Współpraca między I i III sektorem: funkcjonalny rozrost państwa?
Chapter · January 2017
CITATIONS
0
READS
14 1 author:
Some of the authors of this publication are also working on these related projects:
The impact of the post-war expulsions on the cross-border cooperation in Central EuropeView project
Wielokulturowość regionu a społeczeństwo obywatelskie i jakość rządzenia. Diagnoza sytuacji w województwie opolskimView project Wojciech Opioła
Opole University
32PUBLICATIONS 30CITATIONS SEE PROFILE
All content following this page was uploaded by Wojciech Opioła on 12 March 2019.
The user has requested enhancement of the downloaded file.
Wojciech OPIOŁA
Uniwersytet Opolski
Współpraca między I i III sektorem:
funkcjonalny rozrost państwa? 1
Streszczenie: Artykuł porusza temat współpracy między administracją publiczną oraz organizacja
mi pozarządowymi w Polsce na przykładzie województwa opolskiego. Zdiagnozowano dominu
jące w Polsce modele współpracy międzysektorowej oraz podstawowe problemy we wzajemnych relacjach między pierwszym i trzecim sektorem. Opierając się na założeniu, iż w Polsce mamy do czynienia z modelem etatystycznym zarządzania publicznego, w związku z czym współpraca mię- dzysektorowa nie jest symetryczna (administracja ustawia trzeci sektor w roli klienta, nie partnera), przeprowadzono analizę stanu prawnego oraz stanu faktycznego współpracy międzysektorowej.
Mimo, iż przepisy regulujące działalność administracji samorządowej oraz te dotyczące trzeciego sektora tworzą bardzo dobre warunki do rozwijania partnerskiej i suwerennej współpracy, w prak
tyce dominujący jest model bądź uzależnienia organizacji pozarządowych od sektora publicznego (głównie poprzez mechanizm przekazywania im funduszy na realizację zadań zaplanowanych przez polityków), bądź ich ignorowania (głównie poprzez stosowanie zasady minimum proceduralnego w wymaganych prawem kontaktach z organizacjami).
Wstęp
Praktyka współczesnych demokracji liberalnych zakłada współpracę pierwszego, drugiego i trzeciego sektora w realizowaniu polityk publicznych. Od lat 90. rozwijane są nowe modele administracji publicznej, które - zdając sobie sprawę z niewydolności tradycyjnego aparatu biurokratycznego państwa w zakresie tworzenia społeczeństwa dobrobytu - zarówno czerpią wzorce dobrego rządzenia z sektora rynkowego oraz sektora pozarządowego, jak i proponują modele trwałej współpracy międzysektorowej w zakresie tworzenia programów polityk publicznych i ich realizacji. W tej współ
pracy sektor rynkowy ma do zaproponowania przede wszystkim model zarządzania oparty na efektywności i skuteczności. Organizacje pozarządowe natomiast lepszą od administracji wiedzę o problemach społecznych, jak i umiejętność szybkiego dosto
sowania się do realizacji niestandardowych działań. W założeniu cechy te miały być włączone w jeden model partycypacyjnego rządzenia - bardziej efektywnego, zarów
no jeśli chodzi o koszty, jak i o objęcie usługami publicznymi jak największej liczby obywateli, adekwatnie do ich potrzeb. Czy jednak z biegiem czasu sektor publiczny nie narzuca rynkowi oraz trzeciemu sektorowi własnej filozofii działania, sprowadza
jąc je do roli wygodnych usługodawców?
Pytanie to jest punktem wyjścia do sformułowania problemu badawczego, jaki bę
dziemy się starali rozwikłać w niniejszym tekście. Analiza dotyczyć będzie relacji
1 Praca powstała w wyniku realizacji projektu badawczego o nr 2015/19/D/HS5/02566 finanso
wanego ze środków Narodowego Centrum Nauki.
trzeciego sektora z administracją publiczną (zarówno samorządową, jak i rządową).
Przedmiotem badania będą organizacje pozarządowe województwa opolskiego, które w 2015 roku miały status organizacji pożytku publicznego (OPP). Celem badania bę
dzie analiza funkcjonowania OPP, ze szczególnym uwzględnieniem zasobów finanso
wych oraz ludzkich, a także analiza form współpracy organizacji pozarządowych z ad
ministracją gminną i powiatową. Przykładowo rozpatrzenie przychodów, ze względu na źródło (składki członkowskie, dotacje publiczne, darowizny) pozwoli ustalić czy zachodzi zjawisko uzależnienia trzeciego sektora od finansów publicznych oraz ewen
tualnie określić jego poziom. W badaniu zastosowano metodę analizy statystycznej, aby ustalić następujące wskaźniki:
- możliwe pola współpracy międzysektorowej wynikające z przepisów prawa (w szczególności ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie oraz ustaw regulu
jących kompetencje poszczególnych szczebli samorządu);
- odsetek OPP korzystających z dotacji publicznych;
- udział dotacji publicznych w budżetach organizacji;
- udział dotacji publicznych w budżetach organizacji z podziałem na dotacje od jed
nostek samorządu terytorialnego oraz dotacje państwowe;
- wielkość dotacji ze względu na obszar działalności OPP;
- udział dotacji publicznych, udzielonych guasi-NGOsom (organizacjom, powoła
nym przez administrację publiczną lub z jej inicjatywy, które w świetle prawa są postrzegane jako organizacje pozarządowe);
- poziom finansowego uzależnienia poszczególnych obszarów działalności OPP, z rozbiciem na dotacje lokalne i centralne;
- liczbę wolontariuszy pracujących dla OPP w stosunku do liczby ich członków oraz do liczby ich pracowników;
- liczbę gminnych rad działalności pożytku publicznego;
- analizę zakresu przedmiotowego rocznych gminnych programów współpracy z or
ganizacjami pozarządowymi.
Jako hipotezę przyjęto, że w realiach polskiej demokracji lokalnej mamy do czy
nienia z postępującym procesem uzależniania organizacji pożytku publicznego od administracji publicznej. Proces ten, za Agnieszką Rymszą, nazywać będziemy go- vemmentalizacją sektora pozarządowego, w którym „organizacje pozarządowe stają się coraz bardziej zależne od kontraktów i grantów rządowych i w którym, w wyniku wzrostu skali realizacji rządowych kontraktów i projektów realizowanych ze środ
ków instytucji publicznych, przyjmują rządowe priorytety i metody działania, stając się w rezultacie de facto instytucjami gwosi-państwowymi” (Rymsza, 2013, s. 78).
Govemmentalizację postrzegamy jako patologię życia politycznego i społecznego, zagrażającą zarówno niezależności instytucji społeczeństwa obywatelskiego, jak i osłabiającą efektywność wykonywania polityk publicznych w ramach modelu par
tycypacyjnego, który dopuszcza współpracę pierwszego i trzeciego sektora w ustala
niu agendy, programów polityk publicznych, podejmowaniu decyzji, ich wdrażaniu i ewaluacji. Taki model jest w świetle przepisów możliwy do tworzenia w polskich warunkach, de facto jednak zarządzanie publiczne ciąży wciąż raczej w stronę modelu etatystycznego, o czym będzie mowa w dalszej części artykułu. Govemmentalizacja
Współpraca między 1 i 111 sektorem: funkcjonalny rozrost państwa? 9
mogłaby więc być tłumaczona jako rozbieżność między stanem prawnym (możliwość zorganizowania partycypacyjnego modelu zarządzania publicznego) a poziomem kul
tury organizacyjnej polskiej administracji publicznej (etatyzm, uniemożliwiający pod
miotowe traktowanie organizacji pozarządowych we współpracy międzysektorowej).
Podczas formułowania wskaźników przyjęto, iż za organizację uzależnioną od do
tacji publicznych można uznać taką, której dotacje publiczne w przychodach ogółem wynoszą więcej niż 60 proc. lub taką, która nie przekracza 60 proc., ale jej przychody z innych źródeł niż dotacje publiczne są niższe niż wydatki związane z zatrudnie
niem pracowników na umowę o pracę. Analizy prowadzono osobno dla organizacji o budżecie powyżej i poniżej 100 tys. zł. Powyższe założenia zostały sformułowane w oparciu o informacje pochodzące od członków organizacji pozarządowych, którzy wzięli udział w zogniskowanym wywiadzie grupowym, zorganizowanym w ramach realizacji innego projektu badawczego, wiosną 2017 roku.
W celu ustalenia symetryczności lub asymetryczności relacji między sektorami wykonaliśmy analizę współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. W tym przypadku bierzemy pod uwagę dwa wskaźniki. Pierwszym jest fakt istnienia lub nieistnienia rady działalności pożytku publicznego w gminach lub powiatach. Powołanie takiej rady jest fakultatywne, w naszym przekonaniu wska
zuje na podmiotowe traktowanie trzeciego sektora przez administrację lokalną oraz na faktyczne włączanie OPP zarówno w proces ustalania agendy, jak i programowania wydatków na zadania publiczne oraz ich realizację. Drugim analizowanym wskaźni
kiem jest fragment „zakres przedmiotowy” rocznych gminnych programów współpra
cy z organizacjami pozarządowymi. Zakładamy, że fakt zapisania włączania trzeciego sektora do planowania polityk publicznych w przedmiocie współpracy będzie świad
czyć o większej symetryczności relacji.
Modele współpracy międzysektorowej
Pod pojęciem współpracy międzysektorowej rozumie się najczęściej narzędzie społecznej odpowiedzialności biznesu (CSR), a więc współpracy między drugim (ry
nek) a trzecim (organizacje pozarządowe) sektorem. Tymczasem współpraca między- sektorowa zachodzi pomiędzy wszystkimi trzema sektorami. W tym artykule skupimy się na współpracy między organizacjami pozarządowymi a administracją publiczną.
W ideę stowarzyszania się od jej początku wpisana była zasada niezależności od państwa. Istotą działalności fundacji i stowarzyszeń jest to, iż są one ruchami od
dolnymi, których cele działania ustalają sami członkowie, którzy dobrowolnie oraz nie z chęci zysku angażują się w działalność stowarzyszeniową. Jedne z pierwszych studiów znaczenia stowarzyszeń dla rozwoju demokracji oraz znaczenia niezależno
ści sektorów, przy jednoczesnej ich współpracy, znajdziemy u Alexisa de Tocqueville w klasycznym dziele O demokracji w Ameryce (2005, s. 346-348):
Najbardziej dem okratycznym krajem na św iecie okazuje się ten, w którym lu
dzie najbardziej udoskonalili sztukę zbiorow ego dążenia do celu w spólnych pra
gnień (...]
W społeczeństwach dem okratycznych [...] w szyscy obyw atele są niezależni i słabi; sami nie m ogą dokonać praw ie niczego, a żaden z nich nie je st w stanie zm usić innych do współdziałania. W szyscy są w ięc bezradni, o ile nie nauczą się pom agać sobie dobrowolnie [...]
Rząd m ógłby [...] zastąpić niektóre w ielkie stow arzyszenia i w poszczegól
nych stanach podjęto ju ż takie próby. Lecz ja k aż w ładza polityczna mogłaby kiedykolw iek ogarnąć nieprzebraną liczbę m ałych przedsięw zięć, które obywa
tele [...] podejm ują nieustannie za pom ocą stow arzyszeń? [...]
G dyby rząd we w szystkim zastąpił stow arzyszenia, m oralność i poziom um y
słow y dem okratycznego społeczeństwa narażone zostałyby na nie m niejsze ry
zyko niż je g o handel i przem ysł [...]
Rząd nie zdoła sam odzielnie podtrzym yw ać i odnaw iać obiegu uczuć i idei w w ielkim społeczeństw ie, tak ja k nie je st w stanie brać na siebie wszystkich przedsięw zięć przem ysłow ych. Jeżeli w kroczy w tę dziedzinę rzeczywistości, w krótce narzuci społeczeństw u nieznośną tyranię. [...] narzuca uczucia i idee, które faw oryzuje [...]
Jest w ięc niezbędne, by nie działał sam.
Koncepcja trzeciego sektora, jako zinstytucjonalizowanej sfery życia prywatnego, była więc obecna od początku współczesnej debaty nad ustrojem demokratycznym.
Ponadto, dominujący do drugiej połowy XX wieku model biurokratycznego zarządza
nia sferą publiczną przez państwo i jego administrację (Weber, 1978, s. 956-1003), umacniał brak współzależności pierwszego i trzeciego sektora i na długie dekady zdo
minował myślenie o skuteczności aparatu administracyjnego, szczególnie w krajach europejskich. Jego ewolucja w stronę modeli znanych dziś jako dobre rządzenie (good governance), publiczne zarządzanie partycypacyjne (public governance), publiczne zarządzanie menedżerskie (new public management) nasiliła się dopiero pod koniec XX wieku. Wpływ na to miała ogólna przemiana ładu społeczno-politycznego, w tym rozwój gospodarki opartej na wiedzy i nowych technologiach, procesy globalizacyjne, wzrost znaczenia samorządności lokalnej, a w efekcie decentralizacja władzy poli
tycznej. Jedną z kluczowych zmian nas interesujących było włączenie w proces de
cyzyjny oraz wykonawczy innych niż administracja publiczna podmiotów życia spo
łecznego: organizacji rynkowych oraz pozarządowych. Powodem włączenia aktorów rynkowych i społecznych była „dysfunkcjonalność państwa, wiążąca się z deficytem wiedzy, narastającym w miarę pogłębiania się kompleksowości ładu społecznego”
(Hausner, 2008, s. 19).
Nie wchodząc w szczegóły dotyczące genezy i rozwoju poszczególnych nurtów w administracji publicznej (zob. np. Izdebski, 2007), zauważyć należy, że wymienione wyżej podejścia różni sposób rozumienia roli społeczeństwa obywatelskiego w pro
cesie zarządzania publicznego. Ogólnie rzecz biorąc można powiedzieć, że w mode
lu new public management organizacje pozarządowe traktowane są przedmiotowo, jako usługodawcy sektora publicznego, będący w stanie zapewnić efektywne i tanie wykonanie niektórych zadań publicznych. Modele good governance i public gover- nance są z kolei modelami partycypacyjnymi, w których trzeci sektor jest włączony także w proces programowania kształtu polityk publicznych, podejmowania decyzji, jak i ich wykonywania, a nawet ewaluacji. W tych modelach organizacje pozarządowe
Współpraca między 1 i U l sektorem: funkcjonalny rozrost państwa? 11
traktowane są więc podmiotowo. Z pewnymi zastrzeżeniami, moglibyśmy też utożsa
mić te podejścia z tzw. modelem brytyjskim (bliskim koncepcji new public manage- ment) i niemieckim (odzwierciedlającym idee partycypacyjnego zarządzania) współ
pracy z organizacjami pozarządowymi (zob. Rymsza, 2007).
Mimo iż obecnie w naukach o polityce są różne koncepcje na temat tego, do jakiej sfery zaliczyć społeczeństwo obywatelskie (sfera publiczna, zinstytucjonalizowana sfera prywatna czy wreszcie strefa przejściowa między sferą publiczną i prywatną;
por. np. Heywood, 2013), to w obszarze wytwarzania i dostarczania dóbr publicznych, a więc w sferze publicznej, instytucje społeczeństwa obywatelskiego mają swoje waż
ne miejsce. Trzeci sektor lepiej niż państwo i rynek zaspokaja potrzeby grup margina
lizowanych, mniejszości, wykluczonych itp. Ponadto, wbrew tradycyjnemu podejściu do administracji publicznej, w którym uznaje się, iż to profesjonalne kadry urzędnicze dysponują monopolem informacyjnym, pozwalającym na kształtowanie agendy oraz polityk publicznych, w istocie to organizacje pozarządowe w wielu obszarach dzia
łalności są najlepiej zorientowane co do faktycznych potrzeb lokalnych społeczności oraz kosztów ich zaspokojenia. W praktyce jednak, zasoby organizacji pozarządowych w postaci wiedzy oraz lokalnych sieci, nie są wykorzystywane, a wręcz są ignorowane przez aparat urzędniczy.
Jaki model współpracy między pierwszym a trzecim sektorem dominuje w prakty
ce polskich polityk publicznych? Posługując się typologią zaproponowaną przez Guya Petersa i Jona Pierre’a, Andrzej Zybała charakteryzuje model zarządzania publicznego w Polsce jako etatystyczny (Zybała, 2014). Model ten zakłada skłonność rządzących do „podejmowania jednostronnych działań. Korzystają ze swego władztwa i przewagi nad innymi interesariuszami polityk. Nie tworzą z nimi sieci, w których ma miejsce proces deliberacji, procesy formułowania polityki i tworzenia koncepcji ich implemen
towania” (Zybała, 2013, s. 35). Wśród pięciu wyróżnionych przez Petersa i Pierre’a modeli, model etatystyczny charakteryzuje się najszerszą rolą państwa w zarządzaniu publicznym. Opis ten wydaje się być zgodny z postawioną przez nas hipotezą.
Nieco inaczej problem wzajemnych relacji postrzegają socjologowie, zajmujący się zagadnieniem z punktu widzenia kondycji organizacji pozarządowych. O ile z punktu widzenia pierwszego sektora, kluczowym zagadnieniem jest efektywność tworzenia i wykonywania polityk publicznych, o tyle z punktu widzenia sektora NGO, kluczowe wydaje się zachowanie jego niezależności oraz poczucie sprawstwa. Patrząc przez ten pryzmat, współpraca między pierwszym a trzecim sektorem jest często postrzegana jako niesymetryczna, będąca de facto funkcjonalnym rozrostem państwa, które uza
leżniając organizacje pozarządowe od publicznych funduszy, zmusza je do przejęcia urzędniczej logiki działania (por. Rymsza, 2013; Makowski, 2015). Powoduje to także m.in. odchodzenie od sprawowania funkcji strażniczych przez organizacje pozarzą
dowe oraz profesjonalizację i dehumanizację trzeciego sektora, które są postrzegane jako jego patologia (Hausner, 2008, s. 94). Równolegle występującym - negatywnym z punktu widzenia trzeciego sektora - procesem, jest tworzenie gwasf-organizacji po
zarządowych (tzw. ąuangos lub GONGOs; Cumming, 2009), czyli instytucji tworzo
nych przez administrację publiczną, formalnie będących organizacjami pozarządowy
mi, de facto niepodlegających ani kontroli politycznej, ani społecznej. Organizacje te
rywalizują z „prawdziwymi” fundacjami i stowarzyszeniami w ramach mechanizmu jednego procenta, o dotacje publiczne, a także prywatne. Zakłada się, że ąuangos (sko
ro są tworzone i prowadzone przez pracowników administracji publicznej) stoją na uprzywilejowanej pozycji w systemie dystrybucji środków publicznych.
Utrwalanie się takiego systemu generuje szereg problemów dla organizacji poza
rządowych. Wymienia je Agnieszka Rymsza, są to m.in.: problem montażu finanso
wego (jednoczesne aplikowanie o środki do wielu różnych źródeł); problem braku sta
bilności (niemożność strategicznego planowania oraz realizowania długoterminowych projektów); problem znalezienia zasobów na przygotowanie wniosków projektowych;
nadmierna biurokracja w rozliczaniu się z realizowanych projektów; trudności w po
miarze rezultatów działalności organizacji; wysoki poziom fluktuacji personelu i wo
lontariuszy; trudności w znalezieniu środków na działalność rzeczniczą i strażniczą;
dostosowywanie działań do dostępnych funduszy; brak samodzielności w działaniu (Rymsza, 2013, s. 23-34). W obszarze działań niefinansowych organizacje zderzają się z kolei z problemami takimi jak brak zaufania ze strony administracji publicznej, problemy w komunikacji, brak wpływu na podejmowane przez samorządy uchwały, w szczególności te, które dotyczą współpracy z organizacjami pozarządowymi (por.
Hemik, Kisiel, 2008, s. 62-63).
Współpraca między pierwszym i trzecim sektorem w woj. opolskim:
stan prawny
Zanim przejdziemy do analizy stanu faktycznego współpracy trzeciego sektora z administracją publiczną warto przeprowadzić analizę stanu prawnego, próbując od
powiedzieć na pytanie, czy obecnie możliwy jest do wdrożenia w Polsce partycy
pacyjny model współpracy? Interesujące nas przepisy, znajdziemy w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Według art. 1 tego drugiego do
kumentu, stowarzyszenia mają podmiotowość polityczną, „mogą reprezentować inte
resy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej” (pkt 2) oraz mają
„prawo wypowiadania się w sprawach publicznych” (pkt 3)2. Szczegółowe zasady współpracy międzysektorowej zawiera artykuł 5 ustawy o działalności pożytku pu
blicznego i wolontariacie. W myśl tego artykułu współpraca rozumiana jest szeroko, zarówno jako wsparcie organizacji pozarządowych, jak i współpraca między sektora
mi. Katalog form współpracy zawiera siedem punktów, wśród nich znajdują się takie działania jak:
- zlecanie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie;
- wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności;
- konsultowanie projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących dzia
łalności statutowej organizacji;
2 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity), Dz. U.
2015.1393.
Współpraca między I i III sektorem: funkcjonalny rozrost państwa? 13
- konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicz
nych z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;
- tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym;
- umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie;
- umowy partnerskie oraz porozumienia albo umowy o partnerstwie3.
W tym samym artykule znajduje się zapis mówiący o tym, iż współpraca odby
wa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Pojawiają się ponadto zapisy, dotyczące tworzenia ram organizacyjnych współpracy: między innymi dotyczące powoływania rad działal
ności pożytku publicznego, tworzenia rocznego lub wieloletniego programu współpra
cy z organizacjami pozarządowymi, a także funkcjonowania instytucji działających na rzecz organizacji pozarządowych. Co ciekawe, organem prowadzącym działalność na rzecz organizacji pozarządowych może być samorząd lub jednostka samorządu tery
torialnego może powierzyć to zadanie organizacji pozarządowej. W tym zapisie, jak i w kilku innych, widoczny jest monteskiuszowski demokratyczny duch praw. Autono
mię i partnerstwo zapewniają przepisy o nadzorze nad organizacjami pożytku publicz
nego (ten sprawuje minister pracy i polityki społecznej, nie samorząd) oraz możliwość inicjatywy ze strony trzeciego sektora (na przykład przy powoływaniu gminnej rady działalności pożytku publicznego, samorząd gminny tworzy na wniosek trzeciego sek
tora, a nie decyduje o jego utworzeniu bądź nieutworzeniu).
Współpraca z trzecim sektorem jest potwierdzona w ustawie o samorządzie gmin
nym (art. 7.1 pkt 19), powiatowym (art. 4.1 pkt 22) i wojewódzkim (art. 12.1 pkt 4).
Przestrzeń do współpracy tworzy z kolei katalog zadań publicznych, które może zle
cać samorząd oraz administracja centralna organizacjom pozarządowym. Spośród 37 obszarów działalności pożytku publicznego, wszystkie wchodzą w zakres zadań własnych któregoś z poziomów samorządu lub wydzielonych państwowych funduszy celowych (w szczególności chodzi o 12 zadań własnych gminy, 10 zadań powiatu i 4 województwa).
Powyższa analiza stanu prawnego skłania do wniosku, że z punktu widzenia prze
pisów możliwe jest aktualnie wprowadzenie modelu partycypacyjnego współpracy.
Jakość tejże będzie więc zależała nie od ram instytucjonalnych, ale od kultury organi
zacyjnej lokalnych elit politycznych, w szczególności kultury współpracy (por. Dud- kiewicz, Makowski, 2011; Frączak, Skrzypiec, 2007; Herbst, 2008).
Współpraca międzysektorowa: analiza statystyczna
Analizę przeprowadzono na próbie 212 organizacji pożytku publicznego ze wszystkich powiatów województwa w zakresie analizy zasobów OPP oraz na próbie 37 gmin w zakresie analizy jakości współpracy międzysektorowej (wśród nich stolica województwa, siedem miast powiatowych oraz gminy wiejsko-miejskie i wiejskie).
3 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity), Dz. U. 2016.239.
W przypadku organizacji pożytku publicznego, analizę podzielono dodatkowo na or
ganizacje małe (o budżecie rocznym poniżej 100 tys. zł, w badaniu uwzględniono 138 takich organizacji) i duże (powyżej 100 tys. zł; 74 podmioty).
Pierwsza grupa wskaźników dotyczyła kondycji finansowej OPP. Miały one dać odpowiedź na pytanie, w jakim stopniu organizacje pożytku publicznego są zależne od dotacji publicznych. Służyło temu zbadanie odsetka organizacji, które biorą udział w pozyskiwaniu środków publicznych, udziału dotacji publicznych w przychodach sektora ogółem oraz odsetka organizacji, których ponad 60 proc. rocznych przycho
dów stanowią dotacje publiczne.
Obraz sytuacji wskazuje na relatywnie dużą zależność organizacji pożytku pu
blicznego od dotacji publicznych. Ponad połowa przebadanych organizacji korzysta z takiego wsparcia, ponadto stanowią one 46,3 proc. przychodów sektora ogółem. Od
setek ten należy uznać za wysoki, biorąc pod uwagę wiele możliwości bilansowania budżetu przez organizacje (darowizny prywatne, mechanizm jednego procenta, skład
ki członkowskie, dotacje i darowizny od przedsiębiorstw, prowadzenie działalności gospodarczej i odpłatnej działalności pożytku publicznego). Ponadto jedna czwarta organizacji jest silnie uzależniona od środków publicznych. W przypadku niektórych OPP, wpływy z sektora publicznego przekraczają 90 proc., a w przypadku dwóch - 100 proc. przychodów to przychody z dotacji publicznych.
Przy odrębnej analizie organizacji dużych i małych, ujawniły się znaczące dys
proporcje w kondycji finansowej tych dwóch grup organizacji. Przede wszystkim mamy do czynienia z bardzo dużą koncentracją zasobów finansowych w organiza
cjach dużych: 91,7 proc. środków finansowych OPP, to środki organizacji dużych, których jest blisko dwukrotnie mniej niż małych podmiotów. Mimo ogromnych za
sobów finansowych, to duże organizacje są w gorszej sytuacji, jeśli chodzi o uza
leżnienie od sektora publicznego. Charakteryzują się wyższym wskaźnikiem udzia
łu dotacji publicznych w budżetach organizacji i wyższym odsetkiem organizacji uzależnionych od dotacji publicznych niż organizacje małe (zob. tabela 1). Jest to zjawisko niekorzystne zarówno dla sektora pozarządowego, jak i dla administracji publicznej. Roczna perspektywa większości programów dotacyjnych powoduje, że ryzyko nagłego zakończenia działalności przez organizację, która realizuje istotne dla lokalnej społeczności działania (np. opieka hospicyjna, pomoc niepełnospraw
nym, są to najbardziej kosztochłonne obszary działalności), jest duże i wiązałoby się z dużymi kosztami społecznymi. Być może jednak takie jednowymiarowe postrze
ganie zasobów organizacji przez kapitał finansowy powoduje powstanie fałszywego obrazu rzeczywistości. Przeanalizowaliśmy więc wykorzystanie zasobów ludzkich przez organizacje. W realizacji większości zadań publicznych, największym skład
nikiem kosztowym jest praca, można więc bilansować budżet, opierając się na pra
cy wolontariuszy. Jak się jednak okazuje, organizacje wykorzystują wolontariacką pracę na poziomie niemal symbolicznym. Odsetek wolontariuszy pracujących nie
odpłatnie na rzecz organizacji w stosunku do liczby członków tych organizacji wy
nosi zaledwie 3,6 proc. (zob. tabela 1). Ponownie, lepsze wskaźniki wykorzystania zasobów notują organizacje małe. Tendencją dużych jest raczej dążenie do profe
sjonalizacji działalności i zatrudniania specjalistów na umowę o pracę lub umowy
Współpraca między I i III sektorem: funkcjonalny rozrost państwa? 15
cywilnoprawne. Na jednego pracownika dużej OPP przypada 3,5 wolontariusza4, co jest wynikiem niskim.
Tabela 1 W ykorzystanie zasobów finansow ych i kapitału ludzkiego przez OPP w w oj. opolskim
OPP ogółem OPP małe* OPP duże*
Procent OPP korzystających z dotacji publicznych 50,5 29,0 87,8 Udział dotacji publicznych w budżetach organizacji (proc.) 46,3 17,6 48,9 Odsetek OPP, których ponad 60 proc. przychodów stano
wią dotacje publiczne
24,5 13,0 45,9
Liczba wolontariuszy pracujących na rzecz OPP w stosun
ku do liczby ich członków (proc.)
3,6 18,6 2,3
Liczba wolontariuszy pracujących na rzecz OPP na jedne
go pracownika OPP (proc.)
4,2 6,0 3,5
* Przyjęto, że mała organizacja pożytku publicznego to taka, której roczny budżet nie przekracza 100 tys. zł.
Źródło: Badania własne w oparciu o dane Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej za 2015 rok.
Skoro organizacje są w relatywnie dużym stopniu uzależnione od funduszy pu
blicznych, warto sprawdzić, skąd przede wszystkim pochodzą środki na realizację zadań publicznych. Jeśli chodzi o dotacje od pierwszego sektora, OPP mogą być fi
nansowane z funduszy europejskich, środków budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego i państwowych funduszy celowych. Rysuje się tutaj bardzo wyraźna zależność. Duże organizacje pozyskują środki ze wszystkich czterech źródeł, a pro
porcje są zbalansowane, podczas gdy organizacje małe opierają się przede wszystkim na dotacjach od jednostek samorządu terytorialnego, które stanowią ponad 80 proc.
kwoty pozyskiwanych przez nie dotacji (zob. tabela 2).
Tabela 2 Dotacje dla O PP w w oj. opolskim ze w zględu na źródło pochodzenia (proc.)
Źródło dotacji OPP ogółem OPP małe OPP duże
Jednostki samorządu terytorialnego 34,8 81,9 33,8
Budżet państwa 38,0 6,1 38,7
Państwowe fundusze celowe 21,9 11,9 22,2
Fundusze europejskie 5,3 0,0 5,4
Źródło: Badania własne w oparciu o dane Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej za 2015 rok.
Interesujące wyniki przyniosła też analiza poszczególnych obszarów działalności pożytku publicznego i ich uzależnienia finansowego od dotacji publicznych. Wyniki wyraźnie pokazują, iż istnieją obszary dotowane głównie z funduszy samorządowych oraz te, na które środki przekazują przede wszystkim jednostki centralne. Wyniki zostały
4 Należy jednak zauważyć, iż praca wolontariacka nigdy nie ma wymiaru pełnoetatowego. Do
minuje wolontariat „dorywczy” , w wymiarze niższym niż 30 dni w ciągu roku. Gdyby organizacje udostępniały informacje o wymiarze czasu pracy zatrudnionych i wolontariuszy, obraz byłby bar
dziej precyzyjny. Jak się wydaje, bliski prawdy będzie szacunek, iż więcej godzin pracy organizacji to godziny opłacone niż wolontariackie.
16
opracowane w tabeli trzeciej. Prezentowane tam obszary działalności, są najczęściej re
alizowanymi oraz tymi, których realizacja wiąże się ze sporymi wydatkami finansowymi (obszary są uszeregowane w tabeli pod względem wielkości ich przychodów. W przypad
ku pomocy niepełnosprawnym jest to kwota rzędu kilkunastu milionów złotych rocznie, ostatnia w tabeli pomoc dzieciom i organizacja wypoczynku: blisko 1,5 min złotych).
Spośród analizowanych obszarów, najbardziej uzależniony od dotacji publicznych jest obszar rozwoju społeczności lokalnych. Aż 70 proc. przychodów organizacji dzia
łających w tym sektorze pochodzi z finansów publicznych. Jednocześnie sektor ten jest bardzo silnie uzależniony od wpływów z jednostek samorządu terytorialnego (po
nad 82 proc.). Podobną zależność obserwujemy w obszarze sportu i kultury fizycznej oraz pomocy dzieciom i organizacji wypoczynku. Z kolei od dotacji centralnych uza
leżnione są obszary pomocy niepełnosprawnym i działalność hospicyjna.
Na uwagę zasługuje też obszar działalności na rzecz mniejszości narodowych i et
nicznych. Charakteryzuje się on niskim poziomem uzależnienia od dotacji publicz
nych, a jednocześnie wysokim poziomem przychodów. Korzystny bilans zapewniają organizacjom z tego obszaru wpływy ze składek członkowskich oraz tzw. pozostałe przychody. Istotność tego obszaru jest związana z charakterystyczną dla województwa opolskiego strukturą narodowościowo-etniczną. Województwo to charakteryzuje się wysokim odsetkiem osób deklarujących narodowość śląską oraz niemiecką. Organi
zacje mniejszości m ają duży wpływ na rozwój trzeciego sektora i społeczeństwa oby
watelskiego w regionie (zob. np. Czepił, Opioła, 2017; Jończy, 2014).
Tabela 3 Poziom uzależnienia najw ażniejszych obszarów działalności O PP od dotacji publicznych
(dane w proc.)
Obszar działalności
Udział dotacji publicznych w przychodach OPP
z obszaru ogółem
W tym odsetek:
Dotacje lokalne (JST)
Dotacje centralne (budżet państwa, fundusze celowe)
Pomoc niepełnosprawnym 69,0 18,7 79,0
Sport i kultura fizyczna 46,2 81,9 18,1
Działalność hospicyjna 56,1 4,8 95,2
Mniejszości narodowe i etniczne 15,4 22,9 39,1
Rozwój społeczności lokalnych 70,1 82,1 17,9
Dzieci - pomoc społeczna, wypoczynek 55,0 85,2 14,8
Źródło: Badania własne w oparciu o dane Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej za 2015 rok. Niektóre wartości z kolumny 3 i 4 nie sumują się do 100, ponieważ nie uwzględniono dotacji europejskich (takie pozyskuje obszar pomocy niepełnosprawnym i działalności na rzecz mniejszości).
Ostatnim sprawdzanym elementem była jakość współpracy międzysektorowej. Do pomiaru użyto trzech wskaźników, z których każdy przyjmował dwie wartości (odpo
wiedzi tak lub nie):
- istnienie w gminie rady działalności pożytku publicznego: powołanie rady jest nieobligatoryjne, a inicjatorem utworzenia tego ciała są organizacje pozarządowe.
W praktyce zdarza się jednak, że w gminach, w których rada istnieje, to władza lokalna podejmowała nieformalne działania, aby taką radę utworzyć. Istnienie rady
Współpraca między I i III sektorem: funkcjonalny rozrost państw a? 17
nakłada na gminę więcej obowiązków związanych ze współpracą z trzecim sekto
rem, więc jej działalność uznano za czynnik poprawiający jakość współpracy;
- opublikowanie aktualnego rocznego programu współpracy z organizacjami po
zarządowymi: o ile zorganizowanie konsultacji społecznych projektu uchwały w sprawie programu jest obligatoryjne i przeprowadzane w prawie każdej gminie, 0 tyle konieczność publikacji uchwalonego programu nie została zapisana w prze
pisach. W praktyce więc dzieje się tak, iż w gminach, w których współpraca jest fasadowa, ostatnią opublikowaną wersją jest wersja nieskonsultowanego projektu uchwały. Opublikowanie uchwalonego programu potraktowano więc jako czynnik podnoszący jakość współpracy;
- sprawozdanie z konkretnych działań wspólnych samorządu i organizacji, które opierały się o zasadę partnerstwa. O ile sprawozdanie większości gmin zawiera przekopiowaną z ustawy formułkę, iż współpraca z organizacjami opiera się na zasadach suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji 1 jawności, o tyle gdy dochodzi do pokazania konkretnych przykładów współpra
cy, nie znajdujemy takich w sprawozdaniach. Te zazwyczaj skupiają się na spra
wozdaniu z udzielonych i rozliczonych dotacji. Za wskaźnik dobrej współpracy przyjęliśmy więc takie sprawozdanie, które podaje przynajmniej jeden przykład partnerskiej i suwerennej współpracy. Takim przykładem mogą być konsultacje aktów prawa miejscowego, przeprowadzone w taki sposób, że organizacje faktycz
nie miały możliwość wzięcia w nich udziału, tzn. samo umieszczenie informacji o konsultacjach w Biuletynie Informacji Publicznej (minimum proceduralne) nie jest wystarczającym dowodem współpracy.
Wskaźniki te (choć było ich mniej) były podobne do wskaźników używanych w ba
daniach Barometr Współpracy, organizowanych przez Stowarzyszenie Klon/Jawor (Gumkowska, 2010), z tym że zamiast badań kwestionariuszowych, w których badano stan deklarowany, przeprowadziliśmy analizę dokumentów, by ustalić stan faktyczny.
Analiza wyników wskazuje na bardzo niski poziom kultury współpracy pomię
dzy organizacjami a samorządem lokalnym. Tylko dwie gminy pozytywnie spełniały wszystkie trzy warunki. Są to Opole i Kędzierzyn-Koźle - największe ośrodki miej
skie w województwie. Z kolei aż 57 proc. gmin nie spełniało żadnego z postawionych w badaniu warunków. Szczegółowa analiza tych wskaźników znajduje się w tabeli 4.
Tabela 4 Jakość współpracy międzysektorowej w św ietle analizy
postępow ania adm inistracyjnego JST (dane w proc.)
Wskaźnik Ogółem Gminy siedzib
powiatu
Pozostałe gminy Odsetek gmin, w których działa gminna rada działalności po
żytku publicznego
10,8 37,5 3,4
Odsetek gmin, które opublikowały na stronie gminy aktualny roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi
40,5 50,0 37,9
Odsetek gmin, w których sprawozdaniach z realizacji programu ujęto przykłady partnerskiej współpracy z trzecim sektorem
10,8 37,5 3,4
Źródło: Badanie własne na podstawie danych ze stron internetowych gmin.
Podsumowanie
W artykule poruszono temat współpracy między administracją publiczną oraz organizacjami pozarządowymi w Polsce na przykładzie województwa opolskiego.
Zdiagnozowano dominujące w Polsce modele współpracy międzysektorowej oraz podstawowe problemy we wzajemnych relacjach między pierwszym i trzecim sek
torem. Bazując na przeprowadzonej analizie należy zgodzić się z twierdzeniami, iż faktyczna jakość współpracy między pierwszym i trzecim sektorem jest niska, nie ze względów prawnych, ale raczej jako pochodna dominującej w administracji pu
blicznej kultury etatyzmu. Z tego powodu w wielu gminach organizacje pozarządowe są bądź ignorowane, bądź traktowane jak zagrożenie dla lokalnych elit politycznych.
W gminach, które świadomie realizują model współpracy z organizacjami pozarządo
wymi, częściej rozumieją go jako zlecanie zadań, a nie partnerską relację wynikającą z zasady pomocniczości. Warto też zauważyć, że jakość współpracy rośnie wraz ze wzrostem liczby mieszkańców gminy, co głównie wynika z faktu, iż w średnich i du
żych ośrodkach miejskich są dużo większe zasoby ludzkie w postaci świadomych i przygotowanych do działań społecznych lokalnych liderów5. Często zdarza się, iż w dużych miastach pracownicy administracji odpowiedzialni za współpracę z orga
nizacjami pozarządowymi wywodzą się z trzeciego sektora. Zupełnie odwrotnie jest w gminach wiejskich, gdzie stanowisko pełnomocnika ds. NGO jest bardzo często obsadzane przypadkowo, np. poprzez dodanie pracownikowi jednego z wydziałów dodatkowych obowiązków6.
Bibliografia
Cumming L. S. (2009), GONGOs, w: International encyclopedia o f civil society, red. H. K. Anheier, S. Toepler, Springer Science & Business Media.
Czepił B., Opioła W. (2017), Politics in the borderlands. Cultural diversity and its impact on civ- il society and ąuality o f governance, w: Advances in European Borderlands Studies, red.
E. Opiłowska, Z. Kurcz, J. Roose, Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Baden- Baden, s. 147-164.
Dudkiewicz M., Makowski G. (2011), Współpraca między organizacjami pozarządowymi i administracją samorządową. Problemy, wyzwania i rekomendacje, Instytut Spraw Pub
licznych, Warszawa.
Frączak P., Skrzypiec R. (2007), Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z sektorem samorządowym, w: M. Rymsza i in., Standardy współpracy administracji pub
licznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
Gumkowska M. (2010), Barometr współpracy 2009. Współpraca organizacji z administracją w licz
bach, 2.06.2010, http://poradnik.ngo.pl/wiadomosc/543144.html, 13.05.2017.
5 Niektóre z wniosków zawartych w podsumowaniu powstały także w oparciu o prowadzone przez autora wiosną 2017 roku wywiady grupowe z przedstawicielami organizacji pozarządowych z woj. opolskiego.
6 W prowadzonych przeze mnie wywiadach z pełnomocnikami NGO (w 2015 i 2016 roku), wielu z nich przyznawało, iż w kwestii współpracy z organizacjami faktycznie zajmują się wyłącznie ogłaszaniem konkursów na dotacje publiczne i pisaniem rocznych sprawozdań ze współpracy.
Współpraca między I i III sektorem: funkcjonalny rozrost państwa? 19
Herbst J. (2008), Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej w Polsce 2008 - bilans czterech lat, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa.
Hemik K., Kisiel J. (2008), Zielona Gęś w Rodakach, czyli ja k przekuć sukces projektu na rozwój społeczności lokalnej, w: Społeczność lokalna w działaniu. Kapitał społeczny, potencjał społeczny, lokalne governance, red. K. Hemik, T. Kaźmierczak, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, s. 43-69.
Hausner J. (2008), Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.
Heywood A. (2013), Politics, Palgrave Macmillan, Basingstoke.
Izdebski H. (2007), O d administracji publicznej do public governance, „Zarządzanie publiczne”, nr 1, s. 7-20.
Jończy R., Łukaniszyn-Domaszewska K. (2014), Wpływ ludności pochodzenia niemieckiego oraz organizacji mniejszości niemieckiej na regionalny rozwój społeczno-gospodarczy, Dom Współpracy Polsko-Niemieckiej, Gliwice.
Makowski G. (2015), Rozwój sektora organizacji pozarządowych w Polsce po 1989 r., „Studia BAS”, nr 4 (44), s. 57-85.
Rymsza A. (2013), Zagubiona tożsamość? Analiza porównawcza sektora pozarządowego w Polsce i w Stanach Zjednoczonych, MpiPS, Warszawa.
Rymsza M. (2007), Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako element polityki państwa wobec trzeciego sektora, w: M. Rymsza i in., Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
de Tocqueville A. (1976), O demokracji w Ameryce (tłum. M. Król), Państwowy Instytut Naukowy, Warszawa.
Weber M. (1978), Economy andsociety. An outline o f interpretive sociology, University o f Califomia Press, Berkeley-Los Angeles.
Zybała A. (2013), Państwo i społeczeństwo w działaniu: polityki publiczne wobec potrzeb moder
nizacji państwa i społeczeństwa, Difin, Warszawa.
Zybała A. (2014), Wokół modelu i praktyki zarządzania publicznego w Polsce, „Prakseologia”, nr 155, s. 61-83.
View publication stats View publication stats
