Model parlamentarno-gabinetowy Wielkiej Brytanii

Mariusz Cieślik

Model parlamentarno-gabinetowy

Wielkiej Brytanii

Pisma Humanistyczne 6, 73-92

Mariusz Cieślik

M

-

W

B

1. R y s h i s t o r y c z n y

W edług pow szechnej opinii, to w łaśnie w W ielkiej B rytanii narodziła się forma rządów parlam entarno-gabinetow ych, później tak pow szechnie naśla­ dow ana w całej Europie i poza nią.

P oczątków brytyjskiego parlam entaryzm u szukać m ożna ju ż w XII w., u schyłku dynastii norm andzkicj i zarania Plantagenctów , w ów czesnym ośrod­ ku życia publicznego, którym był dw ór królew ski i zgrom adzenie wasali przy boku królew skim . W tym też mniej więcej czasie, za panow ania Henryka III (1216 - 1272), została po raz pierw szy w Anglii użyta nazw a „parlam ent” . Nic zaw ierał on w sobie jak iejś idei w yboru lub przedstaw icielstw a, ani też nie oznaczał koniecznie zgrom adzenia praw odaw czego lub uchw alającego podatki. Była to curia, czyli rada królew ska w swej najszerszej i najbardziej uroczystej postaci, kiedy to baronow ie i urzędnicy królestw a spotykali się, żeby delibe­ rować nad ogólnym i problem am i polityki zagranicznej i wewnętrznej.

W XIII w. dokonał się podział parlam entu i to nic na trzy stany: ducho­ w ieństw o, szlachtę i m ieszczan, lecz na dw ie izby: Lordów i Gm in. Stopnio­ wo też zaczęły rosnąć upraw nienia parlam entu. Zw iększyły się zw łaszcza upraw nienia finansow e Izby Gm in. N a szczególną uwagę zasługuje jednak, uznaw ana ju ż w ów czas, m ożliw ość posłużenia się przez parlam ent procedurą im peachm ent. W ykorzystyw ana ona była ja k o dość skuteczna broń parlam entu przeciw ko niew ygodnym dla niego doradcom królew skim 1. Powoli parlam ent w yw alczał rów nież sw oje przyw ileje osobiste.

1 Instytucja ta m iała duży wpływ na w ykształcenie się w przyszłości podstawowej dla system u parlam entarno - gabinetow ego zasady politycznej - odpowiedzialności rządu przed parlam entem . Im peachm ent nie okazał się jednakże bronią najdoskonalszą. W postępow aniu tym trzeba było udow odnić popełnienie przestępstwa. Monarcha mógł zastosow ać prawo łaski, mógł w reszcie rozwiązać parlam ent przed zakończe­ niem procesu. Niemniej im peachm ent spełnił ważną rolę w kształtow aniu się rządów parlam entarno - gabinetow ych, ograniczając swobodę działania ministrów i przyczyniając się do u znania zasady ich politycznej odpowiedzialności przed parlam entem .

W zrost upraw nień parlam entu spow odow ał zm ianą w relacjach pom iądzy panującym a izbam i. Parlam ent przekształcił się stopniow o w niezależny organ oddzielony od królew skiej w ładzy rządow ej.

Do XVI w. form alnie przew aga należała do króla, który choć od początku XVI w. zobow iązyw ał sią w przysiędze koronacyjnej do przestrzegania praw ustanow ionych przez parlam ent, posiadał w wielu dziedzinach tzw. prerogatyw y, czyli upraw nienia osobiste, w ykonyw ane bez udziału parlam entu. W iększość sw ych upraw nień m onarcha w ykonyw ał po zasięgnięciu opinii swych doradców stanow iących Radę Zw ykłą. To w łaśnie spośród je j członków w yodrębniło się ciało węższe. Stała Rada, a następnie, około połow y XV w., jeszcze w ęższe grono tw orzące T ajną Radę. Jej członkow ie zw iązani byli specjalną przysięgą na w ierność i zachow anie tajem nicy. W krótce też owa rada stała się głów nym organem , przy pom ocy którego faktycznie i prawnie rządził król.

R zeczyw iste relacje m iędzy m onarchą a parlam entem były w dużej mierze uzależnione od indywidualności panującego, aczkolw iek w zasadzie utrzym y­ wała się rów now aga i ścisła w spółzależność m iędzy w ładzą w ykonaw czą a ustaw odaw czą. Sytuacja uległa radykalnej zm ianie w okresie panow ania dynastii Stuartów. Dążyli oni do utrw alenia i zm aterializow ania absolutyzm u. D oprow adziło to do w ielkiego konfliktu z parlam entem , a wobec zm ian ukła­ du sił w państw ie, w ynikających ze w zrostu znaczenia m ieszczaństw a, dom i­ nującą siłą stała się Izba Gmin".

K onflikt m iędzy parlam entem a m onarchą zakończył się w latach 1688 - 1689, nazw anych przez potom nych okresem „C hw alebnej R ew olucji” . D ługo­ trw ała i osłabiająca ryw alizacja m iędzy K oroną i parlam entem ustąpiła m iej­ sca w spółpracy m iędzy nim i. przy czym parlam ent stal się czynnikiem dom i­ nującym . O dtąd ju ż nie było króla, który by próbow ał rządzić bez parlam entu albo w brew Izbie Gmin. U chw alone w ów czas akty praw ne: Habcas C orpus Act z 1679 r., Bill o f Rights z 1689 r. oraz nieco późniejsza ustaw a z 1701 r. o następstw ie tronu1, skierow ane przeciw ko sam ow oli królew skiej, stanow iły podstaw ę dalszej ew olucji form y rządów . Jednocześnie w ielkim osiągnięciem

2 Przyszłą geneze rządów parlam entarno - gabinetow ych łączyć m ożna już z tymi w yda­

rzeniami.

W u staw ie tej parlam ent podjął inną pow ażną próbę ograniczenia znaczenia gabinetu przez ustalen ie, że sprawy, które kiedyś należały do Tajnej Rady pow inny nadal być dyskutow ane przy jej udziale, a uchw ały Tajnej Rady powinny być podpisywane przez tych, którzy je popierali. Po kilku latach to postanow ienie ustaw y, jak też i inne zakazujące urzędnikom Korony zasiadać w Izbie Gmin, zostało uchylone. Poprzez to ewolucja ustroju m ogła podążyć w kierunku rządów parlam entarno - gabinetowych.

tego okresu było utrw alenie zasady, że król - zgodnie z rozpow szechnioną w Anglii doktryną Johna L ock e’a - podlega prawu.

Na dalszy rozwój ustroju państw a doniosły w pływ miał fakt narodzin gabinetu. Tajna R ada straciła swoje znaczenie. Z pow odu zbyt licznego składu stała się organem ociężałym , co pozbaw iło j ą m ożliw ości pozostaw ania w' stałych kontaktach z m onarchą. N astąpiła kolejna selekcja doradców królew skich. W je j wyniku w XVI w. pow stał niezależny krąg rzeczyw istych doradców , złożony z głów nych m inistrów - gabinet.

Zwyczaj odbyw ania narad w swoim gabinecie z grupą zaledw ie kilku najbardziej zaufanych i przez siebie w ybranych doradców w prow adził Karol II. Nie był to żaden kom itet Tajnej Rady ani też ciało o określonych kom petencjach. Nic zbierało się ono regularnie i jego członkow ie nic mieli żadnych resortów we własnej dyspozycji. W celu osiągnięcia zgodności poglądów od 1695 r. utarł się zwyczaj pow oływ ania ministrów spośród tej partii, która zdobyła w iększość w w yborach do parlam entu. Na skutek tej zasady gabinet, który początkow o nic cieszył się poparciem izb i z reguły pozostaw ał z nim i w konflikcie, przekształcił się w instytucję uznawaną, a następnie uzależnioną od parlam entu.

W 1705 r. Izba Gm in uchw aliła, że godność o charakterze m inisterialnym najlepiej harm onizuje z m andatem . Był to akt znam ienny, w iążący gabinet z Izbą G m in, zapobiegający rów nocześnie mianow'aniu m inistrów wyłącznic spośród Lordów .4

Dla pow stania rządów parlam entarno-gabinetow ych duże znaczenie m iało objęcie tronu W. Brytanii przez w ładców dynastii hanow erskiej (1714 r.). Pierwsi królow ie z tej dynastii: Jerzy I i Jerzy II nie znali praw a i zw yczajów angielskich. Stąd nic brali udziału w posiedzeniach gabinetu, a w dodatku bardziej zajm ow ali się sw oim i sprawam i na kontynencie niż potrzebam i Anglii. W ten sposób królow ie stracili w pływ na kształtow anie opinii gabinetu, w w yniku czego pojaw iła się praktyka obrad gabinetu bez króla, pod przew od­ nictw em pierw szego m inistra - prem iera5, który był jednocześnie pierw szym Lordem Skarbu. W ykształciła się też reguła, żc prem ier musi mieć poparcie Izby G m in, m inistrow ie natom iast pow oływ ani spośród w iększości parlam entu, przed nim są odpow iedzialni solidarnie za działalność Korony. W reszcie od 1782 r. kolegialna odpow iedzialność gabinetu przed parlam entem stała się

4 A. Burda, E. G dulewicz, W. Skrzydło, W spółczesn e ustroje p a ń s tw k a p ita listyczn ych , Lublin 1983, s. 15.

5 Ju ż w cześniej niektórzy z doradców królewskich byli uważani za „głównych ministrów1” albo inaczej „pierwszych m inistrów ”.

„niekw estionow aną zasadą”.6 O ile jeszc ze jed n ak w X V III w. gabinet korzy­ stał z poparcia króla i parlam entu, to ju ż w X IX w. przejm uje faktycznie upraw nienia m onarchy i w jeg o im ieniu je wykonuje. D otychczasow i słudzy K orony zm ienili się w organ zw iązany z parlam entem , legislatyw a przestała ich zw alczać i w ydzierać pozostałe atrybuty władzy, starając się raczej w yko­ rzystać m ożliw ości gabinetu dla w łasnych celów . G abinet, który stał się p oli­ tycznie odpow iedzialny przed Izbą G m in7, która m ogła go obalić, m iał jed n ak oręż dający p ew ną rów now agę, a m ianow icie: prem ier w im ieniu króla m ógł rozw iązać Izbę Gm in. W ładza króla natom iast stała się nom inalna.

Jerzy III, obejm ując tron w 1760 r., podjął próbę ograniczenia w pływ u parlam entu na kolegium sw oich m inistrów . Pow oływ ał doradców w edług sw e­ go uznania, później dopiero budując dla nich poparcie. W brew parlam entow i m ianow ał m. in. prem ierem lorda B ute’a, który naw et nie był członkiem p ar­ lam entu. N iepopulam ość królew skich polityków łącznie z klęską Anglii w A m eryce doprow adziła w 1782 r. do pierw szego w historii, w ym uszonego przez parlam ent, ustąpienia gabinetu i m ianow ania w to m iejsce ludzi m ają­ cych zaufanie Izby Gmin. N owy prem ier był w stanic objąć urząd i nawet wym usić na królu realizację pew nych reform . K iedy w krótce potem król m ia­ now ał now e m inisterium w brew parlam entow i, m iało m iejsce historyczne w y­ darzenie. O burzona Izba Gmin zaprotestow ała, odw ołując się do zasad kon­ stytucyjnych, interesu m onarchii i narodu. Nie odbierając królowi praw a do pow oływ ania m inistrów , podkreślała konieczność posiadania przez nich jej zaufania. Jerzy III pozostał nieugięty, odrzucił żądanie zdym isjonow ania nie­ popularnych m inistrów i rozw iązał parlam ent, uw ażając, że w ybory przyniosą zm ianę stanow iska Izby Gmin. „D ziało się to w 1784 r. i dla wielu autorów data ta oznacza narodziny system u rządów parlam entarno - gabinetow ych” .8

W spółczesna postać rządów parlam entarno - gabinetow ych ukształtow ała się w W ielkiej Brytanii za spraw ą najw ażniejszych reform praw a w yborczego z lat 1832 i 1867, które to, rozszerzając praw a w yborcze na „solidną i szacow ną” klasę średnią, przełam ały suprem ację arystokracji w parlam encie i zapoczątkow ały nowy okres w dziejach angielskiego parlam entary- zm u.N atom iast obecne przekształcenia system u parlam entarno - gabinetow ego w Anglii polegają z grubsza na tym , że Izba G m in pow oli staje się w w iększym stopniu pośrednikiem pom iędzy w yborcam i a gabinetem niż jeg o rów norzędnym partnerem . Premier, będąc przyw ódcą partii, która w ygrała

6 A. Burda, E. Gdulewicz, W. Skrzydło, W spółczesn e..., s. 15.

7 Dla pow stania system u parlam entarno - gabinetow ego kluczow e znaczenie miało przyjęcie zasady politycznej, solidarnej odpow iedzialności m inistrów przed parlam entem . 8 A. Pułło, W spółczesn e ustroje p a ń stw o w e . W ielka B rytania, G dańsk 1983, s. 58.

w ybory i tym sam ym liderem w iększości parlam entarnej, zostaje w rzeczyw istości przełożonym członków gabinetu.

2. Założenia ogólne angielskiego system u

parlamentarno-gabinetowego

Pow yższe om ów ienie w skazuje, że system parlam entarny w W ielkiej Brytanii pow staw ał nie drogą rew olucji a ewolucji. N astępow ało to jed n ak nie za spraw ą reform ustaw odaw czych, a przez przyjm ow anie się now ych konw e­ nansów, w zm acniających najpierw pozycję parlam entu, później samej Izby Gm iń, w reszcie gabinetu, a w końcu prem iera. W arto w spom nieć, że aż do 1937 r. pojęcie gabinetu nie było znane praw u pisanem u, a słowo prem ier p o ­ jaw iło się w ustaw ie dopiero w 1917 r. M imo tego nie ma nadal żadnych istotniejszych regulacji praw nych odnoszących się do funkcjonow ania organów państw a i system u politycznego w ogóle. W tej sytuacji zw yczaje konstytu­ cyjne określają faktyczną pozycję m onarchy, prem iera, gabinetu i parlam entu. W iększość zasad, które dotyczą brytyjskiego system u parlam entarno - gabine­ tow ego zaw arta je s t w łaśnie w konw enansach. N ależą do nich9:

I .O bow iązek rezygnacji rządu, który stracił zaufanie Izby Gmin.

2.K olegialna odpow iedzialność gabinetu przed Izbą G m in za ogólną poli­ tyką i działalność poszczególnych m inistrów .

3.Pow ierzenie funkcji prem iera i misji tw orzenia rządu przez m onarchę li­ derowi partii posiadającej w iększość m andatów w Izbie Gmin.

4. R ezygnacja prem iera będącego szefem rządu rów noznaczna z dym isją w szystkich członków rządu.

5. Złożenie rezygnacji przez prem iera, jeżeli jeg o partia na skutek w ybo­ rów parlam entarnych utraciła w iększość w Izbic Gmin.

6. W ym óg kontrasygnaty w szystkich aktów rządow ych m onarchy.

7. Przysługujące m onarsze, a w ykonyw ane przez prem iera, praw o do rozw iązyw ania Izby Gmin.

8. Przyznanie gabinetow i prawa inicjatyw y ustawodawczej. 9. Zasada, że prem ier musi być członkiem Izby Gmin.

10. O dpow iedzialność polityczna, którą ponosi cały rząd a nie w yłącznie gabinet.

I I . Przyznanie obu izbom szeregu kom petencji kontrolnych w obec rządu.

v A. Burda, E. Gdulewicz, W. Skrzydło, W spółczesne..., s. 17.

12. Zm iany w praw ie w yborczym oraz ustroju parlam entu uzgadniane przez obie partie polityczne na konferencji pod przew odnictw em spikera.

N ależałoby teraz przyjrzeć się bliżej niektórym , zaprezentow anym pow y­ żej, praw nopolitycznym zasadom system u rządów W ielkiej Brytanii.

Otóż, pochodząca z w yborów pow szechnych, licząca 659 p o słó w 10 Izba G m in stanow i bazą polityczną tw orzenia i funkcjonow ania gabinetu. Form o­ w aniem rządu m oże zająć sią w yłącznie ta partia, która posiada w iększość m andatów w Izbie. Utrata tej w iąkszości w ciągu kadencji pow oduje ustąpie­ nie rządu albo rozw iązanie Izby G m in i przedterm inow e wybory. N atom iast wybory do Izby G m in w zw ykłym trybie odbyw ają sią z reguły przed upły­ wem jej pięcioletniej kadencji, kiedy w iększość rządow a uzna to za najbardziej korzystne dla pow tórzenia sukcesu w yborczego. R ozw iązanie Izby G m in d o ­ konuje sią za pom ocą orądzia królew skiego, w ydanego na podstaw ie uchw ały gabinetu.

Król także pow ołuje prem iera i na je g o w niosek m inistrów . Zgodnie z tradycją szefem gabinetu zostaje lider tej partii, której posłow ie obsadzają w iąkszość m andatów w Izbie Gmin. Prem ier i m inistrow ie m uszą być człon­ kami parlam entu, lecz od 1895 r. nie zdarzył sią przypadek m ianow ania pre­ m ierem członka Izby Lordów . M inistrow ie są natom iast pow oływ ani z obu izb. Prem ier posiada zw yczajow ą sw obodą w kształtow aniu składu gabinetu i obsadzie innych stanowisk rządow ych. Stanow isko prem iera w gabinecie dom inuje. Decyduje on ponadto o głów nych kierunkach polityki gabinetu i o m etodach je j realizacji. Jego pozycja je st tym silniejsza, że pozostaje on w ciąż przyw ódcą w iąkszości w Izbie G m in i pośredniczy w rozm ow ach mią- dzy gabinetem a królem , który choć w spółuczestniczy w spraw ow aniu w'ładzy w ykonaw czej, to jed n ak w szystkie je g o akty są w ykonyw ane za rad ą i zgodą m inistrów , czyli są poddane kontrasygnacie. W rów nym stopniu dotyczy to prerogatyw , które dawniej należały do je g o upraw nień osobistych, co i upraw nień rządow ych. W ten sposób król politycznie zneutralizow any „pa­ nuje, lecz nie rządzi” .

G abinet ponosi solidarną odpow iedzialność w yłącznie przed Izbą Gmin. Stąd tylko ta izba m oże wyrazić mu wotum nieufności. Zasada odpow iedzialności kolegialnej oznacza w iąc, że w szyscy m inistrow ie odpow iadają wspólnie za niepow odzenia rządu. W ynika z niej nakaz

10 Obecnie, po zm ianach z 1995 roku. wybory przeprowadzane są w 6 59 jed n om an ­ datow ych okręgach : 528 w Anglii, 4 0 w Walii, 72 w Szkocji i 18 w Irlandii Północnej.

popierania polityki egzekutyw y, bez w zględu na osobiste przekonania i uczucia. Zw iązany je s t z tym też zakaz krytykow ania działalności rządu.

Poza tym, zarów no Izba Lordów ja k i Izba Gm in posiadają w iele upraw nień kontrolnych wobcc rządu. M ożna tu zaliczyć: dyskusję nad program em rządu i budżetem , zapytania poselskie itp. U praw nienia te służą dialogow i pom iędzy izbami i rządem a opozycją i w iększością rządową.

G abinet posiada też praw o inicjatyw y ustaw odaw czej. Dysponując zdyscyplinow aną w iększością w Izbie Gm in jest w stanic nie tylko przeprow adzić skutecznie swoje projekty ustaw odaw cze przez ścieżkę legislacyjną, lecz także spow odow ać odrzucenie tych projektów zgłoszonych w izbach, które nic odpow iadają jeg o priorytetom .

W yliczenie podstaw ow ych reguł brytyjskiego modelu system u parlam entarno - gabinetow ego uw idacznia, żc obecny praw noustrojow y m echanizm funkcjonow ania naczelnych organów państw ow ych oparty jest w yłącznie na relacjach m iędzy gabinetem a parlam entem . Jednak uw zględniając podział polityczny na w iększość rządow ą i opozycję, do tego układu w łączyć należy ciało w yborcze. W yborcy przez akt glosow ania ujaw niają sw oją w olę co do personalnych i program owych alternatyw prezentow anych im w toku kam panii wyborczej. W istniejących ram ach praw nych je s t to czynnik decydujący."

Brytyjski system rządów parlam entarnych, m imo żc upow szechniony w całym św iccie, posiada jed n ak nadal rysy ustrojow e sobie tylko właściw e. Przechodząc więc do sprecyzow ania cech brytyjskiej postaci system u parlam entarno - gabinetow ego, należy zw rócić uwagę na specyficzne warunki, w których był realizow any praw noustrojow y i polityczny m echanizm funkcjonow ania tego państw a i społeczeństwa.

N ajistotniejsze znaczenie w tym zakresie odgryw a brak w tym kraju konstytucji pisanej, w formie jednego aktu, w yposażonego w nadrzędną moc praw ną w obcc innych aktów praw nych i w yznaczającego praw ne norm y legalnego działania poszczególnych instytucji ustroju politycznego oraz ich w zajem nych relacji. W konsekw encji bardzo w iele ważnych zagadnień ustrojow ych je st regulow anych przez system konw enansów , ukształtow anych na skutek istnienia trwałej praktyki postępow ania w określonej spraw ie (za ich pom ocą regulow ane są choćby pow yższe zasady system u parlam entarno - gabinetow ego).

11 E. Zwierzchowski, W prow adzen ie do nauki p r a w a kon stytu cyjn ego p a ń stw dem okra

tycznych, Katowice 1992, s. 147.

Inną kw estią w arunkującą specyfiką brytyjskiego system u parlam entarnego są konsekw encje relacji m iędzy funkcjonującą w sferze prawnej zasadą m onarchiczną, a realnie ukształtow anym dem okratycznym sposobem spraw ow ania w ładzy politycznej.

K olejną w ażną cechą stanowi instytucjonalizacja opozycji. N ie chodzi w tym w ypadku jed y n ie o fakt istnienia w yłanianego przez d ru gą z w ielkich partii, która reprezentuje m niejszość, tzw. gabinetu cieni, ani pobierania uposa­ żenia z budżetu państw a przez lidera opozycji, lecz o uznaw anie opozycji za jed en z w ażnych elem entów spraw ow ania w ładzy politycznej. W yraża sią to w formule: „O pozycja Jej Królewskiej M ości” . W konsekw encji w alka poli­ tyczna m iędzy w iąkszością rządow ą i rządem oraz opozycją stanow i jedno z głów nych założeń system u spraw ow ania władzy. W takiej sytuacji jest oczyw iste, żc obie główne partie, uznając podstaw ow e zasady istniejącego ustroju, przenoszą płaszczyzną walki na dziedziny, w których konflikt poli­ tyczny m oże być rozw iązany na drodze kom prom isu. Instytucjonalizacja opo­ zycji otw iera także m ożliw ości korygującego w pływ u na polityką rządzącej w iększości.1'

N astępnie na w yróżnienie zasługuje także znaczenie brytyjskiego system u w yborczego opartego na jednom andatow ych okręgach w yborczych i w iększości względnej. U przyw ilejow uje on partie o szerokich w pływ ach w skali całego kraju, co prow adzi do trw ałych jednopartyjnych w iększości w Izbie Gm in. Ten fakt w zasadniczy sposób determ inuje polityczną i praw noustrojow ą efektyw ność brytyjskiego system u rządów parlam entarno - gabinetow ych.

Jedną z najbardziej charakterystycznych cech tego system u je s t zasada „suw erenności parlam entu” , nazyw ana inaczej zasadą „suprem acji parlam en­ tu", który m oże w ydaw ać ustaw y w każdym przedm iocie, w sposób i w form ie przew idzianych prawem . Z asada ta je st w spółczesną postacią for­ muły „suw erenności króla w parlam encie” . U w aża się bow iem nadal, że par­ lam ent brytyjski składa się z trzech członów : króla. Izby Lordów i Izby Gmin. Z asada „suw erenności parlam entu” oznacza, żc kom petencje tego organu są niczym nic ograniczone, tzn. że nic ma takiego praw a, którego parlam ent nie mógłby uchw alić czy zm ienić, że nikt nie m oże ogłaszać ustaw y parlam entu za niew ażną i że ustawy nie w iążą w żaden sposób przyszłych parlam entów .1'1

12 Tamże, s. 145.

11 Nie w e w szystkich krajach parlam ent ma tak szeroki zakres kom petencji ustawodaw­ czych . Inaczej sprawa ma sie w państw ach federalnych, gdzie wiele materii za­ strzeżonych jest dla państw członkow skich. Inaczej też spraw a się ma w bardzo w ielu państw ach przyjmujących instytucję kontroli konstytucyjności ustaw . Na ogół również parlam enty nie uchwalają ustaw działających w stecz, w szczególności uznających

Parlam ent je s t w yłącznym organem praw odaw czym w państw ie, co znaczy, że każda działalność norm odaw cza innego podm iotu m oże mieć m iejsce w yłącznie w oparciu o w yraźne upow ażnienie ustawy. W ynika z tego, że system ow i praw a brytyjskiego nie są znane akty norm atyw ne z m ocą ustaw y. O bca je st mu też instytucja tzw. sam oistnej działalności praw odaw czej organów egzekutywy. W W ielkiej Brytanii sądy nie m ogą kw estionow ać ustaw , m ają natom iast praw o nie stosow ania aktów w ykonaw czych, jeśli te zostały w ydane bez w łaściw ego upow ażnienia legislatyw y lub przekroczyły je g o granice.

Zasada „suw erenności parlam entu” oznacza, że parlam ent jest jedynym i najw yższym źródłem w ładzy w system ie organów państwa. Jest m iejscem podejm ow ania w szelkich w ażnych decyzji politycznych, bezpośrednio przy pom ocy ustaw i pośrednio, poprzez działanie zasady odpow iedzialności m inistrów przed parlam entem .

Ten teoretyczny obraz je st jednak daleki od rzeczyw istości. Doktryna zw ierzchnictw a parlam entu chow a niejako m echanizm y spraw ow ania władzy. Przedstaw ia niepraw dziw y obraz relacji m iędzy parlam entem a rządem . W teorii, „suw erenność parlam entu” oznacza pełne podporządkow anie rządu legi­ slatywie z m ożliw ością sw obodnego posługiw ania się instytucją w otum nieuf­ ności. W praktyce, parlam ent kierow any przez jed no party jną w iększość nigdy nie je st zainteresow any obaleniem w łasnego rządu. W gruncie rzeczy to rząd kontroluje parlam ent, dysponując licznym i proceduralnym i przywilejam i i sprawując kierow nictw o polityczne nad sw oją frakcją. W wypadku brytyj­ skim nie oznacza to jed nak, że parlam ent je st w yłącznic fasadą utrzym yw aną dla satysfakcji w yborców , odgryw a bow iem w ażną rolę polityczną. System parlam entarno - gabinetow y nie w ykształciłby się przecież bez istnienia w ła­ śnie na terenie parlam entu różnych ugrupow ań politycznych. Te jednak, zw łaszcza gdy tw orzą układ dw upartyjny, elim inują to, co w tej formie rządów najw ażniejsze, a m ianow icie pozbaw iają instytucję odpow iedzialności rządu przed Izbą praktycznego znaczenia.14 „Jednorodność polityczna rządu i w iększości parlam entarnej gw arantow ana jest silną dyscypliną partyjną po­ słów. Składa się na n ią głów nie obow iązek obecności i głosowania po stronic rządu i obow iązek popierania program u rządu w działalności politycznej poza parlam entem .” 15

za przestępstw o czyny, które nie były zabronione w czasie ich popełnienia. Tym i innymi ograniczeniam i nie jest, przynajmniej teoretycznie, związany parlam ent brytyjski. Nie m usi nawet stosow ać odmiennej procedury dla stanow ienia o sprawach ustrojowych, co jest pow szechnie przyjmowane niem al we w szystkich państwach w spółczesnych. 14 A. Pułło, W spółczesn e..., s. 62.

15 Tamże.

Problem y dyscypliny, a naw et samej przynależności partyjnej, nie są tak istotne w Izbie Lordów , która je st jed n ak w yłączona z procedury egzekw ow ania odpow iedzialności politycznej rządu, a w zakresie ustaw odaw stw a je j kom petencje są nieznaczne i każdy projekt ustaw y m oże w końcu w ejść w życie bez w zglądu na stanow isko lordów. A lbow iem Izba Lordów zgodnie z „Parliam ent A ct” z 1911 r. i po znow elizow aniu tej ustaw y w 1949 r. m oże spow odow ać jedynie odroczenie na okres 1 roku ostatecznego usankcjonow ania projektu dotyczącego spraw publicznych, który nie jest jed n ak projektem ustaw odaw czym finansow ym , ani projektem ustaw odaw czym przedłużającym kadencją parlam entu.

Skoro w skład parlam entu w chodzi także panujący, to zgodnie z teorią suprem acji legislatyw y ma on funkcją pierw szorządnego znaczenia. Nie jest tak, niestety, w istocie. Jedyną je g o znaczącą funkcją polityczną, w ykonyw aną sam odzielnie (bez kontrasygnaty) je s t m ianow anie prem iera, choć i tutaj kierow ać sią musi konw enansem konstytucyjnym , który stanowi, że prem ierem zostać m oże jedy nie członek Izby G m in i w dodatku lider partii posiadającej w iększość m andatów w tej izbie. Poza tym w ładca w ykonuje różne funkcje, które w przew ażającym zakresie m ają charakter form alny, bow iem praw ie we w szystkich w ypadkach panujący działa za radą m inistrów i rzeczyw ista decyzja pochodzi bądź od gabinetu, bądź od prem iera lub resortow ego m inistra. Panujący rozw iązuje też parlam ent za radą prem iera. Jeżeli jednak uw ażałby, że skorzystanie z tego upraw nienia stanow iłoby w danych okolicznościach nadużycie władzy, m oże odm ów ić zgody na rozw iązanie parlam entu.

Z parlam entem w spółpracow ać musi rząd. O gólnie rzecz biorąc rząd utrzym uje sią albo upada na skutek w yniku w yborów pow szechnych, ja k tego w ym aga ustalona praktyka konstytucyjna. Działalność rządu m usi wiąc być prow adzona z należytą uw agą w obec opinii publicznej. Rząd tak długo ma bow iem kontrolą nad Izbą Gm in, ja k długo utrzym uje się w iększość jeg o partii.

Zgodnie z ustaloną praktyką prem ier je s t członkiem Izby G m in, a gabinet w w iększości składa się też z członków Izby Gmin. W ybory pow szechne są o tyle w yborem rządu, że przyw ódca partii zw ycięskiej w w yborach staje się szefem rządu i ze sw ojego otoczenia partyjnego kom pletuje gabinet. Rząd. który poniósł porażkę w Izbie Gm in, zw ykle odw ołuje się do w yborców robi to także, gdy chce zainicjow ać now ą politykę i dom agać się dla jej przeprow adzenia m andatu od wyborców.

Założeniem konstytucyjnym je s t odpow iedzialność rządu przed Izbą Gmin, jednak je st rów nież w zgodzie z praw dą, że to rząd kontroluje Izbę Gmin. skoro członkow ie rządu są przyw ódcam i partii rządzącej, a gabinet ma

m ożność kontrolow ania w iększości w Izbic. R ząd je s t zw ykle pew ny głosów swojej w iększości, m oże stąd traktow ać każde głosow anie jak o głosow anie nad zaufaniem dla rządu. Nie oznacza to, aby rząd nie przyw iązyw ał wagi do tego, co zostanie pow iedziane w Izbie Gm in, skoro funkcją parlam entu je st nie tylko rejestrow anie decyzji i naśw ietlanie w szelkich krzywd, lecz także ostrzeganie rządu.

U staw odaw stw o w przew ażającej mierze opiera się na projektach rządow ych, a polityka zagraniczna je s t prow adzona przez rząd. Rząd zatem nic tylko proponuje, lecz także za pośrednictw em w iększości, dysponuje.

W obec znaczenia funkcji parlam entu, polegającej na krytyce, opozycja jest doniosłą częścią parlam entu. M ała zm iana przy w yborach m oże doprow adzić rząd i opozycję do zam iany m iejsc.

W edług niepisanej konstytucji brytyjskiej rząd je st odpow iedzialny przed parlam entem . O dpow iedzialność m inistrów polega na tym , że każda decyzja rządow a m oże być krytykow ana w parlam encie. O dpow iedzialność gabinetu jest jed n ak zabezpieczona przez pow ierzenie kontroli adm inistracji politykom , którzy będąc m inistram i są członkam i Izby Gmin. Zasadnicze zadanie polityczne spoczyw a na Izbie G m in, a zatem każdy m inister pow inien być zaznajom iony z atm osferą, w której są podnoszone krytyki. Z tego względu realne rozw iązanie polega na obstaw aniu przy takiej praktyce konstytucyjnej, aby szefow ie w iększych resortów zasiadali w' Izbic Gmin. O dpow iedzialność m inistrów przed Izbą G m in w edług wielu autorów nie je st fikcją i m inister musi ponieść polityczne konsekw encje niedociągnięć w adm inistracji lub jakiejkolw iek niespraw iedliw ości. Inna natom iast sprawa, że sytuacja taka zdarza się nader rzadko.

G abinet je st odpow iedzialny kolektyw nie za całą politykę rządow ą bez względu na to, czy była ona przedstaw iona gabinetow i, czy nie. G abinet może zdecydow ać, czy chce zaakceptow ać rozstrzygnięcie ministra, czy też odrzucić takie rozstrzygnięcie. Jeżeli gabinet nic uzna decyzji m inistra za sw oją własną, m inister pow inien zrezygnow ać ze stanowiska. A kceptując decyzję m inistra gabinet traktuje daną m aterię ja k o spraw ę zaufania do gabinetu. W ów czas członkow ie parlam entu m uszą ponieść odpow iedzialność za podtrzym anie rządu, czy też zaryzykow ać rezygnację gabinetu lub rozw iązanie parlam entu.

Zm iana polityki o istotnym znaczeniu nic m oże być podjęta bez sankcji gabinetu, a w razie potrzeby w ydania now ych ustaw , musi także zadecydow ać gabinet. N atom iast prem ier po konsultacji z m inistram i m oże pow ziąć decyzje w m ateriach, które nic w ym agają zgody gabinetu. Prem ier też w ybiera osoby, które m onarcha m ianuje m inistram i i m oże żądać rezygnacji z tego

stanow iska od każdego m inistra. Ponadto prem ier określa, czy i kiedy parlam ent m a zostać rozwiązany.

Jak z pow yższego wynika, zachodzi zw iązek m iędzy po lityką rządu a ogólnym i poglądam i w iększości członków Izby. R ząd m ianow icie sprawuje w ładzą, poniew aż ma w iększość w Izbic Gm in. Jeżeli rząd chce pozostać przy władzy, musi stale posiadać poparcie owej w iększości. Rząd musi zatem postę­ pow ać rozsądnie, poniew aż najsolidniejsza w iększość m oże stać się m niejszo­ ścią, a „stronnictw a zm ieniają się u w ładzy zgodnie z ruchem w ahadłow ym , którego praw idłow ość je st trudna do zniw eczenia.” Prowadzi to do polityki kom prom isu, do zm ian w polityce rządow ej, które m oże doradzać rozwój opi­ nii publicznej, zaś parlam ent stanowi tradycyjne ram y, w których w yraża się ta

■ • 10 opinia.

M ożna zatem uznać, że podstaw ą brytyjskiego system u parlam entarno - gabinetow ego je s t zasada, że rząd pow inien mieć w iększość w Izbie Gmin, gdyż w przeciw nym razie następuje je g o upadek. Rząd nic m oże być utw orzo­ ny albo pozostaw ać przy w ładzy bez poparcia w yrażonego przez Izbę Gmin. Rząd pow inien więc posiadać większość w Izbic.

Egzekutyw a brytyjska je st dualistyczna. Z jednej strony m onarchiczna głow a państw a, z drugiej strony gabinet, czyli grupa m inistrów.

N a czele rządu stoi jeg o szef, pow oływ any ja k m inistrow ie, przez głowę państw a, zgodnie z wynikiem w yborów do Izby G m in, spośród w iększości parlam entarnej.

Pozycja ustrojow a głow y państw a w W ielkiej Brytanii nie narusza form al­ nie zasady podziału władzy, poniew aż królow a oficjalnie stoi na czcle władzy w ykonaw czej i to jej m inistrow ie tw orzą gabinet. Faktycznie jed n ak obok K orony w yrosła i tak ugruntow ała się (szczególnie po I w ojnie światow ej) pozycja prem iera, że zyskał on m iano „konstytucyjnego dyktatora”, a nawet „w ybieralnego m onarchy” .17

O bok dwugłowej egzekutyw y następną cechą brytyjskiego system u parla­ m entarnego je st określona relacja gabinetu do Izby Gm in. Od XVIII w. datuje się bow iem zwyczaj pow oływ ania m inistrów z łona parlam entu, choć zdarza się, żc niektórzy m inistrow ie nic są je g o członkam i. O koliczność ta pow inna ułatw ić w spółpracę z parlam entem i odpow iedzialność przed nim.

O dpow iedzialność polityczna m inistrów przed parlam entem , a ściśle przed Izbą G m in je st kanonem brytyjskiego system u parlam entarno - gabinetowego: odpow iedzialność indyw idualna, która pow stała pierw sza i kolegialna, czyli

1,1 A. Meszorer. B rytyjski s y s te m parlam en tarn y w z a r y s ie , W arszawa 1962, s. 60. 17 J. Stem browicz, R zad w s y s te m ie parlam en tarn ym , W arszawa 1982, s. 26.

solidarna, która pow stała później, gdy gabinet ukształtow ał się jak o sam odziel­ ny o rgan.1X Z odpow iedzialnością m inistrów łączy się prawo gabinetu, w praktyce prem iera, a form alnie głow y państw a, do rozw iązania Izby Gm in i doprow adzenia do rozstrzygnięcia sporu przez wyborców. Jeżeli w yborcy poprą stanow isko w iększości parlam entarnej przeciwnej rządowi, to w ów czas będzie on m usiał odejść, czyli zgłosić dymisję. Jeżeli natom iast po w yborach okaże się, że w iększość ma gabinet, pozostanie on przy władzy. Stąd woli w y­ borców podporządkow ać się m oże albo egzekutyw a, albo legislatywa.

W przedstaw ionym układzie w idać m odel w zajem nego rów now ażenia egzekutyw y przez legislatyw ę i odw rotnie. Istnieje bow iem teoretycznie deli­ katna rów now aga sił m iędzy gabinetem a Izbą Gmin. Rząd nie m oże być o bo ­ jętny na porażkę w Izbic, bow iem porażka taka w spraw ach, które nic m ogą

być zakw alifikow ane do nieistotnych, pociąga za sobą rezygnację gabinetu, jeżeli natom iast nic byłoby m ożliw e utw orzenie innego gabinetu z w iększością parlam entarną, konieczne staje się rozw iązanie parlam entu i zarządzenie w y­ borów pow szechnych.

O becnie gabinet brytyjski i m inistrow ie unikają w yrażenia im nieufności w Izbic Gm in, poniew aż z reguły m ają za sobą bezw zględną w iększość d e­ putow anych. W ydaje się jednak, że „m odelow e” rozw iązanie Izby Gm in nic straciło zupełnie sw ego znaczenia, choć uległo m odyfikacji. W ystępuje m ia­ now icie w ów czas, gdy w iększość parlam entarna je st tak niew ielka, że może w toku kadencji przestać nią być na skutek np. wyników w yborów uzupełnia­ jących na korzyść partii opozycyjnej, czy naruszenia dyscypliny partyjnej przy głosowaniu.

M am y zatem do czynienia jak b y z grożącym konfliktem pom iędzy gabi­ netem a w iększością Izby. Dlatego też prem ier w każdej z tych dw u sytuacji

18 O dpow iedzialność indyw idualna przed parlam entem jest oparta na zależeniu, że każdy m inister odpowiada nie tylko za sw oje w łasn e działania, lecz talće za funk­ cjonow anie całego, kierow anego przez siebie resortu, bez względu na to, czy wiedział, czy nie w iedział o dokonanych czynnościach i błędach. W praktyce jest ona egzekwowa­ na bardzo rzadko. Ministra może bowiem skutecznie chronić odpowiedzialność kolegial­ na, lecz mają też m iejsce wypadki jej odwrotnego działania, kiedy to r^ d ratuje sie przed dyskutow aniem jego odpowiedzialności, ponosząc ofiarę ustąpienia w yłącznie jednego m inistra. Obie instytucje odpowiedzialności m inistrów, indyw idual­ nej i kolegialnej, utraciły dawno tem u swoje znaczenie. Szczyt rozwoju osiągnęły w połowie XIX wieku, kiedy to przez trzydzieści lat były wykorzystywane dość często. Później, gdy w ykształciły sie now oczesne i zdyscyplinow ane partie polityczne, wycofa­ nie poparcia parlam entu dla rządu było praktycznie niemożliwe. Żadna bowiem partia czy w iększość partyjna nie będzie zainteresow ana w obaleniu w łasnego rządu, a jeśli doj­ dzie w jej łonie do kryzysu , to groźba rozłam u spowoduje zastąpienie jednego lidera innym , oczyw iście z szeregów tej sam ej partii.

będzie starał się niedługo po w yborach rozw iązać parlam ent, żeby następne w ybory ostatecznie spraw ę wyjaśniły.

Tak czy inaczej odpow iedzialność gabinetu przed parlam entem w zasadzie istnieje w yłącznie form alnie, a w praktyce je s t znikom a. Do rządzącej bo ­ w iem partii należy gabinet i w iększość głosów w Izbie Gmin. Tak w ygląda angielski „system w iększościow y” .19

W św ietle więc parlam entarnej praktyki brytyjskiej znaczenie rządu ma charakter dom inujący. Jednakże ze swej strony rząd musi zabiegać o poparcie w iększości parlam entarnej przez okazanie dobrej woli i zrozum ienia. Istotne je st też, aby rząd brał pod uw agę opinię parlam entarną i opinię publiczną.

W spółcześnie stracił na znaczeniu problem indyw idualnej odpow iedzial­ ności politycznej m inistra i kolegialnej odpow iedzialności całego gabinetu. Za cały gabinet odpow iedzialność przejął prem ier zgodnie z je g o nadrzędną p o ­ zycją w obec pozostałych członków gabinetu. Nie parlam ent także kształtuje opinię publiczną, lecz działające m. in. w nim partie, które przedstaw iają alter­ natyw ne poglądy i program y społeczeństw u. G abinet zatem w roli podstaw o­ w ego narzędzia w ładzy poddany je st kontroli narodu, który w ypow iada się niejako ponad parlam entem o założeniach rządow ej polityki i dokonuje fak­ tycznie wyboru kierow nika ekipy rządzącej.

Choć w praktyce polityczna odpow iedzialność gabinetu i m inistrów przed parlam entem staje się iluzoryczna, parlam ent w ykonuje funkcje kontroli nad rządem , które jed n ak nic m ogą doprow adzić, z w yjaśnionych ju ż przyczyn, do obalenia go przez legislatywę. W rzeczyw istości to partia opozycyjna kontro­ luje rząd w parlam encie. M ożna tu w ym ienić zapytania posłów do m inistrów , w nioski w spraw ie odroczenia posiedzenia czy głosow anie nad odpow iedzią na m owę tronow ą, stanow iącą aprobatę polityki rządow ej. N ależy także zw ró­ cić uw agę na pow stanie w yspecjalizow anych lub problem ow ych kom isji p ar­ lam entarnych Izby Gmin. W reszcie należy w spom nieć pow oływ anie przez izby kom isji śledczych, a na w niosek obu izb pow oływ anie specjalnego trybunału śledczego. T rzeba jednak pam iętać o stałej w iększości partii rządzącej, która m odyfikuje funkcję kontrolną w ten sposób, żc czyni z niej raczej w yłącznie

W tej sytuacji m ożna stwierdzić, że idea odpow iedzialności m inistrów jest raczej „mglista i niedookreślona”. Trafnym sform ułow aniem , oddającym istotę takiego sy s­ tem u rządów, jest term in „parlamentarny system większościow y” ( J. Stem browicz,

R zą d s. 32 ) . Akcentuje on poniekąd polityczną tożsam ość władzy wykonawczej

i ustaw odaw czej, co podkreśla stałe poparcie egzekutyw y przez większość posłów w parlam encie. Dzieje się tak za sprawą brytyjskiego system u dwupartyjnego. M. Sobo­ lewski pisze nawet, że „spowodował on praktyczną likwidację m echanizm u rządów parlam entarnych”, gdyż nie ma tu już m owy o „nadrzędności parlam entu wobec gabinetu ani o parlam entarnej odpow iedzialności gabinetu i ministrów " (M. Sobo­ lewski, Partie i s y s te m y pa rtyjn e ś w ia ta kapitalistyczn ego, Warszawa 1977, s. 447).

m ożliw ość krytyki rządu przez działaczy opozycji. Co prawda w różnych w y­ padkach członkow ie parlam entu należący do partii m ogą głosow ać w sposób w olny, co dopom aga osiągnięciu w yższego stopnia odpow iedzialności osobi­ stej, lecz m oże do tego dochodzić w yłącznie w sprawach szczegółow ych lub etycznych.

W określonych w ypadkach rząd m oże półoficjalnie albo nieoficjalnie kon­ sultow ać się z opozycją w sprawach dotyczących polityki albo projektów ustaw odaw czych, szczególnie gdy dana m ateria nie przedstaw ia charakteru w ybitnie spornego. M oże to też mieć na celu zorientow anie się co do reakcji opozycji i w zięcie tej reakcji w miarę m ożności pod uwagę. M oże też chodzić o w yw nioskow anie, czy dany projekt może mieć charakter sporny, czy też raczej nie.

3. Podsumowanie

Brytyjski system parlam entarno - gabinetow y je st nacechow any dom inują­ cym znaczeniem gabinetu, który je s t jed n ak pow iązany z Izbą Gmin. Izba G m in nie je st w szakże więcej reprezentatyw na dla narodu angielskiego niż gabinet, którem u w yborcy pośrednio w yrazili swoje zaufanie. O pozycja z woli w yborców je s t natom iast w yłącznie organem pow ołanym do krytyki rządu (chodzi tu jedn ak o tzw. m ądrą krytykę).

Zgodnie z teo rią podziału władzy parlam ent uchw ala ustawy, a egzekutyw a nie m oże ściągać podatków' i nakładać św iadczeń oraz czynić w ydatków bez w yrażenia zgody przez Izbę Gm in. Form alnie rzecz biorąc, tak jak rząd i m inistrow ie są funkcjonariuszam i K orony i łącznic z nią stanow ią egzekutyw ę, tak legislatyw ę stanowi królow a i dwuizbowy parlam ent: Izba Lordów i Izba Gm in, złączone w edług form uły „król w parlam encie” .

O rganizacja Izby G m in nic je s t w istocie skierow ana na prow adzenie walki z w ładzą w ykonaw czą. Przy tym w arto zaznaczyć, że Izba Gmin je s t elem en­ tem przew ażającym w parlam encie. Jednakże pod względem politycznym wpływ Izby zm niejszył się w m iarę w zm agania się w ładzy rządu, czerpiącego swój autorytet z w yborów . Bez w yrażenia zgody przez Izbę Gm in rząd nic m oże uczynić nic, jed n ak norm alnie Izba przyznaje rządowi to, czego się do­ maga. W tym leży klucz m echanizm u brytyjskiego: we wzajem nej i trwałej w spółzależności gabinetu i Izby Gmin. Tę w spółpracę obserw uje się w' trzech dziedzinach, w których działa Izba Gmin: ustaw odaw czej, finansów i kontroli polityki rządowej.

W dziedzinie ustaw odaw czej, gabinet oczekuje od członków partii rządzącej, że będą głosow ali za projektam i rządow ym i. Jednak pow ażna dyskusja w kom itecie Izby m oże doprow adzić gabinet do przyjęcia popraw ek użytecznych technicznie lub politycznie, dzięki którym stosow anie ustaw y byłoby ułatw ione. G abinet nie m oże też lekcew ażyć rozsądnych krytyk.

Izby niegdyś straciły inicjatyw ę w spraw ach w ydatków państw a, obecnie tracą j ą w spraw ach ustaw na rzecz rządu. U staw odaw stw o, które w toku setek lat w ysiłków brytyjskiego parlam entu stało się jeg o głów ną dom eną, zostało aktualnie skoncentrow ane w rękach rządu, który uzyskuje parlam entarne decyzje ustaw odaw cze, jeśli tylko m u na nich zależy.

D ysponow anie przez gabinet ustaw odaw czą działalnością parlam entu nic uczyniło bynajm niej zbędnym upow ażniania organów egzekutyw y w prost do w ydaw ania przepisów wykonaw czych, celem realizacji zasad zaw artych w ustawach. Już w XIX w. zaczęły się pojaw iać, a po II w ojnie światowej były dość częste, upow ażnienia ze strony parlam entu do w ydaw ania aktów norm atyw nych z m ocą ustawy. Szczególnie w ym ienić tu należy tzw. w yjątkow e delegacje do działania z m ocą ustaw y, czyli zam iast parlam entu przydzielone gabinetow i, a w praktyce prem ierow i na okres w ojny i sytuacji kryzysowych.

Zarów no upow ażnienia do w ykonyw ania ustaw ja k i podejm ow anie aktów z m ocą ustaw y obejm uje się w W ielkiej Brytanii w spólną nazw ą ustaw odaw stw a delegow anego. Jest ono uzupełnieniem uprzednio opisanej, politycznej koncentracji w ładzy ustaw odaw czej w rękach rządu.

W praw nym system ie angielskim , w którym nie ma pisanej konstytucji, delegow ane ustaw odaw stw o nie ma w łaściw ie granic poza w olą parlam entu. Ten bow iem nie ma konstytucyjnych przeszkód w dysponow aniu sw ą władzą. W prow adzenie na skutek ustawowej regulacji delegow anego ustaw odaw stw a z 1946 r. i pow ołanie specjalnej kom isji dla je g o kontroli w Izbie Gmin, w niew ielkim tylko stopniu w zm ocniło nadw ątloną ustaw odaw czą pozycję legislatywy.

W dziedzinie finansow ej, kontrola finansów dokonyw ana przez Izbę Gm in utraciła szczególnie na swym znaczeniu z chw ila pow stania rządów partyjnych, które zakładają porozum ienie gabinetu i Izby Gmin. K rótkie term iny przeznaczone na debatę budżetow ą pozw alają jed yn ie na w yryw kow ą dyskusję nad polityką gabinetu, natom iast nie na pogłębioną analizę finansow ych zam ierzeń rządu. K oncentracji ustaw odaw stw a w rękach rządu sprzyja też ograniczenie w parlam entarnym procesie ustaw odaw czym roli Izby Lordów.

Jest zasadą, że podatki nie m ogą być pobierane ani wydatki czynione bez upow ażnienia parlam entu. Jednak z innej strony w szelkie kw estie finansow e są w prow adzane przez Koronę, tj. przez gabinet. Żaden pryw atny członek Izby nie m oże proponow ać now ych w ydatków ani now ych podatków.

U w aga Izby G m in skupia się zasadniczo na kw estiach politycznych, które opozycja w ysuw a w zw iązku z ich znaczeniem dla finansów . W ten sposób uzyskuje się o gólną kontrolą polityczną, zgodnie z parlam entarnym i podstaw am i ustroju.

K ontrola rządu, sankcjonow ana przez odpow iedzialność polityczną gabinetu, należy w pełni w yłącznic do Izby Gm in. Izba w ykonuje ją um iarkow anie, a gabinet, podtrzym yw any przez w iększość, praw ic pew ien jest zachow ania w ładzy aż do końca kadencji Izby. W ydaje sią wiąc słuszne tw ierdzenie, że w norm alnych w arunkach, „gdy rząd ma w iększość, Izba Gmin nie kontroluje rządu, lecz to rząd kontroluje Izbę G m in.”"0

B yłoby jed n ak absurdem kw estionow anie politycznego znaczenia Izby Gmin. W odniesieniu do rządu w pływ Izby przejaw ia sią w trzech zasadni­ czych kierunkach."1

Po pierw sze, to głów nie Izba dysponuje w sposób pośredni dostąpem do rządu, do stanow isk m inisterialnych, albow iem ukształtow anie gabinetu zależy od Izby o tyle, że stanow i filtr, przez który przechodzą ludzie na stanowiska w gabinecie. W iąże sią z tym jed n ak fakt, że posiedzenia parlam entu schodzą do rangi areny, na której członkow ie stronnictw', dziąki okazanej przydatności w pracy dla dobra kraju, stają sią przyw ódcam i partii oraz członkam i rządu.

Po w tóre, nastąpnym czynnikiem w pływ u Izby G m in na gabinet je st oko­ liczność, że gabinet za pośrednictw em tej izby orientuje sią w stanic opinii publicznej, tzn. że Izba, będąc zgrom adzeniem , je s t w ażnym źródłem inform a­ cji politycznych. W skazuje się przy tym na rolę Izby Gmin w' w yrażaniu opinii publicznej. W yrażanie tej opinii przez Izbę Gm in m oże nakłonić gabinet do przyjęcia popraw ek w projektach ustaw, a nawet do zm ian polityki.

Po trzecie w reszcie, podnosi się, że Izba gra rolę organizacji tworzącej uni­ kalne ram y dla debat publicznych, stanow i ośrodek dyskusji i krytyki prow a­ dzonej w atm osferze dobrej wiary i czujności odnośnie projektów ustaw, ogólnej linii politycznej oraz poszczególnych decyzji rządu. W ynika stąd, że Izba pełni rolę forum , przed którym gabinet w yjaśnia swe cele polityczne, a opozycja proponuje inne rozw iązania.

20 A. Meszorer, B rytyjski..., s. 130. 21 Tamże, s. 131.

„W ten sposób Izba G m in zachow uje znaczenie polityczne w system ie, który gabinetow i daje przew agą, lecz w yłącza dyktaturą.” Izba G m in zobow ią­ zuje bow iem rząd do zachow ania w rażliw ości na opinią, a opozycja przypo­ mina rządow i o słabych stronach jeg o polityki.”

Rząd jedn ak nie tylko rozstrzyga spraw y podstaw ow e, angażujące w iąksze czy ogólne interesy społeczności państw ow ej, lecz także zajm uje sią w ykony­ w aniem decyzji zapadłych w gabinecie i uchw alonych w parlam encie. W angielskim system ie parlam entarnym gabinet stanow i pośrednie ogniw o m ię­ dzy parlam entem a resortam i adm inistracyjnym i z m inistram i na czele, którzy stanow ią rząd, a niektórzy w chodzą do gabinetu. Niem niej m iądzy rządem a adm inistracją istnieje w W ielkiej Brytanii, jak i w ogóle w system ach parlam entarno - gabinetow ych, rozróżnienie z punktu w idzenia w spom nia­ nych ju ż zadań oraz statusu osobowego. W ten sposób m ożna pow iedzieć, że gabinet i m inistrow ie nie adm inistrują, lecz raczej spraw ują kierow nictw o i polityczną kontrolą nad aparatem adm inistracji w im ieniu parlam entu.

Choć struktura brytyjskiej egzekutyw y je s t dualistyczna, je s t to dualizm formalny, z racji oficjalnej w yłącznie roli m onarchy. Stąd m inistrow ie skupie­ ni są wokół głowy rządu, a cząść z nich. co ju ż zaznaczono, tw orzy kolegialne ciało, bądącc centrum rządu. C iało to jest oddzielone od głow y państwa i sam odzielne wobec parlam entu (m im o w zajem nych pow iązań), a posiadające dodatkow o takie środki działania ja k rozw iązanie Izby G m in czy inicjatyw a ustaw odaw cza oraz inne zagw arantow ane w parlam entarnej proce­ durze.

Rząd brytyjski je st ciałem licznym i w ew nątrznie zhierarchizow anym . Spośród m inistrów stojących na czelc resortów albo bądących dostojnikam i Korony, prem ier w ybiera ograniczoną grupą osób, które tw orzą gabinet i są odpow iedzialne za polityką rządową. Przy czym określenie ilości osób w' gabinecie zależy od premiera.

Sam gabinet nie jest także ciałem jednolitym . Pow stało bowiem pojącie w ew nątrznego gabinetu oraz cząściow cgo gabinetu. W arto tu wspom nieć je s z ­ cze o kom itetach. K om itety stanow ią norm alną formą działania gabinetu. Przy ich pośrednictw ie następuje koordynacja pracy m inistrów , których zadania oraz liczba rosną. K om itety w ykonują zatem funkcje pośredniego ogniw a m iądzy m inisterstw am i a gabinetem .

Znaczenie i rola prem iera w spom inana była ju ż w ielokrotnie. Podkreślano jak gabinet pozbaw ił upraw nień początkow o m onarchą, potem parlam ent, żeby z kolei ustąpić m iejsca prem ierow i, który urząd otrzym uje na skutek glo

;owa-Tamże, s. 132.

nia ludności w pow szechnych wyborach. Na dalszy plan schodzi w tym ukła­ dzie politycznym parlam ent, a nawet gabinet i m inistrow ie, natom iast na ho­ norow ym w yłącznie m iejscu pozostaje m onarcha. Politycznym źródłem stano­ w iska prem iera je st fakt przew odzenia przez niego zw ycięskiej w wyborach partii. Praw na nom inacja prem iera przez królow ą je s t tego konsekw encją. B ę­ dąc szefem rządu, pozostaje on ciągle politycznym przyw ódcą rządzącej partii oraz je j ugrupow ania parlam entarnego i swoich kolegów partyjnych w gabinecie, i rządzie. N atom iast m inistrow ie, choć politycznie odpow ie­ dzialni przed parlam entem , są faktycznie zależni od prem iera, który decyduje 0 ich nom inacji przez królow ą i m oże w każdej chw ili zmusić określonego m inistra do rezygnacji ze stanowiska. Prem ier z kolei, kierując rządem 1 gabinetem , spraw uje kontrolę nad całością adm inistracji publicznej i w ykonyw ania przez nią polityki gabinetu oraz koordynuje pracę resortów.

U trw alenie się w W ielkiej Brytanii w ładzy prem iera prowadzi do kw estio­ nowania odrębności parlam entarnego system u gabinetow ego od system u w ła­ dzy w ykonaw czej (prezydenckiej). W szczególności dość rozpow szechnione jest upatryw anie w brytyjskim system ie politycznym sw ego rodzaju prezyden- cjalizm u, pozbaw ionego tych ograniczeń i kontroli nad w ładzą prezydenta, które charakteryzują ustrój Stanów Zjednoczonych Am eryki. M im o bowiem form alnie kolegialnej struktury brytyjskiego gabinetu i m ianowania prem iera przez królow ą, w rzeczyw istości korzysta on z rodzaju m andatu, udzielonego mu w drodze w yborów do Izby Gmin. Prezydent natom iast, według konstytu­ cji, jednoosobo w o piastuje swój urząd, pochodzący z pow szechnych wyborów i ma co praw da też swój gabinet, formalnie jed n ak w yłącznie doradczy, skła­ dający się z sekretarzy. G abinet angielski jest głów nie polityczny i jednopartyjny, złożony z prom inentów partyjnych, z którymi prem ier musi się liczyć, skład gabinetu prezydenta natom iast kształtują raczej adm inistrato­ rzy, nad którym i dom inuje prezydent. Prem ier ma do dyspozycji zdyscyplino­ w aną w iększość Izby G m in, czym nie dysponuje prezydent, którego w ezw ania byw ają często ignorow ane przez kongresm enów . Stąd w iele projektów ustaw o­ daw czych, inspirow anych przez egzekutywę, nie je st uchw alanych przez legi­ slatywę, co je st rzeczą w zasadzie nic spotykaną w W ielkiej Brytanii.

Przy niew ątpliw ych podobieństw ach, będących w yrazem ponadsystem ow ej personalizacji w ładzy w ykonaw czej, należy podkreślić także w ażniejsze różni­ ce. Polegają one na pew nej słabości, a zarazem i sile am erykańskiej legislaty­ wy w obec egzekutyw y, co odzw ierciedla to. co pozostało z podziału władzy w praktycznym zastosow aniu i co nic pozw oliło w Stanach Zjednoczonych na utożsam ienie w ładzy w ykonaw czej z w iększością parlam entu oraz na zdo ­ m inow anie legislatyw y przez egzekutyw ę (inaczej niż w W ielkiej Brytanii).

Słabością am erykańskiej legislatyw y je st m ożność podejm ow ania przez prezy­ denta osobiście ważnych decyzji, bez konieczności w yw oływ ania debaty w izbach. R zecz nie przyjęta w W ielkiej B rytanii ze w zględu na to, że rząd posiada stałą przew agę w Izbie G m in.21

Brytyjski system parlam entarny znalazł najw ierniejsze zastosow anie w państw ach, które podlegały silnym w pływ om anglosaskiej kultury politycz­ nej. Dotyczy to w szczególności niektórych dom iniów brytyjskich: Australii, Kanady, Nowej Zelandii, które w sferze funkcjonow ania aparatu państw ow ego oraz w politycznej organizacji społeczeństw a i przyjętym system ie reguł po­ litycznych dość w iernie kopiują m odel byłej m etropolii.

W innych krajach europejskich i pozaeuropejskich naśladujących brytyjski model parlam entarno - gabinetow y w idać ju ż spore różnice i wiele typow ych dla określonego państw a form ustrojowych. D otyczy to m. in. Polski oraz in­ nych państw Europy Środkow o - W schodniej, które po odzyskaniu w w yniku Jesieni Ludów w 1989 r. pełnej suw erenności, w prow adziły u siebie liczne m odelow e rozw iązania ustrojow e, należące do kanonu konstytucjonalizm u państw Europy Zachodniej, na czele z zasadą podziału i rów now ażenia się w ładz oraz system em rządów parlam entarno - gabinetow ych. Jednakże zostały one przez rodzim e konstytuanty zm odyfikow ane i to nierzadko w sposób zna­ czący, poprzez w prow adzenie w łasnych (czasem dość oryginalnych) lub zapo­ życzonych z innych państw , uregulow ań praw nych. W efekcie m ożna mówić w tych krajach co najwyżej o racjonalizacji (i to najczęściej daleko posuniętej) brytyjskiego m odelu parlam entarno - gabinetow ego niż o je g o pośredniej czy tym bardziej bezpośredniej recepcji.

23 J. Stem browicz, R ząd..., ss . 58-59.