REGUŁY FISKALNE

(1)

REGUŁY FISKALNE

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

Abstract

The article analyses the rationale of adopting fiscal rules. It also revives different types of fiscal rules and their consequences as well as some EU examples from national and sub-national level. The author concludes with the past, present and future of fiscal rules in Poland.

Wprowadzenie

Trwający obecnie globalny kryzys finansowy ze szczególną mocą pokazuje jak ważna jest odpowiedzialna polityka bu- dżetowa przed wystąpieniem recesji oraz jak kluczowe staje się jak najszybsze ustabilizowanie budżetu, gdy kraj wchodzi ponownie na ścieżkę wzrostu.

Co oznacza jednak stabilna polityka budżetowa? Na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Dla jednych będzie to polityka niskiego deficytu lub zrównoważonego budżetu, dla innych polityka utrzymywania stałych lub niskich podat- ków, ale może to być także polityka ograniczania całości albo wybranych pozycji wydatków. Kluczem do podjęcia odpowiednich decyzji jest jednak przyjęcie ogólnego założenia, iż polityka budżetowa powinna być przejrzysta, nakierowana na średni i długi okres realizacji oraz dostosowana do zmian cyklu gospodarczego. Jednak postulaty te w praktyce często nie są respektowane. Uniknięciu, czy ograniczeniu tego problemu służyć mają zatem reguły fiskalne.

W niniejszym artykule zaprezentowane zostaną odpowiedzi na pytania dotyczące przesłanek wprowadzania reguł fiskalnych, ich rodzajów i konstrukcji, a także konsekwencji, jakie mogą z nich wynikać. Przykłady reguł fiskalnych omó- wione będą na podstawie rozwiązań stosowanych w krajach

Unii Europejskiej. W ostatniej części artykułu dokonana zostanie analiza wprowadzonych w przeszłości, obowiązujących oraz proponowanych obecnie reguł fiskalnych w Polsce.

Dlaczego stosuje się reguły fiskalne?

Jako ogólną przyczynę zastosowania w polityce budżeto- wej odpowiedniej reguły fiskalnej należy wskazać utrzymanie stabilnego budżetu zgodnie z przyjętą strategią w średnim i długim okresie oraz ograniczenie negatywnych wpływów politycznych.

W ramach badań prowadzonych na świecie w obszarze nauk ekonomicznych i politycznych zidentyfikowano wiele sytuacji, które tłumaczą przyczyny wprowadzania w praktyce reguł fiskalnych. Do najważniejszych należy zaliczyć:

• problem tzw. opóźnień oraz niespójności polityki bu- dżetowej w czasie,

• zjawisko „skłonności do deficytu”,

• utworzenie strefy euro.

Opóźnienia w polityce budżetowej (ang. fiscal policy lags), dotyczą przede wszystkim niezdolności władz publicznych

(2)

do natychmiastowego reagowania na zmieniające się wa- runki rynkowe i gospodarcze. Niezdolność ta wynika przede wszystkim z wymagań proceduralno-instytucjonalnych (czyli włączenia w ten proces wszystkich organów decyzyjnych, w tym Parlamentu). Zjawisko opóźnień nie jest typowe dla polityki budżetowej, gdyż wywodzi się ze zidentyfikowanego problemu opóźnień w polityce pieniężnej. Jednak w porów- naniu z polityką budżetową, uznaje się, iż czas reakcji rynku i gospodarki na decyzje banku centralnego (np. co do zmian stóp procentowych) jest relatywnie krótszy.

Problem opóźnień jest szczególnie istotny w czasie kryzysu, gdy od momentu decyzji o uruchomieniu określonego instrumentu do jego zastosowania w życiu gospodarczym często upływa zbyt długi okres. Powoduje to efekt nieskoordy- nowania reakcji władz i potrzeb społeczeństwa, czyli niespój- ność w czasie. Co więcej, w okresie dynamicznie rozwijającego się kryzysu, niektóre decyzje wprowadzone „po czasie” mogą być nie tylko nieefektywne, ale także mogą wywoływać nie- korzystne skutki. W tej sytuacji ustalone wcześniej procedury decyzyjne, tak istotne dla przejrzystości prowadzenia polityki, stać się mogą przeszkodą na drodze przeciwdziałania skut- kom recesji.

Aby ograniczyć powyższe zjawiska, za najlepsze rozwiąza- nie uznaje się wprowadzenie odpowiednio sformułowanej re- guły fiskalnej, która ma umożliwić automatyczne dostosowanie budżetu do zmieniającej się sytuacji gospodarczej w kraju.

Ogólnie, bowiem należy przyjąć, iż „odpowiednia reguła” powinna wywoływać efekt antycykliczności, umożliwiając dzia- łanie automatycznych stabilizatorów koniunktury (wpisanych w rozwiązania niektórych instrumentów, jak podatki, czy za- siłki dla bezrobotnych), bez aktywnego uczestnictwa władz.

Oznacza to także, iż skutkiem zastosowanej reguły, w fazie wzrostu gospodarczego powinno być zacieśnienie polityki budżetowej (restrykcyjność), a w fazie spadku jej rozluźnienie (ekspansywność).

Należy zaznaczyć, iż „odpowiednia reguła” oznacza rów- nież regułę wiarygodną, czyli uznaną przez społeczeństwo za zgodną z intencjami władz, długotrwałą, ale przede wszystkim taką, która przynosi pożądane skutki zgodne z oczekiwa- niami społecznymi. Wiarygodna reguła ma bowiem stworzyć podstawę przewidywalnej polityki budżetowej, co umożliwi podmiotom gospodarczym i społeczeństwu dostosowanie własnych, indywidualnych zachowań. Ma zatem pośrednio wpływać na racjonalność decyzji społeczeństwa w warunkach ich ograniczonego dostępu do informacji.

Przesłanką do zastosowania reguły fiskalnej jest także nad- mierna skłonność polityków do podwyższania deficytu budżetowego ze względu na ich krótkoterminowy interes po- lityczny (ang. deficit bias). W badaniach wskazano, iż zjawisko to uzależnione jest między innymi od fazy cyklu wyborczego, tzn. im bliżej wyborów tym większa potrzeba gwałtownych i często nieoczekiwanych zmian w budżecie (wzrostu wydat- ków, czy obniżania podatków), skutkujących nadmiernym deficytu. Dodatkowo może mieć miejsce tzw. problem wspólnej puli zasobów (ang. common pool), czyli dążenia do podwyż- szania wydatków i deficytu przez poszczególne grupy intere- su, szczególnie w wielopartyjnych koalicjach rządzących, co zwielokrotnić może wzrost deficytu.

Skłonność do deficytu zaburza odpowiednie reakcje do- stosowawcze budżetu do zmian koniunkturalnych poprzez niekorzystny wpływ polityki. W okresie wzrostu gospodarcze-

go politycy skłonni są bowiem do podwyższania wydatków budżetowych i luzowania polityki, aby umożliwić konsumpcję

„owoców wzrostu”. Z kolei w czasie recesji nadmiernie pobu- dzane są ich reakcje ku maksymalizacji interwencji publicznej w celu ratowania gospodarki. Dodatkowo należy podkreślić, iż omawiane zjawisko wpływa na polityczne przyzwolenie realizacji polityki zadłużenia. Nałożenie tych dwóch efektów powoduje często tzw. efekt schodkowy długu (ang. debt rat- cheting), co oznacza iż w okresie dobrej koniunktury wypra- cowane nadwyżki nie są kierowane na jego spłatę, a w okresie złej koniunktury dług ulega lawinowemu przyrostowi. W ten sposób kraj łatwo wpada w pułapkę, czy inaczej spiralę za- dłużenia, która może doprowadzić ostatecznie do ogłoszenia niewypłacalności.

Powyższe problemy stanowią zazwyczaj podłoże do rozwa- żań nad regułami fiskalnymi na szczeblu krajowym. Powsta- nie Unii Europejskiej (a w szczególności Unii Gospodarczej i Walutowej) stworzyło dodatkową przesłankę wprowadzenia odpowiednich ograniczeń w realizacji zdecentralizowanych polityk budżetowych państw członkowskich. W strefie euro to właśnie polityka budżetowa staje się jedynym narzędziem, które pozostało do dyspozycji władzom krajowym w stabili- zowaniu całej gospodarki (co nie oznacza stałym interwenio- waniu). Polityka pieniężna, jak i kursowa została przeniesiona na szczebel wspólnotowy, co spowodowało wyeliminowanie ryzyka walutowego oraz ograniczenie ryzyka stopy procento- wej wewnątrz UGW. To oznaczało także, iż w celu efektywne- go prowadzenia polityki przez Europejski Bank Centralny, konieczne było zdyscyplinowanie krajowej polityki budżetowej państw członkowskich.

Należy także zwrócić uwagę na nowe zjawiska, które poja- wiły się w związku z utworzeniem strefy euro, czyli problem pokusy nadużycia (ang. moral hazard) oraz jazdy na gapę (ang. free riding). Wynikają one przede wszystkim z silnych po- wiązań pieniężnych i gospodarczych państw członkowskich.

Kraje prowadzące nieodpowiedzialną politykę budżetową mogą bowiem liczyć na dodatkowe premie związane z wyso- ką wiarygodnością Unii i jej waluty. Mimo, iż zapisy traktatowe określają wyraźnie brak odpowiedzialności Wspólnoty oraz innych państw członkowskich za zobowiązania jednego kraju, istnieje możliwość także nadużywania tej zasady. Skutkiem tego może być świadoma realizacja niestabilnej polityki bu- dżetowej przez władze danego kraju UGW i przeniesienie jej kosztów na inne kraje (zarówno w sposób bezpośredni – poprzez dążenie do uzyskania pomocy finansowej, jak i pośred- ni – m.in. poprzez wpływ na wskaźniki pieniężne (np. stopy procentowe) i wiarygodność wspólnej waluty).

W celu ograniczenia powyższych zjawisk w Traktacie z Ma- astricht ustalono kryteria budżetowe, stanowiące reguły fiskalne na szczeblu ponadnarodowym.

Jaka powinna być reguła fiskalna?

Reguły fiskalne są współcześnie dość powszechnym spo- sobem stabilizowania budżetu i finansów publicznych. Po- wyżej nakreślono już co oznacza „odpowiednia reguła”, warto zatem uszczegółowić odpowiedź na pytanie: na co należy zwrócić uwagę przy konstrukcji oraz klasyfikacji danej reguły fiskalnej?

(3)

Zgodnie z najczęściej podawaną definicją (G. Kopits oraz S. Symansky), reguła fiskalna jest „permanentnym ogranicze- niem polityki fiskalnej, odzwierciedlonej we wskaźnikach bu- dżetowych, wskazujących na jej postępy”. W oparciu o powyż- sze stwierdzenie oraz postulowane w literaturze rozwiązania, za najważniejsze zasady tworzenia reguły fiskalnej należy uznać:

• dokładne określenie wskaźnika budżetowego, który obejmuje reguła (czyli np. deficytu budżetowego, czy deficytu strukturalnego, czy deficytu pierwotnego lub wydatków budżetowych ogółem, czy wydatków bieżących lub dochodów budżetowych ogółem, czy dochodów podatkowych lub długu brutto, czy długu netto itp.),

• wprowadzenie wysokiej rangi prawnej reguły, poprzez jej zapisanie w konstytucji lub ustawie (np. o finansach publicznych), co potwierdzi jej długoterminowy charakter,

• sformułowanie reguły w sposób prosty i zrozumiały także dla społeczeństwa,

• zdefiniowanie sankcji za nieprzestrzeganie wyznaczonej reguły oraz zasad ich egzekwowania przez nieza- leżny od władz organ,

• wybór reguły spójnej z przyjętą średnio- i długotermi- nową strategią finansową i gospodarczą kraju.

Oczywiście powyższe zasady wyznaczają poziom odniesie- nia do optymalnej formuły reguły fiskalnej, do której należy dążyć.

Ze względu na różnorodność reguł fiskalnych należałoby je generalnie podzielić na reguły ilościowe (inaczej numeryczne, oparte na wyznaczonych limitach wskaźników budżetowych) oraz jakościowe (reguły określające w sposób opisowy lub proceduralny wprowadzone ograniczenia), reguły odnoszące się do krótkiego okresu (np. tylko do jednorocznego budżetu) lub reguły wieloletnie, reguły krajowe i ponadnarodowe, czy reguły dotyczące budżetu państwa, innych jednostek publicznych (w tym osobno dla szczebla samorządowego lub jednostek systemu ubezpieczeń społecznych) albo całego sektora publicznego.

Czy reguła fiskalna może być nieskuteczna?

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że reguły fiskalne (szczególnie źle skonstruowane) mogą przynosić niepożądane skutki w postaci prób ominięcia jej restrykcyjnej konstrukcji.

Przykładem może być chociażby proces przenoszenia problemu zadłużenia. Wskazuje się bowiem, iż nałożone surowe reguły zaciągania długu na władze centralne, czy stanowe wy- wołują efekt zwiększonego zadłużenia lokalnego. Zjawisko to występuje także w drugą stronę, co oznacza, że gdy władze lokalne mają zakaz finansowania zewnętrznego, wywołują wówczas presję na władze centralne, aby te same się zapoży- czyły i dalej przekazały środki samorządom.

Dodatkowo mogą się także pojawić problemy kreatyw- nej księgowości i zjawiska iluzji fiskalnej (ang. fiscal illusion).

Dotyczą one rachunkowego i statystycznego manipulowania danymi lub konstrukcją wskaźników wynikowych (jak deficyt budżetowe, wydatki budżetowe, dług publiczny). Takie działa- nia mają także prawnie usankcjonowany charakter.

Najczęstsze przypadki dotyczą wykorzystywania publicznych gwarancji i poręczeń kredytowych, które stanowią formę zobowiązania pozabilansowego (nierejestrowanego w bu- dżecie prowadzonym metodą kasową), zamiast np. udzielenia bezpośredniej dotacji, czy pożyczki budżetowej. W ten spo- sób władze publiczne nie powodują zwiększenia ani bieżące- go deficytu budżetowego, ani długu publicznego, za to mogą przerzucać ewentualne konsekwencje finansowe (wypłaty z tytułu udzielonych gwarancji) na kolejne lata (czy kadencje rządu). Innym przykładem mogą być manipulacje w ramach zasad księgowania operacji finansowych realizowanych przez władze publiczne. Takim przykładem są między innymi zapisy wpływów z prywatyzacji jako dochody, a nie przychody bu- dżetu w celu obniżenia deficytu, propozycje zaliczania składek na ubezpieczenia społeczne w funduszach emerytalnych do dochodów budżetowych lub bardziej wyrafinowane rozwią- zania, jak wykluczenie operacji sekurytyzacji (polegających na zamianie wyznaczonej pozycji wierzytelności budżetu jako źródła finansowania spłaty wyemitowanych pod ten zastaw papierów wartościowych) ze wskaźnika długu, co wywoła efekt jego zmniejszenia lub ustabilizowania.

Powyższe działania prowadzone są oczywiście na szkodę przejrzystości polityki budżetowej i wiarygodności reguły fiskalnej. Dlatego można się spotkać z poglądami, iż reguły, któ- re mają umożliwić kontrolę ex ante, stają się narzędziem mało skutecznym, szczególnie w długim okresie.

Jakie reguły stosują kraje Unii Europejskiej?

Podstawowe reguły fiskalne w Unii Europejskiej mają cha- rakter ponadnarodowy. Dotyczą one wszystkich państw Unii Europejskiej, które docelowo mają utworzyć jeden obszar strefy euro. Reguły te, zwane budżetowymi kryteriami spójności (lub konwergencji dla państw spoza UGW), są regułami numerycz- nymi i dotyczą wskaźnika deficytu i długu dla całego sektora fi- nansów publicznych (zdefiniowanych w Protokole dotyczącym procedury nadmiernego deficytu według zasad określonych przez Eurostat). Powyższe wskaźniki wynikowe zostały jasno i jednolicie określone także jakościowo w zakresie zarówno pod- miotowym (zgodnie z klasyfikacją sektora general government) oraz przedmiotowym (zgodnie z wyznaczonym zakresem operacji i instrumentów). Kryteria obejmują zatem dopuszczalny na maksymalnym poziomie, liczonym w relacji do PKB, wskaźnik deficytu w wysokości 3% oraz długu w wysokości 60%. W niniejszym artykule nie zostanie przeprowadzona analiza efek- tywności tych kryteriów, ani zaprezentowana argumentacja za i przeciw takiej ich formule, gdyż nie jest to jego tematem. Nale- ży jednak zaznaczyć trzy często podkreślane zagadnienia.

Po pierwsze, w ramach Paktu Stabilności i Wzrostu z 1997 r.

oraz jego reformy z 2005 r., obecnie funkcjonują dodatkowe zasady wypełniania powyższych kryteriów których celem jest wzmocnienie dyscypliny budżetowej. Jednym z nich jest wy- móg osiągnięcia bliskiego zrównoważenia budżetu lub nad- wyżki budżetowej (ang. close to balance or in suplus) w sekto- rze finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej (ang. medium term objective – MTO).

Po drugie, pierwotne zmiany w powyższym Pakcie dokona- ne zostały między innymi na skutek prowadzonych przez kraje kandydujące prób jednorazowego (czyli w okresie weryfika-

(4)

cyjnym) osiągnięcia wskaźników wynikowych poniżej poziomu kryteriów budżetowych (np. we Włoszech wprowadzono jednorazowy podatek zwiększający dochody budżetowe, w Belgii dokonano prywatyzacji zaliczając zdobyte środki do dochodów budżetowych),

Po trzecie, reforma Paktu była następstwem przede wszystkim słabej skuteczności organów Wspólnoty we wdrażaniu wyraźnie sformułowanych procedur sanacyjnych (w tym sankcji o charakterze finansowym). Na poparcie tego wnio- sku można przytoczyć m.in. dane Eurostatu, wskazujące iż w latach 1999–2008 (czyli od utworzenia strefy euro), średni wskaźnik zadłużenia dla krajów członkowskich strefy euro wynosił 69% PKB i ani razu nie obniżył się poniżej kryterium zadłużenia, czyli 60% PKB.

Oprócz ponadnarodowych reguł fiskalnych, w poszczegól- nych krajach członkowskich Unii Europejskiej wprowadzane są także reguły krajowe. W ramach wspomnianego wyżej Paktu, sformułowano zapis, iż reguły dotyczące budżetu za- twierdzone w poszczególnych krajach członkowskich powinny być komplementarne z przyjętymi wspólnotowymi zasada- mi ograniczania deficytu i długu sektora general government.

Z przeprowadzonych przez Komisję Europejską badań an- kietowych wynika, iż pomiędzy okresem 1990–2008 wzrosła o 51 (czyli z 16 do 67) liczba reguł stosowanych w państwach UE, większość państw wprowadziło bowiem więcej niż jedną regułę fiskalną. Według danych na 2008 r., tylko trzy państwa nie ustanowiły żadnych reguł krajowych (Malta, Cypr oraz Gre- cja). W tym samym czasie pięć krajów wprowadziło nowe re- guły, a były to: Bułgaria, Francja, Litwa, Węgry i Portugalia.

Jak wskazano na poniższym wykresie, najczęściej reguły fiskalne dotyczą salda budżetowego. Reguły zadłużenia cieszą się uznaniem na równi z regułami regulującymi wydatki bu- dżetowe. Natomiast tylko sześć państw formułowało w 2008 r.

reguły dochodowe.

Oczywiście w ramach każdego z wyodrębnionych rodzajów reguł fiskalnych spotkać można specyficzne rozwiązania kon- strukcyjne, dostosowane do potrzeb i roli, jaką dana reguła ma spełniać. Najczęściej wykorzystywane formuły reguł fiskalnych w krajach Unii Europejskiej przestawione zostały w tabeli 1.

Do historycznie najstarszych i najczęściej stosowanych w praktyce reguł fiskalnych zalicza się regułę zrównoważone- go budżetu oraz tzw. złotą regułę fiskalną. Obie zaliczane są do reguł salda budżetowego.

Równoważenie budżetu państwa, czyli niedopuszczenie do nadmiernych wydatków w stosunku do możliwości dochodowych budżetu, jest klasyczną zasadą skarbowości. Jest ona regułą najlepiej zrozumiałą i uważaną za najbardziej racjonal- ną. Jej działanie ma jednak charakter procykliczny. Klarowność tej reguły może zostać zaburzona poprzez wprowadzanie różnego rodzaju wyjątków, w ramach „sytuacji nadzwyczaj- nych” lub zastosowanie zasady odstępstwa od równowagi budżetu w jednym roku pod warunkiem, iż powstały deficyt ma charakter przejściowy i zostanie sfinansowany nadwyżką wypracowaną w budżecie w kolejnym roku. Można spotkać także rozwiązanie, w ramach którego równoważenie dotyczy tylko salda dochodów i wydatków pierwotnych, czyli po wy- kluczeniu kosztów obsługi długu, jako „sztywnego” wydatku budżetu.

Tabela 1. Rodzaje oraz charakterystyka reguł budżetowych stosowanych w krajach Unii Europejskiej Rodzaj reguły

fiskalnej Konstrukcja reguły fiskalnej

Reguła salda

budżetowego Złota reguła – pokrycie dochodami budżetowymi tylko wydatków bieżących, wydatki majątkowe finansowane długiem

Reguła

zrównoważonego budżetu – dochody równają się wydatkom budżetowym

Limit deficytu budżetowego wyrażony w wartościach nominalnych

Limit deficytu budżetowego w relacji do PKB

Limit strukturalnego deficytu budżetowego

Reguła

zadłużenia Limit długu w wartościach nominalnych

Limit długu w relacji

do PKB Limit długu

w relacji do zdolności jego obsługi

Inne -

Reguła

wydatkowa Limit wydatków w wartościach nominalnych

Limit wydatków

w wartościach realnych Nominalna stopa wzrostu wydatków budżetowych

Realna stopa wzrostu wydatków budżetowych

Inne

Reguła

dochodowa Poziom obciążeń podatkowych jako

% PKB

Reguła oparta na zmianie stawek podatkowych

Możliwości i poziom alokacji dodatkowo wypracowanych dochodów budżetowych

Inne -

Źródło: Public finance in EMU, European Commission, European Economy No 5/2009, s. 9.

Wykres 1. Liczba państw UE stosujących poszczególne rodzaje reguł fiskalnych.

22

15 15

5 26

18 17

6 0

5 10 15 20 25 30

reguły salda budżetowego

reguły zadłużenia

reguły wydatkowe

reguły dochodowe

2005 2008

Źródło: opracowanie na podstawie: Public finance in EMU, Europe- an Commission, European Economy No 3/2006 oraz No 5/2009.

(5)

Współcześnie reguła ta jest częściej stosowana (także w UE) w odniesieniu do budżetów lokalnych, aniżeli centralnych.

Ciekawym wyjątkiem może być reguła fiskalna wprowadzona w Finlandii w okresie 2004–2007, która określała cel równo- ważenia budżetu władz centralnych w ostatnim okresie danej kadencji rządu. Ewentualne niewielkie odchylenia od równo- wagi były dopuszczone, ale pod warunkiem, że nie wpłyną na realizację drugiej reguły, czyli redukcji długu Skarbu Państwa w relacji do PKB.

Zgodnie ze złotą regułą fiskalną możliwe jest finansowa- nie z dochodów bieżących budżetu tylko wydatków bieżących (konsumpcyjnych), a nie inwestycyjnych (majątkowych). Na te ostatnie tym samym dopuszczone jest zaciągnięcie długu zewnętrznego. Wyjaśnieniem tej zasady jest zjawisko między- pokoleniowego transferu majątku, które oznacza, iż na dzisiaj budowany majątek publiczny przez jedno pokolenie zaciąga- ny jest dług, który spłacony zostanie przez pokolenie przyszłe, które z tych inwestycji będzie także korzystało. Poza tym wskazuje się, iż reguła ta lepiej od równoważenia budżetu dostoso- wuje budżet do zmian cyklu koniunkturalnego, gdyż nie po- zwala na automatyczną redukcję wydatków inwestycyjnych w okresie recesji. Problemem często okazuje się jednak sama klasyfikacja wydatków na bieżące i inwestycyjne oraz próby jej redefinicji już po wprowadzeniu powyższej reguły w życie.

Złota reguła swoją popularność zdobyła m.in. w Niem- czech, Francji, Wielkiej Brytanii oraz we Włoszech.

Pozostałe rozwiązania w zakresie reguły salda budżetowego, mają charakter ilościowych limitów wyrażonych w wartościach nominalnych, w relacji do PKB lub wielkościach strukturalnych (czyli skorygowanych o zmiany wynikające z indywidualnego dla kraju cyklu koniunkturalnego, co oznacza, że jest to czysto hipotetyczny poziom salda budżetu „oczyszczony” o zmiany koniunktury, mające miejsce w średnim okresie). Należy także zaznaczyć, iż reguły salda budżetowego nie muszą dotyczyć tylko ograniczeń wielkości deficytu budżetowego, ale także wypracowania nadwyżek budżetowych.

Jedna z ostatnio coraz częściej stosowanych konstrukcji, opie- ra się na wskaźniku salda strukturalnego, który umożliwia prowa- dzenie antycyklicznej polityki budżetowej. Tego rodzaju zasadę wprowadzono w 2005 r. na szczeblu Wspólnoty w ramach reformy Paktu Stabilności i Wzrostu. W związku z powyższym, kilka państw Unii Europejskiej zastosowało także reguły krajowe oparte o tę konstrukcję. Przykładem w tym zakresie może być roz- wiązanie szwedzkie i niemieckie. W Szwecji obok reguły wydat- kowej, obowiązuje wymóg osiągnięcia nadwyżki strukturalnej sektora publicznego na poziomie 1% PKB. Z kolei w Niemczech w 2009 r. Bundestag wprowadził konstytucyjny zapis wymagają- cy od rządu federalnego utrzymywania strukturalnego deficytu budżetowego na maksymalnym poziomie 0,35% PKB. Reguła ta ma obowiązywać od 2016 r. Jednak aby ją zrealizować zakłada się stopniowe dyscyplinowanie budżetu już od 2011 r.

Reguły nakładane na dług publiczny są powiązane czę- sto z regułami salda budżetowego. W konstrukcji tej regu- ły najczęściej uwzględnia się dług publiczny brutto całego sektora publicznego. Reguła może dotyczyć jednak również długu netto (czyli po wyłączeniu aktywów finansowych) oraz odnosić się oddzielnie do długu Skarbu Państwa lub innych jednostek sektora (w tym jednostek szczebla lokalnego oraz funduszy ubezpieczeń społecznych). Ze względu na to, iż limit długu publicznego w relacji do PKB jest jednym z kryteriów budżetowych UE, reguła zadłużenia państw członkowskich

(jeżeli jest wprowadzona) powinna być ustalona oczywiście poniżej 60% PKB. Ważnym elementem konstrukcji wydaje się także założenie ograniczania rocznych przyrostów długu, i tym samym kosztów jego obsługi.

Obok reguł salda budżetowego, duże zróżnicowanie konstrukcji dotyczy także reguł wydatkowych i dochodowych, które z założenia powinny mieć charakter wieloletni.

Reguły ograniczające wydatki budżetowe, mają przede wszystkim ograniczać procykliczne poluzowanie polityki bu- dżetowej. Mogą one jednak różnić się w ramach:

• zakresu wydatków które obejmują (wydatki ogółem, wydatki pierwotne, wydatki bieżące, wydatki na ubezpieczenia społeczne itp.),

• zastosowania korekty inflacyjnej (wydatki nominalne, wydatki realne),

• wprowadzenia ilościowego limitu wydatków lub usta- lonej stopy ich wzrostu.

Z powyższego wynika zatem, iż zbudowanie odpowiedniej reguły wydatkowej nie jest proste i wymaga wcześniejszych badań oraz symulacji, umożliwiających wybór konstrukcji do- stosowany do specyfiki budżetowej danego kraju.

Zgodnie z zestawieniem wyników badania ankietowego przeprowadzonego w 2007 r. przez OECD, ograniczenia w wydatkach nominalnych wśród krajów UE stosowały: m.in. Cze- chy Włochy i Szwecja, natomiast w wydatkach realnych: Dania, Finlandia, Francja, i Holandia.

Ostatnia z omawianych reguł fiskalnych dotyczy dochodów (lub przychodów) budżetowych. Można wskazać trzy główne cele, jakie przyświecają wprowadzeniu reguł dochodowych:

1. Realizacja koncepcji wygładzania podatków w czasie, czyli przede wszystkim utrzymywania stabilnych podatków i ograniczania gwałtownych działań w tym zakresie (głównie ich podwyżek).

2. Ustalenie zasad alokacji nadwyżek dochodów osią- gniętych w danych roku, głównie z przeznaczeniem na spłatę długu.

3. Zdefiniowanie zasad przekazywania części dochodów (lub przychodów) budżetowych na specjalnie wydzielone państwowe fundusze stabilizacyjne, służące najczęściej jako zabezpieczenie emerytalne przyszłych pokoleń.

Według danych Komisji Europejskiej z 2009 r. kilka krajów UE uzupełniało stosowane już inne reguły fiskalne i wprowa- dzało dodatkowe zasady, dotyczące dochodów w ramach dwóch pierwszych celów. Należą do nich: Dania, Finlandia, Francja, Litwa, Łotwa i Holandia. Reguła dochodowa, określają- ca zasady finansowania funduszy specjalnych, dotyczy z kolei takich państw, jak Belgia, Francja, Holandia, Irlandia i Szwecja.

Jakie reguły fiskalne były, są i będą stosowane w Polsce?

Najbardziej popularnymi regułami dotyczącymi budżetu państwa w Polsce były:

1. Reguła wydatkowa (potocznie zwana „regułą Belki”), przyjęta w trakcie przygotowywania projektu budżetu państwa na 2002 r. Zgodnie z tą regułą łączne wydatki budżetowe mogły rosnąć w tempie nie wyższym niż inflacja plus jeden punkt procentowy.

(6)

2. Reguła salda budżetowego (potocznie zwana „kotwicą budżetową”), przyjęta w trakcie opracowywania projektu budżetu państwa na 2007 r. Zgodnie z tą regułą wartość nominalna deficytu budżetu państwa nie mo- gła przekroczyć 30 mld zł.

Wprawdzie powyższe zasady wprowadzone były jako re- guły fiskalne, w rzeczywistości nie spełniły one podstawowej jej cechy, tj. nie zostały zapisane prawnie w sposób potwier- dzający ich długoterminowy charakter, a tym samym ich wia- rygodność. Reguły te znalazły się jedynie w jednorocznych ustawach budżetowych, a także rocznej aktualizacji programu konwergencji.

Za odpowiednio skonstruowane reguły fiskalne, funkcjo- nujące w naszym kraju, można przyjąć przede wszystkim re- guły zadłużenia, wprowadzone w Konstytucji RP w 1997 r. oraz w ustawie o finansach publicznych w 1998 r. Obie reguły doty- czą wskaźnika państwowego długu publicznego i funkcjonują w praktyce do dnia dzisiejszego, będąc względem siebie uzu- pełniające (tabela 2).

Należy jednak zaznaczyć, iż od 1998 r. nastąpiło kilka zmian w samej konstrukcji ustawowo zdefiniowanego wskaźnika długu oraz zasad jego ograniczania, m.in. w 2005 r. wyelimino- wano z wielkości zadłużenia kwotę przewidywanych wypłat z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa, a w 2009 r. zaostrzono zapisy dotyczące sankcji za przekro- czenie poszczególnych progów ostrożnościowych (50%, 55%, 60% PKB). Ponadto ustalono regułę równoważenia budżetu bieżącego przez JST (od 2011 r.) oraz nowe indywidualne zasady kontroli wskaźnika zadłużenia JST (od 2014 r.).

Do obecnie obowiązujących reguł fiskalnych należy także zaliczyć wprowadzony w 2009 r. obowiązek przekazywania określonej procentowo kwoty przychodów z prywatyzacji osiągniętych w danym roku na Fundusz Rezerwy Demogra- ficznej. Regułę tę można zaliczyć do reguł przychodowych.

Zapisana ona została w ustawie o systemie ubezpieczeń spo- łecznych, która z założenia powinna stanowić długoterminową podstawę do regulacji tego obszaru finansów publicznych.

Można by wymienić także inne rodzaje reguł numerycz- nych, obowiązujących w zakresie realizacji polityki budżeto-

wej, których zapis ujmowany jest w strategicznych dokumen- tach rządowych (np. strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, czy strategii udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa). Przykładem takiej zasady jest założe- nie, iż relacja potencjalnych zobowiązań Skarbu Państwa z ty- tułu udzielonych poręczeń i gwarancji do PKB nie przekroczy wysokości 4,5%, a wypłaty 1,4%. Te reguły mają jednak charakter uzupełniający, nie spełniają bowiem prawnego kryterium wiarygodności.

Na początku 2010 r. w Programie rozwoju i konsolidacji finansów zaproponowano dwie reguły wydatkowe, tj.

doraźną i docelową. Wprawdzie reguły te, mają dotyczyć wydatków budżetowych (głównie tzw. wydatków elastycznych, czyli niesztywnych lub inaczej wydatków o charakterze uznaniowym), to celem ich wprowadzenia jest ograniczenie strukturalnego deficytu budżetowego (średnioterminowy cel dla Polski wynosi –1,0% PKB) i tym samym ustabilizowa- nie deficytu sektora general government na poziomie poniżej kryterium budżetowego, czyli 3% PKB. Reguły wydatkowe mają być usankcjonowane w nowej ustawie o stabilności fi- nansów publicznych.

Skupiając uwagę na docelowej regule wydatkowej, jej for- muła ma zatem dotyczyć maksymalnego poziomu wzrostu, tzw. wydatków elastycznych w danym roku o wskaźnik inflacji powiększony o 1 pkt. proc. Należy jednak zwrócić uwagę na trzy podstawowe problemy w praktycznym wykorzystaniu powyższej reguły w świetle przeprowadzonej wyżej analizy.

Konieczne będzie bowiem:

1. Wyraźne zdefiniowanie wydatków budżetowych, któ- re mają być objęte przez regułę (co oznacza wyjaśnie- nie sformułowań: „wydatki uznaniowe” oraz „możliwie szeroki zakres wydatków”).

2. Prawne uwiarygodnienie reguł wydatkowych poprzez ich zapis w nowej ustawie o stabilności finansów publicznych, a nie docelowej ustawie o finansach publicznych.

3. Ustalenie sposobu kontroli przełożenia skutków wpro wadzonej reguły wydatkowej na docelowo wy- znaczony średnioterminowy wskaźnik deficytu bu- dżetowego.

Tabela 2. Obowiązujące numeryczne reguły fiskalne w Polsce o konstytucyjnej i ustawowej podstawie prawnej

Rodzaj reguły Formuła reguły Akt prawny ustanawiający regułę

Reguła zadłużenia

Limit poziomu państwowego długu publicznego

Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3⁄5 wartości rocznego produktu krajowego brutto.

Konstytucja RP

Reguła zadłużenia

Progi ostrożnościowe dotyczące państwowego długu publicznego

Ograniczenia maksymalnego poziomu państwowego długu publicznego w relacji do PKB na poziomie 50%, 55% oraz 60%.

Wprowadzone procesy sanacyjne.

Ustawa o finansach publicznych

Reguła zadłużenia Ograniczenia w zaciąganiu i obsłudze długu przez jednostki samorządu terytorialnego

Wskaźnik maksymalnego dopuszczalnego poziomu długu w wysokości 60% dochodów jednostki ogółem na koniec roku oraz na koniec kwartału, wskaźnik obsługi długu, którego wysokość nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów JST.

Od 2014 r. indywidualny wskaźnik poziomu długu JST.

Ustawa o finansach publicznych

Reguła przychodowa

Obowiązek przekazywania części przychodów z prywatyzacji do Funduszu Rezerwy Demograficznej

FRD finansowany jest m.in. z przekazywanych środków z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa w wysokości 40%

przychodów z ogólnej kwoty brutto, pomniejszonej o kwoty obowiązkowych odpisów na obligatoryjne fundusze celowe, uzyskanej z wszystkich procesów prywatyzacyjnych prowadzonych w danym roku.

Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych

Źródło: opracowanie własne na podstawie odpowiednich aktów prawnych

(7)

Zespół redakcyjny:

Grzegorz Gołębiowski (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. 22 694 18 66, e-mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Dobromir Dziewulak, Piotr Russel, Piotr Chybalski

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa

Bibliografia

1. Alesina A., Tabellini G, A positive theory of fiscal deficits and go- vernment debt, Review of Economic Studies No 57/1990.

2. Alesina A., Perotti R., The political economy of budget deficit, NBER Working Paper No 4637/1994.

3. Alesina A., Perotti R, Budget deficits and budget institutions, NBER Working Paper No 5556/1996.

4. Barro R., Rules versus discretions, NBER Working Paper No 1473/1984.

5. Bohn H., Inman R.P., Balanced budget rules and public defi- cits: Evidence from the United States, NBER Working Paper No 5533/1996.

6. Budget practices and procedures database 2007, OECD 7. Buiter W.H., Ten commandments for a fiscal rule in the E(M)U,

NBER 2003.

8. Fisher S., Rules versus Discretion in Monetary Policy, NBER Wor- king Paper No 2518/1988.

9. Fiscal policy: current issues and challenges, Banca d’Italia, Pu- blic Finance Workshop 2007.

10. Fiscal policy rules and the reform of spending limits in Finland, Budget Department, Ministry of Finance, Helsinki 2007.

11. Government finance statistics, Eurostat 2008.

12. Hallerberg M., von Hagen J., Organizacja procesu budżetowego w Polsce. Reguły budżetowe a stabilność fiskalna i gospodarcza, Sprawne Państwo, Program Ernst &Young, Warszawa 2006.

Podsumowanie

Reguły fiskalne staną się z pewnością jednym z głównych narzędzi wykorzystywanych przez poszczególne kraje w dys- cyplinowaniu polityki budżetowej w okresie trwającego jesz- cze globalnego kryzysu finansowego. Zróżnicowanie reguł stosowanych chociażby w krajach Unii Europejskiej wskazuje, iż nie ma jednej recepty. Odpowiednio dopasowana reguła budżetowa powinna wspomóc działania na rzecz powrotu na

ścieżkę obniżania deficytów budżetowych oraz stabilizowania długu publicznego. Obecnie wyzwania te stanowią podsta- wowy problem władz publicznych. Brak możliwości jego roz- wiązania prowadzić może bowiem do dalszych konsekwencji, w tym stagnacji gospodarczej oraz wzrostu inflacji.

Reasumując wyraźnie jednak należy podkreślić, iż reguły fiskalne nie są warunkiem wystarczającym podjęcia reform bu- dżetowych. Muszą stanowić ważny element szerszego projektu kompleksowych zmian o charakterze długoterminowym.

13. Kell M., An assessment of fiscal rules in the United Kingdom, IMF Working Paper No 91/2002.

14. Konstytucja RP (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483).

15. Kopits G., Symanski S., Fiscal policy rules, IMF Occasional Paper No 162/1998.

16. Marchewka-Bartkowiak K., Fundusz Rezerwy Demograficznej, Infos BAS nr 20(44)/2008.

17. Marchewka-Bartkowiak K., Zarządzanie długiem publicznym.

Teoria i praktyka państw Unii Europejskie, PWN 2008.

18. Plan rozwoju i konsolidacji finansów 2010–2011 (propozycje), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 29 stycznia 2010 r.

19. Public finance in EMU, European Commission, European Eco- nomy No 3/2006, No 5/2009.

20. Program konwergencji. Aktualizacja 2009, Rada Ministrów, Warszawa, luty 2010.

21. Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact (Amsterdam, 17 June 1997) [Official Journal C 236 of 02.08.1997].

22. Roubin N., Sachs J., Political and economic determinants of budget deficits in the industrial countries, NBER Working Paper No 2682.

23. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240).

24. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 tekst ujednoli- cony).