Opłata adiacencka w Polsce i Niemczech

Monika A. Ziniewicz

Opłata adiacencka w Polsce i

Niemczech

Studia Prawnoustrojowe nr 16, 297-318

2012

Monika A. Ziniewicz

K ated ra P raw a A dm inistracyjnego i N auki o A dm inistracji Wydział P raw a i A dm inistracji UWM

Opłata adiacencka w Polsce i Niemczech

W p ro w a d zen ie

Rozwój dem ograficzny oraz postępująca u rb anizacja doprowadziły do znaczącego zw iększenia potrzeb in fra stru k tu raln y c h , m .in. poprzez zasad n i­ cze powiększenie funkcjonalnych obszarów m iejskich. W tej sytuacji w sy ste­ m ach planistycznych współczesnych p ań stw wprow adza się przepisy praw ne pozwalające uzupełniać działania inwestycyjne jednostek sektora publicznego w zakresie realizacji in fra stru k tu ry miejskiej służącej rozwojowi osadnictwa wkładem podmiotów prywatnych, zainteresow anych inw estycjam i budow la­ nym i, zwłaszcza m ieszkaniow ym i1. Rząd, stw arzając tak ie in stru m e n ta riu m gospodarki przestrzennej, m a n a względzie p riorytet działań gm in jako re ­ prezentujących dobro wspólne. Odnosi się to m .in. do odpowiedniego w yposa­ żenia gm in w dochody i źródła finansow ania2.

D ziałania gm iny zm ierzające do dobra wspólnego m ają n a celu uporząd­ kowany rozwój zagospodarowania gminy oraz tworzenie ładu przestrzennego. J e d n a k gm ina nie zdoła sam a udźw ignąć ciężaru finansowego związanego z tą aktyw nością. Bycie przez gm inę aktyw ną w zakresie gospodarow ania przestrzennego oznacza bowiem m .in.: w yznaczanie terenów pod urbanizację w najbliższym okresie, sporządzenie dla tych obszarów planów szczegóło­ wych, dokonywanie niezbędnych kom asacji (scaleń nieruchomości) i reparce- lacji (podziałów nieruchomości), przeprow adzenia w ykupu terenów lub wy­ właszczenia, dokonywanie w ym iany działek, podejm owanie budowy u kładu tra n s p o rtu oraz uzbrojenia technicznego i społecznego, nadzorow anie prze­ biegu procesów zagospodarow ania od strony urbanistycznej oraz tworzenie w łasnych zasobów gruntow ych3.

1 S.P. M arx , E u ro p ä isc h es P la n u n g s re c h t u n d P u b lic P riva te P a rtn e r sh ip s im S tä d te b a u , U n iv e rs itä t K a ss el 2003, s. 16.

2 A. J ę d ra s z k o , G o spodarka p rz es tr z e n n a w Polsce wobec sta n d a rd ó w euro p ejskich , U rb a ­ n is ta , W a rsz a w a 2008, s. 16.

Powyższe działania, szczególnie w yposażanie gruntów przeznaczonych w p lanach miejscowych pod urbanizację, w ym agają dużych nakładów fin an ­ sowych. D latego też jako spraw iedliw e potrakto w ać należy rozw iązanie p raw ne stanow iące, że nie tylko podm ioty sektora publicznego, których prio­ ry tetem działań je s t dobro wspólne, ale również podm ioty pryw atne m ają udział w tw orzeniu uzbrojenia gruntów, tym bardziej iż ich nieruchom ości są obsługiwane przez te urząd zenia techniczne.

W spom niane rozw iązania praw ne m ogą się opierać n a władczych u p raw ­ n ien iach lokalnych władz publicznych poprzez uzależnienie pozwoleń n a now ą zabudowę od w kładu inw estora w in fra stru k tu rę publiczną bądź też opierać się n a w spółpracy władz publicznych z pryw atnym i inw estoram i. W konsekwencji nie je s t łatwo dokonać oceny, k tó ra form a partycypacji jest lepsza (umowa m iędzy podm iotem publicznym i pryw atnym może być przez te n o sta tn i postrzegana jako władczo narzucona). Je d n a k w arto zauważyć, iż przepisy te um ożliw iają przyspieszenie realizacji zaplanow anych inwestycji publicznych lub realizację pryw atnych inwestycji n a obszarach innych niż pierw otnie planow ane przez władze publiczne, w zależności od skali organi­ zacyjnego i finansowego zaangażow ania się w realizację tych przedsięwzięć podmiotów pryw atnych4.

Polityka p rzestrzen n a staje się coraz ważniejszym obszarem działań Unii i dlatego też od kilku la t Komisja Europejska zajmuje się tem aty k ą rozwoju przestrzennego n a obszarze U nii Europejskiej ze szczególną uwagą. Dziedzina zagospodarowania przestrzennego w Polsce i Niemczech również uwzględnia k ierunki wytyczane przez Unię w postaci dokumentów. Pierwszym tak im do­ kum entem była Europejska Perspektyw a Rozwoju Przestrzennego5 podjęta w Poczdamie 1999 r. Koncepcja ta nie m a c h a ra k te ru wiążącego, lecz jedynie wskazuje wspólnie ustalone kierunki działań w ram ach polityki przestrzen­ nej6. Głównym jej celem jest zapewnienie różnorodności n a obszarze Unii Europejskiej, gdyż polityka nie może poprzez wpływ n a unijną stru k tu rę prze­ strzen n ą i osadniczą ujednolicać tożsam ości lokalnej i regionalnej7.

4 A. N elicki, I. Z ac h aria sz , E k s p e r ty za . R o zw ią z a n ia p ra w n e w w y b ra n y ch p a ń s tw a c h UE

i U S A zo b o w ią zu ją ce inw estorów b u d o w la n y c h do za p e w n ie n ia — w p o ro z u m ie n iu z w ła d z a m i lo k a ln y m i - o d p o w ied n iej in fr a s tr u k tu r y p u b lic z n e j (szkół, p rz ed s zk o li, terenów zielonych, dróg, itp .), B iu ro A n aliz Sejm ow ych, W a rsz a w a 18.04.2008, s. 2 -3 .

5 E u ro p e a n S p a tia l D e v elo p m en t P e rsp e c tiv e (E S D P ) - E u ro p e js k a P e rs p e k ty w a Rozw oju P rz e s trz e n n e g o to s tu d iu m p e rs p e k ty w rozw oju i z a g o s p o d aro w a n ia te ry to riu m U n ii E u ro p e j­ sk iej, sp o rząd zo n e p rz y sze ro k im u d z ia le p a ń s tw członkow skich, o bejm ujące ta k ż e o b sz a r k r a ­ jó w sto w arzy szo n y c h , p rz y ję te w P o czd am ie w 1999 r. D o k u m e n t te n n ie m a c h a r a k te r u obli­ g ato ry jn eg o , je d n a k p e łn i w a ż n ą rolę o p in io tw ó rc zą w sfe rac h a d m in is tra c ji i b iz n e s u o raz p ro g r a m o w a n ia ś re d n io o k re so w e g o w U n ii E u ro p e js k ie j, [o n lin e ] < w w w .fu n d u sz e e u ro p e j- sk ie .g o v .p l/S lo w n ik /S tro n y /E u ro p e js k a_ P ers p ek ty w a _ R o zw o ju _ P rze strz e n n e g o .a sp x > .

6 J . H e rn ik , G. O lejn iczak , P la n o w a n ie p rze s tr ze n n e w R F N , B ydgoszcz - K ra k ó w 2006, s. 14.

7 ESD P, 1999, s. 17, [online] <http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffL c/official/ r e p o rts /p d f/su m _ e n .p d f>.

E uropejskie praw o p o rząd ku przestrzennego p oruszane je s t również w S trateg ii Lizbońskiej (2000), S trateg ii Goeteborskiej (2001), Agendzie Rot- terdam skiej (2004), Porozum ieniu B ristolskim (2005), K arcie Lipskiej (2007), Zielonej księdze w spraw ie spójności terytorialnej (2008) oraz program ie European S p a tia l P lanning Observation N etw ork (ESPON). Problem atyka dziedzin poruszanych w wym ienionych dokum entach U nii Europejskiej doty­ czy m.in. rozw ijania zagospodarowania przestrzennego. N atom iast gospodarka p rzestrzen n a to działalność m ająca doprowadzić do racjonalnego w ykorzysta­ nia przestrzen i w zakresie zgodnym z potrzebam i społeczeństwa. W znacze­ n iu planistycznym zagospodarowanie przestrzen ne stanow i całość czynności planow anego rozm ieszczenia ludności, m ieszkań, in fra stru k tu ry społecznej, technicznej i gospodarczej w celu racjonalnego zagospodarow ania, funkcjono­ w ania i użytkow ania danego obszaru8. R easum ując, zagospodarowani prze­ strzenne to s ta n p rzestrzeni, a więc s ta n terenów, zabudowy, urządzeń in fra ­ s tru k tu ry technicznej, społecznej i ekonomicznej, a także środow iska wynikły z prowadzonej gospodarki przestrzeni. Te elem enty sk ładają się n a rozwój osadnictw a. N ato m iast rozwój osadnictw a, czyli urbanizacja, w arunkuje b u ­ dowę lokalnej in fra stru k tu ry technicznej oraz stosow anie in stru m en tów re ­ alizacyjnych planow ania przestrzennego (podział nieruchom ości, scalenie i podział nieruchomości).

N iem ieckie praw o w zakresie planow ania i zagospodarow ania p rze­ strzennego dzieli się n a praw o porządku przestrzennego i planow ania krajo­ wego oraz praw o budowlane. Praw o porządku przestrzennego i planow ania krajowego nadaje ram y planow aniu m akroregionalnem u - krajow em u i re ­ gionalnem u, za które odpowiedzialne są kraje członkowskie i federacja. P ra ­ wo budow lane określa n ato m iast zasady użytkow ania i ochrony terenów oraz realizacji inwestycji, w tym zwłaszcza zabudowy m ieszkaniowej oraz przem y­ słowej i usługowej, za co odpowiedzialne są gm iny9.

Prawo porządku przestrzennego i planow ania krajowego tworzy federalna u staw a o porządku przestrzennym z 1965 r.10 oraz ustaw y krajów związko­ wych o planow aniu krajowym. U staw a o porządku przestrzennym nie zawiera u sta le ń odnośnie do całościowego planow ania przestrzennego dla terytorium Republiki Federalnej Niemiec, lecz organizacyjne, proceduralne i m eryto­ ryczne przepisy w zakresie zagospodarow ania przestrzennego na szczeblu federalnym i krajowym. Praw o budow lane składa się n ato m iast z federalnej ustaw y Kodeks budow lany (Baugesetzbuch) przyjętej w 1960 r.11 oraz ustaw

8 R. C y m erm a n , P rognoza s k u tk ó w fin a n s o w y c h u c h w a le n ia m iejscow ego p la n u za g o sp o ­

d a ro w a n ia p rzestrze n n eg o , O lsz ty n 2006, s. 5.

9 H . Izd eb sk i, A. N elicki, I. Z a c h a ria sz , Z a g o sp o d a ro w a n ie p rz es tr ze n n e . P o lskie p ra w o na

tle sta n d a rd ó w d em o kra tyc zn eg o p a ń s tw a p ra w n e g o , W a rsz a w a 2007, s. 14.

10 T ek st ogłoszony 18 s ie rp n ia 1997 r. (BG BI. I S. 2081). 11 T ek st ogłoszony 27 s ie rp n ia 1997 r. (B G B I. I S. 2141).

krajów związkowych norm ujących kw estie w ydaw ania pozwoleń n a budowę i wymogów technicznych budowli.

Podstaw owym ak tem regulującym planow anie i zagospodarowanie prze­ strz e n n e w Polsce, zarów no n a poziomie cen traln y m , regionalnym , ja k i lokalnym , je s t u staw a z dnia 27 m arca 2003 r. o planow aniu i zagospodaro­ w an iu p rzestrzenn y m 12 oraz wydane n a jej podstaw ie ak ty wykonawcze. W arunki techniczne, jak im m uszą odpowiadać budowle oraz zw iązane z nim i u rządzenia, a także procedury dopuszczające do w zniesienia budowli na określonym gruncie reguluje u n as u staw a z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budow lane13. Z kolei u staw a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce n ie ru ­ chom ościam i14 reguluje zasady n a k ła d a n ia i pobierania opłat związanych z budow ą przez organy publiczne in fra stru k tu ry m iejskiej oraz kw estie po­ działów nieruchomości.

G e n e za o p ła t a d ia c e n c k ic h w p a ń stw a c h śro d k o w ej E u r o p ie - N ie m c y i P o lsk a

Pierw szą regulacją praw n ą praw a kontynentalnego Europy w zakresie u działu w kosztach budowy lokalnej in fra stru k tu ry technicznej właścicieli nieruchom ości przyległych do tej in fra stru k tu ry był dek ret N apoleona I z dnia 16 w rześnia 1807 r., w którym przew idziano podatek w wysokości połowy w zrostu w artości g ru n tu wywołanego publicznym i działaniam i, ta k i­ m i jak: odwodnienie terenów podmokłych, irygacja teren u , wybudowanie drogi czy urządzenie publicznych placów15. N astępnie zagadnienie to było regulow ane w dekrecie K sięstw a W arszawskiego z dnia 11 g ru dnia 1812 r. w spraw ie prac budow lanych oraz konserw acji dróg i w dobrach koronnych K sięstw a W arszawskiego oraz związanych tym kosztów16.

Państw em wnoszącym najw iększy w kład w rozwój om aw ianej instytucji w Europie były Prusy. Istotne znaczenie dla niemieckiego system u p raw n e­ go m iało skodyfikowanie praw a w Landrechcie p ru sk im z 5 lutego 1794 r.17

12 D z.U . n r 80, poz. 717 z późn. zm.

13 T ek st je d n . D z.U . z 2010 r., n r 243, poz. 1623 z późn. zm . 14 T ek st je d n . D z.U . z 2010 r., n r 102, poz. 651 z późn. zm.

15 C yt. z a M. G desz, W. G erloff, D ie W ert z u W achssteuer in L ite r a tu r u n d G esetgebung w S c h m o ler s J a h r b u c h fü r G esetzgebung, V erw a ltu n g u n d V o lk sw irtsc h a ft i d eu tsch e n R eich e ,

1913, s. 1 4 8 5 -1 4 9 7 .

16 U sta w o d a w stw o K się stw a W arszaw skiego 1 8 1 2 -1 8 1 3 , W a rsz a w a 1969, s. 84; Zob. sze­ rzej n a te n te m a t M. G desz, O p ła ty a d ia cen ckie ja k o fo rm a u d z ia łu w ła ścicieli nieru ch o m o ści

w k o szta c h re a liza c ji in fr a s tr u k tu r y te c h n ic zn e j - s tu d iu m a d m in is tr a c y jn o p r a w n e , P o z n a ń

2004, s. 18.

17 S p o rząd zo n y p rzez S v a re z a n a polecenie F ry d e ry k a II w szed ł w życie 1 czerw ca 1794 r. B ył to zb ió r obszerny, z aw ie ra ją c y zaró w n o p rz ep isy z p ra w a p a ń stw o w eg o i a d m in istrac y jn e g o , j a k i p ra w a sądow ego (p ry w a tn e g o i k arn e g o ). U s ta w o d a w c a p ru s k i ch ciał o sią g n ąć zupełność

Landrecht p ru ski, czyli właściwie „Powszechne praw o krajowe dla państw królew sko-pruskich” (z niem . Allgem eines L andrecht fü r die Königlich Preus- sischen Staaten) to pochodzący z 1794 r. zbiór praw obowiązujących w P ru ­ sach. A kt te n upow ażnił w ładzę policyjną do u sta n a w ia n ia F luchtlinien - granic obszaru zarezerwowanego dla dróg publicznych, n ato m iast nie p rze­ widywał opłat z ty tu łu wybudow ania urządzeń lokalnej in fra stru k tu ry p u ­ blicznej1 8. W lata ch trzydziestych XIX w. zaczął się w Niemczech proces rozwoju osadnictw a, który spowodował konieczność w prow adzenia adek w at­ nych środków praw nych regulujących zasady zagospodarow ania terenów p u ­ blicznych. R ezultatem tego było w prowadzenie w 1845 r. ustaw y o podziale działek i zakład an iu nowych osiedli oraz o liniach regulacyjnych. Je d n a k koszt urządzenia ulic, założenia podziem nych instalacji n ad al w całości ob­ ciążał władze lokalne, gdy tym czasem właściciele nieruchom ości położonych w pobliżu osiągali korzyści w postaci istotnego w zrostu w artości ich n ie ru ­ chomości. Dlatego w lata ch sześćdziesiątych XIX w. władze lokalne zaczęły wnioskować, aby p a rla m e n t p ru sk i wprowadził regulacje, które odciążyłyby częściowo władze od ponoszenia tych kosztów. Rozw iązaniam i doraźnym i, ja k się później okazało, było realizow anie lokalnej in fra stru k tu ry publicznej wraz z p ry w atny m i p rzed sięb io rstw am i budow lanym i (Baugeselschaften) oraz u staw a z dnia 20 lutego 1868 r. F luchtliniengeset czy Enteignungsgesetz z 1874 r. - regulujący kw estie wyw łaszczeń1 9.

Zasadnicze znaczenie m iała pru ska u staw a z dnia 2 lipca 1875 r. F luchtli­ niengesetz20. Dotyczyła ona w yznaczania i dokonywania zm ian ulic i placów w m iastach i miejscowościach. W prow adziła dopuszczalność przeniesienia na właścicieli nieruchom ości sąsied n ich kosztów budowy i ośw ietlenia dróg p rzy leg ający ch do ich n ieruch o m o ści. K o n stru k c ja u d z ia łu w łaścicieli w kosztach budowy była o p a rta n a obliczeniach całości w ydatków n a budowę drogi i podzieleniu tej sum y pomiędzy właścicieli przyległych nieruchom ości proporcjonalnie do długości granicy działki przyległej do drogi2 1. Akt ten z b io ru d ro g ą k azu isty cz n e g o g ro m a d z e n ia j a k n ajw ięk szej liczby ro z w ią z a ń szczegółow ych. J e d ­ n a k z o sta ł u z n a n y z a zaw iły i term in o lo g iczn ie n iew p raw n y . B ył to typow y k o d e k s o k re su p rz ejśc ia od fe u d a liz m u do k a p ita liz m u o k re ślan e g o m ia n e m tzw. p ru sk ie j drogi. O bok n o rm n a w iąz u ją c y ch do ideologii ośw ie cen ia re g u lo w ał in s ty tu c je n a w s k ro ś fe u d a ln e (oprócz definicji w łasn o ści ja k o n ieo g ran icz o n eg o w ła d z tw a n a d rzeczą, z a w ie ra ł p o sta n o w ie n ia o in s ty tu c ja c h w łasn o ści podzielonej, j a k le n n a czy fideikom isy). Je g o z ało że n ia po d staw o w e o p ie ra ły się je s z ­ cze n a fe u d aln ej s tr u k tu r z e społecznej z je j p o d z ia łam i stan o w y m i. O bow iązyw ał do 1 sty czn ia 1900 r., k ie d y to w pro w ad zo n o B u rg e rlic h es G esetzbuch (BGB), zob. [online] < w w w .praw om ania- c y .p l/la n d re c h t-p ru s k i.h tm l> .

18 Zob. szerzej n a te n te m a t M. G desz, O p ła ta a d ia cen cka ..., s. 18. 19 Zob. M. G desz, O p ła ta a d ia c e n c k a ..., s. 19.

20 U s ta w a d o ty cz ąc a z a k ła d a n ia i z m ia n y u lic i placów w m ia s ta c h i m iejscow ościach w ie jsk ic h z d n ia 2 lip c a 1875 r., [w:] Z biór U s ta w K ró le stw a P ru sk ie g o , s. 561.

21 M. G desz, C zy w zro st w artości n ieru ch o m o ści p o w in ie n sta n o w ić m ie r n ik oblicza n ia

o p ła t a d ia cen ckich ? , [w:] G. L iszew sk i (red.), O p ła ty sa m o rzą d o w e w Polsce - p ro b le m y p r a k ­ tyczne, s. 102.

w prowadził instytucję przejścia n a rzecz podm iotu publicznego własności te re n u przeznaczonego pod nowo projektow ane ulice oraz dopuścił możliwość p rz e n ie sie n ia n a w łaścicieli nieruchom ości są sie d n ic h kosztów budowy i ośw ietlenia dróg przylegających do ich nieruchomości. A kt te n znacznie zredukow ał koszty ponoszone przez władze lokalne zw iązane z rozbudową m iast. M. Gdesz podkreśla, iż w om aw ianej ustaw ie m ożna u patrzyć się pierwszego uregulow ania kontraktów planistycznych (städtebauliche Verträge) oraz opłat wnoszonych przez właścicieli z ty tu łu kosztów u rząd zenia dróg2 2. Zdaniem doktryny om aw iany a k t praw ny to jed en z w ażniejszych wzorców dla innych europejskich system ów praw nych23 i konstrukcje w nim zaw arte zostały recypowane m .in. w praw ie polskim. Obecnie w Niemczech zagadnie­ n ia budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej oraz opłat adiacenckich re ­ gulowane są w kodeksie budowlanym.

G eneza polskiej regulacji opłat adiacenckich wywodzi się z ustaw odaw ­ stw a pruskiego. Pierw szą regulacją w ustaw odaw stw ie polskim była u staw a z dnia 10 g ru d n ia 1920 r. o budowie i u trzy m an iu dróg publicznych w Rze­ czypospolitej Polskiej2 4. W edług art. 23 tej ustaw y osoby, które ponoszą szczególne korzyści z ty tu łu realizacji inwestycji publicznych lub też n a d ­ m iernie zużywające drogi, mogły być podciągnięte do udziału w kosztach budowy i u trzy m an ia dróg, o ile przedtem nie n a stą p iła dobrowolna w tym względzie ugoda. U staw a ta różnicowała podm ioty upraw nione do n a k ła d a ­ n ia tak ich kosztów w zależności od tego, ja k i podmiot był upraw niony do budowy drogi.

Kolejną regulacją w tym zakresie było rozporządzenie P rezyd enta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o praw ie budow lanym i zabudow aniu osiedli25 (dalej jako r.p.b.z.o.). Stosownie do a rt. 174 tego rozporządzenia koszty pierwszego u rządzen ia ulic do szerokości 20 m m ogą być w całości lub czę­ ści przełożone przez gm inę na:

- właścicieli przyległych do tych ulic działek w stosunku do osiągniętych przez nich korzyści w skutek urządzenia ulicy;

- właścicieli działek nieprzylegających do urządzonych ulic o tyle, o ile w skutek tego urząd zen ia osiągają szczególne korzyści, a przepisy miejscowe ustanow iły obowiązek u działu tych właścicieli w pokryciu kosztów tego u rz ą ­ dzenia.

W owym rozporządzeniu uregulow ana została również kw estia u rząd ze­ n ia ulic i dróg oraz placów, skwerów i parków przeznaczonych do użytku publicznego, przew idzianych w planie zabudow ania n a w spom nianym obsza­ rze n a wypadek, gdyby gm ina do urządzenia nie przystępow ała. Otóż według

22 M. G desz, O p la ta a d ia c e n c k a ..., s. 20.

23 A. S utcliffe T o w a rd s the P la n n e d C ity, S t. M a rtin i’s P re s s 1981. 24 D z.U . z 1921 r., n r 6 poz. 32.

art. 64 w takiej sytuacji w ładza m ogła zobowiązać właścicieli działek obsza­ ru parcelacji do u rządzen ia i u trzy m an ia w stanie zdatnym do u żytk u wy­ mienionej in fra stru k tu ry publicznej do użytku publicznego n a koszt w łasny w sposób ustanow iony przez gm inę dla danej dzielnicy i pod kontrolą orga­ nów gminy. Ogólna pow ierzchnia tere n u zajętego przez ulice i drogi, place, skw ery i parki, do których urząd zenia mógł być zobowiązany właściciel ob­ sz a ru podlegającego parcelacji, nie m ogła p rzek raczać 25% łącznej po­ wierzchni w szystkich działek budow lanych przew idzianych w planie p arcela­ cji, gdy pow ierzchnia działek nie przekracza 15 hektarów i 35% łącznej powierzchni tychże działek, gdy ta o sta tn ia przekracza 15 hektarów. Gm ina m iała obowiązek przejąć u rząd zenia do dalszego utrzym yw ania n a żądanie ich właścicieli, po zabudow aniu przez nich co najm niej 1/3 działek. W tym przypadku w spom niane u rząd zen ia powinny były być przekazyw ane gm inie b ezpłatnie n a własność w stan ie wolnym od ciężarów hipotecznych i długów (art. 67 r.p.b.z.o.).

N astępnie instytucja opłat adiacenckich została uregulow ana w ustaw ie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce teren am i w m iastach i osiedlach26 (dalej jako u.g.t.m.o.). Ten a k t regulow ał tylko jed en rodzaj opłat adiacenc­ kich. Stosownie do art. 28 osoby fizyczne i praw ne będące właścicielam i terenów położonych w granicach adm inistracyjnych m iast i osiedli są obowią­ zane do w noszenia z ty tu łu w zrostu w artości ich nieruchom ości n a skutek wybudow ania ze środków publicznych urząd zeń in frastru k tu ry . U staw odaw ­ ca wyróżniał dwa typy opłaty: opłata za pierwsze urządzenie ulic i placów kom unikacyjnych oraz opłata za u rządzen ia kom unalne - wodociągowe, k a ­ nalizacyjne, gazowe i elektryczne.

Do w ydania obligatoryjnej decyzji o naliczeniu lub nienaliczeniu opłat adiacenckich właściwe było prezydium rad y narodowej m ia sta i osiedla. P a r­ tycypowanie osób fizycznych i praw nych następow ało w formie opłat rocz­ nych. Wysokość opłaty określało się n a podstaw ie staw ek opłat zaw artych w cenniku ustalonym przez prezydium powiatowej rad y narodowej zgodnie z wytycznymi rozporządzenia Rady M inistrów z dnia 26 lipca 1962 r. o po­ k ryw aniu kosztów pierwszego urząd zenia ulic i placów kom unikacyjnych oraz innych u rządzeń kom unalnych27.

Powyższą ustaw ę zastąp iła u staw a z dnia 29 kw ietnia 1985 r. o gospo­ darce g ru n ta m i i wyw łaszczeniu nieruchom ości (dalej jako u.g.g.w.n.)28. U staw a ta po raz pierw szy udział w kosztach budowy urządzeń in fra stru k tu ­ ry technicznej określiła jako „opłatę adiacencką” (art. 48 ust. 1). Term in ten

26 D z.U . z 1969 r., n r 22, poz. 159 z późn. zm.

27 D z.U . z 1969 r., n r 5, poz. 41; por. R. C y m e rm a n (red.), O p ła ty a d ia cen ckie, O lszty n 2010, s. 8; S. Z róbek, R. Z róbek, J . K u ry j, G osp o d a rka n ieru ch o m o ścia m i z k o m e n ta r ze m do

w y b ra n y ch p ro ced u r, K atow ice 2006, s. 189.

wywodzi się od słowa łacińskiego adiectum , adicere, adieci — ‘dołączyć, dorzu­ cać, dodać’, a w tym przypadku m ożna mówić o dodaniu nowej w artości do istniejącej w artości nieruchom ości29. Nie zdefiniowano n ato m ia st ustawowo u rząd zeń in fra stru k tu ry technicznej, co przysparzało wiele problemów p raw ­ nych przy jej u s ta la n iu 30. W roku 1990 dokonano nowelizacji tej ustaw y31 i w art. 17a ust. 6 wprowadzono drugi rodzaj opłat adiacenckich. Były one naliczane w sytuacjach w zrostu w artości nieruchom ości n a sk u tek przepro­ w adzania scalenia i podziału g ru n tu przeznaczonego pod skoncentrow ane budownictwo jednorodzinne32, w w yniku którego pow stały wydzielone dział­ ki budowlane. Chodziło tu o g ru n ty zabudow ane i przeznaczone do zabudo­ wy, z w yjątkiem gospodarstw rolnych i zw iązanych z gospodarstw em leśnym. O płata tym razem nie była n aliczana obligatoryjnie, tylko fakultatyw nie — ja k obecnie w przypadku budowy u rządzeń in fra stru k tu ry technicznej i podziału nieruchomości.

M. Gdesz wskazuje, iż opłata adiacencka po nowelizacji została oderw a­ n a od okoliczności zw iązanych z w ybudow aniem urządzeń zwiększających w artość nieruchom ości i s ta ła się opłatą pobieraną z ty tu łu w zrostu w artości nieruchom ości spowodowanego bądź przeprow adzeniem postępow ania scale­ niowego, bądź w ybudow aniem urząd zeń in fra stru k tu ry technicznej33. Wyso­ kość obu rodzajów opłat określano jako 50% przyrostu w artości g ru n tu spo­ wodowanego działaniam i gospodarki nieruchomościam i.

Wysokość u działu właściciela w kosztach w yposażenia g ru n tu była u z a ­ leżniona od położenia nieruchomości. Rozporządzenie Rady M inistrów z dnia 18 gru d n ia 1986 r. w spraw ie szczegółowych zasad u sta la n ia wysokość u d zia­ łu w kosztach budowy urząd zeń kom unalnych, energetycznych i gazowych34 uzależniło położenie nieruchom ości od trzech stref: m ia sta o liczbie ludności ponad 100 tys., pozostałe m ia sta oraz obszary wsi. U dział wyrażony procen­ towo był uzależniony od danej strefy i rodzaju u rząd zenia — wynosił od 2% (np. sieć gazowa n a obszarze wsi) do 15% (np. sieć ciepłownicza n a obszarze wsi). Analogicznie do ustaw y o gospodarce teren am i m iastach i osiedlach, ja k słusznie zauważył M. Gdesz, n ad al obowiązywała „norm a powierzchnio­

w a” stanow iąca górną granicę dla takiego sposobu u sta la n ia opłaty. Wynosiła ona 500 m 2, a le j e ż e l i g ru n t był przeznaczony w miejscowym planie zago­ spodarow ania przestrzennego pod budownictwo zagrodowe lub zabudow any tak im i budynkam i — 2000 m2. Jeżeli n ato m iast pow ierzchnia nieruchomości

29 R. C y m e rm a n (red.), op. cit., s. 8.

30 S. Ź róbek, R. Ź róbek, J . K u ry j, op. cit., s. 189. 31 D z.U . z 1990 r., n r 79, poz. 464 z późn. zm.

32 P ojęcie „sk o n c en tro w a n e b u d ow nictw o je d n o ro d z in n e ” zd efin io w an e zo stało ja k o b u d o ­ w a, co n a jm n iej 10 jed n o ro d z in n y c h b u d y n k ó w m ie sz k a ln y c h w form ie zo rg an izo w an ej p rz e ­ s trz e n n ie .

była w iększa do norm atyw u, to udział w kosztach w zrastał o 10% opłaty ustalonej dla powierzchni norm atyw nej za każde 100 m2 powierzchni g runtu, a w przypadku g ru n tu rolnego za każdy 1000 m2. Je d n ak te n wzrost nie mógł przekroczyć 50% wysokości opłaty ustalonej dla powierzchni norm atyw nej35.

N ajwiększy wpływ n a dzisiejszą konstrukcję opłat adiacenckich miało rozporządzenie Rady M inistrów z dnia 16 lipca 1991 r. w spraw ie szczegóło­ wych zasad u s ta la n ia wysokości u działu w kosztach budowy urządzeń kom u­ nalnych, energetycznych i gazowych36. W tym akcie praw nym określono m aterialn e p rzesłank i do u sta la n ia opłat adiacenckich. O płata adiacencka wynosiła 50% różnicy powstałej m iędzy w artością g ru n tu przed wybudowa­ niem urządzeń kom unalnych, energetycznych i gazowych a w artością g ru n tu po ich wybudowaniu. N a poczet opłaty adiacenckiej nalicza się w artości świadczeń wniesionych w czynie społecznym, gotówce lub n a tu rz e n a rzecz realizacji określonego urządzenia. O płaty adiacenckie wnosiło się do gm iny i u sta la ł je zarząd gm iny w drodze decyzji, zgodnie z uchw ałą rady gminy. N a wniosek zobowiązanego mogły być rozłożone n a ra ty roczne płatn e przez okres do 10 lat. Term in w ykonania zobowiązania określała decyzja o u s ta le ­ n iu opłaty, lecz nie był on krótszy niż 30 dni, licząc od dnia, w którym decyzja s ta ła się o stateczna37. Zm ianą rozporządzenia z 1993 r.38 wskazano, iż opłatę adiacencką u sta la się w formie opłaty jednorazow ej po wybudow a­ n iu każdego z urządzeń, jeżeli zostały stworzone w arunki do ko rzystania z tych urząd zeń lub podłączenia się do nich.

N astępn y etap w histo rii praw odaw stw a opłat adiacenckich rozpoczął się dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy to w eszła w życie do dzisiaj obowiązująca u staw a z dnia 21 sierp nia 1997 r. o gospodarce nieruchom ościam i39. Tym razem zdecydowano się całościowo uregulow ać instytucję opłat adiacenckich w akcie ran g i ustaw y i dlatego powołana u sta w a nie zaw iera delegacji do w ydania rozporządzenia wykonawczego40. W prow adziła ona kolejny rodzaj opłaty adiacenckiej z ty tu łu w zrostu w artości nieruchom ości spowodowanego jej podziałem . Przepis art. 98 u st. 4 był je d n a k niejasno sform ułow any i w yw arł negatyw ny wpływ n a in terp retację tej instytucji w orzecznictwie sądów adm inistracyjnych.

34 D z.U . n r 48, poz. 242.

35 M. G desz, C zy w zro st w artości nieru ch o m o ści..., s. 105. Zob. rów nież p rz e p isy o m aw ia ­ nego ro z p o rz ą d z e n ia § 2 i 3.

36 D z.U . n r 72, poz. 314.

37 Por. § 2 i in n e ro zp o rz ą d ze n ia .

38 R o zp o rząd zen ie R a d y M in istró w z d n ia 1 k w ie tn ia 1993 r. zm ie n ia ją c e ro z p o rz ąd zen ie w sp ra w ie szczegółow ych z a s a d u s ta la n ia w ysokości u d z ia łu w k o s z ta c h bud o w y u rz ą d z e ń k o m u n aln y c h , e n erg e ty c z n y ch i gazow ych (D z.U . n r 27, poz. 121).

39 T ek st p ierw o tn y D z.U . z 1997 r., n r 115, poz. 741; obecnie: D z.U . z 2010 r., n r 102, poz. 651 z pó źn zm.

Podsum owując genezę opłat adiacenckich, należy zwrócić uwagę n a ko­ lejność ich pow staw ania. O płata z ty tu łu w zrostu w artości n a sk u tek budowy u rząd zeń in fra stru k tu ry technicznej została wprow adzona w 1961 r., n a stę p ­ nie w 1990 r. wprowadzono opłatę adiacencką z ty tu łu w zrostu w artości na sk u tek przeprow adzenia scalenia i podziału, zaś w 1998 r. został wprowadzo­ ny o statn i rodzaj opłaty adiacenckiej - z ty tu łu w zrostu w artości nierucho­ mości n a skutek przeprowadzenia podziału nieruchomości. Poza tym do 1991 r. u stalen ie opłat adiacenckich było o parte n a sztyw nych staw kach, w większo­ ści zależnych od długości fro n tu działki przyległego do drogi publicznej i nie m iało żadnego zw iązku z obliczanym indyw idualnie w zrostem w artości nie­ ruchomości. Słusznie zauw aża M. Gdesz, iż przez kilkadziesiąt la t opłata była form ą refinansow ania kosztów budowy lokalnej in fra stru k tu ry publicz- nej4 1. D zisiejsza definicja opłat nie pozostaw ia żadnych wątpliwości, iż isto tą opłaty adiacenckiej je s t przechwycenie przez gm inę części korzyści w postaci w zrostu w artości nieruchom ości za przeprow adzone działania, zdarzenia p u ­ blicznoprawne.

U d z ia ł p o d m io tó w p r y w a tn y c h w d z ia ła n ia c h g m in z z a k r e su g o sp o d a r k i p r z e str z e n n e j w P o lsc e

i N ie m c z e c h

N a proces budowy u rząd zeń in fra stru k tu ry technicznej wpływ m ają przepisy z zakresu zagospodarow ania przestrzennego, w Niemczech uregulo­ w ane razem z zagadnieniem opłat adiacenckich w Baugesetzbuch (dalej jako BauGb). W celu realizacji swoich ustaw ow ych obowiązków w zakresie plano­ w an ia zagospodarow ania przestrzenn ego gm iny (Gemeinde) m ają praw o uchw alania: p lan u w ykorzystania terenów (Flächennutzungsplan) określają­ cego m .in. rozm ieszczenie in fra stru k tu ry publicznej, a także kategoryzujące­ go teren y gm iny w zależności od przew idyw anej zabudowy. P lan y te są w ią­ żące dla w szystkich podm iotów publicznych w realizacji ich zam ierzeń p rzestrzennych i nie zaw ierają przepisów wiążących dla podmiotów p ryw at­ nych (§ 5 BauGB)4 2.

Odpowiednio w Polsce podstaw ą p raw n ą zagospodarow ania p rze strz e n ­ nego je s t u sta w a z 27 m arca 2003 r. o planow aniu i zagospodarow aniu p rzestrzennym . W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lo­ kalnych zasad zagospodarow ania przestrzennego, ra d a gm iny podejm uje uchw ałę w spraw ie stu d iu m u w arunkow ań i kierunków zagospodarow ania

41 Ib id em , s. 107.

42 A. N elicki, I. Z a c h a ria sz , P la n o w a n ie p r z e s tr ze n n e a u d z ia ł p o d m io tó w p ry w a tn y c h

w b u d o w ie in fr a s tr u k tu r y p u b lic zn e j. R o z w ią z a n ia p o lsk ie a w y b ra n y ch kra jó w U E i U SA ,

przestrzennego (art. 9 i 10 u.p.z.p.). S tudium sporządza się dla obszaru w granicach adm inistracyjnych gminy. U stalen ia stud ium są wiążące dla organów gm iny przy sporządzaniu planów miejscowych. Stu d ium nie jest aktem praw a miejscowego. O kreśla jedynie politykę przestrzenną.

Kolejnym dokum entem planistycznym zawężającym u sta le n ia p lan u wy­ korzystania terenów je s t w Niemczech p lan zabudowy (Bebauungspläne), tworzony dla fragm entów obszaru gm iny przew idzianego pod zabudowę. J e st to tzw. wiążący p lan budowlany, w prowadzający po stronie publicznej nakaz w ybudow ania przew idzianych w planie elem entów in fra stru k tu ry technicz­ nej i społecznej oraz stw arzający zakazy i nak azy w zakresie zabudowy dla podmiotów pryw atnych (§ 8 -9 BauGB). P lany zabudowy są w swoich p o sta­ now ieniach rozwinięciem u sta le ń planów w ykorzystania terenów i nie mogą być z nim i sprzeczne4 3.

Rozw iązania niem ieckie k ład ą nacisk n a bezpośrednie uw zględnianie w planie zagospodarow ania przestrzennego planów inwestycyjnych w zak re­ sie in fra stru k tu ry oraz ich kosztów. Widać w yraźnie, iż w tym system ie dopuszczenie intensyfikacji sposobu używ ania danego te re n u (poprzez zabu­ dowę m ieszkaniow ą, handlow ą) możliwe je s t jedynie odpowiednio do istn ieją ­ cej in frastru k tu ry . Rozwój p rzestrzen n y danej miejscowości odbywa się tylko w ram ach wydolności istniejących sieci in fra stru k tu raln y c h albo pod w a ru n ­ kiem ich odpowiedniej rozbudowy4 4.

W polskim system ie in stru m e n te m gospodarki przestrzennej je s t m iej­ scowy p lan zagospodarow ania przestrzennego (MPZP), będący odpowiedni­ kiem p lan u zabudowy w Niemczech, choć nie gw aran tuje on na obszarze swojego obowiązywania budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej. Pom i­ mo iż je s t aktem praw a miejscowego i kształtu je sposób w ykonyw ania praw a własności, to nie zobowiązuje gm iny do wybudow ania przew idzianych w p la­ nie elem entów in fra stru k tu ry technicznej i społecznej.

Jednocześnie w kom entarzach do obowiązującej ustaw y o planow aniu i zagospodarow aniu p rzestrzennym podkreśla się znaczenie ekonomicznej oceny efektywności różnych w ariantów zagospodarow ania te re n u objętego planem4 5. Mimo że wykonanie przez gm inę prognozy kosztów budowy in fra ­ s tru k tu ry publicznej je s t obowiązkiem praw nym , w ym aganym przepisam i wykonawczymi do ustawy, to dokonanie tak ich prognoz i ocen nie je s t żadną podstaw ą praw n ą uzależnienia dopuszczenia te re n u pod zabudowę, ta k że w efekcie praw o polskie dopuszcza nowe osadnictwo (lub jego uzupełnienie) na teren ach nieprzygotow anych do tego in fra stru k tu ra ln ie . W Niemczech jednoznacznie wykluczone je s t uchw alenie p lan u zabudowy określającego

43 Ib id em .

44 H. Izd eb sk i, A. N elicki, I. Z a c h a ria sz , Z a g o sp o d a ro w a n ie p rz es tr ze n n e ..., s. 27.

45 E. R ad ziszew sk i, P la n o w a n ie i za g o sp o d a ro w a n ie p rzestrze n n e. P rzep isy i k o m en ta rz, W arsz a w a 2006, s. 2 0 -2 1 .

obowiązki w zak resie uzbrojenia terenów i niew yw iązyw anie się gm iny z obowiązku wybudow ania urząd zeń i dróg przew idzianych w planie. U staw a rygorystycznie określa, iż uzbrojenie tere n u powinno n astąpić najpóźniej do dnia oddania budynków do użytkow ania. Niewywiązywanie się z tego obo­ w iązku może prowadzić do stosow ania wobec gm iny środków nadzorczych, do u stanow ienia zarządu kom isarycznego4 6. U staw odaw stw o polskie tak ich r e ­ gulacji nie zawiera.

O p ła ty a d ia c e n c k ie w P o ls c e i N ie m c z e c h

W niem ieckim system ie praw nym opłaty z ty tu łu lokalnej publicznej in fra stru k tu ry uregulow ane są niejako dwutorowo. Z jednej strony opłaty z ty tu łu wybudow ania nowej in fra stru k tu ry regu lują przepisy ustaw y b u ­ dowlanej, a pozostałe opłaty (modernizacje infrastru k tu ry , poszerzenia dróg) - przepisy praw a poszczególnych landów wprowadzające opłaty lokalne. Za­ sady obciążania opłatam i adiacenckim i reg ulują § 127-135 BauGB, przy czym § 127 dotyczy pierwszego urząd zenia ulicy, n ato m iast przepisy lokalne (landowe) regulują kwestie danin z ty tu łu ulepszeń istniejących dróg. Nie mogą być więc stosowane wobec ulepszeń istniejącej infrastruktury publicznej47.

W polskim system ie praw nym opłaty adiacenckie regu lują przepisy u s ta ­ wy o gospodarce nieruchom ościam i, k on k retn ie dział III „Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości”. Obecnie są to trzy rodzaje: opłata z ty tu łu budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej, z tytułu scalenia i podziału nieruchomości oraz z ty tu łu podziału nieruchomości. Zasad­ nicza kw estia różniąca obie opłaty w om awianych państw ach to podstaw a jej naliczenia. W Niemczech opłata uzależniona jest od realnego kosztu budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej. W Polsce nato m iast od 1991 r., po nowe­ lizacji ustaw y z 1985 r. o gospodarce g ru n tam i i wyw łaszczeniu nieruchom o­ ści, op łata adiacencka zw iązana je s t ze wzrostem w artości nieruchomości.

Stosownie do § 127 BauGB opłaty adiacenckie pobierane są budowę lokalnej in fra stru k tu ry technicznej, przy czym p k t 2 tego p a ra g ra fu enum e­ ratyw nie wym ienia, co należy rozum ieć pod pojęciem in fra stru k tu ry tech ­ nicznej. Pojęcie lokalna in fra stru k tu ra obejmuje:

• rozbudowę publicznych ulic, dróg i placów;

• budowę dróg w osiedlach, ścieżki dla pieszych (również ścieżki rowerowe); • budowę dróg zbiorczych, w którym to pojęciu m ieszczą się publiczne ulice,

drogi i place, których konieczność realizacji wynika z planu budowlanego; 46 C yt. z a A. N elicki, I. Z ac h aria sz , P la n o w a n ie p rz es tr ze n n e ..., s. 32; P. K w aś n ia k , P la n

m iejscow y z system ie za g o sp o d a ro w a n ia p rzestrze n n eg o , W a rsz a w a 2008, s. 183; Z. N iew iad o m ­

ski, P la n o w a n ie p rz e s tr ze n n e. Z a r y s s y ste m u , W arsz a w a 2003, s. 123. 47 M. G desz, O p ła ta a d ia cen cka ..., s. 228.

• budowę parków, terenów zielonych (z w yjątkiem placów zabaw);

• budowę obiektów służących ochronie przeciwko uciążliwościom środowi­ skowym.

Spod regulacji opłat adiacenckich w yjęta została budow a urząd zeń k a n a ­ lizacyjnych, elektry czn ych , gazowych, ciepłow niczych i wodociągowych. W polskiej sytuacji praw nej nato m iast, zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń in fra stru k tu ry technicznej rozum ie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, n a ziemi albo n a d ziem ią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekom unikacyjnych. W Republice Federalnej Niemiec budowa tych u rz ą ­ dzeń może być w spółfinansow ana w formie porozum ień urbanistycznych (Erschliefiungsvertrag) zaw ieranych przez organ adm in istracji publicznej z podm iotam i pryw atnym i (developerami) (§ 124 BauGB).

Niemiecki kodeks budowlany określa jednoznacznie koszty poniesione przez gminę n a realizację lokalnej infrastru ktu ry publicznej, które mogą być zrefi- nansow ane w formie przym usowych opłat adiacenckich. Stosownie do § 128 BauGB do kosztów realizacji lokalnej in fra stru k tu ry publicznej zalicza się:

• nabycie i przygotowanie te re n u dla realizacji in fra stru k tu ry ; • w ydatki n a budowę danej inwestycji;

• w ydatki n a adaptację istniejących obiektów do system u lokalnej in fra ­ s tru k tu ry publicznej.

Ponadto w kosztach tych zaw iera się w artość publicznego te re n u prze­ znaczonego pod realizację in fra stru k tu ry , udostępnionego przez gminy. W kosztach tych nie uwzględniono n ato m ia st kosztów budowy tuneli, mo­ stów, w iaduktów 48.

W polskim system ie o kosztach budowy urządzeń in fra stru k tu ry publicz­ nej nie w spom ina się w przepisach praw a, nie są również wyszczególnione koszty naliczenia opłaty adiacenckiej, np. koszty wyceny pojedynczej n ie ru ­ chomości czy koszty postępow ań adm inistracyjnych. N ależy wskazać, iż te o statn ie są dodatkowymi kosztam i ponoszonymi przez organy adm inistracji lokalnej w naszym kraju , ponieważ pierwszym i kosztam i były realn e koszty budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej, od których opłata w Polsce nie je s t uzależniona.

W Niemczech opłaty są pobierane od właścicieli (wieczystych dzierżaw ­ ców) nieruchom ości wyposażonych w pierw sze urząd zenie in fra stru k tu ry technicznej - dzięki tem u m ogą być przeznaczone pod zabudowę lub p rzezna­ czone n a cele działalności gospodarczej. Nie m ożna obciążyć jed n a k tych właścicieli, którzy sam i zrealizow ali lokalną in fra stru k tu rę techniczną lub przysługuje im w edług kodeksu budowlanego żądanie o jej zrealizowanie. Jeżeli zaś właściciel albo jego poprzednik praw ny ponieśli uprzednio koszty

n a poczet realizacji lokalnej in fra stru k tu ry publicznej, to nie mogą być po­ nownie obciążeni kosztam i podłączenia tych urządzeń do gm innej in fra stru k ­ tu ry . W przypadku opłat refinansujących gm ina pokryw a przynajm niej 10% kosztów realizacji in fra stru k tu ry technicznej (§ 129 BauGB). W edług § 130 BauGB koszty zw iązane z realizacją lokalnej in fra stru k tu ry technicznej m ogą być oceniane n a podstaw ie faktycznie poniesionych kosztów budowy lub standardow ych staw ek kosztów realizacji lokalnej in fra stru k tu ry tech­ nicznej ustalonych w praw ie miejscowym gminy.

Stosownie do powyższego u sta la n y je s t koszt realizacji in fra stru k tu ry lokalnej. O płata je s t określan a dla konkretnej inwestycji in fra stru k tu ry albo poszczególnych elem entów in fra stru k tu ry z w yraźnym określeniem granic teren u , dla którego wprow adza się opłatę refinansującą. „Władza gm inna m a przy tym wybór m etody obliczania kosztów realizacji in frastru k tu ry , dopusz­ czalne je s t również łączenie obydwu metod. Tak u stalo n a wysokość kosztów po odjęciu udziału gm iny i ew entualnie dotacji innych podmiotów stanow i sum ę opłat refinansujących”49.

Sum a opłat refinansujących je st rozkład ana pomiędzy właścicieli n ie ru ­ chomości zobowiązanych do jej poniesienia. K ryteria u sta la n ia opłaty okre­ ślone są w § 131 BauGB to: typ i zakres w ykorzystania nieruchom ości n a cele budowlane, pow ierzchnia nieruchom ości oraz długość boku działki przy­ ległego do in fra stru k tu ry lokalnej. K ryteria te m ogą być łączone w praw ie miejscowym. Treść pierwszego k ry teriu m m usi być ustalo n a n a podstaw ie rozporządzenia o zabudowie terenów zgodnie z ich przeznaczeniem (B aun u t­ zungsverordnung). I tak , rozróżnienie ty p u potencjalnej zabudowy może n a ­ stąpić w oparciu o typy wyróżnione w § 1—11 (np. n a cele mieszkaniowe, kom ercyjne, przemysłowe). Typy zabudowy określone są w § 16 ww. rozpo­ rząd zen ia (powierzchnia działki przeznaczona pod zabudowę, powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji, dopuszczalna wysokość budynku). W praktyce gm iny w ram ach tego k ry teriu m posługują się k ry teriu m dopuszczalnej po­ w ierzchni zabudowy i ilości kondygnacji50.

Niem iecka u sta w a budow lana określa jedynie ogólne ram y zasad u s ta la ­ n ia opłat refinansujących. Szczegółowe w aru n k i narzuca praw o miejscowe. Stosownie do § 132 BauGB praw o miejscowe określa:

• rodzaj in fra stru k tu ry objętej opłatam i (§ 129 BauGB),

• sposób obliczania i podział kosztów, standard ow ą staw kę kosztów rea liz a ­ cji danego ty p u urządzenia (§ 127 p k t 3 BauGB),

• etapy realizacji in fra stru k tu ry publicznej,

• definiowanie pojęcia zakończenia realizacji infrastruktury.

Praw o do u sta le n ia i p obrania opłaty powstaje, co do zasady, po zrealizo­ w an iu danej instalacji in fra stru k tu raln e j. J e d n a k w pewnych sytuacjach

49 Ib id em .

opłata z ty tu łu wybudow ania in fra stru k tu ry może być ustalo n a wcześniej. Zgodnie z § 133 p k t 3 BauGB, sytuacja ta k a je s t dopuszczalna, jeżeli została w ydana zgoda n a zabudowę działki albo jeżeli zrealizow anie lokalnej in fra ­ s tru k tu ry publicznej je s t przew idyw ane w perspektyw ie nie dłuższej niż 4 lata. Jeżeli jed n a k od m om entu zażądan ia opłaty upłynęło ponad 6 lat, a wciąż nie została zakończona inw estycja, to opłaty te n a żądanie właścicie­ le podlegają zwrotowi. Przy czym zwrotowi podlega wpłacona kw ota podwyż­ szona o odsetki obliczone według staw ki dyskontowej Deustche Bundesban- ku podwyższonej o 2%51.

Należałoby tu ta j wspomnieć, iż w niem ieckim praw ie oprócz opłat adia- cenckich przew idziane je s t też porozum ienie urbanistyczne (Erschliefiung- svertrag), czyli druga form a uczestniczenia podmiotów pryw atnych w budo­ wie lokalnej in fra stru k tu ry technicznej. Zgodnie z § 124 ust. 1 BauGB, gm ina może zaw ierać umowy dotyczące obowiązku realizacji lokalnej in fra ­ s tru k tu ry publicznej o ch arak terze cywilnoprawnym . Umowa ta k a m usi być zaw arta, co do zasady, w formie pisem nej. Daje ona możliwość przerzucenia n a właścicieli całości kosztów inwestycji in fra stru k tu raln e j. Strony, w g ra n i­ cach swobody umów, mogą wówczas objąć (co je s t bardzo istotne) jej zak re­ sem dowolny rodzaj in fra stru k tu ry publicznej. U staw a budow lana wskazuje jedynie, że obowiązki w ynikające z umowy m uszą być proporcjonalne do

sk utk u, ja k i spowoduje ulepszenie te re n u przez jego uzbrojenie52.

W Niemczech ww. in sty tu cja w iązana je s t z procedurą scalenia i podziału działek. „Daje to możliwość rozw iązania większości kw estii zw iązanych z wcieleniem w życie uregulow ań planistycznych n a drodze porozum ienia w oparciu o cyw ilnopraw ną m etodę regulacji”53. W Polsce w przypadku tej procedury stosuje się instytucję ugody adm inistracyjnej, w której wójt, b u r­ m istrz, prezydent m ia sta wraz z uczestnikam i tej procedury u sta la ją term iny i sposób w noszenia opłat adiacenckich przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o term inie i sposobie zapłaty rozstrzyga ra d a gminy, podejm ując uchw ałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Term in u s ta ­ lony w uchw ale nie może być krótszy niż term in wybudow ania urządzeń in fra stru k tu ry technicznej (art. 107 u.g.n.). W art. 4 tej ustaw y ustaw odaw ca zamieścił definicje w ybranych pojęć, którym i należy się posługiwać, dokonu­ jąc in terp retacji tego a k tu prawnego. Z definicji wynika, iż istn ieją trzy

rodzaje opłat adiacenckich:

- opłata zw iązana z budow ą u rządzeń in fra stru k tu ry technicznej, - opłata zw iązana ze scaleniem i podziałem,

- opłata zw iązana z podziałem nieruchomości.

51 Ib id em , s. 234. 52 Ib id em , s. 230. 53 Ibidem .

Zdaniem A. Lorek, biorąc pod uwagę przesłanki ustaw owe pozwalające n a u stalen ie poszczególnych rodzajów tych opłat, trzeb a stw ierdzić, że „opła­ ta adiacencka” je s t pojęciem zbiorczym5 4. N a odrębność regulacji praw nych dotyczących każdej z nich zwrócił uwagę także NSA w uchw ale z 22 listo pa­ da 1999 r.55 Obecnie, pomimo że opłaty adiacenckie swoje źródło m ają jedynie w ustaw ie o gospodarce nieruchomościam i oraz w jednym dziale - Wykonywa­ nie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości, to o odrębności każdego rodzaju tej opłaty świadczy to, iż są one umieszczone w odrębnych rozdziałach. Przepisy te m ożna stosować „odpowiednio” względem siebie tylko w sytuacji, gdy przepis ustaw y w yraźnie ta k stanow i (art. 98a u.g.n. dotyczą­ cy opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchom ości odsyła do odpo­ wiedniego stosow ania przepisów art. 144 u st. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n., które reg u lu ją opłatę adiacencką zw iązaną z budo­ w ą urządzeń in fra stru k tu ry technicznej).

Stosownie do art. 98a u st. 1, 107 ust. 4, 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burm istrz, p rezydent m iasta u sta la opłatę adiacencką w drodze decyzji adm inistracyj­ nej. Kom petencja w tym zakresie została p rzekazana organowi wykonawcze­ m u gminy. U staw odaw ca zdecydował, aby trzy rodzaje opłat adiacenckich pobierał jed en organ. W ynika to z tego, iż wykonywanie instru m entów re a li­ zacyjnych gospodarki nieruchom ościam i i planow ania przestrzennego, z k tó ­ rych może w yniknąć pobranie opłat, leży w kom petencji organu wykonawcze­ go gm iny (art. 25 ust. 2 u.g.n., art. 3 u st. 1 u.p.z.p., art. 15.ust. 1 u.p.z.p.) W ynika to również z tego, iż wójt, b u rm istrz, prezydent m iasta m a przyzna­ n ą kom petencję do wykonyw ania budżetu gm iny (art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustaw y z dnia 8 m arca 1990 r. o sam orządzie gm innym ), stąd pobiera opłaty, które stanow ią źródło dochodu gm iny5 6.

Stosownie do art. 17 p k t 1 ustaw y z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępow ania adm inistracyjnego, organam i wyższego stopnia w stosun ku do jedn ostek sam orządu terytorialnego (gminy) są sam orządow e kolegia odwo­

ławcze. Kolegia są organam i właściwymi do rozpatryw ania odwołań od decy­ zji ustalających opłaty adiacenckie.

Z obecnej regulacji praw nej wynika, iż organ gm iny może u stalić opłatę adiacencką w w yniku przeprowadzonego podziału oraz budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej (art. 98a ust. 1, 145 ust. 1 u.g.n.), natom iast w wyniku scalenia i podziału, po spełnieniu przesłanek, organ jest zobowiąza­ ny do jej u sta le n ia (art. 107 u st. 4 u.g.n.). W przypadku art. 107 u st. 4, gdy podejm owana je s t decyzja zw iązana, nie m a m iejsca n a uznanie a d m in istra ­ cyjne - w sytuacji ziszczenia się ustaw owych przesłanek opłata adiacencka

54 A. L orek, O p ła ta a d ia ce n ck a i re n ta p la n is ty c z n a , W rocław 2010, s. 16. 55 U c h w a ła s k ła d u 5 sędziów N S A z d n ia 22 lis to p a d a 1999 r., O P K 21/99.

56 H . Izd eb sk i, S a m o r z ą d terytorialny. P o d sta w y u stro ju i d zia ła ln o ści, W a rsz a w a 2003, s. 45.

zostanie naliczona. Taka regulacja praw na nie narusza zasady równości (art. 32 u st. 1 K onstytucji RP). N atom iast u sta la n ie opłaty adiacenckiej w wyniku podziału nieruchom ości oraz budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej oparte je s t n a u zn a n iu adm inistracyjnym i tak ie rozw iązanie praw ne w przy­ padku, gdy różne podmioty znalazłyby się w takiej sam ej sytuacji praw nej pod względem w arunków ustaw ow ych koniecznych do u sta le n ia tego rodzaju d aniny publicznej, stanow iłoby niew ątpliw ie n aru szen ie zasady równości i mogło doprowadzić do nadużyć. Dalej należy wskazać, iż fakultatyw ność w ydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w w yniku dwóch w spom nianych procedur prowadzi do tego, że gm ina może dobrowolnie rezy­ gnować z przydzielonych jej w drodze ustaw y źródeł dochodu. Wówczas to bez uzasadnionej przyczyny zm niejsza swoje potencjalne możliwości rea liz a ­ cji postaw ionych przed n ią zadań5 7.

Decyzja u sta la ją c a opłatę adiacencką z ty tu łu podziału oraz budowy urząd zeń in fra stru k tu ry technicznej je s t skierow ana do właścicieli (współ­ właścicieli) nieruchomości, użytkow ników (współużytkowników) wieczystych, którzy w nieśli opłaty roczne za cały okres użytkow ania wieczystego, lub którzy są zwolnieni od ponoszenia opłat rocznych (art. 98a, art. 144 u.g.n.). N atom iast decyzja u sta la ją c a opłatę adiacencką z ty tu łu scalenia i podziału nieruchom ości je s t skierow ana do uczestników, którzy otrzym ali nowe n ie ru ­ chomości wydzielone w w yniku scalenia i podziału (art. 107 u st. 1 u.g.n.). U czestnikam i postępow ania w spraw ie scalenia i podziału nieruchomości, według art. 103 ust. 1 u.g.n., są właściciele (współwłaściciele) nieruchomości; użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści nieruchomości, jeżeli nierucho­ mość została oddana w użytkow anie wieczyste (a więc wszyscy użytkownicy wieczyści, łącznie z tymi, którzy wnoszą opłaty roczne z ty tu łu użytkow ania wieczystego); sam oistni posiadacze nieruchomości, którzy niejako „zastępują” właścicieli nieruchomości, co stanow i pewnego rodzaju odm ienność n a tle regulacji praw nej dwóch pozostałych rodzajów opłat adiacenckich5 8.

Z powyższej analizy w ynika, iż zakres podmiotowy opłaty adiacenckiej z ty tu łu scalenia i podziału nieruchom ości różni się od zak resu podmiotowe­ go pozostałych opłat. Będzie to miało związek z podwójnym obciążeniem użytkow ników wieczystych w sytuacji scalenia i podziału, ponieważ obligato­ ryjnie poniosą oni zobowiązanie opłaty adiacenckiej oraz zapłacą za wzrost w artości nieruchom ości z tego ty tu łu przy a k tu a liz a c ji op łaty rocznej. W doktrynie spotyka się również stanow isko, iż te dwie opłaty nie są obciąże­ niem dla właścicieli, tylko zwykłym zobowiązaniem publicznopraw nym oraz cywilnoprawnym i nie należy z ich n a k ła d a n ia rezygnować5 9.

57 W yrok N S A z 14 s ty c z n ia 2003 r., I SA 2293/02, [online] <w w w .orzeczenia.nsa.gov.pl>. 58 A. L orek, op. cit., s. 98.

59 G. B ien ie k (red.), U sta w a o gospodarce n ieru ch o m o ścia m i. K o m e n ta rz, L exis N exis, W arsz a w a 2008, s. 4 1 2 -4 1 3 .

W edług art. 4 p k t 11 u.g.n., w arunkiem koniecznym do pobrania opłaty adiacenckiej je s t w zrost w artości nieruchom ości spowodowany głównie dzia­ łalnością gminy. Kolejnym w arunkiem u sta le n ia jej wysokości je s t podjęcie przez rad ę gm iny uchw ały o wysokości staw ki procentowej tej opłaty w za­ leżności od przeprow adzanej procedury. N astępnie może być podjęta decyzja o jej u sta le n iu przez właściwy organ w postępow aniu adm inistracyjnym we w skazanym przez przepisy praw ne term inie (3 la ta w przypadku podziału nieruchom ości oraz budowy urząd zeń in fra stru k tu ry technicznej). W przy­ p a d k u scalenia i podziału te rm in u s ta la się w ugodzie lub w uchw ale o scaleniu i podziale nieruchomości. W ynika z tego, że w zrost w artości n ie ru ­ chomości spowodowany działaniam i w skazanym i w ustaw ie je s t cechą wspól­ n ą w zagadnieniu opłat adiacenckich oraz ich istotą. E lem entem wspólnym je s t również ustalen ie staw ki procentowej w uchw ale oraz w skazanie te rm i­

n u m aterialnego, który w p rzypadku upływ u skutkuje niem ożnością n aw ią­ zania stosunku m aterialnego.

Elem enty różniące opłaty adiacenckie od siebie w aspekcie przesłanek m aterialn ych to zdarzenia praw ne i faktyczne, które powodują w zrost w ar­ tości nieruchomości. M ianowicie w przypadku podziału je s t to zatw ierdzenie p rojektu podziału decyzją ostateczn ą (art. 98a ust. 1a u.g.n.), w przypadku scalenia i podziału — wejście w życie uchw ały o scaleniu i podziale n ie ru ­ chomości, zaś w p rzypadku budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej - stw orzenie w arunków do podłączenia do urządzeń in fra stru k tu ry technicz­ nej lub do k o rzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.).

Należy zwrócić uw agę n a w skazany przez ustaw odaw cę term in do u s ta ­ lenia opłaty. N a tle tej regulacji pojawiło się pytanie, czy term in dotyczy decyzji adm inistracyjnej wydanej w I, czy w II instancji. Stanow iska dok­ try n y oraz orzecznictwa były różne do czasu w ydania przez NSA wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r.60 Tezy om awianego w yroku głoszą w yraźnie, iż m ając n a względzie brzm ienie art. 98a u st. 1 u.g.n., należy uznać, że u s ta le ­ nie opłaty adiacenckiej powinno n astąp ić decyzją ostateczną przed upływem te rm in u wskazanego w tym przepisie (3 lata). O dm iennie zagadnienie to k ształtu je się w przypadku art. 145 u st. 2 u.g.n., bowiem w spom niany tam trzy letn i term in dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instan cji o u sta le n iu opłaty adiacenckiej61. Dokonując analizy przepisu 107 ust. 4 u.g.n. i stosując analogię do tez przytoczonych wyroków, należy uznać, iż op łata adiacencka z ty tu łu scalenia i podziału m usi być u sta lo n a w określonych term inie w ugodzie lub w uchw ale o scaleniu i podziale decyzją ostateczną.

60 W yrok N S A z d n ia 11 s ty c zn ia 2010 r., I O P S 5/09, [online] < w w w .orzeczenia.nsa. gov.pl>.

61 U c h w a ła N S A z d n ia 27 lip c a 2009 r. I O P S 4/09, [online] < w w w .o rzeczen ia.n sa. gov.pl>.

O płata adiacencka stanow i pew ną część przyrostu w artości nieruchom o­ ści. W zależności od rodzaju opłaty staw ka procentow a wynosi odpowiednio m aksym alnie 30% lub 50% w zrostu w artości nieruchom ości (art. 98a ust. 1, art. 107 ust. 1, art. 146 u st. 2 u.g.n.).

Spraw a określenia w artości nieruchom ości je s t elem entem odróżniają­ cym k ażd ą z om aw ianych opłat. Różnice spowodowane są tym , iż wzrost w artości nieruchom ości je s t spowodowany różnym i zdarzeniam i. W p rzypad­ ku opłaty adiacenckiej z ty tu łu podziału nieruchom ości w artość nieruchom o­ ści przed i po podziale określa się według cen n a dzień w ydania decyzji o u sta le n iu opłaty adiacenckiej (art. 98a ust. 1 u.g.n.). S ta n nieruchomości przed podziałem przyjm uje się n a dzień w ydania decyzji zatw ierdzającej podział nieruchomości, a s ta n nieruchom ości po podziale przyjm uje się na dzień, w którym decyzja zatw ierdzająca podział nieruchom ości sta ła się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uw zględnia się części składowych nieruchom ości (art. 98a ust. 1 u.g.n.).

W przypadku opłaty adiacenckiej z ty tu łu scalenia i podziału nierucho­ mości w artość nieruchom ości przed scaleniem i podziałem oraz nieruchom o­ ści przydzielonych w w yniku scalenia i podziału określa się w edług cen na dzień wejścia w życie uchw ały o scaleniu i podziale nieruchom ości (§ 12 u st. 3 r.s.p.n.). S ta n nieruchom ości przed scaleniem i podziałem przyjm uje się n a dzień wejścia w życie uchw ały o p rzystąp ieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a s ta n po scaleniu i podziale nieruchom ości przyjm uje się n a dzień wejścia w życie uchw ały o scaleniu i podziale nieruchom ości (§ 12 ust. 1 r.s.p.n.).

W przypadku opłaty adiacenckiej z ty tu łu budowy urządzeń in fra stru k ­ tu ry technicznej w artość nieruchom ości przed w ybudow aniem urządzeń in ­ fra s tru k tu ry technicznej i po ich w ybudow aniu określa się według cen na dzień w ydania decyzji o u sta le n iu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.). S ta n przed w ybudow aniem i s ta n po w ybudow aniu przyjm uje się n a dzień w ydania decyzji o u sta le n iu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Staw ka procentowa je s t elem entem wspólnym konstrukcji praw nej om a­ wianych opłat. W ynika to z tego, iż istotą każdej opłaty je s t podzielenie się osiągniętą korzyścią, czyli wzrostem wartości nieruchomości w procencie u s ta ­ lonym przez gminę. Różnica tkw i tylko w poziomie i sposobie jej ustalania.

W przypadku opłaty adiacenckiej z ty tu łu podziału nieruchom ości wyso­ kość staw ki procentowej opłaty adiacenckiej u s ta la w drodze uchw ały rad a gm iny w wysokości nie większej niż 30% różnicy w artości nieruchom ości (art. 98a ust. 1).

W przypadku opłaty adiacenckiej z ty tu łu scalenia i podziału wysokość staw ki procentowej opłaty adiacenckiej u s ta la ra d a gm iny w uchw ale o sca­ leniu i podziale w wysokości nie większej niż 50% różnicy w artości nierucho­ mości (art. 107 ust. 1 i 2).

W przypadku opłaty adiacenckiej z ty tu łu budowy urządzeń in fra stru k ­ tu ry technicznej wysokość staw ki procentowej opłaty adiacenckiej u sta la w drodze uchw ały ra d a gm iny w wysokości nie większej niż 50% różnicy w artości nieruchom ości (art. 146 u st. 2).

Należy tu taj przytoczyć stanowisko NSA w spraw ie u stalan ia zerowej staw ki procentowej, czego przepisy praw a jasno nie wykluczają. Sąd orzekł, iż ustalenie staw ki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 0% stanow i re ­ zygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustaw ie — jest zatem obej­ ściem przepisów konstytucyjnych i ustaw y o gospodarce nieruchomościam i6 2. Obowiązek w niesienia opłaty adiacenckiej je s t ta k samo skonstruow any w p rzypadku opłaty adiacenckiej z ty tu łu podziału nieruchom ości oraz budo­ wy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej. Pow staje bowiem po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o u sta le n iu opłaty adiacenckiej s ta ła się o sta­ teczna; w p rzypadku rozłożenia n a ra ty obowiązek te n dotyczy w płacenia pierw szej ra ty (art. 148 u st. 1 w zw. a rt. 98a u st. 1). Obowiązek te n w p rzypadku opłaty adiacenckiej z ty tu łu scalenia i podziału nieruchom ości ustaw odaw ca pozostawił w gestii:

— wójta, b u rm istrza, prezydenta m ia sta oraz osób zobowiązanych do za­ p łaty opłaty adiacenckiej, którzy m aja możliwość zaw arcia ugody ad m in istra ­ cyjnej przez podpisanie protokołu uzgodnień,

— rad y gm iny podejmującej uchw ałę o scaleniu i podziale nieruchomości, w razie niedojścia do powyższej ugody (art. 107 ust. 3 u.g.n.).

W n iosk i

N a tle rozw iązań obowiązujących w Niemczech polskie regulacje praw ne są ubogie. Sam a u staw a o planow aniu i zagospodarow aniu przestrzennym nie zaw iera przepisów mogących być podstaw ą zobowiązywania inwestorów pryw atnych do budowy in fra stru k tu ry publicznej. J a k w ykazała an k ieta Unii M etropolii Polskich, wśród m iast członkowskich opłata adiacencka pełni m i­ n im a ln ą rolę. N iektóre m iasta (Katowice, L ublin i Rzeszów) w ogóle nie stosują tego in stru m e n tu6 3.

Przep isy u staw y o gospodarce nieruchom ościam i regulujące kw estię opłaty adiacenckiej nie czynią z niej użytecznego in stru m e n tu przenoszenia części kosztów wybudow ania in fra stru k tu ry technicznej n a jej użytkow nika. Po pierwsze, opłata n a k ła d a n a je s t w tórnie — po w ybudow aniu in fra stru k tu ­ ry (i to z możliwością rozłożenia jej w noszenia n a 10 lat), a jej ustalen ie m a c h a ra k te r uznaniowy. Po drugie, nie je st pow iązana z kosztem budowy, lecz

62 W yrok N S A z d n ia 14 s ty c z n ia 2003 r., I SA 2293/02, [online] < w w w .orzeczenia.nsa. gov.pl>.

w zrostem w artości nieruchom ości wynikającej z jej wybudow ania (art. 146 u st. 1). W efekcie, procedura n a k ła d a n ia opłaty je s t skom plikow ana oraz kosztow na, bowiem oprócz kosztów postępow ań adm inistracyjnych obecne są również koszty wyceny przez rzeczoznawcę w zrostu w artości te re n u w w yni­ ku budowy urząd zeń in fra stru k tu ry technicznej z w ykluczeniem w zrostu w artości działki z innych przyczyn. Skutkuje to łatw ym w zruszeniem decy­ zji o nałożeniu opłaty w w yniku postępow ania odwoławczego. Sposób nalicza­ nia opłaty adiacenckiej je s t zresztą podobny ja k w przypadku ren ty p lan i­ stycznej. K onstrukcja p raw n a, a tak że sam fak t istn ie n ia dwóch opłat — nakładany ch w istocie n a niem al tę sam ą korzyść odnoszoną przez w łaści­ ciela g ru n tu — są niezbyt dobrze oceniane zarówno pod względem celowości, ja k i możliwości ich ściągania64. Ponadto opłata z ty tu łu podziału nierucho­

mości, z racji, iż nie je s t zw iązana w żaden sposób z rek om p en satą kosztów adm in istracyjnych , poniew aż p ro ced u ra podziału n a w niosek (zw iązana z o płatą adiacencką) je s t w całości opłacana przez osobę w nioskującą po­ dział nieruchomości, pow inna być włączona w przyszłości do po datk u k a ta ­ stralnego. Tak sam o powinno się stać w p rzypadku procedury scalenia i podziału nieruchomości. W tym p rzypadku należałoby jeszcze rozdzielić od siebie procedurę budowy urządzeń in fra stru k tu ry technicznej w ram ach pro­ cedury scalenia i podziału nieruchomości.

W arto zwrócić uwagę n a podstawowy fakt — w polskim system ie zagospo­ darow ania braku je ścisłego pow iązania pomiędzy planow aniem p rze strz e n ­ nym i decyzjami dopuszczającym i now ą zabudowę a obowiązkiem zapew nie­ nia odpowiedniej in fra stru k tu ry technicznej i społecznej. W ocenie ekspertów m ających doświadczenie w planow aniu zagospodarow ania przestrzennego w innych pań stw ach UE, w zasadniczym stopniu to w łaśnie ta k a sytuacja p raw na decyduje o niewydolności polskiego system u praw a zagospodarowa­ nia przestrzennego65. W praktyce ustaw y z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowa­ n iu p rzestrzennym 66, ja k i ustaw y obecnie obowiązującej w żaden sposób nie pow iązano obowiązku budowy in fra stru k tu ry z zabudow ą przew idyw aną miejscowym planem zagospodarow ania przestrzennego. Sytuacja p rze d sta ­ wia się tak , iż „gmina może uchwalić p lan miejscowy i nie wybudować zapla­ nowanej w nim in fra stru k tu ry ”. Czyli niezrealizow any p lan je s t podstaw ą do w ydaw ania pozwoleń n a budowę.

Niemiecki system , o party n a zasadzie odpowiedzialności władz publicz­ nych za niezbędną in fra stru k tu rę techniczną, uzależnia zgodę n a intensyfi­ kację sposobu użytkow ania te re n u od w kładu finansowego lub wykonawcze­ go inw estora w zapew nienie niezbędnej infrastruktury .

64 W. N u re k , R e n ta p la n is ty c z n a w p ra k ty c e , „ N ieruchom ości” 2006, n r 8, s. 27—28. 65 A. J ę d ra s z k o , op. cit., s. 97.