Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

Martyna Liber

Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

Problem atyka funkcjonow ania in sty tu cji zajm ujących się ochro­ n ą praw jednostki jest niezwykle rozległa i skom plikowana. Stanowi ona przedm iot wielu uregulow ań praw nych i obejmuje działanie wie­ lu urzędów, poczynając od konstytucyjnego katalogu praw, przez t r a ­ dycyjne m echanizm y sądów i prokuratury, kończąc n a wyspecjalizo­ wanych instytucjach stanowiących gw arancję poszanow ania praw oby­ w atela.

Jed n o stk a od zawsze pozostaje w cen tru m zain tereso w an ia de­ mokracji. Jakkolw iek jed n ak spraw nie by nie działały instytucje de­ m okratyczne we współczesnym świecie i mimo rozbudowanego sys­ tem u gw arancji praw jednostki, nie jest ona wolna od zagrożeń, jakie niesie z sobą istn ien ie i działanie a p a ra tu państwowego. Sfera sto ­ sunków jednostka - państw o z całą pew nością nie jest sferą sto su n ­ ków między rów norzędnym i podmiotami. Szeroki katalog praw kon­ stytucyjnych ani spraw ne działanie system u sądownictwa powszech­ nego nie ochronią jednostki przed postępującą biurokracją i etatyza- cją. Ochrony takiej nie zapewni jej również istnienie jednego wyspe­ cjalizow anego rodzaju instytucji. Skuteczność ochrony i wzm ocnie­ nie gw arancji może być jednak tym większe, im więcej zastosuje się różnorodnych metod i im więcej instytucji zaangażuje się do tego celu.

Jednym z wyżej rozwiniętych instrum entów prom owania i ochro­ ny praw człowieka oraz zasadniczych wolności jest bez w ątpienia in ­ stytucja om budsm ana w nowoczesnym państw ie.

Pojęcie „om budsm an” może n astręczać pew nych trudności defi­ nicyjnych - szczególnie ze względu na jego etymologię. Część autorów uw aża, że te rm in „om budsm an” został zaczerpnięty z języka

staro-Martyna Liber: Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

germ ańskiego i pierw otnie oznaczał osobę, w ybieraną spośród grupy, k tó ra w im ieniu skrzywdzonych zajm owała się pobieraniem p ien ię­ dzy, odszkodow ań od spraw ców nieszczęść1. W iększość je d n a k w y­ wodzi określenie „ombudsm an” od szwedzkiego słowa „ombud” (zlece­ nie, polecenie), k tó re etym ologicznie oraz trad y cy jn ie oznacza ko­ goś, kto je st upoważniony do działania za osobę trzecią (tj. pełnomoc­ nika, przedstaw iciela, delegata)2. W tym brzm ieniu term in ten przy­ ją ł się w wielu krajach jako uniw ersalne określenie instytucji powo­ łanej w celu rozpatryw ania sk arg i zażaleń obywateli oraz w ykonu­ jącej nadzór nad w ładzam i publicznym i i ich urzędnikam i. In s ty tu ­ cji, której działalność koncentruje się na usuw aniu krzywd i n ie sp ra ­ wiedliwości doznanych przez obyw ateli w w yniku działania ad m in i­ stracji.

Geneza urzędu

N iektórzy z autorów p ró b u ją w ykazać, że idea "urzędu, którego zadaniem była kontrola działalności adm inistracji państwowej i wy­ słuchiw ania skarg osób narażonych na bezpraw ne i krzywdzące dzia­ łanie organów państwowych, a zatem urzędu o kom petencjach współ­ czesnego om budsm ana, zn an a była już starożytnem u praw odaw stw u, zarówno egipskiem u, ja k i rzym skiem u3. Jed nakże uzasadnione wy­ daje się tw ierdzenie, że genezę instytucji Rzecznika Praw O byw atel­ skich należy łączyć z rozwojem nowoczesnego państw a, zwłaszcza zaś z um acnianiem się pozycji i funkcji p arlam entu.

Historycznie n a jsta rs z ą instytucję om budsm ana posiada Szwecja, gdzie u rząd O m budsm ana ds. Cywilnych (Justitieom budsm an) został

1 Zob. I. A l W a h a b : The S w e d i s h I n s t i t u t i o n o f O m b u d s m a n . A n I n s t r u m e n t of

H u m a n R ig h ts. S to ck h o lm 1979, s. 19.

2 Zob. J . S t e m b r o w i c z : O d o m b u d s m a n a do media tora. O nie tradycyjnej i poza-

ju r y s d y k c y jn e j m etodzie ochrony p r a w obywatela. „M iesięcznik L ite ra c k i” 1973, n r 12,

s. 86; E. H a n s e n : O m b u d s m a n w p a ń s t w a c h s k a n d y n a w s k ic h i p o d sta w o w e p rze ja w y

jego dzia łaln ości. „ S tu d ia P ra w n ic z e ” 1972, z. 32, s. 200; S. G e b e t h n e r : S e jm o w y rze cznik p r a w o b yw a te lskich ( R o z w a ż a n ia de lege ferenda). „ P a ń stw o i P ra w o ” 1986,

n r 11, s. 5.

3Zob. I n te rn a tio n a l H a n d b o o k o f the O m b u d s m a n . Ed. G.F. С a i d e n. T. 1. L ondon 1983, s. 9 oraz, L. G a r l i c k i : E w olucja instytucji rzecznika p r a w obyw atelskich w św ię ­

cie współczesnym . W: R z e c z n ik P r a w O byw atelskic h. Red. L. G a r l i c k i . W arszaw a

1989, s. 9. 14*

powołany do życia mocą Aktu o Formie Rządu z 1809 roku. Justitieom - budsm an, jako sam odzielny organ państwowy, związany z p a rla m en ­ tem i niezależny od innych organów państwowych, w świetle re g u la ­ cji konstytucyjnej m iał czuwać nad poszanow aniem praw obyw ateli przez ad m in istrację i sądow nictw o4. Przez długi okres czasu u rząd O m budsm ana był znany wyłącznie szwedzkiemu praw u konstytucyjne­ mu. Stosunkowo najwcześniej i w sposób niejako naturalny, szwedzka in sty tu cja specjalnej ochrony praw obywatelskich - om budsm an - zo­ stała inkorporow ana do system u prawnego F inlandii (1919 r.). W po­ zostałych państw ach jed n ak zagadnienie ochrony praw konstytucyj­ nych obyw ateli przez w yspecjalizow ane organy pow iązane z p a r la ­ m entem , a oddzielone do ad m in istracji państw ow ej długo pozo sta­ wało poza zainteresow aniem . U m acnianie pozycji praw nej obyw ate­ la następow ało tam przez stopniowy rozwój sądow nictw a powszech­ nego i adm inistracyjnego oraz przez rozwój sądowej kontroli konsty­ tucyjności praw a. Dopiero po II wojnie światowej, w związku z roz­ wojem nowoczesnych stosunków społecznych, zw iązanych ze znacz­ nym rozrostem zadań państw a szwedzka instytucja om budsm ana za­ częła stopniow o upow szechniać się w innych k rajach . Z ostała ona wówczas zaadoptow ana do porządku praw nego Danii.

Ju ż w 1946 roku, w toku prac nad uzupełnieniam i te k stu k o nsty­ tucji, powołano tam specjalny kom itet, który miał zająć się problemem przystosow ania do w arunków duńskich instytucji om budsm ana5. Im ­ pulsem skłaniającym duńskiego ustawodawcę do rozbudowy zew nętrz­ nej kontroli nad ad m in istracją był fak t brak u rozwiniętego w tym kraju sądow nictw a adm inistracyjnego. D ania bowiem, odm iennie niż w ięk­ szość krajów, nie wypracowała specjalnego system u sądow nictw a a d ­ m inistracyjnego6. Strona pokrzywdzona przez końcową decyzję adm i­ n istra cy jn ą może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym przez w niesienie podania o jej anulow anie lub zmianę. Jeżeli spraw a dotyczy straty finansowej, poszkodowany może starać się o uzyskanie odszkodowania od państw a. U rzędnik, który w sposób oczywisty, n a d ­ użył swoich upraw nień, może być oskarżony przed sądem, który ma

4 Por. L. G a r l i c k i : E w oluc ja in sty tu c ji rzecznika..., s. 10.

5M. G r z y b o w s k i : O m b u d s m a n w p a ń s tw a c h nordyckich. W: R z e c z n ik ..., s. 86. 6 Zob. The O m b u d s m a n a n d His Role Settin g S ta n d a r d s for A d m in is tr a tiv e Practices

o f the B ureauc rac y - Or Protecting the R ig h ts o f the M a n in the Stre et a n d His N otion o f W hat S h o u l d be R ig h t. Ed. J . O l s e n . C onference in R iga 02 J u n e 2001 O rg a n iz e d by

th e S ta te P re s id e n t’s C h a n c e lle ry in co o p e ratio n w ith T he N ordic C ouncil of M in is te r ’s In fo rm a tio n Office [http://w w w .nm r.lv/eng/new s/docs/speech_D anish_om budsm ans_of- fice.doc-M icrosoft] (20 F e b ru a r y 2003).

Martyna Liber: Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

213

prawo zdecydować o stosownych sankcjach dyscyplinarnych, łącznie z usunięciem z u rzęd u 7.

Chociaż zakres jurysdykcji sądów powszechnych w D anii wydaje się obszerny, to w rzeczywistości, w odniesieniu do decyzji ad m in istra­ cyjnych jest nieco ograniczony, zwłaszcza jeżeli chodzi o dyskrecjonal­ ne u p raw n ien ia urzędników adm inistracji. Tak długo, jak urzęd n ik adm inistracji posiada jurysdykcję nad przedm iotem sprawy i dopóki spraw a nie zo stała właściwie um otyw ow ana, sądy nie m ogą ro zp a­ tryw ać, czy u rz ę d n ik nie nadużył swoich u praw nień. U p raw n ien ia sądów nie dotyczą również bezczynności urzędników, dlatego też nie m ogą one n ak azać urzędnikow i ad m in istracji rozstrzygnąć określo­ nej sprawy, n aw et jeżeli działanie u rzęd n ik a w danej spraw ie je st bezzasadnie powolne. Wynika to z faktu, że sądy sam e działają wolno w przy p ad k u odw ołań od decyzji adm inistracyjnych. Ponadto d z ia ­ łalność sądów je st raczej kosztowna. Przedstaw ione czynniki skutecz­ nie zniechęcają obywateli do uciekania się do postępow ania sądow e­ go w przypadkach nadużyć adm inistracji8.

Z p rz e d sta w io n y c h względów szczególnego zn aczen ia w D an ii n ab rała in sty tu cja O m budsm ana. Dostęp do Rzecznika Praw Obywa­ telskich okazuje się bowiem niezwykle łatwy. Postępow anie om bud­ sm ana jest stosunkowo szybkie, odformalizowane i przede wszystkim bezpłatne. W spomniany wcześniej kom itet opowiedział się więc na rzecz w prow adzenia in sty tu c ji O m budsm ana w D anii. Pozytyw na opinia kom itetu w yw arła ostateczny wpływ na decyzję ustawodawcy. K on­ stytucja z 5 czerwca 1953 roku w arty k u le 55 przewidywała powoła­ nie przez p a rla m en t (Folketing) jednej bądź dwóch osób niebędących deputow anym i, w celu nadzorowania adm inistracji cywilnej i wojsko­ wej p ań stw a9. O statecznie cel ten został zrealizow any mocą U staw y o O m budsm anie z 11 czerwca 1954 roku. Pierw szym duńskim om bud­ sm anem został prof. H urw itz, którem u w udziale przypadło szerokie spopularyzow anie tej instytucji w świecie.

7 W. G e 11 h o r n: O m b u d sm e n a n d others. C itizen’s protectors in nine countries. C a m ­ b rid g e M a s s a c h u s e tts 1966, s. 10.

8 Ib id em , s. 10.

9 Konstytu cja Królestwa Danii z dnia 5 czerwca 1963. W: O m b u d sm a n i krajowi. Zbiór

Pozycja prawnoustrojowa

W D anii, podobnie ja k w większości krajów, podstaw ow ym a k ­ tem praw nym regulującym sytuację ustrojow ą instytucji O m budsm a­ na je st konstytucja. K onstytucyjna regulacja u rzędu O m budsm ana jest wysoce la p id a rn a. A rty k u ł 55 K onstytucji K rólestw a D anii stw ie r­ dza jedynie, że Folketing może powoływać „jedną lub dwie osoby dla nadzorow ania cywilnej i wojskowej adm inistracji p ań stw a”10.

Szczegółowo pozycję om budsm ana oraz zakres jego kom petencji określa U staw a o O m budsm anie z dnia 12 czerwca 1996 roku.

Wyboru om budsm ana dokonuje Folketing po każdych wyborach powszechnych. K andydat n a om budsm ana m usi posiadać w y k ształ­ cenie prawnicze, aczkolwiek praw o nie wymaga od niego upraw nień sędziowskich. O m budsm ana obowiązuje zasada incom patibilitas; ozna­ cza to, iż nie może on być członkiem Folketingu ani piastować żadne­ go stanow iska w publicznych i pryw atnych instytucjach, firm ach czy stow arzyszeniach.

O kres p ełn ien ia funkcji o m b u d sm an a pokryw a się w zasadzie z kadencją p arlam en tu i wynosi cztery la ta lub mniej w wypadku wy­ borów przedterm inow ych11. Dopuszczalny je st ponowny wybór na s ta ­ nowisko tej samej osoby, również wielokrotny.

O m budsm an pow inien legitym ow ać się zau fan iem F o lk etin g u , działa bowiem z jego upow ażnienia. Jeżeli duński om budsm an traci zaufanie parlam entu, może zostać zwolniony z pełnionej funkcji. Wów­ czas F o lk etin g dokonuje w yboru nowego o m b u d sm an a. Podobnie, w przypadku śmierci om budsm ana w trakcie jego kadencji, o tym cza­ sowym pełnieniu jego funkcji do m om entu wyboru nowego rzecznika decyduje powołana przez p a rla m en t Komisja ds. O m budsm ana.

Obok podległości organizacyjno-personalnej, wyrażającej się w try ­ bie powoływania i odwoływania ze stanow iska om budsm ana, Folke­ tin g zagw arantow ał sobie ustawowo prawo określania zasad d ziała­ nia om budsm ana przez w ydaw anie dyrektyw. Nie m ogą one jed n ak mieć c h arak teru nakazów czy sugestii ani dotyczyć bieżącego wyko­ nyw ania powinności12. Ombudsmanom pozostawiono wolną rękę w wy­ borze spraw, którym i chcą się zajmować. Ponadto, kontrola om bud­

10 Konstytu cja Królestwa Danii, z d n ia 5 czerwca 1963 r. W: O m b u d s m a n i krajowi..., s. 16.

11 M. G r z y b o w s k i : O m b u d s m a n w p a ń s t w a c h no rd y ck ich ..., s. 88.

121.M. P e d e r s e n : D e n m a r k ’s O m b u d s m a n . In: The O m b u d s m a n , C itize n ’s Defe n­

Martyna Liber: Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

215

sm an a je st całkowicie apolityczna. D ziała on jako niezależny organ władzy, mimo że m usi cieszyć się zaufaniem parlam entu.

Podległość om budsm ana względem parlam entu wyraża się również w obowiązku sk ład an ia rocznych spraw ozdań z działalności. O pisy­ w ane w spraw ozdaniu przykłady powinny dotyczyć faktów „mających powszechne znaczenie” oraz nieprawidłowości, o których poinform o­ w ani powinni zostać odpowiedni m inistrow ie lub kierownicy c e n tra l­ nych urzędów adm inistracji państw ow ej13. Przytaczane w spraw ozda­ niu spraw y powinny również przedstaw iać w yjaśnienia organów, p rze­ ciw k tó ry m toczyło się postępow anie om b u d sm an a. W p rz y p a d k u skarg bezzasadnych przyjęto regułę nieujaw niania danych p erso n al­ nych skarżącego.

N iezależnie od spraw ozdań rocznych, om budsm an może sp o rzą­ dzać specjalne spraw ozdania dla w ybranych komisji p arlam entarnych. Przedm iotem spraw ozdań specjalnych są najczęściej sprawy specjal­ nej wagi lub rekom endacje zm ian w ustaw odaw stw ie14. O m budsm an może również przedkładać Folketingowi gotowe projekty zm ian u s ta ­ w o d aw stw a15.

Jurysdykcja

Głównym obowiązkiem om budsm ana w D anii jest kontrolow anie działania adm inistracji cywilnej i wojskowej oraz czuwanie nad zgod­ nością tego działania z przepisam i praw a. Właściwość om budsm ana obejmuje kontrolę działań ministrów, urzędników państwowych w szyst­ kich szczebli oraz innych fu n k cjo n ariu szy pozostających w służbie publicznej16. Funkcje niektórych publicznych instytucji nie sąja sn o zde­ finiowane, dlatego też niektóre instytucje lub osoby piastujące ok re­ ślony rodzaj stanow iska pozostają poza obszarem kontroli om budsm a­ na. Folketing jako organ oczywiście pozostaje poza sferą upraw n ień om budsm ana, n ato m iast członkowie p arlam en tu nie zawsze s ą wolni od jego kontroli. Kontrola om budsm ana, w stosunku do p a rla m e n ta ­ rzysty, może mieć miejsce, gdy d ziałają oni w innym ch arak te rz e 17.

13 E. H a n s e n : O m b u d s m a n w p a ń s t w a c h s k a n d y n a w s k ic h ..., s. 223. 14 F. S t a c e y : O m b u d s m e n Compared. O xford 1978, s. 26.

15 E. H a n s e n : O m b u d s m a n w p a ń s t w a c h s k a n d y n a w s k ic h ..., s. 206. 16 W. G e 11 h о r n: O m b u d s m e n a n d Others..., s. 11.

W odniesieniu do dyskrecjonalnych decyzji pracow ników ad m i­ nistracji, to właściwie pozostają one poza sferą zainteresow ań rzecz­ nika. Wyjątkiem s ą spraw y dotyczące nieudolności urzędniczej, które p o d leg ają kry ty ce o m b u d sm an a. W rzeczyw istości d u ń sk i R zecz­ nik Praw Obywatelskich bardzo rzadko korzysta z tego upraw nienia. Dopuszcza się on k ry ty k i dyskrecjonalnych decyzji tylko w s y tu a ­ cji, kiedy może przytoczyć wiedzę znawców oraz gdy istnieje w iary­ godny dokument potwierdzający arbitralność i bezzasadność decyzji18. Jeżeli ombudsman, badając ten rodzaj decyzji, uzna, że została ona wy­ dana z pogwałceniem praw a, zaleca skarżącem u w niesienie spraw y do sądu.

Od 1962 roku om budsm an zyskał prawo kontrolow ania organów adm inistracji lokalnej, jednakże upraw nienie to dotyczy tych działań, od których służy odwołanie do organów adm inistracji centralnej. Lo­ kalne rady - jako organy reprezentacji o zasięgu terenow ym - w za­ sadzie pozostają poza obszarem kontroli om budsm ana, chyba, że ich działania prow adzą do n aru szen ia zasadniczych, praw nie chronionych in te re só w 19.

Jakkolw iek, Kościół lu te ra ń sk i nie jest, we właściwym tego sło­ wa brzm ieniu, kościołem państwowym w Danii, to jed n ak osoby za­ tru d n ian e przez Kościoły podlegają kontroli om budsm ana. Nie doty­ czy ona jednak kw estii pośrednio lub bezpośrednio dotyczących za­ sad i nauk Kościoła20.

Spod jurysdykcji om budsm ana zostały wyłączone sądy. W Danii skargi na działalność sędziów rozpoznaje specjalny, trzyosobowy Sąd Skarg, w którego skład wchodzą: sędzia Sądu Najwyższego, sędzia Sądu Apelacyjnego i Okręgowego oraz sędzia Sądu Powiatowego21.

W zasadzie om budsm an nie ma upraw nień do kontrolow ania pry­ w atnych instytucji. W niektórych jednak przypadkach prawo zezwa­ la mu na interwencję, np. w odniesieniu do pryw atnych szkól i innych placówek o c h arak terze społecznym. O m budsm an w D anii ma rów ­ nież możliwość ingerencji w działalność stow arzyszeń, ale tylko z w łas­ nej inicjatywy i pod w arunkiem naruszenia przez nie przepisów p ra ­ wa m aterialn eg o 22.

P arlam en t duński nie powołał oddzielnego om budsm ana ds. woj­ skowych, dlatego om budsm an ds. cywilnych ma praw o kontrolować

18 F. S t a c e y : O m b u d s m a n Compared..., s. 22.

19 M. G r z y b o w s k i : O m b u d s m a n w p a ń s tw a c h nordyckich..., s. 90. 20 I.M. P e d e r s e n : D e n m a r k ’s O m b u d sm a n ..., s. 79.

21 Ibidem , s. 79.

Martyna Liber: Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

217

działalność organów adm inistracji wojskowej. K ontrola ta je st prze­ prow adzana w toku wizytacji oraz rozpatryw ania skarg. W przypadku duńskiego rzecznika zarówno wizytacje w jednostkach wojskowych, jak i skargi od żołnierzy n ależą do rzadkości. Przedm iotem z ain tere ­ sow ania om budsm ana s ą z reguły w aru n k i bytowe i organizacyjne, poza sferą jego zainteresow ań n ato m iast pozostają zagadnienia doty­ czące szkoleń bojowych i spraw y obronności23.

O m budsm an nie może uniew ażnić ani zmienić decyzji, k tó rą uzna za niewłaściwą, może jedynie komentować jej jakość, jak również w ska­ zywać na z a istn ia łą wadliwość, tj. niezgodność z prawem . Może rów ­ nież w skazywać sposób rozw iązania określonej sprawy. Jakkolw iek jego uwagi w tej kw estii nie są wiążące dla pracowników a d m in istra ­ cji, to mogą wywierać znaczący wpływ na jej postępowanie. Jego su ­ gestie bowiem mogą przyczynić się do skorygowania błędu lub rew i­ zji postępow ania, m ogą również, co najw ażniejsze, zapobiegać pow ta­ rzaniu się podobnych sytuacji w przyszłości24.

Rzecznik praw obyw atelskich ma do swojej dyspozycji jeszcze inne środki ingerencji. Jeżeli stw ierdzi, że niewłaściwe zachowanie władz adm inistracyjnych miało miejsce, wówczas może zwrócić się z wnio­ skiem do oskarżyciela publicznego o dalsze dochodzenie lub podjąć dochodzenie przed sądem pow szechnym . Może on rów nież zwrócić się do stosow nych w ładz o wszczęcie postępow ania d y scy p lin arn e­ go25. Jeżeli uzna, że m in ister lub jego zastępca powinien być pociąg­ n ięty do odpowiedzialności cywilnej bądź karnej, wówczas może się zwrócić z odpowiednim wnioskiem w tej spraw ie do p a rla m en tu 26.

Wybór środków zależy każdorazowo od c h arak te ru i przedm iotu sprawy. Oczywiste jest, że inne środki stosuje om budsm an, gdy stw ier­ dzi n aru szen ie obowiązującego praw a, in n e - gdy stw ierdzi b ezza­ sadność decyzji podejm ow anych w sferze u p raw n ień d y sk recjo n al­ nych, inne - gdy stw ierdzi, że istn ie ją luki w obowiązującym praw ie lub konieczność nowelizacji istniejących przepisów, i inne - gdy do­ strzeże w działaniu organu adm inistracyjnego omyłkę lub nieuwagę; inne jeszcze środki stosuje, gdy u sta li elem en ty p rz e stę p stw a lub przekroczenia u p raw n ień służbowych27.

24 E. H a n s e n : O m b u d s m a n w p a ń s t w a c h sk a n d y n a w s k ic h ..., s. 2 1 7 -2 1 8 . 24 W. G e 11 h o r n: O m b u d s m e n a n d Others..., s. 14.

25 Ibidem , s. 13.

2lil.M . P e d e r s e n : D e n m a r k ’s O m b u d s m a n ..., s. 81.

Postępowanie

Stosownie do art. 13 U staw y o O m budsm anie skargę przeciw or­ ganom podlegającym jurysdykcji om budsm ana może wnieść każda osoba28. Nie je st w ym agane specjalne umotywowanie skargi. Wymo­ giem n ato m iast jest, aby skarga została wniesiona w ciągu dw unastu miesięcy od popełnienia zaskarżonego czynu oraz aby była podpisa­ na. Skargi anonimowe s ą odrzucane.

O m budsm an nie je st zobligowany do natychm iastow ego d z iała ­ nia, ilekroć sk arg a tra fia n a jego biurko. Może on odmówić prow a­ dzenia dochodzenia w określonej sprawie, naw et jeżeli wszystkie wy­ mogi form alne zostały zachowane. U staw odaw ca duński pozostawił bowiem w sferze swobodnego u zn an ia om budsm ana decyzję, czy k ie­ row ana n a jego ręce skarga zaw iera w ystarczające przesłanki do p rze­ prow adzenia dochodzenia. O m budsm an nie może również wszczynać dochodzenia w wypadku, gdy skarżący nie wyczerpał wszystkich do­ stępnych środków odwoławczych. W arto podkreślić w tym m iejscu, że ilekroć duński rzecznik odm aw ia prow adzenia sprawy, inform uje poszkodowanego o przysługujących mu środkach odwoławczych, jak również o praw ie ponownego w niesienia zażalenia, w wypadku, jeże­ li będzie on niezadowolony z rozstrzygnięć wyższej instancji29. Przed ostatecznym odrzuceniem skargi om budsm an często dokonuje w stęp­ nego dochodzenia, podczas którego p rzeg ląd a a k ta w sp raw ie lub przeprow adza nieform alną rozmowę z urzędnikiem , którego dotyczy z ażalen ie30.

Z asada w yczerpania dostępnych środków odwoławczych nie ma zastosow ania w spraw ach dotyczących zachow ania urzędników ani w spraw ach podejmowanych przez rzecznika z własnej inicjatywy.

M etody używ ane przez duńskiego rzecznika praw obyw atelskich nie ró ż n ią się zasadniczo od tych używ anych przez om budsm anów w innych krajach. Większość przypadków, w których występuje dom­ niem anie o błędnym zachow aniu organów adm inistracji, je st ro zp a­ try w a n a n a podstaw ie udostępnionych dokumentów. Jeżeli n a pod­ staw ie skargi om budsm an stwierdza, że wina organu adm inistracji jest mało praw dopodobna, wówczas zw raca się do urzędu, którego s k a r­ ga dotyczy, o przesłanie dokumentów. Na ich podstaw ie może on pod­

28 U sta w a o O m b u d s m a n ie , z d n ia 12 czerwca 1996 r. W: O m b u d s m a n i krajowi..., s. 18.

29 F. S t a c e y : O m b u d s m a n Compared..., s. 20. 301.M. P e d e r s e n : D e n m a rk ’s O m b u d sm a n ..., s. 82.

Martyna Liber: Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

219

jąć decyzję od zaraz lub zwrócić się do urzędu o dalsze wyjaśnienia. W przypadku skom plikowanych spraw, gdy zachodzi podejrzenie, że organ adm inistracji mógł wydać błęd n ą decyzję, rzecznik zwraca się do urzędu o zajęcie stan o w isk a w spraw ie i w yjaśnienie, dlaczego podjął ta k ą decyzję. W yjaśnienia urzędu s ą następ n ie przesyłane sk a r­ żącemu, aby ten mógł n a nie odpowiedzieć31. Po otrzym aniu odpowie­ dzi od p e te n ta om budsm an decyduje o dalszym postępow aniu. Do czasu, kiedy zainteresow ana osoba lub organ, którego dotyczy sprawa, nie wyda swojego ośw iadczenia, om budsm an nie pow inien w yrażać krytyki ani wydawać zaleceń. O wynikach swojego dochodzenia om­ budsm an zaw iadam ia w formie pisem nej skarżącego. Kopię listu rzecz­ nik przesyła urzędnikow i, którego dotyczyła skarga.

W toku postępow ania om budsm an może wezwać zarówno s k a r­ żącego, jak i pracow nika urzędu do złożenia dodatkowych zeznań na miejscu. Może również wezwać pod groźbą k ary świadków do złoże­ nia zeznań w sądzie oraz korzystać z pomocy biegłych32. O m budsm an ma także prawo przeprow adzać inspekcję każdej instytucji lub u rzę­ du i każdego m iejsca zatru d n ien ia, które podlegają jego jurysdykcji. W toku przeprow adzanej inspekcji ma ustaw ow o zag w a ra n to w an ą swobodę dostępu do w szystkich pomieszczeń.

Rzecznik praw obyw atelskich w swojej pracy korzysta z pomocy wykwalifikowanego personelu. To w łaśnie n a nim ciąży główny obo­ w iązek zbierania inform acji i ich przetw arzania. K ażda złożona s k a r­ ga najpierw tra fia n a biurko om budsm ana, który krótko j ą analizuje, a następnie przekazuje j ą szefowi biura. Przekazując sprawę, om bud­ sm an może wydać krótkie instrukcje albo zwrócić uwagę n a w ybrany asp ek t sprawy, który wzbudził jego zainteresow anie. Szef b iu ra n a ­ stępnie w yznacza osobę odpow iedzialną za przeprow adzenie docho­ dzenia. Wyznaczony pracow nik je st odpow iedzialny za rozpatrzenie skargi oraz u stalen ie w szystkich faktów i okoliczności. On również proponuje sposób rozw iązania sprawy. Na koniec spraw a powraca do om budsm ana, który podejmuje o stateczn ą decyzję33. Żaden z pracow­ ników nie jest upraw niony do podjęcia decyzji w im ieniu rzecznika. W sytuacjach, kiedy om budsm an przebywa poza biurem , w szystkie dokum enty dotyczące określonej sprawy s ą mu przesyłane pocztą do zaopiniow ania i podpisu34.

31 F. S t a c e y : O m b u d s m a n Compared..., s. 23. 32I.M . P e d e r s e n : D e n m a r k ’s O m b u d sm a n ..., s. 83. 33 W. G e l l h o r n : O m b u d s m e n a n d Others..., s. 30—31. 34 Ib id em , s. 29.

Osobie niezadowolonej z decyzji om budsm ana przysługuje prawo odwołania się do sądu. Jednakże, wszelkie powództwa wniesione prze­ ciwko rzecznikow i w n astępstw ie jego decyzji czy oświadczeń mogą zostać oddalone na żądanie om budsm ana35.

Celem dochodzeń prowadzonych przez om budsm ana je st przede w szystkim ocena, czy organ władzy lub jego przedstaw iciel postąpił niezgodnie z obowiązującym praw em lub popełnił błąd bądź z an ie ­ dbanie w w ypełnianiu swoich obowiązków. Jeżeli dochodzenie w d a ­ nej spraw ie ujaw ni, że ad m in istracja publiczna popełniła błędy lub zaniedbania dużej wagi, om budsm an może sporządzić specjalne sp ra ­ wozdanie dla K om itetu Praw nego Folketingu.

Praca rzecznika pozostaje przedm iotem zainteresow ania mediów. Stosunki duńskiego om budsm ana z dziennikarzam i m ają bardzo ser­ deczny i przyjacielski c h arak te r36. W każdy p iątek om budsm an spo­ tyka się w swoim biurze w Kopenhadze z dziennikarzam i na specjal­ nej konferencji, podczas której zdaje relację z prow adzonych przez siebie spraw 37. Nie ujaw nia on jednak personaliów ani osób zgłasza­ jących skargi, ani urzędników, których dotyczy postępowanie. Dzien­ nikarze m a ją również nieskrępow any dostęp do dokumentów.

N iew ątpliw y wpływ n a rozwój i k s z ta łt in sty tu cji om budsm ana w D anii m iała działalność pierwszego rzecznika prof. S tephana Hur- witza. Jeszcze przed objęciem stan o w isk a prof. H urw itz był z n a n ą i pow ażaną osobowością życia publicznego w Danii ze względu na jego zasługi w ru ch u oporu przeciw niem ieckiem u okupantow i podczas II wojny światow ej38. W ybrany pierwszym rzecznikiem praw obywa­ telskich w D anii zrobił bardzo wiele dla spopularyzow ania tej in sty tu ­ cji nie tylko w kraju, ale również za granicą. Pokazał, że urząd, który piastuje, ma za zadanie służyć wszystkim ludziom, bez względu na ich s ta tu s społeczno-ekonomiczny. Dla społeczeństw a n ato m iast najd o ­ nioślejsze znaczenie miał fakt, iż obywatele m ają gdzie się zwrócić ze swoimi problem am i oraz że nie są pozostaw ieni sam i sobie w dżungli wszechpotężnej biurokracji. Instytucja om budsm ana została pom yśla­ na przede w szystkim w celach edukacyjnych, rzecznik praw obywa­ telskich ma bowiem przede w szystkim za zadanie elim inowanie wszel­ kich niedoskonałości w działaniu adm inistracji. Czasem skorygowa­

•',5 A rt. 25 U staw y o O m b u d s m a n ie , z d n ia 12 cz erwca 1996. W: O m b u d s m a n i k r a jo ­

wi..., s. 20.

■ю W. G e 11 h o r n: O m b u d s m e n a n d Others..., s. 34.

:IT F. S t a c e y : O m b u d s m a n Compared..., s. 25. :,f< Ib id em , s. 18.

Martyna Liber: Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

221

nie jednego błędu sk łan ia innych do jego u n ik an ia. Jed n ak że naw et om budsm an postrzegany jako wychowawca biurokracji czasem napo­ tyka m ur oporu. Los reform atora bowiem nie zawsze jest łatwy, a jego wysiłki - nie zawsze efektywne. Mimo to w arto zauważyć, że działal­ ność om budsm ana w D anii przyczyniła się do w ytw orzenia pewnych standardów postępow ania adm inistracyjnego39.

Instytucja rzecznika n ab rała współcześnie ch arak te ru u n iw ersal­ nego. P rzek raczając granice skandynaw skiego sy stem u praw nego, stała się rozw iązaniem ustrojowym często spotykanym w w ielu róż­ nych k rajach n a całym świecie. Dzisiaj pod pojęciem „om budsm an” kryje się pewna idea, model urządzenia charakterystycznego i typo­ wego dla dem okratycznego państw a praw a. Jego niezwykła popular­ ność po II wojnie światowej w ynika głównie z uśw iadom ienia sobie wagi in sty tu cjo n aln y ch gw arancji ochrony praw obyw ateli. W zrost z ain tere so w an ia u rzęd em o m b u dsm ana je s t efektem zro zu m ien ia prostej prawdy, że n aw et najlepsze regulacje praw ne nie b ę d ą sk u ­ teczne, gdy z ab rak n ie procedur pozw alających jednostce n a w alkę o należne jej u p raw n ien ia40.

W zrost liczby zad ań współczesnego p ań stw a, a w szczególności rozwój działalności świadczącej ad m in istracji państw ow ej, spowodo­ wał znaczne poszerzenie się zakresu spraw objętych swobodnym u z n a ­ niem, a tym sam ym w iększą szansę skrzyw dzenia obywatela. W mo­ mencie, kiedy sam a kontrola legalności p rzestała w ystarczać, wzro­ sła waga ochrony instytucjonalnej.

Na koniec należy zauważyć, że om budsm an we współczesnym świe­ cie jest postrzegany przede wszystkim jako obrońca i rzecznik sp ra ­ w iedliwości społecznej, a nie tylko s tra ż n ik p rz e strz e g a n ia p raw a w sensie przedm iotow ym . Pod koniec XX w ieku in sty tu cja om bud­ sm ana n a b ra ła uniw ersalnego w ym iaru i stała się istotnym in s tru ­ m entem ochrony praw obywatela w jej stosunkach z coraz potężniej­ szą ad m in istracją państw ow ą. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że jakkolw iek dobrze by nie działał rzecznik, nie rozw ikła on w szyst­ kich problemów obyw atela, zwłaszcza gdy zaniedbane zo sta n ą inne podstawowe instytucje służące ich rozwiązywaniu, dlatego też urząd om budsm ana należy widzieć we właściwych proporcjach jako elem ent szerszego system u ochrony praw jednostki, i to o ch arak te rz e b a r ­ dziej uzupełniającym niźli podstawowym.

39 W. G e 11 h o r n: O m b u d s m e n a n d Others..., s. 39.