W przypadku samorządu wojewódzkiego jest to najwaĪniejszy obszar dziaáaĔ
terytorialnych. OkreĞla cele i priorytety polityki rozwoju, na podstawie których zdefi-
niowane zostaną zadania do realizacji odpowiadające poszczególnym obszarom w re-
gionie. Chodzi o tworzenie warunków do skutecznej, efektywnej i partnerskiej realizacji
dziaáaĔ rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie. Dlatego niezbĊdnymi partnerami
w opracowaniu strategii są samorządy powiatów i gmin, jak równieĪ partnerzy gospo-
darczy i spoáeczni. O wspóápracy z lokalnymi samorządami przy opracowaniu strategii
wspomina art. 12 Ustawy o samorządzie wojewódzkim
22.
Po analizie 16 strategii wojewódzkich moĪna stwierdziü, Īe zdecydowana wiĊk- szoĞü, bo aĪ 13 z nich, wskazuje bezpoĞrednio na nadanie terytorialnego wymiaru poli- tyce rozwoju. Nie ma jednak jednakowego modelu strategii, na ogóá opierają siĊ one na najwaĪniejszych aspektach, które stwarzają moĪliwoĞü rozwoju. Najmniej celów szczegóáowych zawierają strategie województwa wielkopolskiego i maáopolskiego, a najbardziej szczegóáowe cele sformuáowaáy województwo Ğląskie i podkarpackie.
Na podstawie art. 14 ust. 1 Ustawy o samorządzie województwa opracowano takĪe programy wojewódzkie, dotyczące gáównie zadaĔ wáasnych, które realizuje i finansuje zarząd województwa. WiĊkszoĞü zadaĔ wáasnych dotyczy przeciwdziaáania dysproporcjom w regionie. Ciekawe zadanie sáuĪące wyrównywaniu poziomu rozwoju obszarów wiejskich podjąá samorząd województwa mazowieckiego w latach 2005- -2009. Byá to Samorządowy Program Rozwoju Mazowsza oraz powoáany do realizacji tego programu Samorządowy Instrument Wsparcia Rozwoju Mazowsza (SIWRM), którego Ğrodki pochodziáy z budĪetu województwa. Jednostki lokalne mogáy inicjowaü róĪne przedsiĊwziĊcia, dostosowane do wáasnych potrzeb.
Jak pokazaáy analizy SIWRM
23byá doskonaáym instrumentem koordynującym dziaáalnoĞü samorządów terytorialnych, który pozwalaá w doĞü trudnych dla samorzą- dów warunkach finansowych budowaü wspóápracĊ; bez niej dziaáania prorozwojowe mogáyby zakoĔczyü siĊ niepowodzeniem. Za sprawą tego ten instrumentu opartego na ustalonych procedurach i mechanizmach dziaáania, nastąpiáo wyraĨne záagodzenie dysproporcji w poziomie rozwoju spoáeczno-gospodarczego regionu mazowieckiego.
Z kolei planowanie strategiczne na poziomie lokalnym stanowi integralną czĊĞü planowania regionalnego i krajowego. W przypadku gminy podstawowym narzĊdziem polityki rozwoju spoáeczno-gospodarczego są programy, które na ogóá przybierają formĊ strategii rozwoju. Byáy one sporządzane w odpowiedzi na wymagania instytucji zewnĊtrznych komunikowane przy ubieganiu siĊ o Ğrodki unijne z funduszy struktural- nych lub Ğrodki z funduszy rządowych przeznaczone na dotacje celowe. NaleĪy zazna- czyü, Īe wáadze powiatowe i gminne nie mają ustawowego obowiązku opracowywania dokumentu strategicznego. Jak pisze Pająk (2007, s. 194) strategia „stanowi podstawo- wy instrument zarządzania rozwojem lokalnym, którego zadaniem jest m.in. wskazanie na sáabe strony gminy i identyfikacja zagroĪeĔ rozwoju lokalnego, zwiĊkszenie spójno- Ğci podejmowanych decyzji przez wáadze lokalne oraz efektywniejsze zagospodarowa- nie miejscowych zasobów: ludzkich, przyrodniczych, kapitaáowych”. Posiadanie jej ma wiĊc istotne znaczenie dla skutecznego rozwoju gminy, czy teĪ powiatu. Podobnie jak w przypadku województwa strategia lokalna jest planem wieloletniego rozwoju.
W jej przygotowaniu uczestniczą wáadze lokalne, soátysi, przedstawiciele lokalnego biznesu, organizacje pozarządowe oraz aktywni mieszkaĔcy. Strategia lokalna zgodnie
23
Szerzej na ten temat w: D. Koáodziejczyk (red.), Ocena koordynacji i wspóápracy miĊdzy
instytucjami dziaáającymi na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich na poszczególnych
poziomach administracyjnych, Program Wieloletni 2011-2014, nr 47, IERiGĩ-PIB, Warszawa
2012, s. 132.
z podstawą prawną
24poddawana jest konsultacji spoáecznej. Warunkuje ona wszystkie sfery dalszego rozwoju, tj. gospodarczą, spoáeczną oraz ekologiczną, opierając siĊ na wáasnych Ğrodkach finansowych gminy, przy wsparciu finansowym z Unii i budĪetu paĔstwa. RóĪnorodnoĞü priorytetów przedstawionych w strategii wzbogaca strukturĊ spoáeczno-gospodarczą obszarów wiejskich i podwyĪsza ich konkurencyjnoĞü. Przed- stawione w niej priorytety rozwoju decydują o rodzaju instrumentów stosowanych przez samorząd gminy w celu wsparcia poszczególnych aspektów dziaáalnoĞci.
RównieĪ w rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich oraz rozpo- rządzeniu w sprawie przepisów wspólnotowych
25podkreĞlono rolĊ Lokalnych Strategii Rozwoju (LSR) opracowanych przez Lokalne Grupy Dziaáania (LGD). Zintegrowany charakter przedsiĊwziĊü planowanych w ramach LSR przejawia siĊ w aspekcie eko- nomicznym, spoáecznym i kulturowym. LSR pozostaje dokumentem spójnym z innymi dokumentami strategicznymi na poziomie lokalnym i ponadlokalnym. Spój- noĞü ta wiąĪe siĊ z przyjĊtym w LSR celem gáównym, a dotyczy redukcji dysproporcji w relacjach spoáeczno-gospodarczych obszaru miejskiego i wiejskiego.
Najogólniej mówiąc, w polityce mającej na celu rozwój regionalny i lokalny i poprawĊ spójnoĞci terytorialnej, podejĞcie do tych obszarów powinno mieü charakter indywidualny uwzglĊdniający ich specyfikĊ i potencjaá – kapitaá terytorialny.
3. Instrumenty wspierające wdraĪanie spójnoĞci obszarów wiejskich na poziomie regionalnym i lokalnym
Wieloaspektowe ujĊcie spójnoĞci obszarów wiejskich stwarza liczne problemy juĪ na etapie programowania, a jeszcze wiĊcej na etapie wdraĪania. Za wdraĪanie wiĊkszoĞci decyzji dotyczących zintegrowanego rozwoju obszarów wiejskich podej- mowanych na poziomie europejskim i krajowym, odpowiedzialne są przede wszyst- kim wáadze samorządowe na poziomie regionalnym i lokalnym. WdraĪanie strategii rozwoju obszarów wiejskich na poziomie regionalnym i lokalnym ma na celu nie tylko dokoĔczenie procesu wyrównywania poziomu ich rozwoju, ale przede wszystkim przygotowanie przestrzeni i spoáeczeĔstwa do funkcjonowania w nowych uwarunko- waniach. Odpowiada to kierunkom wyznaczonym w strategii Europa 2020 oraz w krajowych programach strategicznych dotyczących obszarów wiejskich.
Skala poszczególnych problemów związanych ze spójnym rozwojem obszarów
wiejskich wymaga jednak zintegrowanego podejĞcia organizacyjno-finansowego,
które usprawni mechanizm wdraĪania nakreĞlonych programów strategicznych i skie-
ruje go na osiąganie konkretnych celów. Dlatego wspieranie procesu spójnoĞci wyma-
ga przede wszystkim wspóápracy rozmaitych instytucji dziaáających w otoczeniu
obszarów wiejskich oraz zintegrowanego podejĞcia w wykorzystaniu funduszy struk-
turalnych. DziĊki temu uniknie siĊ dublowania dziaáaĔ, a takĪe luk we wsparciu pew-
nych sfer dziaáalnoĞci istotnych w rozwoju obszarów wiejskich. Konieczna jest wspóá- praca i koordynacja dziaáaĔ wszystkich instytucji dziaáających na rzecz spójnoĞci obszarów wiejskich.
Wspóápraca sáuĪy zwykle do realizacji konkretnego celu. Zdaniem Putnama (2008) umiejĊtnoĞü wspóápracy w grupie zaleĪy nie tylko od racjonalnego zaufania, ale teĪ od relacji interesu wáasnego z interesem wspólnym, a przede wszystkim od cha- rakteru wiĊzi wertykalnych i horyzontalnych w grupie. Wspóápraca dotyczy w wiĊk- szym stopniu instytucji/organizacji lokalnych niĪ regionalnych. Wynika ona z chĊci rozwiązywania waĪnych problemów spoáecznych, gospodarczych i ekologicznych.
Jej wyrazem jest dostrzeganie szans rozwojowych, przede wszystkim w pozyskiwaniu dodatkowych zasobów ludzkich, finansowych i rzeczowych. Wybór partnerów i obszaru dziaáania zaleĪy od wielu okolicznoĞci. Dobrym przykáadem takiej wspóá- pracy są Lokalne Grupy Dziaáania, które nie zastĊpują wáadzy, jednak dziĊki nowemu sposobowi wspóápracy i moĪliwoĞci zewnĊtrznego dofinansowania wspierają zinte- growane kierunki rozwoju, opracowując Lokalne Strategie Rozwoju (LSR). Jest to takĪe gáówne dziaáanie Programu Leader. Opracowanie LSR jest zgodne ze strategia- mi rozwoju gmin tworzących obszar LGD. Zwykle dotyczy to wspóápracy z sąsiedni- mi samorządami i instytucjami, gdyĪ wiĊkszoĞü lokalnych problemów nie ogranicza siĊ do jednej jednostki administracyjnej, a do obszarów funkcjonalnych.
Z instytucjonalną koordynacją mamy do czynienia wówczas, kiedy kontrolujemy relacje i granice dziaáania podmiotów zainteresowanych rozwojem w taki sposób, aby zminimalizowaü powielanie dziaáaĔ i zmaksymalizowaü komplementarnoĞü przestrzen- ną dziaáaĔ. Niewątpliwie w strategii zarządzania obszarami wiejskimi koordynacja odgrywa wiĊkszą rolĊ niĪ wspóápraca, poniewaĪ wiąĪe siĊ z zasadami ustalenia relacji, stosunków komunikacji i uprawnieĔ, a wiĊc takĪe wspóápracy i dystrybucji wáadzy miĊdzy elementami tej struktury. Badania pokazują, Īe koordynacja dziaáaĔ miĊdzy instytucjami jest podejmowana w mniejszym stopniu z obawy przed przekazaniem pewnych kompetencji i związanych z tym Ğrodków finansowych na rzecz innych podmiotów. Byü moĪe mechanizmy koordynacyjne na poszczególnych szczeblach administracyjnych pozwalające na uzgadnianie relacji miĊdzy instytucjami, nie są przekonywujące w sferze celów i sposobów dziaáania.
Na poziomie regionalnym samorząd wojewódzki odgrywa waĪną rolĊ koordy-
nującą rozwój obszarów wiejskich. Prowadzi politykĊ rozwoju tych obszarów, która
jest zapisana w Strategii Rozwoju Województwa, doĞü czĊsto obejmującej priorytet
przeciwdziaáania dysproporcjom w regionie. Samorząd wojewódzki koordynuje
wiĊc dziaáania poprzez budowanie sieci wspóápracy i stymulowanie powiązanych
zadaniowo ugrupowaĔ w celu realizacji wspólnych przedsiĊwziĊü i zadaĔ. Regionalna
Sieü Obszarów Wiejskich równieĪ prowadzi szeroko zakrojoną dziaáalnoĞü koordyna-
cyjną, wspiera administracjĊ samorządową w realizacji zadaĔ z zakresu rolnictwa
i obszarów wiejskich realizowanych zarówno w PROW, jak i w programach operacyj-
nych polityki spójnoĞci.
Analizując ostatnie programy rozwoju obszarów wiejskich – przedstawione przez MRiRW i MIiR (obecnie MR), moĪna zauwaĪyü, Īe nastąpiáo skoordynowanie wielu dziaáaĔ w odniesieniu do aspektu przestrzennego. ĝwiadczyü to moĪe, Īe inicjatywy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich podejmowane przez oba resorty byáy uzgadniane pod kątem potrzeb lokalnych. Zastosowane podejĞcie moĪe wzmocniü instrumenty wspierające spójnoĞü obszarów wiejskich i umocniü mechanizmy koordynacyjne miĊ- dzy MRiRW i MIiR (obecnie MR). Jak piszą Grosse i Hardt (2010, s. 55) „szereg dzia- áaĔ przeznaczonych dla obszarów wiejskich znajduje siĊ wyáącznie w polityce spójno- Ğci”. W perspektywie finansowej na lata 2007-2013 wsparcie dla obszarów wiejskich w ramach polityki spójnoĞci wyniosáo 19,7% ogólnej wielkoĞci Ğrodków przeznaczonych na politykĊ spójnoĞci w Polsce, a w latach 2014-2020 – ponad 6,25%
26. Gáównie byáy to i bĊdą Ğrodki z Regionalnych Programów Rozwoju Regionalnego, Programu Operacyj- nego Kapitaá Ludzki i Programu Operacyjnego Infrastruktura i ĝrodowisko. Chodzi wiĊc o zsynchronizowanie programów oraz Ğrodków finansowych dla samorządów re- gionalnych i lokalnych odnoszących siĊ do obszarów wiejskich. W tej sytuacji waĪnym warunkiem jest poprawny system instytucjonalno-regulacyjny, który zwiĊkszy ich zdol- noĞü do wypeánienia tych zadaĔ, a takĪe zapewni spójnoĞü dziaáaĔ finansowych z fundu- szy unijnych. Istotne znaczenie ma wiĊc koordynacja instrumentów finansowanych po- miĊdzy WPR i polityką spójnoĞci, aby uniknąü podwójnego finansowania tych samych dziaáaĔ. Natomiast zapewnieniu koordynacji pomiĊdzy funduszami polityki spójnoĞci na poziomie regionalnym sáuĪy realizacja przez samorządy województw programów dwu- funduszowych (Europejski Fundusz Spoáeczny i Europejski Fundusz Rozwoju Regional- nego). BĊdzie to miaáo duĪy wpáyw na proces wdraĪania spójnoĞci obszarów wiejskich.
W literaturze przedmiotu pojawiają siĊ opinie
27, Īe Ğrodki polityki rozwoju obszarów wiejskich w ramach WPR powinny zostaü wáączone w strategiĊ polityki spójnoĞci ze wzglĊdu na zintegrowany i terytorialny wymiar. Nie ulega wątpliwoĞci, Īe bĊdzie to miaáo wpáyw na ksztaátowanie spójnoĞci obszarów wiejskich w paĔstwach czáonkowskich.
Jak pokazują badania, koordynacja i wspóápraca miĊdzy instytucjami dziaáają- cymi na rzecz rozwoju obszarów wiejskich rozwija siĊ i bĊdzie siĊ rozwijaü dziĊki pojawieniu siĊ nowych instrumentów. W nowym okresie finansowania 2014-2020 pojawiáy siĊ takie instrument jak: Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT)
28oraz Rozwój zarządzany przez spoáecznoĞü lokalną (RLKS)
29. Ich wprowadzenie oznacza, Īe wiĊksza niĪ dotychczas odpowiedzialnoĞü samorządów terytorialnych za realizacjĊ celów Umowy Partnerstwa wymusiáa odpowiednią koordynacjĊ interwencji.
26
Instrumenty wsparcia obszarów wiejskich w ramach polityki spójnoĞci w okresie 2014- -2020, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa.
27
