Program TACIS w Federacji
Rosyjskiej – uwarunkowania
wdrażania, mechanizm
instytucjonalny, efektywność
Rocznik Integracji Europejskiej nr 7, 329-346
2013
LUDMIŁA NIKITINA
Poznań
Program
TACIS
w
Federacji
Rosyjskiej
-
uwarunkowania
wdrażania,
mechanizm
instytucjonalny,
efektywność
Wstęp
Federacja Rosyjska jest ważnym sąsiadem i zarazem partnerem Unii Europejskiej. Świadczą o tym wspólnierealizowane inicjatywy polityczne i społeczneoraz wzrastające wskaźniki obrotów handlowych. Pozatym Rosja pozostaje nadal głównym dostawcą surowców energetycznychdo Europy, dlatego teżdobre stosunki z Rosją przekładają się na europejskie bezpieczeństwo energetyczne. Nie bez przyczyny jużod kilku latFe deracja Rosyjskajest nazywanapartneremstrategicznym Unii Europejskiej.
Tematyka tego artykułudotyczy współpracy pomiędzy Federacją Rosyjską aZjed noczoną Europą, opierającą się wszczególności nazasadach Programu Pomocy Tech nicznej dla Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP) - zwanym TACIS (ang.
- TechnicalAssistance tothe Commonwealth ofIndependent States). Program ten był realizowanywokresie od 1990 do 2006 roku. Zakres tematyczny niniejszego opraco wania został ograniczony do aspektów realizacji programu TACISw Federacji Rosyj skiej bez wyróżniania pozostałychpaństw - beneficjentów unijnej pomocy. Celem podstawowym badania jest ocenaefektywności programu TACIS,realizowanegona obszarze Federacji Rosyjskiej,jakrównieżodpowiedź na pytanie czy i wjaki sposób doświadczenie zdobytewspólnie z partneramizagranicznymi w trakcierealizacji pro gramów posłużyw przyszłości przy wykorzystywaniu środkówfinansowych przez za granicznych inwestorów?
Koncepcję badawcząoparto na dwóch założeniach. Po pierwsze, zastosowanie ewaluacjiwspieranej teorią.Jesttopodejście,któreprzy analizie efektów uwzględnia czynniki kompleksowe i mechanizmy zmian na obszarzeinterwencji. Po drugie, bada niaempiryczne realizowane na poziomie krajowym z uwzględnieniem poszczególnych projektów (Weiss, 2007).
W badaniu zastosowano szereg metod badawczych, zarównojakościowych, jak i ilościowych. Były to między innymi:kompleksowy przeglądliteratury tematycznej dotyczący aspektów prawnych, instytucjonalnych, organizacyjnych ispołeczno-eko nomicznych wzakresie TACIS, analiza statystyk, analiza wywiadów i opiniiuczest nikówprojektów TACIS.
Jako materiałdobadań i analizposłużyłydokumenty, wtymaktyprawnewydane przez instytucje Federacji Rosyjskiej (FR) i Wspólnot Europejskich (Unii Europej skiej), które były odpowiedzialne zarealizację programu wzakresie organizacji, finan sowania i kontroli, a także publikacje naukowe autorstwa uznanych specjalistów, zarówno rosyjskich, jak i europejskich, zajmujących sięproblematykąstosunkówro
syjsko-unijnych. Materiałem dla badań stały sięrównież reportaże i artykułyzamiesz czonew prasie. Natomiastw celu uzupełnieniabadańnadproblemem, wykorzystano opinie i stanowiska uczestników,którzy bezpośrednio brali udział w realizacji progra mu pomocytechnicznej. W artykule zostały poruszone kwestie podstaw prawnych pro gramu, jego celui zakresu, wybrane projekty, ocena efektywności, a także wymiar przyszłościowy.
Wartozauważyć, że poruszona w tym artykule tematyka nie jest dokładnie zbadana i nadalpozostaje obiektemdociekań naukowych.Nie wypracowano jednoznacznego stanowiskana temat wpływu programu pomocy technicznej na zmiany polityczno-gos podarcze w Rosji w okresie transformacji ustrojowej państwa.
Rozpad ZSRRmiał dla Federacji Rosyjskiej bardzo poważne skutki polityczne i ekonomiczne. Tak rozległych i głębokich przemian ustrojowych, na terytorium upadłego imperium socjalistycznego,niktsię nie spodziewał. W wyniku dezintegracji Związku Radzieckiego zamiast jednego dużego, zajmującego terytorium 22,4min km2, mocarstwapowstało kilkanaście nowych samodzielnych państw, a sukcesorką praw-no-polityczną ZSRR stałasię Federacja Rosyjska. Politycyna Zachodziepragmatycz nieoceniając sytuacjęrozumieli, iż proces transformacji politycznej i ekonomicznej na obszarze poradzieckimbędzie trudnyi prawdopodobnie długotrwały. Wobec tego, aby skutecznie przeprowadzić niezbędne reformy polityczno-ekonomiczne, byłerepubliki poradzieckie będą musiały ponieść koszty finansowe, które mogą być dla nich niews półmiernie wysokie. W związku z tym, po inicjatywie Wspólnot Europejskich w 1990 roku powstał ProgramPomocy Technicznej dla byłych republikradzieckich (z wy łączeniemrepublik nadbałtyckich) - TACIS.
Trzeba zaznaczyć, że począteklat dziewięćdziesiątychcharakteryzował się róż norodnymi inicjatywami rządów państw unijnych i organizacji międzynarodowych. Wpierwszejkolejnościbyły to inicjatywy europejskie, zadaniemktórych było rozwija nie wzajemnych stosunków z FederacjąRosyjską, w tym i poprzez udzieleniebez zwrotnej,humanitarnej i technicznej pomocy.
Program Pomocy Technicznej - stał się jednym z pierwszychkompleksowych i długoterminowychprogramów bezzwrotnej pomocy, którybył uruchomiony przez Wspólnoty Europejskie na terytorium Federacji Rosyjskiej. Wedługdanych zamiesz czonych w sprawozdaniu specjalnym Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) w latach 1991-2006 Unia Europejskaprzeznaczyłaponad7000 min euro na realizację programu TACIS. Federacja Rosyjska była największym beneficjentem TACIS i otrzymała ponad 40% zcałości środków przewidzianych wtymprogramie, a więc wsumie prawie 200min euro rocznie.
W związku z normalizacją stosunków zZSRR Rada Europejska, podczas szczytu w czerwcu 1990rokuw Dublinie postanowiła wesprzeć ZSRR w dążeniu do systemu demokratycznego i gospodarkirynkowej. Podczas szczytuRady wgrudniu tegoż roku przyznano pierwszą kwotę pomocy - 750 milionów ECU pomocy żywnościowej i 400 milionów ECU pomocy technicznej na rok 1991. Taostatnia przekształciłasię później w regularny program pomocyTACIS (Sobczak,2002, s. 107-121).
Głównym celem programuTACIS, zadeklarowanymprzezWspólnoty Europejskie było wspieranie procesuprzejścia państw wchodzących do WspólnotyNiepodległych Państw (WNP)ku ekonomice rynkowejorazrozwój demokracji i praworządności.
Regulacja prawna TACISw Federacji Rosyjskiej
Upadek systemu komunistycznego irozpoczęcietransformacji polityczno-ekono micznej Rosji nadały impuls do aktywizacji stosunków nalinii Bruksela-Moskwa. Produktywna współpracamiędzy stronami wymagaławypracowaniaram prawnych zuwzględnieniem nowej rzeczywistości.
Podstawa urnowno-prawna, która koordynuje stosunki wzajemnei współpracę mię dzy Unią Europejską aFederacją Rosyjską jest bardzo rozległa i stanowirozbudowany katalog aktów prawnych. Część aktów stanowi bazę regulacyjną stosunków ekono micznych, natomiast pozostałe służą, jako bazanormatywna w zakresie współpracy politycznej, jak również w sferze kultury, sztuki, sportu i innych dziedzin. Oczywiście są i takie dokumenty,gdziete wątki przeplątają się wzajemnie. W niniejszym artykule zostanąwykorzystane najistotniejsze akty prawnezawarte pomiędzy UniąEuropejską a Federacją Rosyjską, wtymbezpośrednio regulujące funkcjonowanie programu po mocy technicznej -TACIS. Wśród najważniejszych umów,aktów prawnych i innych dokumentóww zakresie mechanizmów funkcjonowania wtym realizacji, koordynacji, monitoringu i finansowania pomocy technicznej TACIS,na terytorium FederacjiRo syjskiej należy wymienić następujące:
1) Jednym zpierwszych dokumentów podpisanych wBrukseli 9 grudnia 1993 roku przez przedstawicieli Federacji Rosyjskieji Unii Europejskiej porozpadzie ZSRR była „Wspólna deklaracjapolityczna opartnerstwiei współpracy”. Jak z samej naz wywynika dokument tennosił charakterdeklaracji politycznej i zawierał ogólne zasadyi dosyć szeroki zakres przyszłejwspółpracypolityczno-gospodarczej mię dzy stronami, wtymrównieżwramach programu TACIS. Zgodniez postanowie niami zawartymi w powyższej Deklaracji: „Strony wyrażają wolę rozszerzenia wzajemnej współpracy w szerokim zakresie gospodarki”. „Działania dotyczące współpracy otrzymają wsparcie z Unii Europejskiej, w szczególności poprzez TACIS - program pomocy technicznej” (Kaszkin,2003, s. 177-180).
2) 24czerwca1994 rokunaKorfuzostała podpisana„Umowa o partnerstwie i współpra cyustanawiająca partnerstwo między Wspólnotami Europejskimi i ichPaństwami Członkowskimi a Federacją Rosyjską” (Umowa o partnerstwie i współpracy...,
1997) - PCA. Niestety umowa weszła wżyciedopieropokilkulatach, a dokładnie zdniem 1 grudnia 1997roku. Opóźnienie powstało na skutek zawieszenia procedu ry ratyfikacji powyższego porozumienia przez UnięEuropejską,któranegatywnie odreagowała na wydarzenia w Czeczenii. W2004 roku Porozumienieo partner stwie i współpracy strategicznej zostało poszerzoneo 10 nowoprzyjętych państw członkowskich UE, a od2007 roku o Bułgarię i Rumunię, w tymsamymrokuporo zumienie utraciło moc. Obecnie trwająprace nad kształtem nowejumowy.
Porozumieniezwane w skrócie „Umową opartnerstwie i współpracy” nosiło charakter umowymiędzynarodowej,któraprzewidywała współpracę stronw bar dzo szerokimzakresie, takpolitycznym, jak i ekonomicznym.Za podstawowy cel powyższego porozumienia zpewnością można uznać - rozwijanieścisłych i har monijnychstosunkówpolitycznych,handlowych, gospodarczych oraz inwestycyj nychpomiędzy Federacją Rosyjską aUnią Europejską. Również strona Rosyjska podkreśla, że nadal będzie dążyć do szybszego przejściado systemu wolnorynko
wego w oparciu o zasady demokracji i praworządności. Unia Europejska zobo wiązała się służyć wsparciem i pomocą partnerską także w ramach programu TACIS.Należy zauważyć, iż określona umowa międzynarodowa regulująca sto sunki pomiędzy Unią Europejskąi Federacją Rosyjską przedstawiasobą rozległy dokument, gdzie Unia Europejskamiędzy innymi deklaruje pomoc finansową w ra mach programupomocy technicznej wwieludziedzinach, zarówno w celu przy spieszenia przekształceń ustrojowo-gospodarczych, jak i politycznych w Rosji
(Umowa o partnerstwie i współpracy...).
W porozumieniuokreślone zostałytakże ramy prawne funkcjonowania ifinan sowania programu TACIS. Artykuł 87 mówi, że „...pomoc finansowa jestobjęta programemTACIS przewidzianym w odpowiednim wspólnotowymrozporządzeniu Rady WE/Euroatom”. Wymienione rozporządzenie zawiera podstawowe kierunki i procedury programu pomocytechnicznej oraz zasady finansowania (Tabaczkow, 2006, s. 158-181). Natomiast artykuł 88określaprocedury izasady programowania TACIS,a mianowicie: „cele i obszary wspólnotowejpomocy finansowej są ustalane w indykatywnymprogramie odzwierciedlającym ustanowionepriorytety, do uzgod nienia międzyStronami, biorąc pod uwagę potrzeby Rosji, sektorowezdolnoścido absorpcji oraz postęp reform. Stronyinformują o powyższym Radę Współpracy”
(Umowa o partnerstwie i współpracy...).
Warto wskazać na artykuł 89 umowy, gdzie zostały wymienione źródła finanso wania programuTACIS, którymisą: „...Państwa Członkowskie, inne państwa oraz organizacje międzynarodowe, takie jak Międzynarodowy Bank Odbudowy iRoz woju oraz Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju” (Umowa o partnerstwie
iwspółpracy...).
3) Nie możnaominąć uchwalonej przez Radę Europejską Wspólnej strategii Unii Eu ropejskiej wobec Rosji.Wymienionydokument został podpisany w Koloniiw dniu 4 czerwca 1999 roku. Wspólna strategia nosi charakter dokumentu technicznego i ramowego, a niestrategicznego jak PCA. Główne cele Wspólnej strategii obejmo wały: umacnianie demokracji, praworządności i instytucji politycznych w Rosji i włączanie jej we wspólną przestrzeń gospodarczą i społeczną; współpracę w umac nianiu stabilności i bezpieczeństwaw Europie ipoza nią oraz reagowaniena wy zwania na Starym Kontynencie (Common Strategy of the European Union of 4Junel999onRussia).
4) Kilka miesięcypóźniejPremierRządu Federacji RosyjskiejW.W. Putin w napiętej atmosferzepolitycznej (UEwezwało Moskwę dorozpoczęcia dialogu z Groźnym, w kontekście konfliktu Czeczeńskiego) przedstawił tekst dokumentu „Strategia rozwoju stosunków Federacji Rosyjskiejz Unią Europejską nalata 2000-2010”. Z dokumentu wynikało, że Moskwaza swoje priorytety w stosunkachz Unią Euro pejskąuznała: zagwarantowanie interesów narodowych Rosji, zwiększenie roli i autorytetu Federacji Rosyjskiej w Europie i na świecie, stworzenie ogólnoeu ropejskiego systemu zbiorowego bezpieczeństwa orazwykorzystanie potencjału gospodarczego UE do wsparcia rozwojuspołecznej gospodarki rynkowej w Rosji (Jankowski, 2012,s. 52-54;Legucka,2007, s. 146-148).Ponadto Strategia objęła swoim zakresem cele rozwoju stosunków Rosjiz Unią Europejską nanajbliższe dziesięciolecie, środki jakimibędą one osiągnięte, a takżejawi sięlogicznym roz
winięciem ogólnej koncepcji polityki zagranicznej Rosji wobec spraw europej skich.Wstrategiibyło zaznaczone, iż podstawą prawną i bazą organizacyjnąnadal pozostaje Porozumienie o partnerstwie i współpracyz 1994roku (zwane dalej„Po rozumieniem”) ustanawiające partnerskie stosunki między Federacją Rosyjską z jednej strony, i Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi - z drugiej. Do realizacji zadań icelówdanej Strategii,miały zostać wykorzystane środki programu TACIS {Стратегияразвития отношений Российской Феде
рации сЕвропейским Союзом...).
Jak już wspomniano,program TACISpowstałw1990 roku, ajego realizacja na teryto riumFederacji Rosyjskiejrozpoczęłasię od roku 1991.TACISbył inicjatywą Wspól not wobec tego podstawęumowno-prawnąstanowiły:
- Porozumienie o partnerstwie i współpracy z 1994 roku;
- Wspólnastrategia Unii Europejskiej wobec Rosji orazrozporządzenia Rady Euro pejskiej.
Uwzględniając, żeTACIS jestinicjatywą Wspólnot Europejskich realizowaną zapo mocą środkóweuropejskich, przytoczone dokumenty stanowią podstawę prawną pro gramu pomocy technicznej.
Wiatach 1991-1999 realizacja programu TACIS odbywała się napodstawie dwóch rozporządzeń Rady (Rada1991;Rada1996). Powyższe rozporządzenia Rady określały i precyzowały szczegółowe zasady realizacji programu.Wokresie od 1991do 1999roku zgodnie zzałożeniami Radykrajom partnerskim, którymi były Armenia,Azerbejdżan, Białoruś, Federacja Rosyjska, Gruzja, Kazachstan, Kirgistan, Mołdowa,Mongolia,Ta dżykistan,Turkmenistan,Ukraina i Uzbekistan została udzielona pomocwwysokości ok. 4 221 min euro (Europejski Trybunał Obrachunkowy,2006, s. 2-12).
Wokresie programowym w latach 2000-2006 zasady realizacjiTACISmiędzyin nymi regulowało rozporządzenieRadynr99/2000z dnia29 grudnia 1999 roku do tyczące świadczenia pomocy dlapaństw partnerskich w Europie Wschodniej i Azji Środkowejzmienione rozporządzeniem 2112/2005 (Rada, 1999). Przewidzianow nim na pomoc wramach TACIS kwotę 3 138 min euro.Bardzo ważnym warunkiem wyraź nie zaznaczonym w powyższym rozporządzeniu było to, iż w przypadku naruszenia zasad demokracji ipraw człowieka kompetentne organyUnii Europejskiej mogą za przestać dalszegowsparciawramach programu TACIS.
Organy i instytucje odpowiedzialne zarealizację TACIS
WKomisji Europejskiej zaprogramowanieTACIS odpowiadałaDyrekcja General na ds. Stosunków Zewnętrznych (RELEX) we współpracyz państwami - partnerami. Natomiast na Biurze współpracy(EuropeAid) spoczywałaogólna odpowiedzialność za zarządzanie cyklem projektowym, odidentyfikacji projektu pojegoocenę wstępną, fi nansowanie, realizację oraz ocenę w porozumieniu z krajowymi koordynatorami TACIS. Zasadniczo EuropeAid- europejskiebiuro współpracy służyło do realizacji zewnętrznej polityki współpracy Unii Europejskiej z innymi państwami. Oficjalnie Biuropowstało 1 stycznia 2009 roku. Biuro podlegałoRadzie UE i brało udziałw proce sie przygotowania i zarządzaniaprogramami i projektami wramachTACIS. Stopniowo
nastąpiło przekazanie funkcji EuropeAid na Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w państwach partnerskich w tym i Przedstawicielstwu KE w Rosji.
Na terenieFederacji Rosyjskiej TACIS był zarządzany wspólnie, przez rząd Ro syjski oraz odpowiednie instytucjeunijne. Od 2000 roku,poreformie zarządzania programami pomocyzewnętrznej, prawie całą dotychczasową odpowiedzialność Biur EuropeAid wzakresie projektów (przygotowywanie projektów, zawieranieumów, re alizacje od strony finansowej i technicznej) przekazano przedstawicielstwom Komi sji Europejskiej (dotyczyło to także przedstawicielstwa rosyjskiego). Rola centrali w Brukseli ograniczyła siędo monitoringu i wspierania przedstawicielstw (Tabaczkow, 2006, s. 160-163).
Od 1999rokuwspółpraca pomiędzy Federacją Rosyjskąa Unią Europejską w sfe rzetechnicznej pomocyUnii Europejskiej dla Rosji uregulowana została tak zwanymi ogólnymi warunkami. Postawą prawną ogólnychwarunków stałsięakt prawny podpi sany18 lipca 1997rokupomiędzy Komisją WE i Rządem Federacji Rosyjskiej. Regu lacje prawne zawarte w powyższym porozumieniu zgodnie z prawem Federacji Rosyjskiejzostały implikowanedo porządku prawnego Rosji poprzez ustawę „O raty fikacji Wspólnychzasad, stosowanychwstosunkudo pomocy technicznej Wspólnot Europejskich” z 6 stycznia 1999 roku pod numerem 14-FZ (ros. Federalny Zakon -
ustawafederalna) i ustawę „O bezzwrotnej pomocy dla Federacji Rosyjskiejiwnosze niu zmian i uzupełnieniu wodrębneakty prawneFR o podatkach i o ustanowieniuulg przypłatnościach do państwowych funduszy pozabudżetowych w związkuzrealizacją bezzwrotnej pomocy dlaFR” z dnia 4 maja 1999 rokupod numerem95-FZ (Tabacz- kow, 2006, s. 64-66).
Zgodnie z zasadamiuregulowanymi w ogólnych warunkach, Komisję Wspólnot Europejskich(Unię Europejską) na terenie FederacjiRosyjskiej reprezentowało Przed stawicielstwo KomisjiEuropejskiej (KE) z siedzibą w Moskwie. Natomiast przedsta wicielstwo KE w Rosjireprezentowało jej interesy i ściślewspółpracowało zorganami państwowymi FederacjiRosyjskiej w zakresie realizacjiprogramupomocy technicznej na obszarze tego państwa.
Na podstawie protokołu o zgodzie z dnia 12 lutego 1992 roku, podpisanego przez stronę rosyjską i Komisję Europejską, każde państwo otrzymującepomocw ramach TACIS musiało wyznaczyć narodowego koordynatora i biuro koordynacyjne do spraw współpracy z Komisją Europejską.Narodowykoordynator rosyjski zapewniał współdziałanie Federacji Rosyjskiej zKomisją Europejską w sprawach konsultacyj-no-technicznego wsparciaoraz ogólnego kierownictwa pracami. Zadaniem koordyna tora narodowego byłoreprezentowanieinteresów Rządu Federacji Rosyjskiej w zakresie realizacji TACIS.Zgodniez rozporządzeniemwydanymprzez Rząd Federacji Rosyj skiej zdnia 26 sierpnia 2000 roku nr 1182,funkcjękoordynatoranarodowegoFedera cji Rosyjskiej sprawował Zastępca Przewodniczącego Rządu FR. Natomiast regulacje dotyczące zadańi funkcjonowania narodowego biura koordynacyjnegoRF były za wartewpostanowieniuRząduRF z dnia30 sierpnia 2001 roku nr 642 - „O udosko naleniu współdziałania z Komisją Wspólnot Europejskich w sprawach pomocy konsultacyjno-technicznej”. Ten sam dokument upoważnił Ministerstwo Rozwoju Ekonomicznego Rosjidopełnieniafunkcjinarodowegobiura koordynacyjnego (Ta-baczkow,2006).
Zasady funkcjonowania TACISnaterytorium Federacji Rosyjskiej
Naterenie FederacjiRosyjskiej TACIS składał się z oddzielnych projektów.Projek tybyłyodbieranezgodnie zdługoterminowym planem, zwanymindykatywnym pro gramem, który między innymi wyznaczał podstawowe kierunki działania TACIS wodrębnych dziedzinach współpracy dlakażdego państwa-partnera, w tym i Federacji Rosyjskiej. Indykatywny pogram był opracowywany na trzy lata wspólnie przez stronę rosyjską i unijną. Ponadto indykatywnyprogram stanowił podstawę programudzia łania, który byłzatwierdzany corocznie, bądź raz na dwalata,wspólnie z rządami państw-partnerów i mieścił w sobie spis projektów zatwierdzonych do realizacji. W programach indykatywnych TACIS, którebyłyzatwierdzane przez Komisję Euro-pejską i rząd FRbyły ustalone podstawowe priorytety,perspektywyi sferywspółpracy. Z kolei programy działania uwzględnione były w memorandum finansowym, które było podpisywane przez KE i państwo, które byłobeneficjentem pomocy,w tym także Rosję (Przybylska-Maszner, Potyrała,2009,s. 17-18).
W procesie wyboru i zatwierdzenia projektów do realizacji musiały być spełnione podstawowe warunki: zgodność celu projektuz założeniami zawartymi w indykatyw nychprogramach, z priorytetami Federacji Rosyjskiej oraz głównymi kierunkami Po rozumienia o partnerstwie i współpracymiędzyUE a FR.
Wcześniej wspominano, że program TACIS istniał na podstawie bezzwrotnej po mocy. Zarządzanieprogramem przewidywało finansowanie projektów realizowanych w poszczególnych kierunkach. Podstawowymikierunkami objętymipomocą były: - reformy demokratyczne,
- ekonomika, - bezpieczeństwo,
- politykamiędzynarodowa,
- sądownictwo isprawy wewnętrzne, - ochrona środowiska naturalnego.
Wartozauważyć, że programy w ramach TACISniebyłystałe.Niektóre znich, jak np. związaniez wprowadzeniem wspólnych standardów, bądź programwspółpracy przygranicznej (uruchomiony w 1996 roku) lub też specjalnyprogram dla regionu nadbałtyckiego (od 1999roku)zostały włączone w TACIS później. I odwrotnie,nie które programy zostały wyłączone i realizacja ich odbywała się wramach innychpro gramów pomocowych. Wiązało się to, z systemem programowania określonym w stosownych rozporządzeniach Rady (WE/Euroatom). Generalnie możnawydzielić następujące programy TACIS:
1. Programy generalne (główne): 1.1. Program„BISTRO”;
1.2. Program miasta - bliźniacze „TACIS”; 1.3. Program społeczeństwo obywatelskie; 1.4 Program partnerstwoikoordynacja; 1.5 Program promocja demokracji; 1.6 Program„Merkury”.
2. Programy wdziedzinie nauki i edukacji: 2.1. TEMPUS „TACIS” (TEMPUS/TACIS);
2.2. Program przedsiębiorczości;
2.3. Międzynarodowaszkoła bankowości i finansów; 2.4. Programinicjatyw współpracyw zakresie ekonomiki;
2.5. Kursy wzakresie ekonomiki, finansów, administracji i zarządzania. 3. Programy pomocy przedsiębiorstwom:
3.1. Europejska sieć usług głównych specjalistów; 3.2. Centra współpracy biznesu TACIS;
3.3. Agencjerozwoju średnich i małychfirm; 3.4. Program pomocy dla rosyjsko-europejskich firm.
Jak jużwspomniano, programy nie były stałe, gdyż musiały uwzględniaćpriorytety kraju -odbiorcyw danym okresie czasowym. Zatem, na przykładw danym roku były ważniejsze reformyoświatowe lub ochronaśrodowiska, więcdobór projektów doko nywany był z uwzględnianiem tych obszarówproblematycznych. Bez zmian zostawała zasada podziału programów na narodowe i międzynarodowe. Narodowy program TACIS na terytorium Rosji wspierał projekty nacałym obszarzepaństwa,w tym także w regionach przygranicznych (Wspólnoty Europejskie, 2001, s. 11-14). Programy międzynarodowe (wielonarodowe), jak sama nazwa wskazuje, były realizowane przez kilka państw - partnerów. Z kolei same projekty, według wartości,dzieliłysię na duże i małe.Duże projekty o wartości powyżej2 min euro przeważniebyły skupione nare alizacji celów w dziedzinie ochrony środowiska i sektorze energetycznym, w tym w sferze bezpieczeństwa jądrowego (patrz tab. 1). Budżet programu TACIS w pierw szychlatach był sporządzany na podstawie jednostki rozrachunkowej ECU. Wartość ECU określano na podstawie tak zwanego koszykawalutowego, któryskładał się zwa lut państw wspólnotowych.
Instytucją odpowiedzialną za przyjmowaniewnioskówprojektowych postronie ro syjskiej było NarodoweBiuro Koordynacyjne przy Ministerstwie Ekonomiki Rosji. W przypadku projektów wramach współpracy przygranicznej, wnioski możnaskła daćbyłoza pośrednictwem Biur wsparcia regionalnego TACIS (Wspólnoty Europej skie, 2001, s. 12-13).
Duże projekty realizowane w latach 2000-2004
Tabela 1
Nazwa Min euro Termin Odbiorca
1 2 3 4
Sieć centrów pomocy dla średniego i małego biznesu
1,5 styczeń 2000-styczeń 2004 roku
Rosyjskie Centrum Wsparcia Ma łego i Średniego Biznesu Rozwój niezależnych mediów 2,0 czerwiec 2002-czerwiec
2004 roku
Rosyjski Związek Dziennikarzy
Zakład po utylizacji odpadów w Sankt-Petersburgu
24,0 2003-2005 rok Kanał wodny w Sankt-Petersburgu
Zarządzanie usługami municypal nymi
2,0 grudzień 2001-grudzień 2004 roku
Ministerstwo Ekonomicznego Roz woju Rosji
Ochrona środowiska w Timano-Pe- czorskim regionie
2,0 kwiecień 2001-kwiecień 2003 rok
Ministerstwo Energetyki Rosji, Administracja Nienieckiego Ob wodu Autonomicznego, Rząd Re publiki Korni
Źródło: Sprawozdanie o kontroli wyników realizacji projektów w zakresie współpracy technicznej..., „Biuletyn
Izby Obrachunkowej FR”, nr 09(93)720 0 5.
1 2 3 4
Reforma audytu w Rosji 2,0 styczeń 2001-marzec 2003 roku
Ministerstwo Finansów Rosji
Program restrukturyzacji przedsię biorstw
5,9 marzec 2000-grudzień 2002 roku
Rosyj ski Związek Przedsiębiorców i Biznesmenów
Rozwój ekonomiczny w regionach i zarządzanie kryzysowe
3,0 styczeń 2000-marzec 2003 roku
Rada Federacji Federalnego Zgro madzenia FR
Drugim typem były małe projekty. Wartość takich projektów zawierała się od 50 000do200 000 euro. Wnioskimałych projektów były przyjmowane po ogłoszeniu konkursu. Zazwyczaj beneficjentami środków w ramach małych projektów TACIS były lokalne i regionalne strukturywładzy. Wnioski były kierowane bezpośrednio do odpowiedniej instytucjiKomisjiEuropejskiej, a mianowicie EuropeAid,która wybie rała najlepsze projekty(Wspólnoty Europejskie, 2001, s. 10-12).
Charakterystyka wybranych programówrealizowanychw ramach TACIS w Federacji Rosyjskiej
Miano najbardziej popularnego z programów w zakresie TACIS śmiało można przyznaćprogramowiTEMPUS. Był to program wspierający reformę szkolnictwa wyższego w Rosji. Zmiany wsystemie rosyjskiego szkolnictwa wyższego stały się nie zbędnew związku z procesem adaptacjiuczelni wyższych do nowego trybu funkcjono wania, według zasad potocznie zwanych bolońskimi.
19 czerwca 1999 roku, ministrowie edukacji z 29 państw europejskichpodpisali DeklaracjęBolońską, którama na celu utworzenie Europejskiego Obszaru Szkolnic twaWyższegodo 2010 roku.Od momentu podpisaniaDeklaracjirozpocząłsię proces Boloński. Ogólnie,istotą procesu jest ujednolicenie jakości kształcenia na uczelniach wyższych.
ProgramTEMPUS w 1993 rokuzostał wprowadzony do programu TACIS i od 1994roku był realizowany na terytorium FederacjiRosyjskiej. Program TACIS/TEMPUS zostałnazwany unikalnym, gdyż cieszył się chyba największymzainteresowaniem wśród beneficjentów,którymi najczęściejbyły wyższe uczelnie.Prawdopodobnie było to następstwem aktywizacji mobilności studentów i ich wykładowców.Zdaniem dyrek torakrajowegobiura programu TEMPUS, N. Olejnikowej za sukces programu, należy uznaćwpływ projektów na proces modernizacji i dostosowaniasystemuszkolnictwa wyższego w Rosji donowychstandardów europejskich oraz udział w procesieformo wania Europejskiego Obszaru SzkolnictwaWyższego. Główną ideąTEMPUS, było przekształcenie szkółwyższychw centrastworzeniaspołeczeństwa wiedzy oraz centra rozwojukapitałuludzkiego, a takżepomoc w procesiebudowy systemu Bolińskiego iEuropejskiegoObszaruSzkolnictwa Wyższego. Realizowaneprojekty odegrały dużą rolęw modernizacji rosyjskiego systemu szkolnictwa wyższego, we wzroście prestiżu rosyjskich uniwersytetówi szkół wyższych. Dziękiproj ektom w ramach TACIS/TEMPUS zostałanawiązana współpraca międzynarodowa w zakresie wymian studenckich, prak
tyk i staży. Co więcej, kadra naukowa i dydaktyczna rosyjskich wyższych uczelni miałamożliwość uczestniczyć w konferencjach naukowych iseminariach. Z pewnoś cią absolwenci, którzy mielimożliwośćuczestniczyć w projektachTEMPUS będąbar dziej konkurencyjninawspółczesnym globalnym rynkupracy, ponieważ większość projektów zakładało zdobywanie kwalifikacji i umiejętności cenionych przez pra codawców, w tokupraktyk i staży za granicą Rosji(Olejnikowa,2010, s.46-50).
W toku realizacji programu TACIS/TEMPUS,z resztąjak i w pozostałychprogra mach, nie brakowało negatywnych faktorów. Bardzo często uczestnicy projektów mówilio niewystarczającej ilości środków na kontynuacje zamierzonych celów. Po nadto wskazywali, że w celupodwyższenia prestiżu rosyjskich uczelni jedentaki pro gram nie wystarczy.
Bardzo upowszechnionym w ramach TACIS był-program współpracy wzakresie modernizacji i reformowania instytucjonalnych struktur, który stanowił część każdego krajowego (narodowego) ProgramuPomocy Technicznej.
Warto także wyróżnić program skierowany na wsparcie współpracy służb granicz nych i celnych Unii Europejskiej i FederacjiRosyjskiej, takzwany „Program celny”. Wskazany programbył realizowany w zakresieregionalnej i transgranicznej współpra cywramach Wymiaru Północnego.
Wymiar północy, to koncepcjaskierowana na polepszenie koordynacjii wypraco waniepodejścia kompleksowegodowspółpracy transgranicznej. Z inicjatywą w 1997 roku wystąpiła strona fińska. Wymiar północny przede wszystkim skupiał się na: ochronieśrodowiska, bezpieczeństwie jądrowym,współpracy transgranicznej(łącznie z problematyką Kaliningradu), jurysprudencji i sprawachwewnętrznych (ze szcze gólną uwagą na walkę z przestępczościązorganizowaną). Wszystkie inicjatywy w ra mach Wymiaru Północnego do 2006 roku były realizowane przez TACIS (Jelisiejewa, 2003, s.28-39).
Wysoka ocena została wystawionaprzez stronę rosyjską programowi TACIS reali zowanemu w sektorze energetyki jądrowej. Międzynarodowy program skierowany na podwyższenie bezpieczeństwajądrowego pozaFederacją Rosyjską funkcjonował w Armenii, Ukrainie, Kazachstanie i Białorusi. Zasadniczym celem programu było osiągnięcie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w trakcie eksploatacjielektrowni jądro-wych oraz innychcywilnych instalacji jądrowych. Danyprogram zapewnił możliwość uzyskania praktycznejwiedzy wzakresie zaawansowanychtechnologii i wykorzystania ichw praktyce, co w ostateczności doprowadziło dooszczędnego ibardziej racjonalnego wykorzystywania zasobów materialnych ifinansowych, a także kapitału ludzkiego. Re alizacjaprojektów TACIS zapewniła wdrożenie środków zapewniającychwysokisto pień bezpieczeństwa poszczególnych rosyjskich obiektów energetycznych. Poza tym zapewnionosprzęt konieczny do unowocześnieniasystemu bezpieczeństwa i celową do-kumentacj ę metodologiczną.Wszystko to miało ogromny wpływ napoprawębezpieczeń stwajądrowego, a szczególnie na funkcjonowanie rosyjskich elektrowni atomowych.
W 1996 rokuzostał uruchomiony program współpracyprzygranicznej. Podstawo we komponenty dla Rosji realizowały zadania istotnedla rozwoju infrastruktury przy granicznej i ochrony środowiska. W tym ostatnim zrealizowano szereg projektów w zakresie polepszenia jakości środowiska w rejonie Republiki Karelia, miasta Sankt-Petersburg,nabrzeżu Kaliningradu w ramach WymiaruPółnocnego.
Efektywność programu pomocy technicznejdla Federacji Rosyjskiej
na przykładzie wybranych projektów
W październiku2004 rokuwMoskwie odbyło się spotkanieprzedstawicieli Izby Obrachunkowej Rosji (10 FR) i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO). Na posiedzeniu strony postanowiłyprzeprowadzić kontrolę,w celu bardziejdokładne go zapoznania się z mechanizmem i wynikamirealizacji projektów.
Wtoku kontroli specjaliści europejscy stwierdzili, że w niektórych przypadkach miały miejsce uchybienia i niedopatrzeniaprzy przygotowywaniu projektówod strony technicznej (bez uwzględnienia specyfikirosyjskiej). Ze względu na to, że procedura przygotowania projektów spoczywała na organizacjach, instytucjachi pozostałych be neficjentach ubiegającychsię o wsparcie finansowe w ramach TACIS, więcpowyższe uwagi skierowane były dorosyjskich odbiorcówpomocy unijnej.
Przykładem może posłużyć projekt„Integracja byłych wojskowych ze społeczeń stwem cywilnym” (projektnr SCR-E/110143/C/SV/RU, realizowanywramach pro gramu działania na 1999 rok„Pomoc w realizacji problemów socjalnychw okresie przejściowym”,budżet projektu 1,5 min euro), gdzie wpoczątkowejfazieprojektowa nianie został zbadany rynek rosyjski wzakresie analogicznych usług(przekwalifiko wania zawodowego), na skutek czego środki zostały skierowane na powoływanie struktur podobnych dotych już istniejących na rynku rosyjskim.
Nawet określany, jako jeden z najbardziej udanychprojektów„Reforma audytu” (odbiorcąśrodków byłoMinisterstwoFinansów FR. Budżet - 2 mineuro. Projekt miał trwać 24 miesiące, w rzeczywistości trwał26 miesięcy, czyli od stycznia 2001domar ca 2003 roku)w wyniku kontroli, wocenie specjalistów unijnych,takżeposiadał pew ne niedociągnięcia. Projekt zakładał, że firmy rosyjskie uczestniczące w projekcie dostarczą swoje sprawozdaniafinansowewrazz przeprowadzoną procedurą audytu, aby temogłyposłużyć, jako materiałdowypracowania praktycznych wskazówek au dytorskich. Lecz nie uwzględniono, że rosyjskie przedsiębiorstwa nie są gotowe ani ujawnić, anipublikować swoich dokumentacji finansowych, zasłaniając się tajemnicą handlową (IzbaObrachunkowaFR, 2005, s.206-233).
Kontrolerzy zwrócili uwagę nato, że zbytczęsto wprojektach występował problem z realizowanym celem,czyli tak naprawdę z najważniejszym punktem projektowym. Celezawartew projektachbyłynieprzejrzyste, nieprecyzyjne i nierealistyczne.Wefek cie powstały projekty o nieprawidłowych budżetach.Niekiedycel, który miał byćzre alizowany w jakimśprojekcie nie uwzględniał specyfiki prawa rosyjskiego. Takbyło w projekcie „Integracjabyłychwojskowych ze społeczeństwem cywilnym”, gdzie be neficjentemśrodkówTACIS było MinisterstwoObronyRosji, które miało za zadanie bezpłatnieudostępnić pomieszczeniabiurowedlarosyjskich i zagranicznych eksper tów. Jednak prawo rosyjskie nie przewidywałomożliwości wynajęcia lokali bezpo bierania opłaty. Co więcej wskazano na brak jakiegokolwiek organu na poziomie rządowymwRosji, który byłby kompetentny dorozwiązaniapowyższego problemu (IzbaObrachunkowaFR, 2005).
Kontrolerzy EuropejskiegoTrybunału Obrachunkowego odnotowali, że w niektó rychprojektachokreślenie celówma ogólnikowy i rozmazany charakter. Celempod stawowym projektu „Rozwój medycyny pierwszego kontaktu na zasadzie lekarza
rodzinnego” było polepszenie stanu zdrowia ludności Federacji Rosyjskiej. Zapis ten okazał się zbyt ogólny i nieprecyzyjny. Realizacja projektu trwała od 28 października 2002 roku po grudzień2004 roku, nrEBPOPEAID/113159/C/SV/RU, beneficjen tem środków byłaMoskiewska Akademia Medycznaim.I. M. Sieczenowa, budżet 3 mineuro (Izba ObrachunkowaFR, 2005). Oprócz tegow niektórych projektach bra kowało ilościowychwskaźników, według których można byłoby ocenić osiągane cele, ajaktakoweistniały, to nie byłymonitorowane. I znowuzaprzykładmoże posłużyć projekt „Integracja byłychwojskowych ze społeczeństwem cywilnym”. W raporcie końcowym zwyników realizacji tego projektu zapisano,iż z powodu braku ostatecznej liczby wskazuj ącej nailośćzatrudnień byłychwojskowych, nie możnabyło stwierdzić, czy wskaźnik przewidzianycelem projektu (nie mniejniż 70% byłych woj skowych bę dzie zatrudnionych) zostałosiągnięty.
Wraporciespecjalnym ETOczytamy: „Jeden z projektów miał kilka celów szcze gółowych. Jednym z nichbyło zapewnienie harmonizacjiprzepisów UE i Federacji Rosyjskiej określającychkategorie dróg.Taki cel nie mógł zostaćosiągnięty, ponieważ nie matakichunijnychnorm.W drugim przypadku projektmiał umożliwić przeprowa dzeniebadań porównawczych materiałów drogowychpoprzez wyposażenie rosyjskiej agencji wstosowny sprzęt. Sprzętzostał dostarczony,ale w dwa lata od zakończenia projektunie został jeszcze wykorzystany.Trzeci cel,którymbyło szkolenie pracow ników beneficjenta, został anulowany w trakcie realizacji” (EuropejskiTrybunał Obra chunkowy, 2006).
Innym problemem byłbrakwspółfinansowania projektówze stronyrosyjskiej,cze go domagałasię Komisja Europejska.
Przy zapoznaniu się zzawartościąraportów (sprawozdań) Izby ObrachunkowejFR iEuropejskiegoTrybunałuObrachunkowegotrudnoniezauważyć, że często strony za nieosiągnięcia,niepowodzenia i błędywtoku realizacjiprojektów obarczają się na wzajem.
Specjaliścirosyjscy wyjawili pewnetrudności w przeprowadzeniu kompleksowej i obiektywnejoceny efektywnościprogramu TACIS, gdyżich zdaniem trudnorozpa trywać działalność UniiEuropejskiej,jako organizacji międzynarodowej, do której Fe deracja Rosyjska nienależy. Oprócz tegostronarosyjska niejednokrotnie alarmowała do instytucji unijnych (najbardziej doKomisji Europejskiej)odpowiedzialnych za re alizację programuo zbyt rozbudowane procedury TACIS. Skomplikowane i często zawiłe procedury, wopinii specjalistówrosyjskich, miały negatywnywpływ na termi ny realizacji projektów.Ponieważ średnio termin trwaniaprac, przy przygotowaniu dużych projektów, wynosił do 2,5 roku, mogło to być czynnikiemnegatywnie od działującym na skuteczność, zarówno samych projektów, jak i programu w ujęciu całościowym.Ponadto urzędnicy rosyjscy stwierdzili, że programcieszy się dużym za interesowaniem ze strony potencjalnychbeneficjentów, natomiast ze strony unijnej padały zarzutyo małym nagłośnianiui upowszechnianiu informacji o pomocy w ra mach TACIS.
Były także i wspólne uwagi. Obie instytucje, Europejski Trybunał Obrachunkowy iIzba Obrachunkowa FR niejednokrotnie miały zastrzeżenia, skierowane bezpośred nio do pracy KomisjiEuropejskiej, wskazując, że Komisja nieregularnie dotrzymuje ustalonychreguł, a szczególnie dotyczyło to tak zwanych matryc projektowych, więc
nie wykazuje się systematycznością, co przekłada się nacały proces projektowania (Europejski Trybunał Obrachunkowy,2006). Rozbieżnośćw ocenachrosyjskich iunij nychspecjalistów wynikałazbraku spójnego systemu oceniania efektywności projek tów. W wyniku czego, stronnypo prostunie mogły uzgodnić wspólnego stanowiska w kwestiioceny efektywnościprojektów. Stronymiały różnepoglądyna końcowy wy nikzrealizowanegoprojektu, a wspólnego systemu oceny brakowało.Przedstawiciele Europejskiego Trybunału Obrachunkowego całkiem dobrzeocenili projekt „Harmoni zacja standardów drogowych”. Natomiast Federalna Służba Drogowa FR dała wsumie negatywną ocenę temu projektowi.Według tej instytucji, przyjęcie i wprowadzenie za leceń, które zaproponowali europejscy konsultanci,w kwestii standardów drogowych, mogłoby doprowadzićdo rezygnacji ze standardów obowiązujących w FederacjiRo syjskiej, conieuwzględnia specyfiki rosyjskiego klimatu. Jednak trzeba zaznaczyć, że ostatecznie strona rosyjska przyznała znaczny wpływ tego projektu, w stosunku do zmian wsystemieoceniania, jakości materiałów wykorzystywanych przybudowieire montach dróg, a rosyjscy specjaliści wzakresie infrastruktury drogowej mieli możliwość zdobycia nowego doświadczenia oraz nawiązania kontaktów roboczych z europejski miorganizacjami branżowymi i jednostkami naukowo-badawczymi, w celu kontynu acji współpracy (Tabaczkow, 2006).
Reasumując, analizując różnorodne projekty TACIS realizowane w rozmaitych gałęziach gospodarki rosyjskiej można wywnioskować, że najbardziej popularnymi były konsultacje wzakresieekonomikirynkowej, a szczególniewsprawach księgo wościi rachunkowości. Przykładem może służyćprojekt „Reforma audytuwRosji” (Tab. 1). Bezwzględu na rozbieżnościzdań i niektóre trudności, jakiewystąpiły wtrak cierealizacjiprojektów finansowanych w ramach TACIS, ETO uznał, że celewiększo ści projektów wpełni lub częściowo zostały osiągnięteipomimoniskiej skuteczności niektórych z nich Komisja uważa, że jej programypomocowe przyczyniają siędopo szerzania ogólnego zakresu współpracymiędzyUE istronąrosyjską.
Wnioski
Temat stosunków pomiędzy Unią Europejskąa Federacją Rosyjską nadal będzie stanowić ważnynurt badawczy. RozpadZSRR stałsię trudnymdoświadczeniem dla FederacjiRosyjskiej.UniaEuropejska (wówczasWspólnoty Europejskie)w ramach pomocy dla państwporadzieckich uruchomiła programTACIS, a największymbenefi cjentem pomocy stała sięRosja. Dzisiajprogram TACIS stał się już częściąhistorii stosunków unijno-rosyjskich.W 2006 rokuprogram pomocy technicznej,który prawie 16 latwspierałprzemianydemokratyczne i reformy gospodarcze wFederacji Rosyj skiej, został zastąpiony w Europej skim Instrumentem Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP), którystanowi inicjatywęKomisjiEuropejskiej. Zasadniczymcelem nowego programu jest rozwój współpracy pomiędzy UniąEuropejską apaństwamipartnerskimi spoza UE poprzez zapewnienie zintegrowanego i zrównoważonego rozwoju regionalnego”
(EuropejskiInstrument Sąsiedztwai Partnerstwa).
Program TACIS przewidywał głównie okazanie pomocy w postaci konsultacji,na cowydano około 80% z programowegobudżetu.Pozostałe środki można było wyko
rzystać nawykształcenie kadry oraz nazakup niezbędnego wyposażeniai sprzętu. W programie wzięło udział 58 regionówrosyjskich, wktórych zrealizowano ponad 1700 projektów. TACISbył realizowany w wielu dziedzinach ekonomiczno-społecz nych i wspierał Rosję w procesie przejścia od ekonomikicentralno-sterowanejdowol norynkowej.Ponadto, TACIS stałsię impulsem dorozwojuwzajemnego zrozumienia. Program pomocy technicznej poprzez realizowane projekty aktywniewspomagał bu dowę, skierowanego nawolny rynek, systemu społeczno-ekonomicznego w drodze nawiązywania kontaktówiwspółpracy długoterminowejmiędzy organizacjami kraj ów partnerskich w całej Zjednoczonej Europie. Podstawowymi kierunkami działania programu TACIS byłyreformy administracyjne, modernizacja i rekonstrukcjaprzed siębiorstw państwowych,rozwójsektora prywatnego,infrastrukturatransportowa i te lekomunikacyjna, energetyka, bezpieczeństwo jądrowe, ochrona środowiska, przemysł spożywczy, rozwójusług dla ludności oraz oświata.
Wsumie programzostał oceniony pozytywnie,zarówno przez stronę Rosyjską,jak i przez UnięEuropejską. Rosyjska stronaza pozytywne rezultaty realizacji programu TACIS uznała (Tabaczkow,2006):
- przekazanie doświadczenia krajóweuropejskich wzakresie zarządzania ekonomiką; - organizowanie pomocy socjalnej dlaludnościrosyjskiej w okresie przejściowym; - przygotowaniespecjalistów rosyjskichw różnych sektorach ekonomiki i socjalnej
ochrony ludności;
- w celu realizacji poszczególnych projektów był dostarczony nowoczesny sprzęt iwyposażenie oraz niezbędnaliteratura techniczna;
- przyznanie znacznych środków finansowych na budowę obiektów i na zakup nie zbędnego wyposażenia w celu zabezpieczenia ochrony środowiska, bezpiecznego wykorzystywania energii atomowej i racjonalnego wykorzystywania zasobów natu ralnych;
- okazane wsparcie w rozwoju współpracy przygranicznej między FR, innymi pań stwami członkami WNP i państwami Wspólnoty wzakresie ochronyzachowawczej zasobów leśnych i wodnych, zmianklimatycznych, w sferzeenergetyki, transportu, walki z przestępczościązorganizowanąi migracjąludności;
- realizacja programu TACIS sprzyjała przyciągnięciu do Rosji innych organizacji irządówpaństw zachodnich;
- wspólne uczestnictwo rosyjskich i zachodnich specjalistóww procesie realizacji projektów TACIS stworzyło warunki do rozwoju produktywnej współpracymiędzy organizacjami krajowymi izagranicznymi;
- strona rosyjska, biorąc pod uwagęzdobyte doświadczenie w procesiewspółpracy w ramachTACIS, nadalbędzie aktywnie uczestniczyć w realizacjipodobnych programów, co leży w interesach Federacji Rosyjskiej i będzie pozytywnie od działywać na dalszą kooperację z Unią Europejską.
Rosjanie przyznali, iż realizacj aprogramu TACIS stanowiła dla nich spore wyzwa nie, gdyżczęsto nie nadążali za całym procesem. Szczególnie odnosiło się,do zmian w prawodawstwie rosyjskim, w związkuz programem pomocy technicznej. Trudności pojawiły się także w sektorze kadrowym, dotyczyło to urzędników rosyjskich, którzy nie potrafili szybko dostosować się do nowychkryteriów. Cowięcej, organy władzy wykonawczej wykazywałyzbyt małe zainteresowanie programem TACIS, co
wyni-kało z brakuśrodków finansowychz budżetu państwa przeznaczonych najego realiza cję. Jednak uczestnictwo w programie zdaniem urzędników wymagało od rosyjskich organizacji nakładów materialnych, intelektualnych i administracyjnych (Tabaczkow).
Czynnikiem negatywniewpływającymnaefektywność programu, wedługstrony rosyjskiej, byłatakże niska aktywnośćpotencjalnych beneficjentów, która wiązałasię
de facto z brakiem doświadczenia ubiegania się o finansowanie zUnii Europejskiej. Czasami brakowało pomysłów na projekty. Program stwarzał wrażenie niespójnego wskutek przestrzennego rozproszenia projektów, comogło wpływać na głębokość i ja kość zamian, które były zaplanowane realizacjąprogramu. Zdaniem A. Stępień-Ku- czyńskiej:„Pomocdla Rosji okazała się niewielka wstosunkudojej potrzeb. Wielkość tej pomocy, conajwyżej mogła wpływać na złagodzenie nastrojów społecznych, nie zaś ułatwićreformowanie kraju” (Stępień-Kuczyńska, 2007, s. 17).
Do tych negatywnych aspektówministerstwa idepartamenty rosyjskie zaliczyły także:
- oderwanie pracowników rosyjskich od podstawowej pracy na czas współpracy z konsultantami;
- niezbieżność udzielonych usług z rzeczywistym zapotrzebowaniem na nie; - możliweryzyko powzięciarozwiązań i rekomendacjiniezgodnych zinteresem naro
dowym Rosji (Tabaczkow,2006).
Kierownik katedry Integracji Europejskiejprzy Moskiewskim Uniwersytecie Pań stwowym im. M. Łomonosowa -AleksiejKuzniecow,który bezpośrednio brał udział w realizacji projektówTASCISprzyznał, że wszystkieuwagi dotyczące realizacji pro jektów TACIS, októrychmowa była wcześniej zarówno ze strony ekspertówrosyj skich, jak i europejskich są sprawiedliwe. Od siebie dodaje, że projekty TACIS wspierałyfinansowo naukowcówrosyjskich, którzy mieli wówczas„głodowe pensje”. Projekty TACISdawały możliwość na nawiązanie współpracy i wymianę doświadcze niamiędzy naukowcami z różnych krajów. Kuzniecow podkreśla, że urzędnicy rosyj scy czasami ignorowali rekomendacje wypracowane przez zespoły eksperckiew toku realizacji projektu, co czasami miało tragiczne skutki.Jako przykład posłużyły wyda rzeniaz 2010 roku, kiedyto miałymiejsce obszerne pożarynacałym terenieFederacji Rosyjskiej. Kuzniecow mówi, żebezpośrednio wraz z kilkoma ekspertamiinformował o niedoskonałościach prawawzakresie bezpieczeństwaprzeciwpożarowego.
Pozatymczasami realizowane były projektynieadaptowane dorosyjskich realiów, akonsultanci, którzy bylidelegowanidobrze znali językrosyjski, jednak nie oriento wali się w tematyce, która byłaprzedmiotemprojektu. Kuzniecowwskazuje na bardzo niski stopień upowszechniania informacji o projekcie, jaki o wynikach jego realizacji. Głównym zarzutem była nietrwałość projektów, która także została zaznaczona w ra portach ETO.
Parlament Europejski, w dokumencie roboczym w sprawie sprawozdania specjal nego nr2/2006 EuropejskiegoTrybunału Obrachunkowego, oceniając rezultaty i ogól ny wpływ programuTACISna rozwój systemu społeczno-gospodarczego Federacji Rosyjskiej uznał,że pomoc unijna miała istotneznaczenie dlaRosji. Z pomocą środ kóweuropejskich na terytorium FederacjiRosyjskiejdokonywały się ważne reformy wadministracji publicznej,prawodawstwie, edukacji, energetyce i w wielu innych sfe rach funkcjonowania państwa.Parlament Europejski zwrócił uwagę, że z raportu ETO
wynika, iż strona Rosyjska wykazywałaniewystarczaj ące zainteresowanieprogramem TACIS, adialog między KE i władzami rosyjskimi nienależałdo łatwych, co przekła dało się na skuteczność programu pomocy technicznej. Zdaniem parlamentarzystów, Komisja Europejska,jak sama to uznała, miała niedociągnięcia, niedoróbki w realizacji programu/projektów.Ostatecznie Komisja Europejska postarałasięusprawniać w mia rę możliwości koordynację i zarządzanieprogramem TACIS (Parlament Europejski, 2006, s.2-9).
W związku ztrudnością zarządzania programem TACIS (zbyt dużo jest krajów -beneficjentów pomocyoraz stopniowepogłębienie się różnic w socjalno-ekonomicz-nym i politycznym rozwoju krajów WNP) orazrozszerzeniem UniiEuropejskiej, pro gram ten został stopniowo zastąpiony innymi programami, obecnie realizowanymi w czterech wspólnych przestrzeniach. Decyzjao tym została podjęta w maju 2003roku w Sankt-Petersburgu na szczycie Unia-Rosja, gdzie strony potwierdziły obopólne dążenie do zacieśnieniawspółpracy. Wtym celu w ramach PTC zostaną utworzone czteryprzestrzenie wzajemnej współpracy: 1) gospodarcza, 2) wolności, sprawiedli wości i bezpieczeństwa, 3)bezpieczeństwa międzynarodowego, 4) badań naukowych, edukacjiikultury.
Bibliografia
Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa, http://www.interreg.gov.pl/20072013/instrument+sa- siedztwa/.
Europejski Trybunał Obrachunkowy (2006), Sprawozdanie specjalne nr 2/2006 dotyczące rezultatów projektówfinansowanych w ramach TACIS wFederacji Rosyjskiej wraz z odpowiedziami Ko
misji, Trybunał Obrachunkowy, Dz. Urz., C 119 z19.05.2006.
Izba Obrachunkowa Federacji Rosyjskiej (Счетная палата Российской Федерации) (2005), ОТЧЕТ опроверке результатов реализации проектовтехнического содействия в Российской
Федерации,финансируемых ТАСИС, в Министерстве экономического развития итор говлиРоссийской Федерации и у получателей (распорядителей) средств (выборочно), [Sprawozdanie оkontroli wyników realizacji projektóww zakresie współpracytechnicznej fi
nansowanych w ramach TACIS na terytorium Federacji Rosyjskiej, w Ministerstwie Rozwoju EkonomicznegoiHandluRosyjskiejFederacjii uodbiorców (zarządzających) środków/środ-kami(selektywnie)], „Biuletyn Izby ObrachunkowejFR”nr 9(93)/2005, („Бюллетень Счетной палаты РоссийскойФедерации” №9 (93)/2005год), http://www.ach.gov.ru/ru/bulletin/152/. Jankowski D. (2012), StrategicznepartnerstwoUnii Europejskieji Rosji w polityce bezpieczeństwa:
szanse, przeszkody istan obecny,„Bezpieczeństwo Narodowe”, nr21.
Jelisiejewa W. (Елисеева В.) (2003), Трансграничное сотрудничество вСеверо-Западном феде
ральном округе: XXI век,Kaliningrad.
KaszkinS.(Кашкин С.) (2003),Россияи ЕвропейскийСоюз.Документы иматериалы, Moskwa, http://eu-law.ru/wp-content/uploads/2012/05/%D0%95%D0%A1-%D0%A0%D0%A4.pdf, data dostępu 19.6.2013.
Legucka А. (2007), Rosyjska wizjaUnii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe”, nr 3-4. Olejnikowa О.(ОлейниковаO.) (2010), ПрограммеТемпус 20лет, „Качество образования”, nr 10,
Moskwa.
Parlament Europejski (2006), DOKUMENT ROBOCZY w sprawie sprawozdania specjalnego
nansowanych w ramach TACIS w Federacji Rosyjskiej, Komisja Kontroli Budżetowej,
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/docu-ments/dt/618/618005/618005pl.pdf, data dostępu 11.08.2013.
Przybylska-MasznerB., PotyrałaA. (2009), Leksykon integracji europejskiej wobszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej iBezpieczeństwa i Europejskiej PolitykiBezpieczeństwa i Obrony,
Poznań.
Rada(EWG/Euroatom) (1991), RozporządzenieRady (EWG, Euroatom)nr 2157/91 z dnia 15 lipca
1991, Dz. Urz., L 201 z24.07.1991.
Rada (EWG/Euroatom) (1996),Rozporządzenie Rady (EWG, Euroatom) nr 1279/96 zdnia25czerw ca1996,Dz. Urz., L 165 z 4.07.1996.
Rada(EWG/Euroatom) (1999), Rozporządzenie Rady (EWG,Euroatom)nr 99/2000 z dnia 29grud
nia 1999, Dz. Urz. L12 z 18.01.2000.
Sobczak D.(2002),Stosunki Unii Europejskiej zRosjąpozakończeniu„zimnejwojny”.Przemiany i perspektywa polskiej gospodarki w procesieintegracji z gospodarką światową, Warszawa, s. 107-121.
Stępień-Kuczyńska A. (2007),Rosja: ku Europie, Toruń, s. 17.
TabaczkowN.(ТабачковH.) (2006), Анализ эффективностивзаимодействия Российской Фе дерации и Европейскогосоюза в рамках реализации программыТАСИС [Analiza efektyw
nościwspółdziałania FederacjiRosyjskieji Unii Europejskiejw ramachrealizacji programu
TACIS},„BiuletynIzby Obrachunkowej Federacji Rosyjskiej” nr 3(99), („Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации”, № 3 (99/2006)), http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulle-tins/08-buleten_doc_files-fl-1445.pdf.
Umowa о partnerstwie iwspółpracy ustanawiająca partnerstwo międzyWspólnotamiEuropejskimi i ichPaństwami Członkowskimia Federacją Rosyjską, D. Urz., L 327z 28.11.1997,„Ди пломатический вестник”, nr 15-16/1994.
Weiss С. H. (2007), Theory-based évaluation: Past, présent, and future.New Directions forEvalu
ation, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/ev.1086/citedby.
WspólnotyEuropejskie (ЕвропейскиеСообщества) (2001), Объединение финансированияпрог рамм ТАСИС ИИНТЕРРЕГ, Люксембург (Luksemburg).
Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на сред
несрочную перспективу(2000-2010 гг.), (Strategia rozwojustosunków międzyFederacją RosyjskąaUniąEuropejskąw latach 2000-2010), .Дипломатический вестник”, nr 11/1999.
Streszczenie
Głównym tematem niniejszejpracy jestwsparcie UniiEuropejskiej dla Rosji w ramach pro gramu TACIS. Było ono długofalowe imiałokształt programu celowego. Program pomocy technicznej trwałod 1991 po 2006 rok i stanowił bardzo ważną platformę współpracy w zakresie ekonomicznym, politycznym oraz socjalnym pomiędzy Rosjąa Unią Europejską. Wnikliwe ba dania przeprowadzone w zakresie współpracy rosyjsko-unijnejw ramach TACIS ukazały, żebez względu napewne trudnościw procesie realizacji niektórych projektów program śmiało można uznać za pozytywny przykładwspółpracy na podstawie wzajemnie korzystnego partnerstwa. Dzięki programowi,z jednej strony Unia Europejska otworzyłasobie dostępdo trudnodostępnego rynku rosyjskiego, z drugiej stronyRosjauzyskała znaczne środkimaterialne i doświadczenie w realizacji podobnych inicjatyw. W 2007 roku europejskiprogramTACIS realizowany w FR został zastąpiony Europejskim Instrumentem SąsiedztwaiPartnerstwa, a FR uzyskała status partnera strategicznegoUnii Europejskiej.
W ramach danejpracy zostałopracowany profil głównych zasad funkcjonowania i realizacji programu TACISna terytoriumFederacji Rosyjskiej w latach 1990-2006. Także zostałyporu szonekwestie związane zpodstawamiprawnymi,zprocesemprogramowaniai procedurą wy boru projektów. Wramach badań nad tematem na podstawie wybranegomateriału źródłowego dokonano oceny efektywności programu i perspektywywykorzystania zdobytegodoświadcze niawprzyszłości.
Summary
The TACIS program in the Russian Federation
The primary topic ofthis paper concernsthe matter oftheEuropean Union’s aid to Russia, offered under the TACISprogram. This long-term special program of technical aid spanned the period from 1991 to 2006, providinga highly important platform for economic, political and so cial cooperation between Russia and the EU.A thoroughexaminationofthe Russian-EU cooper ation within the framework of TACIS has shown that, despite certain difficulties in the implementation of severalprojects, theprogram can certainlybe considered asuccessfulexam ple ofcooperationbasedon mutually beneficial partnership. On theone hand, the program en abled the EuropeanUnionto find a way into the otherwise inaccessibleRussian market. On the other,Russia obtained considerable financial resourcesand experience intheimplementationof such initiatives. Afterthe transition from theTACISprogram totheEuropeanNeighborhoodand PartnershipInstrument in 2007, Russia was eventuallygiven the statusof EU strategic partner.
This paper examines themain principlesof the functioning of the TACIS programandits im plementation in the Russian Federation in 1990-2006. It also touches upon the matter of legal foundations, programming process and the selection of projects. On the basis of selected sources, thisstudy also assessesthe program’s efficiency and future prospects for usingtheexpe rience gathered there.
