Ochrona środowiska przed zanieczyszczeniem będącym skutkiem powodzi
w świetle przepisów Prawa wodnego
Elżbieta Berkowska
Environmental aspects of flooding under the Polish Water Act
The article reviews the relevant requirements of the Polish water law which are supposed to prevent and reduce the environ‑
mental damage of flooding. The author also assesses these regulations with regard to their effective execution by the governmental and local authorities.
Wprowadzenie
Powodzie mogą powodować szereg negatywnych skut‑
ków dla życia i zdrowia ludzi, środowiska przyrodniczego, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.
Jednym z negatywnych skutków powodzi dla środowiska jest zanieczyszczenie wód powierzchniowych i innych elementów środowiska przyrodniczego.
W wyniku powodzi oraz uszkodzenia wałów ochronnych lub innych budowli gospodarki wodnej może nastąpić zalanie znacznych obszarów terenów zagospodarowanych takich jak miasta, tereny gminne, tereny przemysłowe lub intensywnie użytkowanych terenów rolniczych. W takich przypadkach wody powodziowe mogą przyczynić się do uwolnienia i roz‑
przestrzenienia się substancji organicznych i mineralnych, w tym niebezpiecznych, które w normalnych warunkach nie stanowią zagrożenia dla środowiska, natomiast na skutek za‑
lania wodami powodziowymi stają się one niebezpiecznymi zanieczyszczeniami, mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi oraz na środowisko przyrodnicze. W przypadku powodzi może także dość do skażenia bakteriologicznego wód, które stano‑
wią źródło zaopatrzenia ludności w wodę, ujęć wody pitnej, a także wód przeznaczonych do kąpieli.
Zanieczyszczenia te mogą pochodzić z różnych obiektów lub instalacji technicznych, takich jak cmentarze, oczyszczal‑
nie ścieków i składowiska odpadów, magazyny nawozów i środków ochrony roślin, rzeźnie czy też punkty zrzutu ście‑
ków do wód powierzchniowych, zlokalizowanych na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Zanieczyszcze‑
nia te mogą pochodzić również ze źródeł rozproszonych np.
z terenów rolniczych, na których prowadzona jest intensywna gospodarka rolna lub hodowlana.
Zanieczyszczenie powstające w czasie powodzi może mieć poważne konsekwencje dla gospodarki narodowej oraz środo‑
wiska. Zanieczyszczenie wód służących zaopatrzeniu ludności lub przemysłu w wodę czy też zanieczyszczone uprawy rolne mogą być poważnym problemem gospodarczym. W wyniku powodzi zanieczyszczone mogą zostać obszary chronione, które ze względu na ich wartości przyrodnicze lub pełnione funkcje wymagają szczególnej ochrony przed zanieczyszcze‑
niem (strefy ochronne źródeł i ujęć wody, wody wyznaczone jako kąpieliska, rezerwaty przyrody, obszary Natura 2000), a także akweny szczególnie wrażliwe na zanieczyszczenia (wody stojące, Morze Bałtyckie).
Artykuł zawiera informacje na temat przepisów Prawa wodnego służących ochronie środowiska przed zanieczysz‑
czeniem będącym skutkiem powodzi. Podjęto również próbę oceny tych przepisów pod kątem ich skuteczności w praktyce, zwłaszcza w odniesieniu do ich wykonania przez organy ad‑
ministracji rządowej i samorządowej.
Przepisy dotyczące
ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem będącym skutkiem powodzi
Podstawowym aktem prawnym dotyczącym ochrony przed powodzią i jej skutkami, w tym skutkami dla środowiska przy‑
rodniczego, jest ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne1. Ustawa Prawo wodne poświęca ochronie środowiska przed skutkami powodzi jeden z artykułów działu III – Ochrona wód, tj. art. 38i ust. 12. Na jego podstawie dopuszczalne jest czasowe pogorszenie się stanu jednolitych części wód, jeżeli jest ono zjawiskiem o charakterze naturalnym lub skutkiem siły wyższej, nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia, a w szczegól‑
ności ekstremalnych zjawisk powodziowych. Ustawa dopusz‑
cza zatem tymczasowe pogorszenie się stanu wód jako skutek powodzi, ale jedynie pod warunkiem, że zostaną spełnione wszystkie poniżej wymienione warunki, a mianowicie:
1) zostały podjęte działania mające na celu zapobieżenie dalszemu pogorszeniu stanu wód, które nie zagrożą re‑
alizacji celów środowiskowych dla pozostałych wód;
2) w planie gospodarowania wodami na obszarze dorze‑
cza zostały ustalone warunki i wskaźniki kwalifikowania okoliczności i zjawisk, powodujących czasowe pogor‑
szenie jednolitych części wód;
3) działania, o których mowa w pkt 1 i 4, zostały zawarte w programie wodno‑środowiskowym kraju i nie zagro‑
żą przywróceniu poprzedniego stanu jednolitych części wód, gdy ustąpią przyczyny czasowego pogorszenia stanu tych wód;
4) oddziaływania okoliczności i zjawisk, powodujących czasowe pogorszenie stanu
5) jednolitych części wód, są corocznie analizowane i zo‑
stały podjęte działania mające na celu przywrócenie po‑
przedniego stanu jednolitych części wód, tak szybko, jak jest to możliwe w warunkach racjonalnego działania;
6) opis skutków okoliczności i zjawisk oraz podjętych i kontynuowanych działań, o których mowa w pkt 1 i 4, zostanie zawarty w najbliższej aktualizacji planu gospo‑
darowania wodami dorzecza.
Spełnienie powyższych warunków w przypadku pogorsze‑
nia się stanu wód na skutek powodzi ma na celu ograniczenie negatywnych skutków tego zjawiska dla środowiska. Dotyczy to zwłaszcza konieczności podjęcia wymienionych w ppkt 1) i 4) działań w celu zapobieżenia dalszego pogarszania się sta‑
nu wód oraz działań na rzecz przywrócenia wodom ich stanu przed zaistnieniem skutków powodzi. Nie podjęcie tych dzia‑
łań mogłoby uniemożliwić osiągnięcie celów środowiskowych określonych w art. 38d, 38e i 38f ustawy, jak również spełnie‑
nie innych wymogów z zakresu ochrony środowiska. Zgodnie z art. 38k dopuszczanie czasowego pogorszenia stanu wód, o których była mowa w art. 38i, nie może trwale uniemożli‑
wiać ani zagrażać realizacji:
1) celów środowiskowych ustalonych dla innych wód w granicach tego samego dorzecza;
1 Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.
2 Artykuł ten stanowi implementację przepisów dyrektywy 2000/60/WE ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dzie‑
dzinie polityki wodnej.
2) wymogów dotyczących ochrony środowiska wynikają‑
cych z odrębnych przepisów.
Działania mające na celu zapobieżenie dalszemu pogor‑
szeniu stanu wód oraz jak najszybsze przywrócenie ich po‑
przedniego stanu winny być – zgodnie z ustawą – zawarte w programie wodno‑środowiskowym kraju.
Ochronie wód przed skutkami powodzi służy przepis zawar‑
ty w art. 40 ust. 1 pkt 3, na podstawie którego zabrania się loka‑
lizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią3 nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko4, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwie‑
nia odpadów, w tym szczególności ich składowania. Powyższy zakaz sprowadza się do wprowadzenia ograniczeń w użytko‑
waniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.
Na podstawie art. 40 ust. 3, dyrektor regionalnego zarzą‑
du gospodarki wodnej (rzgw) może jednak, w drodze decyzji, zwolnić od powyższego zakazu, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości w przypadku powodzi. Jednakże w ciągu dwóch lat od dnia kiedy decyzja ta stała się ostateczna, podmiot, który ubiegał się o takie zwolnienie, jest zobowiązany uzyskać po‑
zwolenie wodnoprawne. Bowiem w myśl art. 122 ust. 2 na gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadze‑
nie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią – jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 – wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Jeżeli dany podmiot nie uzyska pozwolenia wodnoprawnego w wymaganym terminie, decyzja ta wygasa.
W przypadku gdy doszło do naruszenia zakazu lokalizo‑
wania inwestycji lub prowadzenia działalności mogących powodować zanieczyszczenie środowiska na terenach szcze‑
gólnego zagrożenia powodzią (przy braku decyzji zwalnia‑
jącej z powyższego zakazu) dyrektor rzgw może zażądać od inwestora lub osoby prowadzącej taką działalność przywró‑
cenia poprzedniego stanu. Art. 88o ust. 1 stanowi bowiem, że: W przypadku wykonania robót lub czynności, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 (…), nieobjętych decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3 (…), organ właściwy do wydania tej de‑
cyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu (…) niepowodującego zanieczyszczenia wód, na koszt tego, kto wykonał te roboty lub czynności. Niezależnie od powyższego, niestosowanie się do omawianego zakazu, zgodnie z art. 194 ustawy, podlega karze grzywny.
3 Obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są:
a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia po‑
wodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,
b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia po‑
wodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,
c) obszary, miedzy linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano tra‑
sę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca
1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i ad‑
ministracji morskiej.
4 Przedsięwzięcia wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczą‑
co oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397).
Warto zwrócić uwagę, że w przypadku powstania szkody w środowisku na skutek uwolnienia do środowiska zanie‑
czyszczeń na skutek powodzi z już istniejących instalacji lub prowadzonej działalności, podmioty korzystające ze środowi‑
ska są praktycznie zwolnione z odpowiedzialności za szkody powstałe w środowisku. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie5, określającą zasady odpowiedzialności pod‑
miotów korzystających ze środowiska za zapobieganie szko‑
dom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkody w środowisku zostały spowodowane przez katastrofę naturalną (np. powódź) w rozumieniu ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej6.
Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie mogą być lokalizowane również obiekty, inne niż wymienione w art. 40 ust 1 pkt 3. Zgodnie z art. 88l ust. 1 na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się bowiem bu‑
dowy urządzeń wodnych i innych obiektów budowlanych.
Wprowadzenie takiego ograniczenia jest konieczne, ponie‑
waż wyżej wymienione urządzenia wodne i obiekty budow‑
lane mogą w normalnych warunkach nie stwarzać ryzyka dla jakości wód, jednak w przypadku powodzi mogą powodować zagrożenie dla środowiska. Podobnie jak w przypadku insta‑
lacji, o których była mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3, dyrektor re‑
gionalnego zarządu gospodarki wodnej może wydać decyzję zwalniającą z powyższego zakazu. Decyzja ta również wygasa, jeżeli w okresie 2 lat od dnia, w którym stałą się ona ostatecz‑
na, podmiot nie uzyska wymaganego na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 pozwolenia wodnoprawnego.
Zakaz lokalizowania inwestycji lub prowadzenia działal‑
ności, które w przypadku wystąpienia powodzi, mogą być źródłem zanieczyszczeń wód, może być wprowadzony także na innych obszarach. Na podstawie art. 88m, dla terenów, dla których nie określono obszarów narażonych na niebezpie‑
czeństwo powodzi, właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może również, w drodze aktu prawa miej‑
scowego, wprowadzić zakaz, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3, kierując się potrzebą ochrony wód.
Ochronie ekosystemów wodnych przed skutkami powodzi służy również przepis zawarty w art. 88q ust. 1. Na jego pod‑
stawie, w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, dyrektor rzgw może, w drodze aktu prawa miejscowego, wpro‑
wadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w tym m.in.
w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Odpro‑
wadzanie ścieków do wód lub ziemi w czasie powodzi mogłoby bowiem spowodować dodatkowe zanieczyszczenie wód i in‑
nych elementów środowiska naturalnego, co uzasadnia wpro‑
wadzenie takiego ograniczenia. Warto jednak zwrócić uwagę, że ograniczenie to dotyczy jedynie wyjątkowej sytuacji, gdy został wprowadzony stan klęski żywiołowej, a stan taki jest ogłasza‑
ny niezwykle rzadko. Wprowadzenie czasowego ograniczenia dotyczącego wprowadzania ścieków do wód i ziemi w czasie powodzi pociąga za sobą zawieszenie wykonywania uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, a zakładom nie przysługuje z tego tytułu odszkodowanie (art. 88q ust. 2).
Powyższe przepisy znacznie ograniczają możliwość zabu‑
dowy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, a zwłasz‑
5 Dz.U. z 2007 r. nr 75, poz. 493 ze zm.
6 Dz.U. z 2002 r. nr 62, poz. 558 ze zm.
cza lokalizowanie instalacji lub działalności, które mogłyby być źródłem zanieczyszczenia środowiska w przypadku wystąpie‑
nia powodzi. Warunkiem niezbędnym, aby możliwe było wy‑
konanie tych przepisów przez dyrektora rzgw, jest wyznacze‑
nie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz innych obszarów, na których istnieje ryzyko wystąpienia powodzi.
Ochronie przed powodzią i jej skutkami, ustawa Prawo wodne poświęca jeden ze swoich działów (Dział Va)7. Zgod‑
nie z art. 88a ust. 3, ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzy‑
ka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powo‑
dziowym.
Dla obszarów dorzeczy przygotowuje się wstępną ocenę ryzyka powodziowego8 (art. 88b). Opracowanie wstępnej oce‑
ny ryzyka powodziowego ma na celu oszacowanie powierzch‑
ni dorzeczy, gdzie występuje zagrożenie zjawiskiem powo‑
dziowym, a także oszacowanie potencjalnych szkód będących skutkiem powodzi, w tym dla środowiska naturalnego. Ocena ta zawiera w szczególności:
1) mapy obszaru dorzecza (…);
2) opis powodzi historycznych:
a) które spowodowały znaczące negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kultu‑
rowego oraz działalności gospodarczej, zawierający ocenę tych skutków, zasięg powodzi oraz trasy przej‑
ścia wezbrania powodziowego;
b) jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że podobne zja‑
wiska powodziowe będą miały znaczące negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzic‑
twa kulturowego oraz działalności gospodarczej;
3) ocenę potencjalnych negatywnych sutków powodzi mogących wystąpić w przyszłości dla zdrowia ludzkie‑
go, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działal‑
ności gospodarczej, z uwzględnieniem:
a) topografii teren;
b) położenia cieków wodnych i ich ogólnych cech hy‑
drologicznych oraz geomorfologicznych, w tym ob‑
szarów zalewanych jako naturalnych obszarów re‑
tencyjnych;
c) skuteczności istniejących budowli przeciwpowo‑
dziowych i regulacyjnych;
d) położenie obszarów zamieszkałych;
e) położenia obszarów, na których wykonywana jest działalność gospodarcza;
4) w miarę możliwości – prognozę długofalowego rozwo‑
ju wydarzeń, w szczególności wpływu zmian klimatu na występowanie powodzi;
5) określenie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.
Ocena ta zawiera zatem szereg informacji, które mogą być przydatne z punktu widzenia ochrony środowiska przed skut‑
kami powodzi.
7 Przepisy tego działu stanowią implementację wymagań dyrek‑
tywy 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządza‑
nia nim.
8 Ryzyko powodziowe oznacza kombinację prawdopodobień‑
stwa wystąpienia powodzi i związanych z powodzią potencjalnych negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dzie‑
dzictwa kulturowego i działalności gospodarczej.
Dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego spo‑
rządza się mapy zagrożenia powodziowego, na których przed‑
stawia się:
1) obszary, na których prawdopodobieństwo powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zjawiska ekstremal‑
nego;
2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią;
3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przy‑
padku:
a) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowo‑
dziowego;
b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodzio‑
wego;
c) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących;
d) zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego (art. 88d).
Dla powyżej wymienionych obszarów sporządza się mapy ryzyka powodziowego, na których należy przedstawić:
1) szacunkową liczbę mieszkańców, którzy mogą być do‑
tknięci powodzią;
2) rodzaje działalności gospodarczej wykonywanej na ob‑
szarach wskazanych w art. 88d;
3) instalacje, które w razie wystąpienia powodzi mogłyby spowodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych lub środowiska jako całości;
4) występowanie: ujęć wody, stref ochronnych ujęć wody lub obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądo‑
wych, kąpielisk, obszarów Natura 2000, parków narodo‑
wych oraz rezerwatów przyrody.
W uzasadnionych przypadkach na mapach ryzyka powo‑
dziowego można przedstawić obszary, na których mogą wy‑
stąpić powodzie, którym towarzyszy transport dużej ilości osadów i rumowiska, oraz potencjalne ogniska zanieczysz‑
czeń wody.
Zamieszczenie wyżej wymienionych informacji na mapach ryzyka powodziowego ma kluczowe znaczenie z punktu widze‑
nia ochrony środowiska przed przypadkowym zanieczyszcze‑
niem. Dotyczy to zwłaszcza instalacji i działalności, które mogą stanowić potencjalne źródła zanieczyszczenia środowiska w przypadku wystąpienia powodzi oraz obszarów wyznaczo‑
nych do poboru wody przeznaczonej do picia dla ludzi, a także obszarów ochrony siedlisk lub gatunków, gdzie utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie.
Mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego są sporządzane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a na‑
stępnie przekazywane dyrektorom rzgw oraz jednostkom sa‑
morządu terytorialnego. Przedstawione na mapach zagroże‑
nia powodziowego i mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2, uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejsco‑
wym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w de‑
cyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Od dnia przekazania map za‑
grożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego, wszystkie decyzje o ustaleniu loka‑
lizacji inwestycji celu publicznego lub decyzje o warunkach
zabudowy na obszarach wskazanych na mapach zagrożenia powodziowego, muszą uwzględniać poziom zagrożenia po‑
wodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów.
Zmiany w dokumentach planistycznych wprowadza się w terminie 18 miesięcy od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego organom samo‑
rządu terytorialnego. Termin przygotowania map ryzyka i za‑
grożenia powodziowego przypada 22 grudnia 2013 r. Do czasu sporządzenia map zagrożenia powodziowego, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wod‑
ne oraz niektórych innych ustaw9, obowiązywać będą studia ochrony przeciwpowodziowej opracowane przez właściwych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej.
Na podstawie art. 4a ustawy Prawo wodne istnieje obowią‑
zek uzgodnienia z dyrektorem rzgw:
1) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowa‑
nia przestrzennego gminy oraz strategii rozwoju woje‑
wództwa w zakresie zagospodarowania obszarów nara‑
żonych na niebezpieczeństwo powodzi;
2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i planu zagospodarowania przestrzennego wojewódz‑
twa w zakresie zagospodarowania obszarów narażo‑
nych na niebezpieczeństwo powodzi;
3) lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego or‑
ganem właściwym jest marszałek województwa lub dy‑
rektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Na podstawie powyższego należy stwierdzić, że lokaliza‑
cja na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi działalności lub obiektów mogących stanowić zagrożenie dla środowiska, zależy głównie od sporządzenia map zagrożenia i ryzyka powodziowego (lub studium ochrony przeciwpowo‑
dziowej – do czasu ich przygotowania), poprzez które dyrek‑
tor rzgw może oddziaływać na treść planów zagospodarowa‑
nia przestrzennego gmin oraz decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na obszarze, dla którego nie ma planu za‑
gospodarowania przestrzennego, mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego (lub studium ochrony przeciwpowodziowej) wpływają na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, któ‑
ra przy braku planu określa przeznaczenie terenu.
Należy zaznaczyć, że wymóg uzgodnienia decyzji o wa‑
runkach zabudowy z dyrektorem rzgw ma zastosowanie tylko w przypadku niektórych rodzajów przedsięwzięć, tj. tych, które wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że wpływ dyrektorów rzgw na wydawanie zgody na budowę obiektów, które mogą być źródłem zanieczyszczeń środowiska w przypadku powodzi, na terenach narażonych na niebezpie‑
czeństwo powodzi – jest ograniczony jedynie do inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższe przepisy dotyczą jedynie nowych instalacji lub działalności mogących stwarzać ryzyko zanieczyszczenia śro‑
dowiska w przypadku powodzi. W przypadku już istniejących instalacji lub prowadzonej działalności na terenach narażo‑
nych na niebezpieczeństwo powodzi, które mogą stwarzać za‑
grożenie dla środowiska, ochrona środowiska przed skutkami powodzi będzie prowadzona w oparciu o plany zarządzania ryzykiem powodziowym, o których będzie mowa poniżej.
9 Dz.U. z 2011 r. nr 32, poz. 159.
Na podstawie map zagrożenia i ryzyka powodziowego dla obszarów dorzeczy lub regionów wodnych przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 88g ust. 1).
Plany zarządzania ryzykiem powodziowym przygotowuje się w celu uniknięcia i ograniczenia negatywnych skutków powo‑
dzi na obszarze, na którym występuje zagrożenie powodzio‑
we, w tym również dla środowiska naturalnego. Mają one za‑
wierać m.in.: opis celów zarządzania ryzykiem powodziowym oraz katalog działań służących osiągnięciu powyższych celów.
Jednym z celów zarządzania ryzykiem powodziowym winna być ochrona środowiska przez zanieczyszczeniem będącym skutkiem powodzi. Przy ustaleniu działań służących osiągnię‑
ciu powyższych celów uwzględnia się: koszty i korzyści dzia‑
łań, sposób uprawy i zagospodarowania gruntów, stan plano‑
wania i zagospodarowania przestrzennego, ochronę przyrody i infrastrukturę krytyczną.
Powyższe przepisy stanowią dziś podstawowe źródło norm określających możliwości ochrony środowiska przed zanie‑
czyszczeniem powstałym wskutek powodzi.
Ocena skuteczności przepisów ustawy Prawo wodne w zakresie ochrony środowiska przed skutkami powodzi
Wykonanie przepisów ustawy Prawo wodne, a także innych ustaw w zakresie ochrony przed powodzią nie zawsze przebie‑
gało zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy. Biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia na tym polu, można wniosko‑
wać, że podobne problemy mogą wystąpić także w przyszło‑
ści. Zmiany w ustawie Prawo wodne z 5 stycznia 2011 r. powin‑
ny poprawić wykonywanie powyższych przepisów. Niemniej niektóre z tych problemów wydają się być nadal aktualne.
Można tu wymienić m.in.: nieopracowywanie studiów ochrony przeciwpowodziowej, planów zarządzania kryzyso‑
wego oraz dokumentów planistycznych z zakresu gospodar‑
ki przestrzennej, nieuwzględnianie ustaleń studiów ochrony przeciwpowodziowej we wszystkich dokumentach dotyczą‑
cych zagospodarowania przestrzennego, nieprzeprowadzanie obowiązkowych kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania budowli przeciwpowodziowych, brak ewi‑
dencji wszystkich obiektów przeciwpowodziowych będących w zarządzie organów administracji rządowej oraz brak pełnej oceny efektywności istniejącej infrastruktury przeciwpowo‑
dziowej. Na problemy te zwrócono uwagę m.in. w kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli10. Wiele tych problemów uwarunkowane jest brakiem wystarczających środków finansowych, ale nie wszystkie.
Obowiązujący na podstawie art. 40 ust. 1 zakaz lokalizowa‑
nia na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią inwesty‑
cji lub prowadzenia działalności mogących znacząco oddziały‑
wać na środowisko jest skutecznym narzędziem stworzonym w celu ograniczenia przypadkowego zanieczyszczenia środo‑
wiska. Aby powyższy zakaz można było wprowadzić, muszą zostać wyznaczone obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, w tym obszary szczególnego zagrożenia powodzią.
10 Informacja o wynikach kontroli – ochrona przeciwpowodziowa w województwie małopolskim i świętokrzyskim, NIK, Kraków gru‑
dzień 2009.
Dotychczas obszary te były wyznaczane w studiach ochro‑
ny przeciwpowodziowej, które będą obowiązywać do czasu opracowania map zagrożenia powodziowego. Z dotychczaso‑
wej praktyki wynika, że nałożony na dyrektorów rzgw obowią‑
zek sporządzania studium ochrony przeciwpowodziowej nie zawsze był realizowany, przede wszystkim ze względu na brak wystarczających środków finansowych będących w dyspozycji dyrektorów rzgw. W rezultacie studia zostały opracowane tyl‑
ko dla niektórych obszarów dorzeczy i w niepełnym zakresie11. Przy braku studium wprowadzanie zakazu, o którym mowa w art. 40 ust 1, jest praktycznie niemożliwe. Podobnie w przy‑
padku wymaganego na podstawie art. 4a obowiązku uzgad‑
niania treści planów zagospodarowania przestrzennego, lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy, wpływ dyrektora rzgw na treść tych planów lub po‑
wyższą decyzję jest przy braku studium bardzo ograniczony.
Niewystarczające finansowanie może spowodować również opóźnienie sporządzenia map zagrożenia powodziowego i ry‑
zyka powodziowego. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego opracowywane są – zgodnie z ustawą – przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i z jego budżetu będą wydatkowane środki na ten cel. Zatem, jednym z czynników warunkujących sporządzenie w terminie tego ważnego dokumentu, z punktu widzenia zmniejszenia ryzyka powodziowego i ograniczenia szkód w środowisku spowodo‑
wanych powodzią, będzie zabezpieczenie stosownego finan‑
sowania tego procesu.
W przypadku planów zarządzania ryzykiem powodzio‑
wym, przygotowywanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dla obszarów dorzeczy i dyrektorów rzgw dla regionów wodnych, środki na ich opracowanie zostały za‑
bezpieczone przez ustawodawcę. Plany te będą finansowane ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Go‑
spodarki Wodnej12. Trzeba zaznaczyć, że opracowanie powyż‑
szych dokumentów wymusza prawo europejskie, tj. dyrekty‑
wa 2007/60/WE. Biorąc pod uwagę konsekwencje dla państw członkowskich wynikające z niedotrzymania terminu wskaza‑
nego w dyrektywie, takie jak skierowanie sprawy do Europej‑
skiego Trybunału Sprawiedliwości i możliwość nałożenia kary na państwo członkowskie, należy sądzić, że termin sporządze‑
nia tych dokumentów będzie dotrzymany. Na uwagę zasługu‑
je fakt, że pierwszy z wymaganych dokumentów w dyrektywie, tj. wstępna ocena ryzyka powodziowego, został opracowany w terminie13. Niemniej przypadki niedotrzymania terminów implementacji przepisów prawa europejskiego przez Polskę miały miejsce w przeszłości, np. wdrożenie przepisów krajo‑
wych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2007/60/WE.
Jeśli chodzi o inne zadania wynikające z ustawy Prawo wod‑
ne i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożonych na organy administracji rządowej i samorządowej, sytuacja wygląda podobnie jak w przypadku studiów ochro‑
ny przeciwpowodziowej. Brak ewidencji wszystkich obiektów
11 Informacja o ochronie przeciwpowodziowej w Polsce, Materiał przygotowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji na wspólne posiedzenie Komisji OŚZNiL i AiSW w dniu 9 września 2009 r.
12 Art. 400 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
13 Raport z wykonania wstępnej oceny ryzyka powodziowego znajduje się na stronie www.kzgw.gov.pl/pl/Wstepna‑ocena‑ryzyka‑
powdziwiego.html [dostęp: 23 marca 2012 r.].
Zespół redakcyjny:
Grzegorz Gołębiowski (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. +48 22 694 17 53, e‑mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Dobromir Dziewulak, Piotr Russel, Piotr Chybalski
Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00‑441 Warszawa przeciwpowodziowych i niepełna wiedza na temat ich stanu
technicznego, a także brak pełnej oceny efektywności istnieją‑
cej infrastruktury przeciwpowodziowej, może być bardzo du‑
żym utrudnieniem w podejmowaniu wszelkich decyzji przez dyrektora rzgw lub też dokonania uzgodnień dotyczących loka‑
lizacji na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi obiektów budowlanych, w tym obiektów mogących być źró‑
dłem przypadkowych zanieczyszczeń w przypadku powodzi.
Najpoważniejszym problemem w skali kraju jest jednak niepełne pokrycie powierzchni kraju planami z zakresu go‑
spodarki przestrzennej. Dotyczy to przede wszystkim pla‑
nów zagospodarowania przestrzennego województw oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego14. W związku z tym, podstawą do wydania zgody na realizację inwestycji są dziś najczęściej indywidualne decyzje admini‑
stracyjne, tj. decyzje o warunkach zabudowy, zamiast planu miejscowego, co znacznie ogranicza możliwości zmniejsze‑
nia ryzyka powodziowego i tym samym ochrony środowiska przed skutkami powodzi. W przypadku gmin lub województw, które nie posiadają opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można zatem uwzględnić ustaleń stu‑
dium ochrony przeciwpowodziowej w powyższych planach.
Najczęstszą przyczyną opóźnień w opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego są wysokie koszty związa‑
ne z ich przygotowaniem.
Innym poważnym problemem jest pomijanie ustaleń stu‑
dium ochrony przeciwpowodziowej w dokumentach plani‑
stycznych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, tj.
w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zago‑
spodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy.
Problem nieuwzględniania studiów ochrony przeciwpowo‑
dziowej w dokumentach z zakresu planowania i zagospodaro‑
wania przestrzennego jest zjawiskiem w Polsce dość częstym.
Spowodowane jest to niejednokrotnie decyzjami władz sa‑
morządowych, które są niechętne wyłączaniu spod zabudowy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, gdyż prowadzi to do spadku ich wartości, a to może być powodem roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych nierucho‑
mości w stosunku do gminy15. W rezultacie postępuje rozwój
14 Raport o stanie i uwarunkowaniach prac planistycznych w gmi‑
nach na koniec 2007 roku, Instytut Geografii i Przestrzennego Zago‑
spodarowania PAN, Warszawa, grudzień 2008 r.
15 Art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze‑
strzennym – jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczaso‑
wy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się nie‑
możliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
zabudowy na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i tym samym wzrost zagrożenia powodziowego, któ‑
re może być przyczyną przypadkowego zanieczyszczenia śro‑
dowiska w przypadku powodzi. Wprowadzony, na podstawie ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne, obowiązek polegają‑
cy na uwzględnieniu granic terenów zagrożonych powodzią w planach zagospodarowania przestrzennego województwa oraz decyzjach o warunkach zabudowy w obligatoryjnym ter‑
minie 18 miesięcy, powinien ograniczyć to niekorzystne zjawi‑
sko. Niemniej należy zwrócić uwagę, że koszty wprowadzenia powyższych zmian w planach i decyzjach – zgodnie z ustawą – będą ponosić budżety właściwych gmin albo województw.
Należy się zatem liczyć z opóźnieniami, jeżeli środki na ten cel w wystarczającej wysokości nie zostaną w budżetach tych jed‑
nostek zabezpieczone.
Podsumowanie
Ochrona środowiska przez zanieczyszczeniem będącym wynikiem powodzi zależy głównie od ograniczenia na tere‑
nach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lokalizacji obiektów lub działalności stwarzających szczególne zagroże‑
nie dla środowiska naturalnego, które w przypadku powodzi mogą być źródłem zanieczyszczeń środowiska.
Do najważniejszych przepisów ustawy Prawo wodne służą‑
cych ochronie środowiska przed zanieczyszczeniem będącym skutkiem powodzi należą:
1) zakaz lokalizowania na obszarach szczególnego zagro‑
żenia powodzią nowych przedsięwzięć i prowadzenia działalności mogących znacząco oddziaływać na środo‑
wisko oraz budowy urządzeń wodnych i innych obiek‑
tów budowlanych;
2) obowiązek umieszczenia na mapach ryzyka powodzio‑
wego informacji o instalacjach mogących w przypadku powodzi spowodować znaczące zanieczyszczenie śro‑
dowiska, o występowaniu ujęć wody, stref i obszarów ochronnych oraz obszarów chronionych, a także o po‑
tencjalnych ogniskach zanieczyszczeń wody.
Wykonanie przepisów wynikających z ustawy Prawo wod‑
ne i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen‑
nym przez organy administracji rządowej i samorządowej nie zawsze przebiegało zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy.
Zmiany w ustawie Prawo wodne z 5 stycznia 2011 r. powin‑
ny poprawić wykonywanie powyższych przepisów, niemniej można sądzić, że podobne problemy mogą wystąpić także w przyszłości.
Z punktu widzenia ochrony środowiska przed skutkami po‑
wodzi najważniejsze jest obecnie sporządzenie map zagroże‑
nia i ryzyka powodziowego oraz dokumentów planistycznych z zakresu gospodarki przestrzennej dla całego obszaru Polski.
