U N I V E R S I TAT I S M A R I A E C U R I E - S K à O D O W S K A L U B L I N – P O L O N I A
VOL. XLV, 2 SECTIO H 2011
Katedra Finansów i Rachunkowo Ğci, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocáawiu
AGNIESZKA OSTALECKA
Nowa architektura nadzoru finansowego Unii Europejskiej
New architecture of financial supervisory in the European Union
Wst Ċp
Ostatni kryzys finansowy uwypukli á potrzebĊ zmian w zakresie dotychczasowej architektury systemu finansowego. Ukaza á on wiele sáaboĞci i niedoskonaáoĞci w za- kresie funkcjonowania rynków, instytucji czy instrumentów finansowych.
Jak wskazuje Raport Grupy Larosiera
1, jednym z zagro ĪeĔ dla rynków finanso- wych, które przyczyni áo siĊ do kryzysu, byáo nadmierne podejmowanie ryzyka, jak równie Ī nieumiejĊtnoĞü oceny jego rzeczywistego poziomu zarówno przez instytucje finansowe, inwestorów, jak i nadzorców rynków finansowych.
Jednym z powodów tego stanu by á stopieĔ komplikacji i niska przejrzystoĞü instrumentów finansowych emitowanych przed kryzysem, co znacz ąco utrudniaáo szacowanie ryzyka finansowego. Nie bez winy za brak obiektywnej oceny ryzyka by áy takĪe agencje ratingowe, które zbyt póĨno zareagowaáy na wzrost ryzyka instrumentów finansowych emitowanych na podstawie nale ĪnoĞci kredytowych banków, co powodowa áo, Īe obowiązujące ratingi nie odzwierciedlaáy rzeczywistego poziomu ryzyka. Dodatkowo system wynagradzania kadry kierowniczej banków stwarza á bodĨce do podejmowania nadmiernego ryzyka w ich dziaáalnoĞci i pracy z perspektywy krótkoterminowej, ze szkod ą dla dáugoterminowych celów instytucji.
Czynnikiem, który z pewno Ğcią miaá wpáyw na pojawianie siĊ kryzysu, byáy s áaboĞci systemu regulacji i nadzoru nad dziaáalnoĞcią instytucji finansowych (przede
1
The de Larosiere Group, The High-Level Group on Financial Supervision in the EU. Report, Bruksela
2009, s. 30.
wszystkim banków). Nieefektywy nadzór i zbyt daleko posuni Ċta deregulacja rynków finansowych sprawi áa, Īe jak wskazuje Flejterski „pozwolono systemowi finansowemu Īyü wáasnym Īyciem”
2.
Skala i zasi Ċg kryzysu sprawiáy, Īe na szczeblu miĊdzynarodowym podjĊto dyskusj Ċ dotyczącą kierunków jego przebudowy. Dla wszystkich staáo siĊ jasne, Īe system finansowy nie mo Īe dáuĪej funkcjonowaü w obecnym ksztaácie i potrzebne s ą zmiany ukierunkowane na ograniczanie zidentyfikowanych po kryzysie sáaboĞci systemu finansowego. Celem niniejszego artyku áu jest omówienie i próba oceny zmian wprowadzonych po kryzysie finansowym w zakresie organizacji nadzoru nad europejskim rynkiem finansowym.
1. Zmiany w nadzorze finansowym jako czĊĞü reformy systemu finansowego UE
Skala kryzysu, a tak Īe niespotykany dotąd zakres oddziaáywania, uwypukliáy konieczno Ğü podjĊcia miĊdzynarodowych, skoordynowanych dziaáaĔ w celu jego przezwyci ĊĪenia, jak równieĪ – w póĨniejszym okresie – wprowadzenia rozwiązaĔ minimalizuj ących wystĊpowanie tak powaĪnych zaburzeĔ w przyszáoĞci.
Na spotkaniu 25 sierpnia 2009 r. ustalono, Īe miĊdzynarodowym centrum koor- dynuj ącym prace nad ustaleniami w zakresie kierunków reform systemu finansowego b Ċdzie zgrupowanie 20 najwiĊkszych gospodarek Ğwiata G-20. Liderzy grupy G-20 ustalili potrzeb Ċ wzmacniania i zaostrzenia regulacji systemu finansowego, ochrony konsumentów, deponentów i inwestorów przed agresywnymi praktykami rynko- wymi oraz zach Ċcania instytucji finansowych do wznowienia udzielania kredytów dla przedsi Ċbiorstw i gospodarstw domowych. JednoczeĞnie zwrócili siĊ do MFW o pomoc w analizie spójno Ğci zaáoĪeĔ polityki krajowej i regionalnej poszczególnych krajów
3.
We wrze Ğniu 2009 r. Komisja Europejska (KE) przedstawiáa propozycjĊ pakietu legislacyjnego w sprawie nowej architektury nadzoru finansowego w Unii Europej- skiej. W wyniku dyskusji prowadzonej na forum grupy roboczej Rady UE, Rada wypracowa áa wstĊpnie szerokie porozumienie w sprawie projektów przedstawionych przez Komisj Ċ Europejską (w paĨdzierniku 2009 r. – w zakresie nadzoru makroostroĪ- no Ğciowego, w grudniu 2009 r. – w odniesieniu do nadzoru mikroostroĪnoĞciowego, natomiast w kwietniu 2010 r. – w sprawie dyrektywy Omnibus I).
Równolegle do prac w Radzie UE prace nad pakietem legislacyjnym w sprawie nowej architektury nadzoru finansowego prowadzone by áy w Parlamencie Europej- skim – w Komisji ds. Gospodarczych i Monetarnych (ECON). W dniu 10 maja 2010 r.
2
S. Flejterski, WstĊp do syntezy globalnego kryzysu finansowego, [w:] M. Kalinowski (red.), Rynki finansowe w warunkach kryzysu, CeDeWu, Warszawa 2009, s. 113.
3
G-20 Backs Sustained Crisis Response, Shift in IMF Representation, “IMF Survey Magazine”,
25.08.2009.
ECON przyj ąá sprawozdania zawierające znaczące propozycje zmian do projektów KE dotycz ące m.in.
4:
• zmian instytucjonalnych (w szczególno Ğci powierzenia Prezesowi EBC funkcji przewodnicz ącego Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ESRB) oraz w áączenia zewnĊtrznych podmiotów do organów ESRB),
• rozszerzenia zada Ĕ ESRB, m.in. o ogáaszanie wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej i opracowanie kodu kolorów odzwierciedlaj ących róĪny poziom ryzyka, a takĪe
• w áączenia Parlamentu Europejskiego w proces przekazywania zaleceĔ i ostrze- ĪeĔ ESRB.
Poprawki Parlamentu Europejskiego przyj Ċte podczas sesji plenarnej w dniu 7 lip- ca 2010 r. w wielu kluczowych kwestiach podtrzymywa áy poprawki zaproponowane wcze Ğniej przez ECON, co Ğwiadczy o poparciu Parlamentu dla wielu daleko idących rozwi ązaĔ w tworzeniu nowej architektury nadzoru finansowego w UE. W opinii PE nowe organy powinny by ü wyposaĪone w wystarczające uprawnienia umoĪliwiające zapobieganie przysz áym kryzysom i wzmocnienie jednolitego rynku UE.
Ostatecznie w pa Ĩdzierniku 2010 r. Rada Europy przyjĊáa akty prawne refor- muj ące dotychczasowe ramy nadzoru nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej.
Reforma nadzoru jest cz ĊĞcią szerszego Planu dziaáaĔ Unii Europejskiej
5, który polega na wdro Īeniu poczynionych przez grupĊ G-20 zobowiązaĔ w zakresie reformy systemu finansowego. Program reform, proponowany przez Komisj Ċ Europejską, opiera si Ċ na czterech gáównych zasadach:
• przejrzysto Ğci,
• odpowiedzialno Ğci,
• wzmacniania nadzoru,
• zapobieganiu sytuacjom kryzysowym i zarz ądzaniu nimi.
W odniesieniu do trzeciego punktu Planu dzia áaĔ KE, tj. wzmacniania nadzoru, akty ustawodawcze ustanawiaj ące nowe ramy nadzoru w Europie przewidują m.in.
utworzenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ESRB – European Systemic Risk Board), która sprawuje makroostro ĪnoĞciowy nadzór nad rynkiem finansowym i trzech europejskich, sektorowych organów nadzoru, których kompetencje wykraczaj ą dalece poza doradcz ą naturĊ dotychczasowych komitetów nadzorczych
6:
• Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego (EBA – European Banking Au thority),
• Europejskiego Organu Nadzoru nad Ubezpieczeniami i Pracowniczymi Pro- gramami Emerytalnymi (EIOPA – European Insurance and Occupational Pensions Authority),
4
NBP, PostĊp prac nad utworzeniem nowej architektury nadzoru nad rynkiem finansowym Unii Eu- ropejskiej, Warszawa 2010, s. 1.
5
Komisja Europejska. Dyrekcja Generalna ds. Rynku WewnĊtrznego i Usáug, Plan dziaáaĔ Unii Euro- pejskiej na rzecz reformy sektora finansowego, 2010.
6
Council of the European Union, Financial supervision: Council adopts legal texts establishing the
European Systemic Risk Board and three new supervisory authorities, 16452/10 PRESSE 303, Brussels, 17
November 2010, s. 1.
• Europejskiego Organu Nadzoru nad Gie ádami i Papierami WartoĞciowymi (ESMA – European Securities and Markets Authority).
2. Nowe ramy nadzoru finansowego Unii Europejskiej
Utworzone organy nadzoru stanowi ą czĊĞü Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervisions – ESFS), którego podsta- wowym celem jest zapewnienie, Īe zasady odnoszące siĊ do sektora finansowego b Ċdą wáaĞciwie wprowadzane, tak aby wspieraü stabilnoĞü finansową, zapewniaü zaufanie do systemu finansowego jako ca áoĞci i zapewniaü ochronĊ konsumentów us áug finansowych.
Europejski System Nadzoru Finansowego sk áada siĊ z
7:
• Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego,
• trzech europejskich sektorowych organów nadzoru (European Supervisory Au- thority – ESA) dla systemu bankowego, systemu ubezpiecze Ĕ i pracowniczych programów emerytalnych oraz gie ád i papierów wartoĞciowych,
• Komitet Wspólny Europejskich Organów Nadzoru (Joint Committee of the European Supervisory Authorities),
• organy nadzorcze poszczególnych krajów.
Nowe europejskie organy nadzoru (tj. Europejski Organ Nadzoru Bankowego, Europejski Organ Nadzoru nad Ubezpieczeniami i Pracowniczymi Programami Emerytalnymi, Europejski Organ Nadzoru nad Gie ádami i Papierami WartoĞciowy- mi), jak równie Ī Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego rozpoczĊáy dziaáalnoĞü z dniem 1 stycznia 2011.
Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego jest odpowiedzialna za monitoring i ocen Ċ ewentualnych zagroĪeĔ dla stabilnoĞci systemu finansowego, które wynikają z sytuacji rynkowej i ostrzeganie w przypadku narastaj ącego ryzyka w europejskiej gospodarce. W tym celu opracowane zostan ą jednolite wskaĨniki ratingowe, które umo Īliwią ocenĊ ryzyka produktów oferowanych przez ponadnadnarodowe insty- tucje finansowe. Ró Īne poziomy ryzyka oznaczane bĊdą odpowiednimi kolorami, którymi Rada b Ċdzie siĊ posáugiwaü w rekomendacjach i ocenach narastającego ryzyka rynkowego
8.
Do szczegó áowych zadaĔ Rady bĊdzie wiĊc naleĪaáo m.in.: identyfikowanie zagro ĪeĔ, publikowanie ostrzeĪeĔ przed ryzykiem, a takĪe wydawanie, w razie konieczno Ğci, zaleceĔ w sprawie Ğrodków, jakie powinny zostaü podjĊte w odpo-
7
Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 establishing a European Supervisory Authority (European Banking Authority), Amending Decision No 716/2009/EC and Repealing Commission Decision 2009/78/EC, “Official Journal of the European Union”
L31/12, 15.12.2010.
8
Parlament Europejski, Nowa architektura nadzoru finansowego, Komunikat prasowy, Posiedzenie
plenarne. Sprawy gospodarcze i walutowe 22.09.2010.
wiedzi na zidentyfikowane zagro Īenia
9. B Ċdzie wiĊc organem peániącym funkcje prewencyjne, który dzi Ċki staáemu monitoringowi ryzyk zagraĪających stabilnoĞci finansowej b Ċdzie w stanie minimalizowaü wystĊpowanie ryzyk systemowych lub przynajmniej z wyprzedzeniem o nich informowa ü. Pozwoli to na podjĊcie odpo- wiednich dzia áaĔ zmniejszających ryzyko wystąpienia kryzysu finansowego czy w przypadku braku mo ĪliwoĞci zapobieĪenia jego wystąpieniu – ograniczaü jego zakres i skal Ċ negatywnych skutków.
Wydawanie ostrze ĪeĔ przed ryzykiem i rekomendacji moĪe dotyczyü Unii Europejskiej jako ca áoĞci lub tylko jednego lub kilku krajów czáonkowskich bądĨ te Ī jednego lub kilku europejskich organów nadzoru (ESA) lub jednego lub kilku krajowych organów nadzoru.
Oczekuje si Ċ, Īe za sprawą wysokiej jakoĞci analiz rekomendacje te bĊdą wywie- ra ü znaczny wpáyw na ich adresatów, którzy bĊdą zobowiązani do przedstawienia odpowiedniego uzasadnienia w przypadku niezastosowania si Ċ do tych rekomendacji („act or explain”)
10. Je Īeli jednak Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego uzna samodzielnie podj Ċte dziaáania naprawcze za nieadekwatne do sytuacji, powiadamia o tym adresata, Rad Ċ Europy i gdy to zasadne wáaĞciwy europejski organ nadzoru.
Wydaje si Ċ wiĊc, Īe Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego bĊdzie miaáa bardzo istotne znaczenie dla wspierania stabilno Ğci systemu finansowego, a wydawane przez ni ą ostrzeĪenia i rekomendacje bĊdą stanowiü swoisty system wczesnego ostrzega- nia. Wczesne zdiagnozowanie zagro ĪeĔ i sáaboĞci systemu finansowego i podjĊcie odpowiednich dzia áaĔ w kierunku ich ograniczenia moĪe w niektórych przypadkach pozwoli ü zapobiec wystąpieniu powaĪnych zaburzeĔ, w tym kryzysów finansowych.
Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego b Ċdzie teĪ blisko wspóápracowaü z nowymi europejskimi organami nadzoru. Jak podkre Ğla M. Barnier
11, nowe ramy nadzoru finansowego UE nie maj ą na celu zastąpienia krajowych organów nadzoru, czy te Ī przeniesienia kontroli nad instytucjami finansowymi na szczebel unijny.
Chodzi bowiem o stworzenie sieci nadzorców, w ramach której krajowi nadzorcy sprawuj ą rutynowy nadzór, a organy europejskie – wspóápracując z krajowymi – są odpowiedzialne za koordynacj Ċ, monitoring i w razie potrzeby arbitraĪ pomiĊdzy organami krajowymi.
Nowe europejskie organy nadzoru to: Europejski Organ Nadzoru Bankowego, Europejski Organ Nadzoru nad Ubezpieczeniami i Pracowniczymi Programami Emerytalnymi, Europejski Organ Nadzoru nad Gie ádami i Papierami WartoĞcio- wymi. Zast ąpiáy one trzy funkcjonujące dotychczas organy nadzoru na szczeblu unijnym: Europejski Komitet Nadzorców Bankowych, Europejski Komitet Nadzoru nad Ubezpieczycielami i Funduszami Emerytalnymi i Komitet Europejskich Regu-
9
M. Zaleska, Los sektora bankowego – ewolucja czy rewolucja?, www.obserwatorfinansowy.pl (27.04.2011).
10
Council of the European Union, Financial supervision…, op. cit., s. 2.
11
M. Barnier, The Date of 1st January 2011 Marks a Turning Point for the European Financial Sector,
Speech of Michel Barnier 01/01/2011 (http://ec.europa.eu).
latorów Rynku Papierów Warto Ğciowych. Organy te ĞciĞle wspóápracują z organami nadzoru poszczególnych krajów cz áonkowskich i są odpowiedzialne za zapewnienie, Īe zharmonizowane zasady i praktyki nadzorcze są stosowane przez organy nadzorcze krajów cz áonkowskich.
Na mocy regulacji konstytuuj ącej nowe europejskie organy nadzoru z dnia 24 listopada 2010
12maj ą one dziaáaü tak, aby dąĪyü do poprawy funkcjonowania rynku UE, w szczególno Ğci zapewniü wysoki stopieĔ efektywnoĞci i spójnoĞci regulacji i nadzoru, bior ąc pod uwagĊ róĪne interesy krajów czáonkowskich i róĪne rodzaje instytucji finansowych. S ą one odpowiedzialne za realizacjĊ swych zadaĔ przed Parlamentem Europejskim i Rad ą Europy.
Celem dzia áalnoĞci europejskich organów nadzoru jest ochrona interesów publicz- nych poprzez wspieranie krótko-, Ğrednio- i dáugoterminowej stabilnoĞci i efektywno- Ğci systemu finansowego sáuĪącego gospodarce unijnej, jak równieĪ jej obywatelom i biznesowi. Sprawowany nadzór powinien si Ċ przyczyniaü do:
• poprawy funkcjonowania rynku wewn Ċtrznego, wáączając w to w szczególnoĞci solidny, efektywny i spójny poziom regulacji i nadzoru,
• zapewnienia integralno Ğci, transparentnoĞci, efektywnoĞci funkcjonowania rynków finansowych,
• wzmocnienia wspó ápracy miĊdzynarodowej nadzorców,
• promocji równych warunków konkurencji,
• zapewnienia, Īe podejmowanie ryzyk finansowych jest wáaĞciwie regulowane i nadzorowane,
• wzmocnienia ochrony konsumenta us áug finansowych.
Europejski Organ Nadzoru Bankowego b Ċdzie blisko wspóápracowaá z pozo- sta áymi europejskimi organami nadzoru (tj. Europejskim Organem Nadzoru nad Ubezpieczeniami i Pracowniczymi Programami Emerytalnymi oraz Europejskim Organem Nadzoru nad Gie ádami i Papierami WartoĞciowymi), jak równieĪ z Euro- pejsk ą Radą ds. Ryzyka Systemowego poprzez Komitet Wspólny (Joint Committee).
W ten sposób Komitet zapewni spójno Ğü miĊdzysektorową prac i wypracowanie wspólnego stanowiska w zakresie nadzoru nad konglomeratami finansowymi czy innych mi Ċdzysektorowych kwestii.
Europejskie organy nadzoru maj ą za zadanie wyjaĞnianie rozbieĪnoĞci opinii mi Ċdzy krajowymi organami nadzoru oraz peánienie roli mediatora, tj. pomaganie w osi ągniĊciu porozumienia. W sytuacji gdy nie udaje siĊ osiągnąü porozumienia w sporze mi Ċdzy instytucjami nadzorczymi paĔstw czáonkowskich, europejski organ nadzorczy mo Īe wydawaü wiąĪące decyzje rozstrzygające sporną kwestiĊ zgodnie z obowi ązującym prawem unijnym. MoĪe teĪ wydawaü wiąĪące decyzje odnoszące siĊ do konkretnych instytucji finansowych w pa Ĕstwie czáonkowskim. W rolĊ mediatora w sporze organ europejski b Ċdzie mógá wchodziü z wáasnej inicjatywy, nie czekając, a Ī zwróci siĊ o to organ krajowy. Organ europejski bĊdzie takĪe nadzorowaá sposób
12
Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council …, op. cit.
wykonywania instrukcji przekazanych organowi krajowemu, a je Ğli ten nie bĊdzie realizowa á ich wáaĞciwie, organ europejski moĪe bezpoĞrednio zaĪądaü od instytucji finansowej w kraju cz áonkowskim (np. banku, funduszu inwestycyjnego) podjĊcia dzia áaĔ, które zapobiegną dalszemu naruszaniu unijnych zasad
13.
Wa Īną kompetencją europejskiego organu nadzoru jest moĪliwoĞü podejmowania decyzji maj ących bezpoĞrednie zastosowanie w stosunku do instytucji finansowych.
Zdarza si Ċ to w przypadku, gdy krajowy organ nadzoru zaniecha dziaáaĔ, wtedy jego europejski odpowiednik, w przypadku naruszania unijnego prawa, b Ċdzie mógá wydawa ü decyzje bezpoĞrednio dotyczące krajowych instytucji finansowych, na przyk áad banków.
Jedn ą z najistotniejszych przesáanek tworzenia nowych organów nadzoru byáo zapewnienie lepszej ochrony konsumenta us áug finansowych. W związku z realiza- cj ą tego celu organy nadzorcze mogą dokáadnie przyglądaü siĊ niektórym rodzajom instytucji finansowych lub pewnym produktom lub us áugom oferowanym przez ry- nek i ocenia ü ich stopieĔ ryzyka, aby w porĊ uruchomiü mechanizmy ostrzegawcze.
W niektórych przypadkach, organ europejski b Ċdzie mógá tymczasowo wstrzymywaü oferowanie ryzykownych produktów finansowych i zwróci ü siĊ od Komisji Euro- pejskiej o przygotowanie prawnych rozwi ązaĔ, które trwale zakaĪą stosowania tych produktów lub us áug, albo podejmowania ryzykownych dziaáaĔ
14.
Europejskie organy nadzoru s ą takĪe odpowiedzialne za promowanie spójnoĞci w zakresie stosowania unijnego prawa przez krajowe organy nadzoru. W tym zakresie mog ą one gromadziü, przetwarzaü i dzieliü siĊ informacjami, dziaáaü na rzecz oceny ryzyka, jak równie Ī inicjowaü i koordynowaü stress testy o europejskim zasiĊgu w celu oszacowania odporno Ğci instytucji finansowych.
Nowo utworzony Europejski Organ Nadzoru Bankowego przej ąá kompetencje dotychczasowego Europejskiego Komitetu Nadzorców Bankowych, ale dodatkowo ma do spe ánienia szereg zadaĔ: opracowywanie wiąĪących standardów technicznych na podstawie kryteriów okre Ğlonych w prawodawstwie wspólnotowym oraz wydawanie wskazówek interpretacyjnych dla krajowych organów nadzoru, maj ących redukowaü rozbie ĪnoĞci na temat stosowania prawodawstwa wspólnotowego. Istotną kompetencją Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego b Ċdzie równieĪ sprawowanie nadzoru nad niektórymi podmiotami o zasi Ċgu paneuropejskim, w tym nad agencjami ratin- gowymi oraz unijnymi izbami rozliczeniowymi.
Podsumowanie
Ostatni kryzys finansowy mia á druzgocący wpáyw na system finansowy od- s áaniając wiele sáaboĞci i niedoskonaáoĞci w jego funkcjonowaniu. Na szczeblu
13
Parlament Europejski, Nowa architektura nadzoru finansowego, op. cit.
14
