Projekt z dnia 23 maja 2011 r.
Projekt założeń
projektu ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego
I. Ocena celowości opracowania projektu
1. Aktualny stan stosunków społecznych w regulowanej dziedzinie
Program społecznego budownictwa czynszowego realizowany głównie przez towarzystwa budownictwa społecznego w swoich zasadniczych ramach został określony w I połowie lat 90-tych. Nowy system realizacji budownictwa mieszkaniowego miał być odpowiedzią na zjawiska kryzysowe zauważalne po transformacji ustrojowej, związane z upadkiem dotychczasowego systemu wspierania budownictwa mieszkaniowego opartego na preferencjach finansowanych ze środków publicznych. Spowodowało to zmniejszenie znaczenia dotychczasowego podstawowego inwestora – spółdzielni mieszkaniowych.
Spółdzielni nie były w stanie zastąpić samorządy gminne, którym w 1990 roku przekazano dotychczasowy zasób mieszkań państwowych. Dodatkowo, ze względu na brak wykształconych źródeł finansowania komercyjnego, nie wytworzył się rynkowy system realizacji budownictwa mieszkaniowego przez wyspecjalizowane podmioty prywatne – deweloperów. Nawarstwienie powyższych czynników spowodowało gwałtowne zmniejszenie efektów budownictwa mieszkaniowego. W 1996 r. wybudowano jedynie 62,1 tys. mieszkań - najmniej od połowy lat 50-tych. Jednocześnie wzrastał deficyt mieszkaniowy, spowodowany rosnącą liczbą gospodarstw domowych i nienadążaniem przyrostu liczby lokali mieszkalnych.
W celu przezwyciężenia negatywnych tendencji występujących w sektorze mieszkaniowym władze publiczne przedstawiły szereg propozycji regulacyjnych i finansowych, z których część dotyczyła wykreowania w Polsce, w oparciu o doświadczenia zachodnioeuropejskie, sektora społecznych mieszkań czynszowych. Na podstawie ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.):
1) określono podstawy działania towarzystw budownictwa społecznego – przedsiębiorstw działających w formule „not-for-profit”, których głównym zadaniem miało być budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu;
2) określono kryteria dostępu do nowobudowanych mieszkań, z podstawową rolą limitów dochodowych;
3) stworzono system finansowania nowych inwestycji, za pośrednictwem Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM), obsługiwanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
Do końca 2010 roku w drodze decyzji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej zatwierdzono utworzenie 390 towarzystw budownictwa społecznego. Zdecydowana większość towarzystw (ponad 91%) powstało do 2001 roku, po tej dacie decyzje o utworzeniu nowego towarzystwa były sporadyczne. W wyniku przeprowadzonej przez Ministerstwo Infrastruktury akcji weryfikacyjnej stwierdzono, że obecnie (stan na dzień 8 lutego 2011 r.) funkcjonują 252 towarzystwa budownictwa społecznego, z czego 247 działa w formie spółek z ograniczoną
odpowiedzialnością, 4 w formie spółek akcyjnych i 1 w formie spółdzielni osób prawnych. W przypadku 194 (77%) działających towarzystw większościowym udziałowcem są samorządy gminne.
Grupy docelowe systemu TBS wyznaczały dwa podstawowe kryteria, określone w ustawie:
1) brak tytułu prawnego do innego lokalu (z wyjątkiem osób migrujących do innej miejscowości w poszukiwaniu pracy);
2) dochody gospodarstwa domowego mieszczące się poniżej limitów określonych w ustawie.
Szczegółowe kryteria i tryb przeznaczania mieszkań dla konkretnych najemców określały dokumenty statutowe poszczególnych towarzystw. Jak wykazały badania ankietowe przeprowadzone w 2008 r. przez Ministerstwo Infrastruktury wśród gmin, na terenie których budowano lokale ze wsparciem KFM, bardzo często na kryteria selekcji ostatecznych najemców wpływ miały samorządy gminne (72,5% badanych gmin). Najczęściej wśród kryteriów wyboru najemców określanych przez gminy wskazywano: dochody (preferowane wyższe) – 66,4%, miejsce zamieszkania (preferowani mieszkańcy danej gminy) – 65%, niepełnosprawność – 53,3%. Bardzo rzadko w trakcie wyboru najemców preferowano osoby o niskich dochodach (6,6%), gospodarstwa domowe w młodym wieku (5,8%), osoby migrujące w poszukiwaniu pracy (2,9%). Warto jednak zauważyć, że budownictwo tego typu jest adresowane do specyficznej grupy obywateli, którzy nie są w stanie samodzielnie kupić lub wynająć mieszkania na warunkach rynkowych. Jednocześnie ich dochody nie pozwalają na uzyskanie prawa najmu mieszkań gminnych, do których warunki dostępu są bardzo selektywne.
Podstawą funkcjonowania systemu społecznego budownictwa czynszowego było wsparcie udzielane ze środków publicznych. Najważniejszym źródłem tego wsparcia były preferencyjne kredyty udzielane ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Kredyty były udzielane początkowo do wysokości 50%, a następnie 70% kosztów inwestycji.
Oprocentowanie wynosiło w ostatnich latach 3,5% w skali roku, zaś część odsetek nie była spłacana na bieżąco tylko kapitalizowana i doliczana do salda kredytu. Powodowało to, że w początkowym okresie spłaty kredyt mógł być obsługiwany przez inwestora z bieżących wpływów czynszowych. Jednocześnie jednak wydłużał się okres spłaty kredytu. Generalnie zakładano, że jego parametry powinny być określone tak, aby zapadalność kredytu nie przekraczała 35 lat, jednak w przypadku kredytów udzielanych w pierwszych latach funkcjonowania systemu okres spłaty może sięgać nawet 50-80 lat. Należy zaznaczyć, że ze środków KFM na podobnych zasadach kredyty mogły zaciągać również spółdzielnie mieszkaniowe, budujące mieszkania objęte spółdzielczym lokatorskim prawem lub mieszkania na wynajem.
Krajowy Fundusz Mieszkaniowy był przez cały okres funkcjonowania dotowany ze środków budżetu państwa. W sumie w latach 1995-2009 przekazano z budżetu państwa do Funduszu kwotę 4,3 mld zł. Dodatkowo Skarb Państwa poręczał i gwarantował kredyty zaciągane na dofinansowanie KFM w międzynarodowych instytucjach finansowych (Bank Rozwoju Rady Europy, Europejski Bank Inwestycyjny). Kwota zobowiązań z tego tytułu sięga ok. 2 mld zł.
Uzupełnieniem środków KFM mogło być wsparcie udzielane przez samorządy gminne. Obok zakładania towarzystw i wyposażania je w kapitał rzeczowy i finansowy, gminy ankietowane we wcześniej wspomnianym badaniu wskazywały, że poręczają TBS-om kredyty zaciągane w KFM (48,4%), bezpośrednio partycypują w kosztach nowobudowanych mieszkań (26,8%),
dostarczają na preferencyjnych zasadach tereny pod inwestycje mieszkaniowe (12,6%), a także dotują bieżącą działalność towarzystw (10%).
Rządowy system wsparcia inwestycji towarzystw budownictwa społecznego i spółdzielni mieszkaniowych został gruntownie przemodelowany w 2009 r. Ustawą z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 65, poz. 545) zlikwidowano Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, a dalsze wspieranie sektora budownictwa społecznego powierzono Bankowi Gospodarstwa Krajowego, mającemu udzielać w ramach działalności własnej preferencyjnych kredytów, odpowiadając za realizację programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego.
W celu realizacji tych programów minister właściwy do spraw finansów publicznych przekazuje z budżetu państwa środki na zwiększenie funduszu statutowego BGK. W 2010 r.
przekazano na tych zasadach kwotę 7 mln zł. Ustawa budżetowa na 2011 r. nie przewiduje środków na realizację budownictwa społecznego.
W latach 1995-2010 ze środków publicznych Bank Gospodarstwa Krajowego udzielił 1 789 kredytów na kwotę ok. 7 mld zł, z czego 1 368 kredytów na kwotę blisko 5,8 mld zł udzielono towarzystwom budownictwa społecznego, a 421 kredytów na kwotę ok. 1,2 mld zł udzielono spółdzielniom mieszkaniowym.
Aktywność inwestycyjna towarzystw budownictwa społecznego nie była wystarczająca w kontekście podstawowego problemu mieszkaniowego w Polsce, czyli deficytu mieszkaniowego, rozumianego jako różnica między liczbą zamieszkałych mieszkań a liczbą gospodarstw domowych. Ostateczna wielkość tego deficytu zostanie określona na podstawie danych zebranych podczas Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań w 2011 r.
Bazując na wynikach poprzedniego spisu powszechnego z 2002 r., wynikach budownictwa mieszkaniowego w latach 2002-2010, a także projekcjach Głównego Urzędu Statystycznego dotyczących liczby gospodarstw domowych, można oszacować, że wielkość deficytu mieszkaniowego wynosi ok. 1,4-2,0 mln mieszkań.
W latach 1996-2010 według danych publikowanych przez GUS towarzystwa budownictwa społecznego wybudowały ok. 60,4 tys. mieszkań, tymczasem ogólne wyniki budownictwa mieszkaniowego wyniosły 1 684,6 tys. mieszkań, z czego 93% trafiło bezpośrednio na rynek mieszkaniowy lub zaspokajało własne potrzeby mieszkaniowe inwestora (budownictwo deweloperskie, budownictwo spółdzielcze oraz budownictwo indywidualne). Budownictwo tbs-owskie stanowiło w analizowanym okresie jedynie 3,6% efektów budownictwa mieszkaniowego, tak więc jego rola w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa była relatywnie niewielka.
Potencjalna grupa popytowa na społeczne budownictwo czynszowe jest bardzo szeroka. Wg badań przeprowadzonych w 2008 r. przez Instytut Rozwoju Miast, na listach oczekujących na najem mieszkania w TBS znajdowało się ok. 90 tys. gospodarstw domowych (dla porównania w tych samych badaniach wykazano, że na przydział mieszkania gminnego oczekuje ok. 125 tys. gospodarstw domowych, z czego 75 tys. dotyczy osób oczekujących na lokal socjalny).
Wydaje się jednak, że popyt na tego typu mieszkania znacząco przekracza liczbę zarejestrowanych oczekujących. Należy w tym miejscu podkreślić, że barierą dostępu do lokali mieszkalnych jest konieczność wpłaty partycypacji. Od najemcy mieszkania TBS- owskiego oczekuje się bowiem zazwyczaj wpłaty partycypacji sięgającej do 30% kosztów budowy lokalu. Mimo tego istotnego czynnika limitującego dostępność mieszkań
społecznych, liczba oczekujących na najem w większości TBS-ów w kraju przekracza ich możliwości finansowania odpowiedniej ilości inwestycji.
Czynnikiem wpływającym na atrakcyjność mieszkań TBS-owskich jest wysokość czynszu, ograniczona ustawowo do 4% wartości odtworzeniowej rocznie. W rzeczywistości realny czynsz w TBS-ach stanowi ok. 3-3,5% wartości odtworzeniowej. Według badań przeprowadzonych przez Bank Światowy na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury przeciętny czynsz w zasobach TBS wynosił w 2008 r. ok. 7,5 zł/m2 miesięcznie. Wyniki te zostały potwierdzone przez Główny Urząd Statystyczny, który w swojej publikacji „Gospodarka mieszkaniowa w 2008 roku” wykazał, iż przeciętny czynsz w mieszkaniach TBS wynosi 7,62 zł/m2, przy rozpiętości w skali kraju od 3,14 do 12,68 zł/m2. Wprawdzie badanie to wykazało również, że przeciętne czynsze w zasobach samorządów gminnych wynoszą ok. 3,02 zł/m2 (w lokalach socjalnych 0,96 zł/m2), jednak o atrakcyjności najmu mieszkań społecznych stanowi porównanie z czynszami osiąganymi na rynku pierwotnym. Zgodnie z różnymi badaniami (m.in. raporty Expandera, serwisu szybko.pl, biznespolska.pl itp.) przeciętny czynsz na rynku najmu w Warszawie wynosił w 2009 r. ok. 45-50 zł/m2, w Krakowie 32-36 zł/m2, we Wrocławiu i Trójmieście ok. 34-38 zł/m2, w Poznaniu 30-35 zł/m2. W miastach średniej wielkości (np. Radom, Olsztyn, Kielce, Toruń) przeciętne czynsze najmu na rynku wynoszą ok. 20-25 zł/m2. W mniejszych miastach często rynek najmu nie jest jeszcze wykształcony i wówczas TBS-y stanowią główną alternatywę dla własności mieszkaniowej.
Podsumowując, należy zaznaczyć, że po likwidacji Krajowego Funduszu Mieszkaniowego sektor budownictwa społecznego stracił główne źródło finansowania nowych przedsięwzięć.
Tymczasem potencjał inwestycyjny istniejących towarzystw budownictwa społecznego, a także duże zapotrzebowanie na mieszkania na wynajem stwarza perspektywę dla rozwoju tego rodzaju budownictwa.
2. Aktualny stan prawny
2.1. Ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady funkcjonowania i wspierania sektora budownictwa społecznego jest ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.), a w szczególności rozdział 4 (Towarzystwa budownictwa społecznego) oraz rozdział 2a (Kredyty udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego).
Podstawowe zasady funkcjonowania towarzystw budownictwa społecznego
Ustawa konstytuuje zasady działania specjalnych podmiotów powołanych do tworzenia zasobu mieszkań na wynajem o czynszach dostępnych dla osób niezamożnych – towarzystw budownictwa społecznego. Regulacje obejmują następujące kwestie:
1) forma organizacyjna – towarzystwa mogą działać w formie spółek kapitałowych lub spółdzielni osób prawnych;
2) zasada przeznaczania dochodów na cele statutowe, bez możliwości podziału zysku między wspólników lub członków;
3) zatwierdzanie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej statutów/umów spółek i wszelkich ich zmian;
4) prawo samorządów gminnych do wyznaczania członka rady nadzorczej towarzystwa, 5) przedmiot działalności towarzystw, ograniczony generalnie do działalności związanej z
budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą, ze szczególnym uwzględnieniem budowania domów mieszkalnych i ich eksploatacji na zasadach najmu;
6) sposób ustalania stawek czynszu - ograniczenie ich wysokości do 4% wartości odtworzeniowej rocznie;
7) zasady partycypowania osób prawnych i fizycznych w kosztach inwestycji;
8) grupy docelowe, uprawnione do ubiegania się o najem mieszkania w TBS.
Reguły alokowania i gospodarowania mieszkaniami utworzonymi przez TBS-y
Ustawa stanowi, że towarzystwo może wynająć lokal mieszkalny wyłącznie osobie fizycznej, jeżeli:
1) osoba fizyczna oraz osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkania, w dniu objęcia lokalu, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości.
Jeżeli ww. osoby posiadają tytuł prawny do lokalu w innej miejscowości, towarzystwo może wynająć mieszkanie, jeżeli zmiana miejsca zamieszkania jest związana z podjęciem pracy w pobliżu miejsca położenia zasobów towarzystwa;
2) dochód gospodarstwa domowego nie przekracza odpowiednich limitów, ustalonych w oparciu o przeciętne miesięczne wynagrodzenie w danym województwie.
Takie same reguły obowiązują w przypadku mieszkań wybudowanych ze wsparciem publicznym przez spółdzielnie mieszkaniowe budujące w formule spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego.
Limity dochodowe, których wysokość jest zróżnicowana ze względu na województwo, są ustalone na dość wysokim poziomie, obejmującym większość potencjalnych najemców.
Najemca jest zobowiązany do przedstawiania co 2 lata oświadczeń o wysokości dochodów, zaś ustawa określa odpowiednie sankcje za:
1) złożenie oświadczenia niezgodnego z prawdą – wypowiedzenie umowy najmu bez zachowania terminu wypowiedzenia;
2) nie złożenie deklaracji w terminie lub przekroczenie limitów dochodowych – możliwość wypowiedzenia umowy najmu w części dotyczącej czynszu.
Szczegółowe kryteria i tryb przeznaczania mieszkań dla konkretnych najemców określa umowa albo statut towarzystwa. Często może dochodzić w tym zakresie do współpracy z samorządami gminnymi, której zasady określa odpowiednia umowa.
Od osoby zainteresowanej najmem towarzystwo może wymagać wpłaty partycypacji w kosztach budowy lokalu. W stosunku do inwestycji finansowanych preferencyjnym kredytem z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w okresie od początku programu do końca 2004 r., zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy o niektórych formach (…), pracodawca, działając w celu uzyskania mieszkań dla swych pracowników, a także inne osoby mające interes w uzyskaniu mieszkań przez wskazane przez nie osoby trzecie, mogły zawierać z towarzystwem umowy w sprawie partycypacji w kosztach budowy tych mieszkań. Wraz z rozwojem programu wpłaty partycypacji stały się powszechnym zjawiskiem w towarzystwach budownictwa społecznego. Początkowo partycypacje finansowane były przez osoby trzecie,
które w zamian za wpłatę pokrywającą część kosztów przedsięwzięcia zyskiwały prawo do wskazywania najemcy budowanego mieszkania. Szczegółowe regulacje dotyczące praw i obowiązków partycypantów i towarzystw budownictwa społecznego były określone w dwustronnych umowach, które z tego względu są bardzo niejednolite i znacząco się różnią.
Różnice mogły dotyczyć m.in.:
1) zwrotu partycypacji oraz trybu tego zwrotu – w tym np. sposobu waloryzacji kwoty partycypacji;
2) ograniczenia czasowego do wskazywania partycypanta – często prawo to wygasa po określonym w umowie terminie;
3) możliwości swobodnego cedowania praw i obowiązków wynikających z umowy partycypacyjnej.
Co istotne, w przedstawionym powyżej zakresie, tj. w stosunku do inwestycji finansowanych kredytem z KFM na podstawie wniosku złożonego do końca 2004 r. włącznie, partycypanci nie mogli być jednocześnie najemcami. Jednocześnie jednak najemcy mogli uzyskać prawa wynikające z umowy partycypacyjnej w drodze cesji.
W stosunku do wniosków kredytowych składanych w Banku Gospodarstwa Krajowego począwszy od 2005 r. nieco odmienne zasady dotyczące partycypacji wprowadziła ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. Nr 213, poz. 2157). Zgodnie z jej brzmieniem – obowiązującym również obecnie – partycypantami mogą być obecnie, obok pracodawców i innych osób prawnych, również osoby fizyczne zawierające z towarzystwem budownictwa społecznego umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokalu, którego będą najemcą (partycypacja własna). Kwota partycypacji w przypadku osób fizycznych nie może przekroczyć 30% kosztów budowy lokalu. W przypadku zakończenia najmu i opróżnienia lokalu odpowiednio zwaloryzowana kwota partycypacji podlega zwrotowi najemcy nie później niż w ciągu 12 miesięcy od dnia opróżnienia lokalu.
Specjalne regulacje dotyczą również kwestii ustalania wysokości czynszu w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w zasobach mieszkaniowych towarzystw budownictwa społecznego są ustalane przez odpowiednie organy statutowe spółki (zgromadzenie wspólników, walne zgromadzenie akcjonariuszy) w takiej wysokości, aby suma czynszów za najem wszystkich lokali eksploatowanych przez towarzystwo pozwalała na pokrycie kosztów eksploatacji i remontów budynków oraz spłatę kredytu zaciągniętego na budowę. Jednocześnie czynsz ten nie może przekroczyć w skali roku wysokości 4% wartości odtworzeniowej lokalu, ustalonej zgodnie z regułami określonymi w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.). Wartość odtworzeniowa zależy od wskaźnika określanego przez wojewodę – oddzielnie dla stolic województw i pozostałych obszarów.
Finansowanie społecznego budownictwa na wynajem o regulowanym czynszu
Do końca maja 2009 r. finansowanie nowych przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych odbywało się za pośrednictwem Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, ulokowanego w Banku Gospodarstwa Krajowego. Fundusz był tworzony ze środków budżetu państwa (w latach 1995-2009 przekazano do Funduszu kwotę 4,3 mld zł). Ponadto, Fundusz był wspierany pożyczkami zaciąganymi w międzynarodowych instytucjach finansowych. Ogółem
uzyskano dwie pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego w kwocie 10 mln euro (spłata do 2021 r.) i 200 mln euro (spłata do 2026 r.) oraz dwie pożyczki z Banku Rozwoju Rady Europy w kwocie 630 mln zł (spłata do 2017 r.) oraz 700 mln zł (spłata do 2026 r.).
W ramach realizacji polityki mieszkaniowej państwa środki Funduszu były przeznaczone na:
1) udzielanie preferencyjnych kredytów towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane mające na celu budowę lokali mieszkalnych na wynajem;
2) udzielanie preferencyjnych kredytów gminom na realizację komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu.
Kredyty na budownictwo na wynajem mogły być udzielane na sfinansowanie do 70%
kosztów przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś szczegółowe warunki kredytu zostały ustalone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Preferencje polegały zarówno na niskim oprocentowaniu kredytu (w wysokości połowy stopy redyskontowej weksli, nie mniej niż 3,5%), wydłużonym okresie spłaty (zasadniczo ok. 35 lat) jak i formule naliczania spłat (indeksowanie, pobieranie początkowo jedynie części odsetek).
Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 65, poz. 545) , zwana dalej „ustawą z dnia 2 kwietnia 2009 r.” wprowadziła nowe zasady kredytowania przedsięwzięć w zakresie budownictwa społecznego. Zgodnie z nowymi zasadami preferencyjne kredyty powinny być udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego. Szczegóły dotyczące m.in. wysokości oprocentowania oraz warunków i trybu udzielania kredytów powinny się znaleźć w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. BGK ma również obowiązek przygotowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, planu rzeczowo- finansowego związanego z realizacją programów. Ponadto, Minister Finansów przekazuje, w celu realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego, środki z budżetu państwa na zwiększenie funduszu statutowego BGK.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że mieszkania wybudowane ze wsparciem państwa – zarówno ze środków KFM jak i w ramach realizacji programów rządowych – nie mogą być wyodrębnione na własność, ani nie może być do nich ustanowione spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.
2.2. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz.
1037, z późn. zm.)
Do towarzystw budownictwa społecznego działających w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236).1 Kodeks spółek handlowych reguluje m.in. szczegółowe zasady
1 W przypadku towarzystw działających w formie spółdzielni osób prawnych, odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.).
Ponieważ w tej formie działa tylko 1 towarzystwo, w dalszych rozważaniach pominięto tę ustawę.
tworzenia, organizacji, funkcjonowania, rozwiązywania, łączenia, podziału i przekształcania spółek handlowych.
2.3. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.)
Ustawa określa m.in. zasady i formy ochrony praw lokatorów. W tym zakresie określa prawa i obowiązki właścicieli i lokatorów, w szczególności zagadnienia dotyczące czasu trwania umowy najmu, wysokości kaucji zabezpieczającej, trybu podwyższania czynszu, trybu wypowiadania umowy najmu, uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego.
Ważną i kontrowersyjną regulacją, będącą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jest system regulowania podwyżek czynszu w mieszkaniach przeznaczonych na wynajem. Obecnie obowiązujące przepisy wprowadzają zasadę, że właściciel może podwyższyć czynsz z poziomu przekraczającego 3% wartości odtworzeniowej jedynie w okolicznościach określonych w ustawie. Lokator może zakwestionować podwyżkę wnosząc do sądu odpowiedni pozew. Sąd przy rozpatrzeniu sprawy może posługiwać się gromadzonymi publikowanymi przez gminę danymi dotyczącymi czynszów najmu lokali mieszkalnych nie należących do publicznego zasobu mieszkaniowego (tzw. lustro czynszowe).
Jednocześnie ustawa w zakresie czynszu najmu w zasobach towarzystw budownictwa społecznego odsyła do odrębnych przepisów, czyli do wcześniej omówionej ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.
2.4. Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U.
Nr 251, poz. 1844, z późn. zm.)
Ustawa określa zasady finansowego wspierania przez budżet państwa, za pośrednictwem Funduszu Dopłat ulokowanego w Banku Gospodarstwa Krajowego, przedsięwzięć, w wyniku których tworzy się lokale socjalne, mieszkania chronione, noclegownie i domy dla bezdomnych. O finansowe wsparcie mogą się zasadniczo ubiegać samorządy gminne i organizacje pożytku publicznego Wsparcie polega na bezpośrednim pokryciu części kosztów przedsięwzięcia – w zależności od rodzaju inwestycji wsparcie może sięgać 30-50% kosztów.
Finansowe wsparcie może być również przyznane samorządom gminnym na pokrycie części kosztów przedsięwzięcia polegającego na tworzeniu lokali mieszkalnych we współpracy z towarzystwami budownictwa społecznego. Warunkiem udzielenia wsparcia jest zawarcie między samorządem i TBS-em umowy, w której towarzystwo zobowiązuje się oddać gminie mieszkania w najem, zaś gmina zobowiąże się podnajmować te mieszkania najemcom socjalnym i pobierać od nich czynsz w wysokości czynszu ustalonego w gminie dla lokali socjalnych.
TBS-y mogą również budować lokale nie będące lokalami socjalnymi i oddawać je w najem gminie, która z kolei będzie je podnajmować docelowym lokatorom. W przypadku takich inwestycji również obowiązuje zasada, że gmina powiększa zasób lokali socjalnych lub mieszkań chronionych o lokale w liczbie i o łącznej powierzchni użytkowej co najmniej równej liczbie i łącznej powierzchni użytkowej utworzonych mieszkań komunalnych.
2.5. Pozostałe akty prawne
Kwestie związane z gospodarowaniem zasobem mieszkań społecznych, w szczególności w zakresie planowanego umożliwienia wyodrębniania na własność mieszkań wybudowanych ze wsparciem środków publicznych, uregulowane są również w następujących aktach prawnych:
1) ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z późn. zm.) – w zakresie wyodrębniania na własność mieszkań objętych spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu;
2) ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.) – w zakresie zarządzania zasobem tbs-owskim, w którym wyodrębniono na własność mieszkania;
3) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102261, poz. 651, z późn. zm.) – w zakresie ustalania ceny wykupu wyodrębnionego mieszkania;
4) ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, z późn. zm.) – w zakresie procedur związanych z upadłością towarzystwa budownictwa społecznego.
3. Potrzeba i cel uchwalenia projektowanej ustawy
3.1. Zmiany zasad gospodarowania zasobem społecznych mieszkań czynszowych W dniu 30 listopada 2010 r. Rada Ministrów przyjęła dokument pt. „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, określający podstawowe zasady polityki wsparcia mieszkalnictwa w średniookresowej perspektywie. Dokument przyjęty przez rząd powstał w odpowiedzi na rezolucję Sejmu RP z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego na lata 2010-2020 (M.P. Nr 10, poz. 89), w której posłowie dostrzegli konieczność opracowania programu określającego zasady wspierania budownictwa mieszkaniowego i jego rozwoju w najbliższych latach.
Główną tezą dokumentu programowego jest konieczność modyfikacji dotychczasowego modelu polityki mieszkaniowej, preferującego budownictwo własnościowe. Rząd dostrzegł między innymi, że istniejące instrumenty wsparcia mieszkalnictwa cechują się albo niską efektywnością albo nieselektywnością grup docelowych w kontekście pomocy osobom wykluczonym z rynku mieszkaniowego lub mającym do niego utrudniony dostęp. W związku z tym podstawowym celem polityki mieszkaniowej powinna być stopniowa likwidacja deficytów ilościowych w segmencie lokali przeznaczonych dla osób niezamożnych. Istotnym elementem tego procesu mają być zmiany prawne modyfikujące zasady działania towarzystw budownictwa społecznego oraz zasady gospodarowania mieszkaniami na wynajem w zasobach towarzystw, w szczególności:
zmiany dotyczące zakazu zbywania mieszkań wybudowanych przy udziale preferencyjnego kredytu;
zmiany dotyczące reguł ustalania czynszów w zasobach TBS;
określenie zasad przystępowania do współpracy z gminami w zakresie budownictwa mieszkań społecznych w ramach przedsięwzięć publiczno-prywatnych;
uszczegółowienie i doprecyzowanie regulacji dotyczących TBS w odniesieniu do łączenia, podziału, rozwiązania lub upadłości.
Obok rozwiązań wymienionych w dokumencie „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku” uzasadniona jest analiza całego dotychczasowego modelu funkcjonowania budownictwa społecznego opartego na towarzystwach budownictwa społecznego. System ten funkcjonuje w niemal niezmienionej formie od 1995 r. Tymczasem w analizowanym okresie zasadniczo zmieniło się otoczenie ekonomiczne i prawne, nastąpiły również duże zmiany w zakresie katalogu i konstrukcji instrumentów wspierania budownictwa. Rozwiązania ustawowe powinny zapewniać lepsze adresowanie instrumentów wsparcia do docelowych grup beneficjentów, zwiększać bezpieczeństwo najemców i partycypantów zaangażowanych w społeczne budownictwo mieszkaniowe oraz dostosować system społecznego budownictwa czynszowego do istniejących i planowanych instrumentów polityki mieszkaniowej państwa (doprecyzowanie reguł funkcjonowania towarzystw budownictwa społecznego, rozwiązania lepiej określające rolę towarzystw w realizacji polityki mieszkaniowej przez gminy, korekta przedmiotu działalności towarzystw).
3.2. Określenie instrumentów wsparcia społecznego budownictwa czynszowego
Uzasadnienie potrzeby uchwalenia projektowanej ustawy związane jest również z koniecznością określenia instrumentów wsparcia społecznego budownictwa czynszowego w kolejnych latach.
Przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 30 listopada 2010 r. dokument pt. „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, w zakresie rozwoju segmentu społecznego budownictwa na wynajem przewiduje trzy instrumenty, w oparciu o które ten segment rynku mieszkaniowego będzie rozwijany. Zostały one określone jako:
1) wprowadzenie nowej formuły realizacji inwestycji mieszkaniowych, określającej zasady dochodzenia do uzyskania prawa własności mieszkania w drodze najmu (instrument 1);
2) wsparcie budownictwa mieszkań chronionych (instrument 2);
3) preferencyjne kredyty udzielane towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym (instrument 3).
Instrument wsparcia oparty o preferencyjne kredyty bezpośrednio odnosi się do programu wsparcia budownictwa społecznego czynszowego, realizowanego dotychczas w oparciu o preferencyjne kredyty udzielane ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego2. W tym
2 Od 1995 r. jednym z podstawowych rozwiązań wprowadzonych przepisami ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, był preferencyjny instrument wsparcia społecznego budownictwa czynszowego, w formie preferencyjnego kredytu udzielanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Likwidacja Funduszu, przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 65, poz. 545), wprowadziła zasadnicze zmiany w modelu dalszego finansowania programu. Z dniem 31 maja 2009 r.
środki zlikwidowanego KFM zostały przekazane Bankowi Gospodarstwa Krajowego w celu powiększenia funduszu statutowego Banku – podstawową przesłanką likwidacji KFM było wzmocnienie kapitałowe Banku, jako istotny element pakietu działań będących reakcją na zagrożenia związane z kryzysem gospodarek światowych. Jednocześnie przepisy ustawy poświęcone Krajowemu Funduszowi Mieszkaniowemu zastąpił nowy rozdział ustawy, który określił ramowo dalsze zasady na jakich społeczne budownictwo czynszowe objęte byłoby pomocą państwa. Zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy „Kredyty udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego” obowiązujące rozwiązania ustawy zakładają poniższe rozstrzygnięcia:
zakresie kierunkowe rozstrzygnięcia zawarte w dokumencie rządowym przewidują
„określenie rozwiązań umożliwiających zachowanie preferencyjnych źródeł finansowania tego typu przedsięwzięć o charakterze uzupełniającym”. W opisie ww. instrumentu, zawartego na str. 23 dokumentu „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, nie został jednak określony model, na jakim opierał się będzie zakładany instrument wsparcia (status instrumentu – „wypracowanie nowych rozwiązań w zakresie finansowania”; zaangażowanie środków budżetowych –
„model uzależniony od przyjętego schematu wsparcia”). We wprowadzeniu, poprzedzającym schemat opisu zakładanych instrumentów, rząd podkreślił konieczność wypracowania rozwiązań określających zasady dostępu do preferencyjnych, uzupełniających źródeł finansowania przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych, mających na celu budowę mieszkań użytkowanych docelowo na zasadach najmu. Wskazując aktualną podstawę prawną, tj.
działalność Banku Gospodarstwa Krajowego prowadzoną na podstawie rozdziału 2a ustawy, w dokumencie stwierdzono, że w przypadku braku konieczności zmian ustawowych formą realizacji będzie wydanie rozporządzenia do ustawy, umożliwiającego kontynuację aplikowania o preferencyjny kredyt w rozumieniu obecnych przepisów ustawy.
Zawarta w materiale „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku” konkluzja, nie przesądzająca – pomimo rozwiązań ramowych zawartych już w ustawie o niektórych formach… – jaki model wsparcia społecznego budownictwa czynszowego będzie obowiązywał w kolejnych latach, uwzględniała wyniki dotychczasowych prac legislacyjnych mających na celu implementację przepisów art. 15b ust. 2-3 ustawy z dnia 26 października 1995 roku o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070., z późn. zm.).
Przygotowany na podstawie delegacji zawartej w art. 15b projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu udzielania kredytów w ramach realizacji przez Bank Gospodarstwa Krajowego programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych wymagań dotyczących lokali i budynków finansowanych przy udziale tych kredytów został skierowany przez Ministerstwo Infrastruktury do konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych we wrześniu 2010 r. Przygotowanie projektu rozporządzenia poprzedziły (1) doświadczenia implementacji nowego modelu wsparcia w okresie przejściowym, związanym z kwalifikacją kredytową wniosków złożonych przez inwestorów w Banku w edycji 20093, jak również (2) przygotowanie i skierowanie do konsultacji społecznych obszernego projektu założeń projektu ustawy o społecznym zasobie mieszkań czynszowych, społecznych grupach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw4.
1) instrumentem wsparcia przedsięwzięć jest kredyt, udzielany przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego;
2) kredyt udzielany jest przez Bank we własnym imieniu i na własny rachunek;
3) wysokość oprocentowania kredytu nie jest wyższa niż stopa redyskonta weksli w NBP;
4) zachowanie preferencyjnych warunków finansowania jest generowane poprzez dofinansowywanie funduszu statutowego Banku środkami budżetu państwa, przekazywanymi przez ministra właściwego ds. finansów publicznych;
5) szczegółowe warunki i tryb udzielania kredytów, wysokość ich oprocentowania, wymagane dokumenty wnioskodawców oraz warunki jakie powinny spełniać finansowane przedsięwzięcia określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów (art. 15b ust. 2-3 ustawy o niektórych formach…).
3 Kwalifikacja do finansowania wniosków edycji 2009 dokonywana była już w oparciu o mechanizm dotacji przekazywanych przez Ministra Finansów w celu zasilenia funduszu statutowego BGK, tj. na podstawie nowego modelu wprowadzonego ustawą z dnia 2 kwietnia 2009 r.
4 Projekt założeń do projektu ustawy o społecznym zasobie mieszkań czynszowych… przewidywał wprowadzenie nowego aktu prawnego, zastępującego ustawę o niektórych formach…. Proponowane rozwiązania kompleksowo definiowały nowy system społecznego budownictwa czynszowego, realizowanego przy wykorzystaniu
W toku uzgodnień międzyresortowych projektu rozporządzenia Rady Ministrów oraz równoległych konsultacji projektu rozporządzenia z Bankiem Gospodarstwa Krajowego (podmiot mający, zgodnie z nowelizacją ustawy wprowadzającą delegację do wydania aktów wykonawczych, prowadzić po likwidacji KFM akcję kredytową w ramach działalności własnej), do projektu zgłoszono szereg zastrzeżeń, których charakter uniemożliwiał zakończenie prac legislacyjnych. Najbardziej istotne uwagi poddawały w wątpliwość efektywność i wykonalność rozwiązań opierających się na obecnych przepisach ustawowych (z uwzględnieniem wymagań instytucji finansującej i budżetu państwa). Wobec zgłoszonych zastrzeżeń, prowadzone od października 2010 r. prace nad projektem rozporządzenia koncentrowały się na próbie wypracowania, we współpracy z Bankiem Gospodarstwa Krajowego, propozycji produktu kredytowego, który – spełniając brzegowe warunki określone ustawą – Bank byłby w stanie oferować w ramach realizacji rządowych programów jako kredyt udzielany z własnych środków, bez naruszania innych przepisów wiążących instytucję finansową. Po przyjęciu przez rząd dokumentu „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku” Bank prowadził analizę, która określić miała dodatkowe uwarunkowania prawne, umożliwiające kontynuację akcji kredytowej na preferencyjnych zasadach w ramach prowadzonej działalności własnej.
Wyniki tych prac zostały przekazane Ministerstwu Infrastruktury w styczniu 2011 r.
Analiza przedstawionych przez Bank propozycji, które zostały wykorzystane dla sformułowania części rozwiązań proponowanych w przedłożonym projekcie założeń, potwierdza konieczność wprowadzenia zmian w ustawie o niektórych formach… . Bez zmian ustawowych wdrożenie oferty kredytowej, która:
a) dawałaby co najmniej możliwość uruchomienia akcji kredytowej przez BGK na poziomie racjonalnie korespondującym z popytem zgłaszanym przez inwestorów, b) odpowiadałaby warunkom preferencji finansowej, jakie określa ramowo ustawa
(oprocentowanie na poziomie nie wyższym niż stopa redyskonta weksli NBP), oraz c) pociągałaby za sobą corocznie akceptowalne obciążenia budżetu państwa,
w obecnych uwarunkowaniach nie jest możliwe. Kluczowe warianty kontynuacji finansowania programu społecznego budownictwa czynszowego w oparciu o kredyt udzielany ze środków BGK, określone w wyniku dotychczasowych prac związanych z implementacją rozwiązań ustawowych, przedstawiono w poniższym zestawieniu.
Wyjściowy MI: projekt rozporządzenia Rady Ministrów, na podstawie art.
15b ust. 2-3 ustawy o niektórych formach…
BGK – propozycja wariant 1
BGK – propozycja wariant 2
Forma finansowania ze środków budżetu państwa
Dotacja MF z przeznaczeniem na zwiększenie funduszu statutowego BGK
Coroczne dopłaty do oprocentowania związane z udzielonym kredytem – wymagana zmiana ustawy o niektórych formach…
Nie przewiduje się zaangażowania środków budżetu państwa
Oprocentowanie Stopa redyskonta weksli NBP Stopa redyskonta weksli NBP Roczna nominalna 6% -
zróżnicowanych form wsparcia inwestycji ze środków budżetu państwa. Wobec konieczności podjęcia szeregu działań ograniczających wysokość deficytu finansów publicznych w okresie najbliższych lat, wdrożenie pełnego systemu zaproponowanych instrumentów wsparcia, stanowiących istotny element całościowej koncepcji, nie było możliwe. Zadecydowało to o zawieszeniu dalszych prac legislacyjnych nad ww. projektem założeń.
kredytu wymagana zmiana ustawy o niektórych formach…
Ujemna kapitalizacja odsetek
Występuje Nie występuje
Maksymalny poziom finansowania
70% kosztów przedsięwzięcia 50% kosztów przedsięwzięcia
Jak zaznaczono powyżej, możliwości wdrożenia rozwiązań opracowanych w oparciu o dotychczasowe przepisy ustawy zostały, na etapie prowadzonych z Bankiem konsultacji oraz uzgodnień międzyresortowych, ocenione negatywnie (kolumna I zestawienia). Poza krytykowanym rozwiązaniem zakładającym utrzymanie modelu spłaty powodującego kapitalizację odsetek, istotną wadą rozwiązań jest w tym przypadku zachowanie, wynikającego z obecnych przepisów ustawy schematu, w którym znaczne środki przeznaczane na finansowanie preferencyjnej akcji kredytowej pochodzą nadal ze środków budżetu państwa. Rozwiązanie to w obecnych warunkach znacznie ograniczałoby wysokość możliwej akcji kredytowej Banku (na warunkach analogicznej do tego modelu edycji 2009, dotacja 7 mln zł pozwalała na uruchomienie procesu kwalifikacji wniosków do finansowania na poziomie 30 mln zł).
Propozycja Banku, ramowo określona w wariancie I, określa warunki realizacji programu akceptowalne przez Bank przy zachowaniu finansowania preferencyjnego na minimalnym obecnie poziomie ustawowym. Określony w tym przypadku warunek stosowania dopłat budżetowych do oprocentowania kredytów (wprowadzenie takiej zmiany wymagałoby również zmiany ustawy), pokrywających różnicę między oprocentowaniem rynkowym a stopą preferencyjną, stoi jednak w sprzeczności z działaniami podejmowanymi w obszarze finansów publicznych. W oparciu o ten model każdy udzielony kredyt generował będzie w niemal całym okresie spłaty wysokie wydatki budżetowe z tytułu dopłat do oprocentowania, przez co proponowana formuła nie odpowiada konieczności działań racjonalizujących strukturę wydatków publicznych, które mają na celu m.in. ograniczanie nowych wydatków o charakterze zobowiązań wymagalnych.
Produkt zaproponowany w wariancie II zgodnie z oceną BGK nie będzie wymagał zaangażowania budżetu państwa. Z uwagi na niski poziom preferencji podstawowe cechy pozwalające zakwalifikować tak prowadzoną działalność Banku do formy realizacji programu rządowego sprowadzałaby się w tym przypadku do (a) określonej przepisami formy zobowiązania Banku do kontynuowania akcji finansowej w obszarze społecznego budownictwa czynszowego oraz (b) wpływu rządu na wybór preferowanych przedsięwzięć, poprzez utrzymanie wiążących Bank i inwestorów kryteriów kwalifikacji wniosków zawartych w przepisach wykonawczych. Przy obecnym braku rozwiniętych produktów kredytowych w obszarze społecznego budownictwa czynszowego5:
brak konieczności ponoszenia istotnych wydatków z budżetu państwa,
wykorzystywanie nadal wieloletnich doświadczeń BGK w obszarze finansowania społecznego budownictwa czynszowego,
uwzględnienie obecnej pozycji Banku jako głównego kredytodawcy tbs-ów, jak również
kontynuacja akcji kredytowej wykorzystującej środki pochodzące ze spłaty zobowiązań przejętego przez Bank KFM,
5 W rozważanym tutaj wąskim znaczeniu budownictwa społecznego czynszowego, tj. finansowanie mieszkań użytkowanych wyłącznie na zasadach najmu, z ograniczonym maksymalnymi dochodami gospodarstwa domowego prawem do zawarcia umowy najmu z najemcą.
zadecydowały łącznie o rekomendowaniu w przedłożonym projekcie założeń tego właśnie rozwiązania.
Jednocześnie, z uwagi na bardzo niski poziom preferencyjności kredytu (przy zbliżeniu do warunków rynkowych, charakterystyka „instrument preferencyjny” to w znacznej mierze gwarancja ustawowa związana z istnieniem dedykowanej oferty kredytowej na rynku, a nie kontynuacja instrumentu finansowego o roli jaką w ostatnich latach pełnił kredyt oferowany ze środków KFM) bez uzupełniającej formy wsparcia przedsięwzięć ze środków budżetu państwa, oparcie się wyłącznie na oferowanym przez Bank kredycie nie zapewni warunków dla efektywnej realizacji programu. Ocena ta dotyczy zarówno podtrzymania efektów budownictwa społecznego na wynajem, jak również zapewnienia warunków adresowania programu do docelowych, mniej zarabiających grup społecznych. W zakresie instrumentu wsparcia społecznego budownictwa czynszowego ze środków budżetu państwa zakłada się tym samym przeformułowanie dotychczasowego modelu opartego na preferencyjnym produkcie kredytowym, poprzez określenie w ustawie zasad na jakich inwestorzy będą mogli ubiegać się o wsparcie w formie grantu udzielanego na sfinansowanie części kosztów realizowanego przedsięwzięcia, jako instrumentu uzupełniającego finansowanie zewnętrzne.
Poza wysoką oceną skuteczności tej formy wsparcia, wykorzystywanej w ostatnich latach w ramach programu wspierającego rozwój budownictwa socjalnego, nowy model koresponduje z innymi zmianami zakładanymi w projekcie założeń oraz dokumentem „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”:
zakładany w założeniach warunek braku partycypacji osób fizycznych (lokatorów) w przypadku budowy mieszkań społecznych czynszowych przeznaczonych docelowo na wynajem;
obniżenie wskaźnika maksymalnej kwoty kredytu do kosztów przedsięwzięcia do 50%, jako jeden z istotnych warunków związanych z oferowaniem produktu kredytowego przez BGK;
zwrot 10%-wych umorzeń kredytów do Funduszu Dopłat (rozwiązanie zakładane w proponowanych rozwiązaniach umożliwiających wykup mieszkań wybudowanych dotychczas przy udziale partycypanta/najemcy), tj. środków, które – nie będąc częścią kapitałów własnych BGK – będą mogły być wykorzystywane w ramach nowej formy wsparcia;
zgodność z zakładaną w dokumencie rządowym formą wsparcia, określoną jako
„preferencyjne źródło finansowania przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych o charakterze uzupełniającym”.
Wskazane powyżej rozwiązania przewidywane w założeniach do nowelizacji ustawy zostaną szerzej omówione w dalszej części dokumentu.
3.3. Korekta zakresu przedsięwzięć wspieranych w oparciu o przepisy ustawy
Zgodnie z art. 15a ustawy o niektórych formach…, realizacja przez Bank Gospodarstwa Krajowego programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego jest zdefiniowana obecnie w ustawie m.in. jako „udzielanie gminom, na warunkach preferencyjnych, kredytów na realizację komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu”.
Dostosowanie obecnego stanu prawnego do zamierzeń rządu, określonych w przyjętym przez Radę Ministrów w listopadzie 2010 r. dokumencie „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, również w tym
kontekście wymaga zmian ustawowych. W zakresie instrumentów wsparcia gmin w tworzeniu infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu zakłada się, że wprowadzenie nowych form wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w tym obszarze powinno poprzedzać uprzednie zdefiniowanie zasad rozwoju przestrzennego i polityki rozwoju miast w Polsce. Z tego względu w harmonogramie realizacji zakładanych działań dokumentu „Główne problemy, cele i kierunki…” przyjęto, że nowe instrumenty wsparcia gmin – odmienne niż stosunkowo w niewielkim stopniu wykorzystywany przez gminy w ostatnich latach preferencyjny kredyt udzielany przez BGK6 – zostaną wdrożone w perspektywie 2015 roku.
3.4. Restrukturyzacja części portfela kredytowego byłego KFM
Istniejący portfel byłego KFM charakteryzuje się czynnikami w istotny sposób wpływającymi na poziom ryzyka generowanego wobec Banku, jak również możliwości zaciągania obecnie przez część towarzystw kredytów w BGK lub innych bankach komercyjnych. Do cech tych należą przede wszystkim nieoznaczony termin spłaty oraz kapitalizacja odsetek, szczególnie problematyczna w przypadku zaangażowań tzw. starego portfela (dotyczy kredytów udzielonych na warunkach obowiązujących do czasu wprowadzenia zasady, wymagającej określenia w okresie udzielenia kredytu takiego parametru spłaty, który dawałby możliwość całkowitej spłaty zadłużenia w okresie nie przekraczającym 35 lat). Zjawiska te w skrajnych przypadkach doprowadzają do sytuacji, w których termin spłaty wydłuża się nawet do ponad 80 lat, zadłużenie nadal rośnie, a jako efekty uboczne pojawiają się dodatkowe problemy.
Przykładem ich mogą być poręczenia j.s.t. stanowiące zabezpieczenia części kredytów i kwestia ich terminowości (kolizja z ustawami o finansach publicznych i samorządzie gminnym).
Powyższe uwarunkowania uzasadniają wprowadzenie zmian w ustawie, umożliwiających w uzasadnionych przypadkach podejmowanie przez Bank, w uzgodnieniu z kredytobiorcą, działań modyfikujących warunki spłaty udzielonego w przeszłości kredytu.
4. Możliwość podjęcia alternatywnych środków
Planowane rozwiązania dotyczą modyfikacji istniejących przepisów prawnych, w związku z tym wymagają zmian ustawowych i nie występuje możliwość podjęcia alternatywnych środków.
5. Podmioty, na które będzie oddziaływać projektowana regulacja Projektowane zmiany będą przede wszystkim oddziaływać na:
towarzystwa budownictwa społecznego,
6 Pomimo znaczącego poziomu preferencji kredytowej (kredyt dla gmin na realizację przedsięwzięć infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu w okresie ostatnich lat był oferowany na bardzo niskim poziomie 1%) realizowany od początku uchwalenia ustawy o niektórych formach… program wsparcia gmin w realizacji technicznej infrastruktury towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu był wykorzystywany przez samorządy w bardzo niewielkim stopniu. Do końca 2010 r. udzielono tylko 114 kredytów na kwotę ok. 135 mln zł. W dokumencie „Główne problemy, cele i kierunki…” nie przewidziano kontynuacji tego programu. Jednocześnie zakłada się, że w okresie najbliższych 5 lat wprowadzone zostaną nowe instrumenty, opierające się na bezpośrednim dofinansowaniu kosztów inwestycji oraz poprawiające warunki pozyskiwania przez małe gminy środków na rynku kapitałowym.
samorządy gminne,
spółdzielnie mieszkaniowe,
najemców i partycypantów mieszkań w towarzystwach budownictwa społecznego,
członków i najemców lokali w spółdzielniach mieszkaniowych, zamieszkujących w mieszkaniach finansowanych ze wsparciem środków KFM/BGK,
przedsiębiorstwa wykonujące społeczne budownictwo czynszowe,
Bank Gospodarstwa Krajowego.
II. Propozycje rozstrzygnięć
Zmiana dotychczasowych uregulowań i nowe przepisy ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego
1. Forma prawna towarzystw budownictwa społecznego
Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem przepisów ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego dotyczących towarzystw budownictwa społecznego, mogą one być tworzone w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych oraz spółdzielni osób prawnych. Proponuje się, aby towarzystwa prowadziły działalność wyłącznie w formie spółek kapitałowych. Jest to forma najlepiej przystosowana do długoletnich inwestycji mieszkaniowych, zapewniająca przejrzystość działania i umożliwiająca m.in.
zaciąganie kredytów bankowych o kilkudziesięcioletnich okresach zapadalności. Forma ta umożliwia również bezpośrednie zaangażowanie kapitałowe (szczególnie poprzez wnoszenie wkładów na pokrycie kapitału zakładowego, w postaci np. nieruchomości) samorządów gminnych w działalność towarzystw. Rezygnacja z możliwości tworzenia tbs-ów w formie spółdzielni osób prawnych ma także swój wymiar praktyczny – dotychczasowy okres ich funkcjonowania pokazał, że ta forma działalności nie cieszyła się dużą popularnością. W kilkunastoletnim okresie realizacji programu społecznego budownictwa czynszowego utworzono sześć towarzystw działających w tej formie prawnej, z czego tylko jeden tbs poinformował ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej o rozpoczęciu wynajmu mieszkań stanowiących jego własność.
W art. 23 w ust. 1 proponuje się rezygnację z możliwości tworzenia towarzystw budownictwa społecznego w formie spółdzielni osób prawnych poprzez usunięcie pkt 3 w tym ustępie. W dalszym ciągu towarzystwa będą mogły być zakładane i funkcjonować w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek akcyjnych. W konsekwencji wykreślenia w ust. 1 zapisu o możliwości tworzenia towarzystw w formie spółdzielni osób prawnych, proponuje się usunięcie w art. 23 ust. 2 odwołania do przepisów ustawy – Prawo spółdzielcze. Do towarzystw byłyby zatem stosowane przepisy Kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem regulacji wynikających z rozdziału 4 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.
W związku z propozycją rezygnacji z możliwości tworzenia towarzystw budownictwa społecznego w formie spółdzielni osób prawnych, w przepisach przejściowych proponuje się zawarcie zapisu, zgodnie z którym towarzystwo budownictwa społecznego założone w formie spółdzielni osób prawnych będzie mogło nadal działać w dotychczasowej formie.
Polskie prawo nie zawiera przepisów dopuszczających przekształcenie spółdzielni w spółkę kapitałową. Utworzenie przez członków spółdzielni na bazie jej majątku spółki jest możliwe
tylko w drodze likwidacji spółdzielni, w toku której dochodzi do zaspokojenia lub co najmniej zabezpieczenia roszczeń wierzycieli.
2. Reguły działania towarzystw budownictwa społecznego
Proponuje się utrzymanie zawartej w art. 24 ust. 1 zasady, zgodnie z którą tbs-y prowadzą działalność na obszarze określonym w umowie lub statucie towarzystwa. W art. 24 ust. 2 proponuje się utrzymanie dotychczasowej doprecyzowanej zasady, zgodnie z którą dochody towarzystwa nie będą mogły być przeznaczone do podziału między wspólników – w całości będą musiały zostać przeznaczone na działalność określoną w statucie albo umowie towarzystwa. W konsekwencji proponowanych zmian w art. 23 konieczne jest natomiast wykreślenie w art. 24 ust. 2 odniesienia do członków spółdzielni.
3. Zatwierdzanie statutów/umów towarzystw budownictwa społecznego
Proponuje się skreślenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, co oznacza całkowitą rezygnację z udziału ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w procedurze zatwierdzania dokumentów statutowych towarzystw.
4. Obowiązek poinformowania przez TBS o rozpoczęciu wynajmu lokali mieszkalnych
Ze względu na zmianę charakteru działalności towarzystw, rozszerzeniu możliwości ich wykorzystania jako instrumentu lokalnej polityki mieszkaniowej, proponuje się rezygnację z obecnie obowiązującego obowiązku, polegającego na konieczności poinformowania przez towarzystwo budownictwa społecznego na piśmie, nie później niż w terminie 14 dni po upływie 4 lat od dnia pierwszego zatwierdzenia statutu lub umowy towarzystwa, ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej o tym, czy rozpoczęło wynajem stanowiących jego własność lokali mieszkalnych, na zasadach określonych w ustawie. W konsekwencji nastąpiłoby uchylenie przepisu art. 24 ust. 3a ustawy w całości.
5. Obowiązek powołania rady nadzorczej
W art. 25 ust. 1 ustawy proponuje się utrzymanie w dotychczasowej formie przepisu nakładającego obowiązek powołania w każdym towarzystwie rady nadzorczej. Utrzymanie tej zasady wiąże się z dążeniem projektodawcy do stworzenia takich reguł funkcjonowania towarzystw budownictwa społecznego, które umożliwiają odpowiednią kontrolę nad spółkami korzystającymi ze środków publicznych i realizującymi politykę państwa i samorządów.
Bezwzględnego obowiązku ustanowienia rady nadzorczej w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie przewiduje bowiem Kodeks spółek handlowych.
6. Nadzór ze strony samorządów gminnych
W przypadku obecnie obowiązujących przepisów nadzór nad działalnością towarzystw budownictwa społecznego – uzupełniający instrumenty nadzorcze wynikające z Kodeksu spółek handlowych – sprawowany jest przez gminy, które mogą delegować do obligatoryjnie tworzonej rady nadzorczej swoich przedstawicieli. Jest to możliwe również w sytuacji, kiedy gmina nie była udziałowcem spółki. Rezygnuje się z zapisu, zgodnie z którym gminy, na obszarze których działa towarzystwo, są uprawnione do wprowadzenia swoich przedstawicieli do składu jego rady nadzorczej (uchylenie dotychczasowego art. 25 ust. 2).
Gminy nadal będą mogły uczestniczyć w radach nadzorczych towarzystw jako ich właściciele lub na mocy odrębnych umów z towarzystwami.
7. Nazwa towarzystwa budownictwa społecznego
Zostaną zachowane obecne zastrzeżenia, zgodnie z którymi nazwa towarzystwa, oprócz wyrazów wskazujących na jego formę organizacyjną, powinna zawierać wyrazy
„towarzystwo budownictwa społecznego” i skrót „TBS”. Powyższe wyrazy i skrót mogą być używane wyłącznie w odniesieniu do towarzystw budownictwa społecznego w rozumieniu ustawy o niektórych formach (…) (art. 26 ust. 1 i 2 pozostają bez zmian).
Jednocześnie (jako konsekwencja wykreślenia art. 24 ust. 3a) rezygnuje się z możliwości wydawania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej decyzji pozbawiającej towarzystwo prawa używania nazwy i skrótu „TBS”, jeżeli w okresie 4 lat od dnia pierwszego zatwierdzonego statutu/umowy spółki nie rozpoczęło wynajmu lokali na zasadach określonych w ustawie (uchylenie art. 26 ust. 3).
8. Nowe określenie przedmiotu działalności towarzystw budownictwa społecznego Proponuje się zmianę brzmienia art. 27 ustawy poprzez określenie przedmiotu działalności towarzystw budownictwa społecznego ograniczonego wyłącznie do:
1) nabywania lub budowania budynków mieszkalnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w celu wyłącznie wynajmowania lokali mieszkalnych znajdujących się w tych budynkach;
2) odrębnego określenia możliwości realizacji przez towarzystwa budownictwa społecznego przedsięwzięć, o charakterze wskazanym w pkt 1, realizowanych w ramach modelu przewidującego uzyskanie przez najemcę prawa własności lokalu mieszkalnego po określonym umownie okresie najmu (model nawiązujący do projektowanego w odrębnych przepisach systemu Społecznych Grup Mieszkaniowych);
3) nabywania budynków niemieszkalnych w celu zmiany ich sposobu użytkowania i wynajmowania pozyskanych w ten sposób lokali mieszkalnych;
4) wynajmowania lokali użytkowych znajdujących się w budynkach towarzystwa;
5) prowadzenia innej działalność związanej z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą oraz gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, z wyłączeniem budowania lub nabywania budynków w celu sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w tych budynkach7;
6) możliwości sprawowania na podstawie umów zlecenia zarządu budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi własności towarzystwa, z
7 W przypadku wyłączenia możliwości prowadzenia przez TBS działalności deweloperskiej zostaną zachowane stosowne okresy przejściowe, umożliwiające realizację wcześniej zaplanowanych inwestycji.
utrzymaniem zasady, zgodnie z którą powierzchnia zarządzanych budynków niemieszkalnych nie może być większa niż powierzchnia zarządzanych budynków mieszkalnych.
Zaproponowany katalog działalności TBS jest w większości powtórzeniem obecnego katalogu, z uściśleniem jednak kwestii sprawiających dotychczas pewne wątpliwości interpretacyjne. Pozostawiono zasadę, że głównym przedmiotem działalności towarzystw powinno być prowadzenie wynajmu mieszkań. Mieszkania te powinny być przede wszystkim pozyskiwane w drodze nowych inwestycji budowlanych, chociaż ustawa dopuszcza również nabywanie mieszkań lub adaptację budynków niemieszkalnych na cele mieszkalne.
Projektowane regulacje dopuszczają także możliwość prowadzenia przez towarzystwa innej działalności związanej z gospodarowaniem nieruchomościami, w szczególności wynajmowanie lokali użytkowych oraz zarządzanie zasobem innych podmiotów. Zmiana dotychczasowego katalogu ma na celu wyeliminowanie z działalności towarzystw budownictwa społecznego działalności deweloperskiej (budowania lub nabywania budynków w celu sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w tych budynkach) – możliwość budowy mieszkań z przeznaczeniem na sprzedaż zostanie zachowana jedynie w odniesieniu do ograniczonego schematem „stopniowego dochodzenia do własności poprzez najem”
społecznego budownictwa własnościowego.
Jednocześnie proponuje się wprowadzenie przepisu przejściowego, zgodnie z którym towarzystwa będą miały możliwość realizacji działalności rozpoczętej zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami dotyczącymi przedmiotu działalności przez okres 2 lat od wejścia w życie nowelizacji. Towarzystwa zyskają w ten sposób czas na dokończenie i rozliczenie rozpoczętych już inwestycji.
9. Łączenie, podział, przekształcenie towarzystw
Ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa lokatorom mieszkań znajdujących się w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, a jednocześnie zagwarantowania większej kontroli nad funkcjonowaniem zasobu wybudowanego przy współudziale środków publicznych, proponuje się wprowadzenie pewnych szczególnych rozwiązań dotyczących łączenia, podziału i przekształceń towarzystw budownictwa społecznego. Przede wszystkim założeniem jest zapewnienie sytuacji, kiedy w wyniku łączenia, podziału lub przekształcenia spółek zasób mieszkaniowy, wybudowany przy wykorzystaniu środków publicznych i użytkowany na specjalnych zasadach ustawowych, będzie nadal własnością podmiotu mającego status towarzystwa budownictwa społecznego i będzie podlegał zasadom użytkowania określonym w ustawie.
Łączenie spółek
Proponuje się, aby przepisy ustawy określiły, że w przypadku połączenia towarzystwa budownictwa społecznego z inną spółką, powstały w ten sposób podmiot winien mieć status towarzystwa budownictwa społecznego.
Podział spółki
Proponuje się, aby przepisy ustawy określiły, że w przypadku podziału towarzystwa budownictwa społecznego, nowopowstałe podmioty będą prowadziły działalność jako towarzystwa budownictwa społecznego, jeżeli mają w swych zasobach lokale mieszkalne
