f
Beheer en onderhoud
.
van woningen
'" (
BEHEER EN ONDERHOUD VAN WONINGEN working paper 4
~
B 0 U Wot6
NAAR MARKTGERICHT WONINGBEHEER flexibiliteit in de verdeling
van verantwoordelijkheden tussen huurder en verhuurder bij onderhoud en service ir H.F. Kaan
Innovatiegericht
Onderzoek Programma Bouw
Onderzoeksinstituut voor
Teéhnikhe Bestuurskunde (OTB) Thijsseweg 11
2629 JA Delft
Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 eN Delft tel. 015-783254 Bibliotheek TU Delft IIIII I IIII I II III II III 11111 I I 1111 II C 0003828077
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Beheer
Beheer en onderhoud van woningen. Delft: Delftse Universitaire Pers
Uitg. van: OTB, Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, Delft. Deel 4: N aar marktgericht beheer: flexibiliteit in de verdeling van verant-woordelijkheden tussen huurder en verhuurder bij onderhoud en service / H.F. Kaan. - Ill.
Met lito opg.
ISBN 90-6275-380-9
SISO 695.9 UDC 728.1.025.3:347.453 NUGI 655
Trefw: huurwoningen - beheer; huurwoningen-onderhoud. Copyright 1987 by H.F. Kaan.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publish-er: Delft University Press, Delft, The Netherlands.
VOORWOORD
Dit rapport verschijnt in het kader van het Innovatiegerichte Onderzoek-programma Bouw. De Onderzoek-programmacommissie IOP-Bouw, voornamelijk samengesteld uit deskundigen afkomstig uit bedrijfsleven en onderzoeks-wereld, stimuleert de universitaire- en TNO-organisaties toepassingsgericht onderzoek uit te voeren.
Beoogd wordt daarmee de technologische vernieuwing binnen de bouw te bevorderen.
Ter uitvoering van haar doelstelling zijn aan de Programma-commissie de financiële middelen toegekend door overheid en georganiseerd bedrijfsleven die zij gebruikt om de uitvoering van dit onderzoek te subsidiëren.
Dit rapport kwam tot stand in overleg met een begeleidingscommissie, waarin zitting hadden ir C. Buys (Dienstenstruktuur Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing van de gemeente Rotterdam), ir J. Hamers (Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting), drs M.A. Lammertink (Nationale Woningraad), F.L.J. van Nimwegen (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting) en ir W.M.A.J. Willart (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer). .
Hun kritische kommentaar is van grote waarde geweest voor het onder-zoeksresultaat.
De wetenschappelijke verantwoordelijkheid voor de inhoud van de rappor-tage ligt volledig bij de uitvoerders van dit onderzoek.
Onder bronvermelding mag dit rapport of mogen gedeelten van dit rapport
INHOUDSOPGA VE PAG.
VOORWOORD
o.
VERANTWOORDING ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 11. INLEIDING •.•.••.•••••••••••••.••••••••••••••••••••••••• 3 1.1. Probleem schets •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 3 1.2. Opbouw van het rapport ..•...•...•... 6 2. BEGRIPSBEPALING •••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 7 2.1. Onderhoudsverplichtingen van huurder en verhuurder •••••••••• 7 2.2. De onderhoudsverplichting en de Huurprijzenwet •••••••••••• 11 2.3. Huurkomponenten en huurbegrippen •••••••••••••••••••••••• 12
3. DE HUIDIGE SITUATIE •••.•••••••••••••••••••••••••••••• 15 3.1. Inleiding . . . • . . . 15 3.2. De traditionele visie op huurders- en
verhuurders-onderhoud •••••••.••••••••••••••••••••••••.••••••••••••• 15
3.3. Wijzigingen aan de woning door de bewoner en
mutatie-onderhoud •••••••••.••••••••.•••••••••.••••••••• 16
3.4. Groot-onderhoud door huurders •••••••••••••••••••••••••••• 22 3.5. Service en servicekosten in de praktijk ••••••••••••••••••••• 23 3.6. Knelpunten . . . 26
4. MOGELIJKHEDEN VOOR EEN FLEXIBELE BENADERING
VAN HET HUURDERS- EN VERHUURDERSONDERHOUD
EN DE SERVICE •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 29
4.1. Enkele praktijkvoorbeelden ••••••••••••••••••••••••••••••• 29 4.2. Dynamisch mutatiebeleid en dynamisch onderhoudsbeleid:
een fiktieve case ... 32 4.3. De individuele huursubsidie (IHS) als knelpunt ••••••••••••••• 36
5. SAMENVATTING, KONKLUSIES EN PERSPEKTIEVEN ••••••• 39
5.1. Samenvatting en konklusies ••••••••••••••••••••••••••••••• 39 5.2. Perspektieven ... 42 5.3. Kondities voor experimenten •••••••••••••••••••••••••••••• 44
o.
VERANTWOORDIN GDe relatie tussen verhuurder en huurder in de volkshuisvesting wordt in veel gevallen gekenmerkt door strikt geformuleerde kontrakten, bepalingen en verplichtingen. Zo weet de huurder waartoe hij is verplicht en de verhuur-der waaraan hij op zijn beurt heeft te voldoen. Onduidelijkheden, zo lijkt het, moeten zoveel mogelijk worden weggenomen. Daarom zijn de afspra-ken met alle huurders gelijk, uiteraard met in achtneming van de verschil-lende huren, die voor de verschilverschil-lende woningen moeten worden betaald. In dit working paper wordt de vanzelfsprekendheid waarmee ook onder-houdsafspraken worden vastgenageld, ter diskussie gesteld.
De marktontwikkelingen maken het wenselijk in te spelen op de individuele behoefte van de huurder - een klant-vriendelijke benadering versterkt de konkurrentiepositie van de woningbeheerder ten opzichte van andere korpo-raties en makelaar-beheerders. Terwijl aan de wensen van nieuwe huurders wordt tegemoet gekomen door de leeggekomen woningen aan te passen aan de marktvraag of individuele woonwensen (het zg. dynamisch mutatiebeleid scoorde hoog in de OTB-enquête in 1987 onder 81 woningkorporaties, ter-wijl ook makelaar-beheerders vrij vaak een dergelijk beleid voeren - zie "Onderhoudsorganisatie en -beleid in de kommerciële huur sektor", door drs H.M.H. van der Heyden - Delft (DUP), 1987) komen de zittende huurders er echter bekaaid af. Veranderingen aan de woning zijn niet of nauwelijks toe-gestaan en onderhoudsverplichtingen van huurder en verhuurder worden star geïnterpreteerd. De huurprijs is, eenmaal vastgesteld, een vast gegeven -afgezien van de jaarlijkse huurverhogingen. Een flexibilisering van de on-derhoudstaakverdeling, met konsekwenties voor de huur - waarbij een deel van het verhuurdersonderhoud door de huurder wordt uitgevoerd, hetgeen de huurder een vermindering van huur oplevert - stuit bij veel woningbe-heerders op verzet (zie de OTB-enquête onder 81 korporaties).
Het omgekeerde - de overname ván huurdersonderhoud door de verhuurder
tegen betaling - komt in de vorm van het zg. onderhoudsabonnement wel
incidenteel voor (zie wederom de OTB-enquête).
Met dit working paper hopen wij ertoe bij te dragen de weerstanden die verhuurders hebben tegen gedifferentieerde afspraken tussen huurders en verhuurders over de taakverdeling met betrekking tot het onderhoud en daarmee samenhangende verschillen in huurzetting, weg te nemen.
1. INLEIDING
1.1. Probleemschets
Veranderingen op de woningmarkt vragen om een aangepast onderhouds- en verhuurbeleid. Het lijkt voor verhuurders nauwelijks belangrijk (uit het oog-punt van verhuur) in verregaande mate tegemoet te komen aan de wensen van huurders, wanneer de woningmarkt gekenmerkt wordt door een groot tekort aan woningen. Nu de woningmarkt in sommige sektoren tekenen van ver~adiging begint te vertonen, wijzigt het beleid van verhuurders zich noodgedwongen. Waar op een aanbiedersmarkt de verhuurders in de positie verkeren dat zij zich nauwelijks hoeven te bekommeren over de kwaliteit van hun dienstverlening - de huurder neemt immers veel voor lief, als hij woonruimte kan krijgen - beginnen nu de sociale beheerinstellingen konkur-rentie van elkaar te voelen. Het korporatiebeleid begint zich meer op spe-cifieke doelgroepen te richten. Allerlei verhuur-bevorderende maatregelen worden genomen; in het technisch beheer is het z.g. dynamisch mutatiebe-leid hiervan een duidelijk voorbeeld. Dynamisch mutatiebemutatiebe-leid kan worden omschreven als een mutatiebeleid, dat inspeelt op de ontwikkelingen van de plaatselijke woningmarkt.
Natuurlijk heeft een ruimere markt ook een "zuigende" werking op zittende bewoners. Bewoners zullen sneller tot verhuizen geneigd zijn wanneer zij een aantrekkelijke woning (groter, beter, luxer en eventueel goedkoper) gemakkelijk kunnen betrekken. Het is mede daarom van belang, dat korpo-raties de zittende huurders zo ver mogelijk tegemoet komen waar het hun woongenot betreft.
Een van de knelpunten in de verhouding huurder-verhuurder is de mate waarin de bewoner zelfwerkzaamheid wordt toegestaan. Het aktiviteiten-skala waarop de bewoner zich beweegt, is zeer uitgebreid.
In een artikel in NCIV Vakwerk 6/84 "Huurder en verhuurder: doe-het-zelf-afspraken en onderhoudsabonnementen" refereert Priemus aan het tijdbud-getonderzoek dat aantoonde dat zowel in 1977 als in 1980 ongeveer 40% van de mannen circa 4 uur per week bezig is met klussen in huis. Hij citeert vervolgens KnuIst die de bezigheden van volwassen Nederlanders opnoemt wanneer zij in huis klussen:
54% binnen schilderen (wel eens); 44% behangen;
35% timmerwerk;
24% bezig met elektrische leidingen;
15% metselen of tegels aanbrengen;
Kennelijk is bij velen het doe-het-zelven een vanzelfsprekend aktiviteit. Zonder doe-het-zelven als superieure oplossing voor de technische beheer-problemen aan te willen prijzen, kunnen we ons afvragen of de marges van de zelfwerkzaamheid in de sociale huursektor en de bevoegdheid van de be-woners om onderhoudsbeslissingen te nemen, verruimd kunnen worden. Niet alleen het zelf uitvoeren van onderhoudswerk zou een mogelijkheid kunnen zijn, ook het doen uitvoeren van onderhoud door bewoners kan in sommige situaties wenselijk zijn. We denken dan bijvoorbeeld aan de gevallen waarin de korporatie zijn onderhoudsverplichtingen duidelijk niet nakomt, waar-door bewoners zelf de bevoegdheid zouden kunnen krijgen om de onder-houdsgebreken door een aannemer te laten verhelpen. Bovendien kan de permanente keuzemogelijkheid tussen het doen uitvoeren van onderhouds-werk door de korporatie danwel door een aannemer - of misschien ook door de bewoners - de konkurrentie stimuleren en zo een gunstige invloed uitoe-fenen op de prijs en de kwaliteit. Een aantal aandachtsvelden staat ons bij het behandelen van de geschetste problematiek voor ogen.
a.
het huurders- en verhuurdersonderhoud.De termen "huurdersonderhoud" en "verhuurdersonderhoud" nemen in het skala van onderhoudsbegrippen een aparte plaats in. Terwijl verre-weg de meeste onderhoudsbegrippen vanuit een technische of bedrijfs-ekonomische invalshoek zijn geformuleerd, duiden de juridische termen huurdersonderhoud en verhuurdersonderhoud in eerste instantie op in-standhoudingsplicht, zorgverplichting en verantwoordelijkheid. In relatie tot de flexibilisering van de verhouding tussen huurders- en verhuurders-onderhoud kunnen we een aantal vragen stellen:
• Hoe zijn de begrippen "huurdersonderhoud" en "verhuurdersonderhoud" afgebakend -juridisch, financieel, technisch/organisatorisch?
• Hoe wordt in de praktijk met het huurders- en verhuurdersonderhoud omgegaan door de betrokken partijen: al dan niet nakomen van ver-plichtingen, mogelijkheden tot afdwingen, sankties?
• Welke oplossingen worden er toegepast voor een flexibilisering van de relatie tussen het huurders- en verhuurdersonderhoud, wat kan daar-aan worden toegevoegd en wat zijn de voor- en nadelen voor de be-trokken partijen?
• Kan een verschuiving en flexibilisering van de zorgverplichting zich uitstrekken over alle soorten onderhoud (klachtenonderhoud, mutatie-onderhoud, groot mutatie-onderhoud, geriefsverbetering, planmatig onder-houd)?
• Betreffen deze mogelijkheden de gehele voorraad of slechts een min of meer specifiek deel daarvan?
b. service en servicekosten.
Nauw verweven met het huurders- en verhuurdersonderhoud is het be-grip service. Veel korporaties brengen naast de kale huur ook een bedrag aan servicekosten in rekening. Dit betreft dan de vergoeding voor een meer of minder uitgebreid skala van (onderhouds)werkzaamheden en ex-ploitatie-gerelateerde zaken, die niet in de huur worden doorberekend. Bijvoorbeeld: glasverzekering, schoonhouden gemeenschappelijke ruim-ten, kosten huismeester, CAI, etc.
De servicekosten zijn in een beschouwing over flexibilisering van de re-latie tussen huurders- en verhuurdersonderhoud interessant, omdat met de servicekosten de woonlasten kunnen worden beïnvloed, zonder dat de regelgeving daarvoor moet worden aangepast en veelal zonder konse-kwenties voor de individuele huursubsidie. De volgende onderzoeksvra-gen lijken ons in dit kader van belang.
• Hoe zijn servicekosten te definiëren? • Wat valt er onder de servicekosten?
• In hoeverre kunnen huurders verplicht worden van de service gebruik te maken (en daar dan voor te betalen)?
• Wanneer onderhoudstaken van de huurder door de verhuurder worden uitgevoerd, kunnen deze dan in servicekosten worden verrekend - wat is de invloed op de individuele huursubsidie en de verplichte jaarlijkse huurverhoging in dat geval?
• Is verrekening ook mogelijk wanneer een aannemer de onderhouds-werkzaamheden in opdracht van de bewoner verricht (met goedvinden van de korporatie)?
c. de differentiatie in de huur.
Immanent aan flexibilisering van het huurders- en verhuurdersonderhoud is de vraag, welke differentiatie in de huur hiervan het gevolg moet zijn. Tegemoetkoming aan individuele woonwensen is één aspekt, de vergoeding van werkzaamheden die een kontraktpartij uitvoert voor een andere, is een tweede. De onderzoeksvragen die wij in dit verband for-muleren zijn de volgende:
• Kan de sociale verhuurder de huurders een financiële vergoeding ge-ven voor werkzaamheden die de huurders hebben verricht?
• Hoe staat een dergelijke vergoeding in relatie tot individuele huursub-sidie (IHS) en jaarlijkse verplichte huurverhoging?
• Hoe past dit in de onderhouds- en beheernormering?
d. kwaliteitsbewaking.
Het uitbesteden van onderhoud aan bewoners of via bewoners aan aan-nemers vraagt om een kwaliteitswaarborg. Wanneer eigen mensen van de korporatie het onderhoud doen, is de kwaliteitsbewaking een interne organisatie-opgave. Wanneer een derde in beeld komt, wordt het pro-bleem mede bepaald door externe faktoren. In dit kader doemen de vol-gende vragen op:
• Hoe kan de kwaliteit van door bewoners of namens bewoners verricht onderhoud worden bewaakt?
• Hoe liggen de uiteindelijke verantwoordelijkheden?
• Welke organisatievormen en overlegvormen kunnen worden gehan-teerd om duidelijke afspraken te maken over vereiste kwaliteit, fi-nanciële konsekwenties en verantwoordelijkheden?
De hiervoor gestelde vragen zullen in het navolgende niet chronologisch worden besproken. De geschetste problematiek en een aantal mogelijke op-lossingen zijn dusdanig vervlochten, dat een expliciete vraag-voor-vraag-behandeling het risiko oproept om in herhalingen te vervallen. Daarom heb-ben wij voor een meer integrale bespreking van de onderhavige problema-tiek gekozen.
1.2. Opbouw van het rapport
In het volgende hoofdstuk zullen de begrippen huurders- en verhuurderson-derhoud in een juridische, financiële en technisch/organisatorische kontext de revue passeren. Met name de relatie met de onderhoudskomponenten in
de huur krijgt daarin aandacht. .
Het derde hoofdstuk beschrijft de huidige situatie en signaleert knelpunten in de invulling van het huurders- en verhuurdersonderhoud, terwijl in het vierde hoofdstuk aan de hand van een fiktieve case alternatieven zullen worden aangedragen, waarbij de voor-en nadelen voor de betrokken partijen worden afgewogen.
Tenslotte zullen in hoofdstuk 5 de konklusies worden vermeld en de pers-pektieven voor experimenten worden geschetst.
2. BEGRIPSBEPALING
2.1. Onderhoudsverplichtingen van huurder en verhuurder
Het Burgerlijk Wetboek (BW) levert het wettelijk kader waarin de onder-houdsverplichtingen van huurder en verhuurder zijn vastgelegd. Met name in het BW, Vierde Boek, Titel 7, Afdelingen 2 en 3 (artt. 1586-1623) worden de verplichtingen van huurder en verhuurder in het algemeen geregeld, waaronder de verdeling van onderhouds- en reparatielasten. De bepalingen bevatten hoofdzakelijk regelend recht, dat wil zeggen dat er bij overeen-komst van afgeweken kan worden.
De verhuurder heeft volgens het BW een instandhoudingsplicht en de huur-der een zorgverplichting.
De verhuurder moet:
- het verhuurde in alle opzichten in goede staat van onderhoud leveren (art. 1587, eerste lid);
- het in zodanige staat onderhouden dat het kan dienen voor het gebruik waartoe het is verhuurd (art. 1586);
- alle noodzakelijke reparaties verrichten, met uitzondering van die waar-toe de huurder verplicht is (art. 1587, tweede lid);
- instaan voor gebreken aan het verhuurde die het gebruik door de huurder verhinderen (art. 1588).
De huurder is verplicht:
- het gehuurde als een goed huisvader te gebruiken (art. 1596);
- de zgn. kleine en dagelijkse reparaties te verrichten (art. 1619, eerste lid);
- alle schade aan het gehuurde te vergoeden, tenzij hij kan aantonen daar-aan geen schuld te hebben (art. 1600);
- het gehuurde terug te geven in de staat waarin hij het ontving (art. 1599). Met name de verplichting van de huurder tot het verrichten van de geringe en dagelijkse reparaties is van belang. (Soms neemt de verhuurder deze ver-plichting al dan niet tegen een vergoeding over (onderhoudsabonnement). Het BW geeft een paar voorbeelden van werkzaamheden die tot die geringe en dagelijkse reparaties gerekend moeten worden. Wij citeren artikel 1619 BW, tweede en derde lid:
"2. Bij gebreke van overeenkomst, worden als zoodanig aangemerkt repara-tiën aan winkelkasten, de sluiting der luiken of blinden, de binnensloten, de vensterglazen, zoo binnen als buiten's huis, en al hetgeen verder door het plaatselijk gebruik daaronder begrepen wordt.
3. Niettemin komen die reparatiën ten laste van den verhuurder, indien zij door den vervallen toestand van het verhuurde of door overmagt zijn nood-zakelijk geworden"
Artikel 1620 BW zegt:
"1. Het schoonhouden van putten, regenbakken en sekreten komt ten laste van den verhuurder indien het tegendeel niet bedongen is.
2. Het schoonhouden der schoorsteenen komt, bij gebreke van beding, ten
laste van den huurder." .
Een aanpassing van de taakverdeling aan meer eigentijdse omstandigheden en scherpere omschrijvingen van de verantwoordelijkhedentoedeling zouden bepaald geen overbodige luxe zijn. De onderhouds- en reparatieverplichtin-gen van de huurder zijn wel erg summier aangegeven. In Woningraad Extra nr 29 "Bijkomende kosten bij woningexploitatie", 1984, merkt de NWR op dat in feite in bijna alle gevallen waarin zich een· geschil voordoet het plaatselijk gebruik, waarnaar artikel 1619, tweede lid, verwijst, uitsluitsel zal moeten geven. De NWR adviseert dan ook een schriftelijke overeen-komst aan te gaan waarin een en ander duidelijker is uitgewerkt. De richt-lijnen die de toenmalige minister van Openbare Werken en Wederopbouw in zijn circulaire van 24 april 1946 heeft gegeven met betrekking tot het door woningcorporaties te voeren onderhoudsbeleid, nemen in het raam van het huurdersonderhoud een belangrijke plaats in.
In deze nog altijd aktuele circulaire wordt door de minister gesteld, dat een rationeelonderhoudsbeheer van woningwetwoningen een redelijke verdeling van de onderhoudslasten tussen huurder en verhuurder vereist. In de circu-laire worden daartoe de volgende aanbevelingen gegeven:
"De omvang van de verplichtingen der huurder in dit opzicht behoort voor-af, bij voorkeur schriftelijk, duidelijk te worden vastgesteld. Ofschoon een niet voor alle omstandigheden geldend schema kan worden verstrekt aan-gaande de draagwijdte van het aandeel der bewoners, komen naar wettelij-ke en traditionele opvatting de hieronder genoemde onderhoudswerwettelij-ken in het algemeen in aanmerking om voor rekening der huurders te worden gela-ten. De wijze waarop dit geschiedt, kan van bestuurswege voor ieder geval afzonderlijk worden beoordeeld.
1. Het witten of sausen tijdens den duur der bewoning.
2. Het behangen idem, waarvoor het papier vanwege de woningbouwcor-poraties volgens een nader hunnerzijds te ontwerpen regeling zou kun-nen worden verstrekt.
3. Het vervangen van gebroken ruiten.
4. De kleine reparaties aan het hang- en sluitwerk van· deuren, ramen en eventueel luiken en blinden.
5. Het onderhoud van waterleidingkranen, alsmede het treffen van voor-zieningen aan of ten gevolge van bevroren waterleidingen.
6. Het schoonhouden of ontstoppen van putten, regenbakken, goten, goot-stenen en privaten.
7. Het treffen van kleine voorzieningen aan elektrische installaties. 8. Het maken van raamhorren, alsmede de werkzaamheden tot afweer of
tempering van het zonlicht.
9. De aanleg en het onderhoud der bij de woningen behoorende tuinen, waarbij het knippen der afscheidingshagen.
11
10. Het vegen der schoorstenen, ten minste eenmaal per jaar.
11. Alle herstellingen, voor zooverre hiervoor nog niet genoemd, welke het gevolg zijn van grove nalatigheid, slordigheid, onreinheid of ruwe be-woning."
De circulaire MG 75-34 van 30 september 1975, verwijst naar de bovenge-noemde circulaire van 1946 en voegt aan de onderhoudslasten die volgens de minister voor rekening van de huurder komen, het binnenschilderwerk toe.
Het is de huurder toegestaan tijdens de huurtijd veranderingen in de woning aan te brengen (tenzij de huurovereenkomst dit verbiedt), mits hij daarmee niet in strijd handelt met zijn plichten als goed huisvader, de bestemming niet verandert, geen schade toebrengt aan het gehuurde en de verhuurder geen nadeel berokkent (NWR 1984).
De veranderingen moeten, wanneer het huurkontrakt wordt beëindigd, weer ongedaan gemaakt worden. Er mag dan geen blijvende schade aan het ge-huurde worden toegebracht. De konsekwenties van de veranderingen moe-ten dus voor de uitvoering in beschouwing worden genomen. De verhuurder hoeft namelijk bij aflevering geen wijzigingen of toevoegingen te accepte-ren die voor hem nadelig zijn, bijvoorbeeld omdat de verhuurbaarheid nade-lig wordt beïnvloed, of omdat de waarde van de woning is verminderd, of de woning niet meer aan de te stellen veiligheidseisen voldoet. De verhuur-der kan dan verwijverhuur-deringen op kosten van de huurverhuur-der vorverhuur-deren. Wanneer het echter "objektieve verbeteringen" betreft, dan kunnen, afhankelijk van de omstandigheden, de beginselen van goede trouwen redelijkheid zich tegen zo'n eis verzetten (NWR 1984). In de praktijk echter heerst vaak de "terreur van de oorspronkelijke staat" (Adriaansens oratie, 1985). Veel verhuurders accepteren bij oplevering alleen de oorspronkelijke staat van de woning, tenzij de opvolgende bewoner de verantwoordelijkheid voor het terugbren-gen in die oorspronkelijke staat overneemt. Adriaansens (1985) wijst erop dat toevoegingen en verbeteringen door de wet niet verboden worden en ook niet ongedaan behoeven te worden gemaakt bij mutatie. Een aantal re-cente gerechtelijke uitspraken bevestigt dit ook. De objectieve verbeterin-gen maken de staat (van onderhoud) bij oplevering niet slechter, maar veel-eer later.
Om konflikten bij mutatie zoveel mogelijk te voorkomen heeft het NCIV een procedure ontwikkeld waarbij het voor de bewoner aantrekkelijk is vooraf toestemming aan de verhuurder te vragen voor het aanbrengen van een wijziging. Op basis van bouwtechnische en verhuurtechnische kriteria, eventueel uitmondend in voorwaarden, wordt wat het NCIV betreft vrijwel steeds toestemming verleend. In ieder geval worden vooraf afspraken ge-maakt en schriftelijk vastgelegd zodat partijen bij mutatie weten waar zij aan toe zijn. Wanneer toestemming werd verleend - met andere woorden, met de voorwaarden waaronder wijziging werd toegestaan, technische- en verhuurbaarheidsproblemen uitgesloten zijn - kan de wijziging in stand blijven. Voor nog niet afgeschreven geriefsverbeteringen wordt in NCIV-op-tiek een vergoeding betaald (NCIV 1985).
Aangaande de rechten en plichten van de verhuurder zegt het BW dat de verhuurder de huurder het rustig genot moet verschaffen zolang de huur
duurt (art. 1568 BW), hij moet instaan voor gebreken die het overeengeko-men gebruik verhinderen of ernstig belemmeren (art. 1588 BW), hij mag tij-dens de huurtijd geen veranderingen aan het verhuurde aanbrengen (art. 1590 BW) en hij moet de huurder vrijwaren tegen rechts stoornis die hem in zijn genot stoort (art. 1593 BW).
Het BW bevat een groot aantal bepalingen met betrekking tot de aanspra-kelijkheid van de verhuurder voor de materiële toestand van het gehuurde. De NWR (1984) merkt op dat deze bepalingen ieder op zich en in hun onder-linge samenhang blijkens de hierover bestaande literatuur en jurisprudentie nogal uitlopend kunnen worden geïnterpreteerd. Volgens de NWR heeft de volgende uitleg in de loop der tijd de voorkeur gekregen. Het uitgangspunt is het genot dat de huurder bij het aangaan van de overeenkomst mag ver-wachten gedurende de huurtijd te zullen hebben. Die verwachting is o.a. gebaseerd op de staat van onderhoud bij het begin van de huur. Volgens ar-tikel 1587, eerste lid, van het BW moet de verhuurder het verhuurde in alle opzichten in goede staat van onderhoud leveren. De huurder kan echter een minder goede staat van onderhoud accepteren. Verder moet de verhuurder h~t verhuurde blijvend onderhouden en wel in zodanige staat dat het kan dienen tot het gebruik waartoe het werd verhuurd (art. 1586, tweede lid, BW). Ook moet hij alle noodzakelijke reparaties die zich tijdens de huurtijd voordoen verrichten, met uitzondering van de kleine en dagelijkse repara-ties die voor rekening van de huurder zijn (art. 1587, tweede lid BW). Als de verhuurder niet aan zijn onderhoudsverplichtingen voldoet, waardoor het woongenot van de huurder in gevaar komt, dan pleegt hij wanprestatie. Van geval tot geval moet echter beoordeeld worden of een verhuurder in gebre-ke is gebleven.
De NWR geeft daarbij het volgende voorbeeld (NWR 1984): "Dat een dak-lekkage zo spoedig mogelijk moet worden hersteld zal niemand bestrijden, maar hoe zit het bijvoorbeeld met het buitenschilderwerk?
De huurder mag verwachten dat de buitenkant van zijn woning behoorlijk wordt onderhouden en. hij zal een haveloze gevel dan ook als genotsbeper-kend ervaren. Maar wanneer de woning in een saneringswijk ligt en de huur-der van het begin af aan heeft geweten dat ingrijpende woningverbetering, waaronder verandering van gevelindeling, voor de deur staat, dan mogen zijn verwachtingen met betrekking tot het buitenschilderwerk niet te hoog gespannen zijn. In dit geval zal dan ook niet gezegd kunnen worden dat de verhuurder het overeengekomen genot niet verschaft."
Samenvattend kan worden gesteld:
De onderhoudsverplichtingen van huurder en verhuurder zijn, voor zover ze zijn vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek, van regelend recht. Er kan dus bij overeenkomst van afgeweken worden. Voor zover BW en ministeriële circulaires iets over het huurdersonderhoud zeggen is dit niet scherp om-schreven en sluit het nauwelijks aan op de eigentijdse omstandigheden. Of-schoon de ministeriële circulaires van 1946 en 1975 aangeven wat onder huurdersonderhoud gerekend kan worden, is de essentie de redelijke verde-ling van onderhoudstaken tussen huurder er verhuurder om tot een rationeel onderhoudsbeleid voor woningwetwoningen te komen. Een flexibele opstel-ling hierin van huurder en verhuurder wordt door de wet niet onmogelijk gemaakt.
2.2. De onderhoudsverplichting en de Huurprijzenwet
De onderhouds- en reparatieverplichting die voortkomt uit het BW kan wor-den vervangen door een betalingsverplichting volgens de Huurprijzenwet woonruimte (HPW). Dit is het geval als huurder en verhuurder overeenko-men dat een deel van het huurdersonderhoud door de verhuurder wordt
uit-gevoerd tegen een door de huurder te betalen vergoeding (art. 12 HPW). Het onderhoudsabonnement, zoals verschillende woningcorporaties dat ken-nen, is hiervan een voorbeeld.
Het is ook mogelijk dat de huurder onderhoud uitvoert dat voor rekening van de verhuurder is. Dit heeft dan konsekwenties voor de huur. De ver-plichtingen die volgens het BW tot die van de verhuurder behoren, maar die ingevolge de huurovereenkomst naar de huurder zijn verschoven, behoren volgens de Memorie van Toelichting op de HPW (Tweede Kamer, zitting 1976-1977,14175 nr 3 blz. 30) op geld te worden gewaardeerd en maken dan onderdeel uit van de huurprijs. Deze geldelijke waardering dient dan wel te worden meegenomen bij de beoordeling van de redelijkheid van de huurprijs en bij de vaststelling van de jaarlijkse huurverhoging.
Omdat de verdeling van onderhouds- en reparatielasten volgens het BW, als norm ten grondslag ligt aan de HPW, heeft iedere overeengekomen ver-schuiving gevolgen voor de huurprijs. De NWR (1984) illustreert dit als volgt.
Afb. 1. Onderhouds- en reparatielasten van huurder en verhuurder in rela-tie tot de huurprijs volgens de NWR
FIguur 1: Normale verdeling Figuur 2: Door verhuurder over
-genomen verplichtingen van de huurder
Bron: Woningraad Extra 29 (NWR 1984).
Figuur 3: Door huurder over-genomen verplichtingen van de verhuurder
waardering daarvan in de huurprijs
Samenvattend kan worden gesteld dat een flexibele benadering van het huurder- en verhuurdersonderhoud van invloed kan zijn op de huurprijs.
2.3. Huurkomponenten en huurbegrippen
In relatie tot het voorgaande is het zinvol een globaal overzicht te geven van de wijze waarop de onderhoudslasten in de huur zijn verwerkt en wat de bewegingsvrijheid van de verhuurder en huurder in de besteding van de on-derhoudspost is.
Aan de inkomstenkant van het exploitatie-overzicht van woningen van de sociale verhuurder staan als belangrijkste komponenten de huur die ontvan-gen wordt de rijksbijdraontvan-gen(subsidies) en de exploitatiekosten. De huurprijs, die door een huurder wordt betaald, dient voor een groot deel om de kapi-taalslasten te dekken. Dat wil zeggen, dat een belangrijk deel van de huur wordt aangewend voor het betalen van de rente en aflossing van de geldle-ning waarmee de wogeldle-ning is gefinancierd. De geldlegeldle-ning kan zijn betrokken bij het rijk of op de kapitaalmarkt.
Daarnaast worden uit de huur belastingen en assurantie (voornamelijk tegen brand- en stormschade) betaald. Er wordt een reservering gemaakt voor huurderving. De korporatie is verplicht een deel van de huur te storten in de algemene bedrijfsreserve (ABR) teneinde calamiteiten te kunnen opvan-gen en een "spaarpot" te maken voor bijvoorbeeld groot onderhoud. Er wordt een door het rijk genormeerd bedrag gereserveerd voor beheer en administratie (ABA) en voor het dagelijks onderhoud. Dit laatste bedrag voedt het onderhoudsfonds (OHF).
Indien de woning is voorzien van CV, zal voor het onderhoud daarvan een apart, genormeerd bedrag worden gereserveerd, hetgeen ook voor liften ge-beurt.
Wanneer de korporatie lid is van een landelijke koepel (NWR of NCIV), mag de kontributie uit de huurinkomsten worden bekostigd (dit betekent niet dat de huur lager is als een korporatie geen lid is! Voor komplexen uit de '68-regeling en verschillende verbeterings'68-regelingen is wel de rijksbijdrage la-ger wanneer aan de landelijke centrales geen kontributie wordt betaald). Een eventueel exploitatie-overschot komt ten goede aan de ABR, een mo-gelijk exploitatietekort ten laste van de ABR.
Behalve met de huurprijs moet de huurder rekening houden met servicekos-ten (als bijkomende kosservicekos-ten) en het huurdersonderhoud.
Het ligt voor de hand dat bij een differentiatie van het huurbegrip ook de servicekosten en het huurdersonderhoud worden betrokken. Er ontstaat dan een rubricering in enerzijds de kapitaallasten en risiko, verzekeringen, be-lastingen etc. en anderzijds onderhoudslasten (inclusief de kosten die t.b.v. administratie uit de ABA worden gedekt), servicekosten en huurdersonder-houd. Immers, de laatstgenoemde komponenten bevatten bij uitstek moge-lijkheden om de woonlasten of de woonkwaliteit te beïnvloeden, zonder dat daarvoor de regelgeving geheel moet worden aangepast.
De huurkompenten kapitaallasten en risiko laten we in het kader van dit be-toog buiten beschouwing. We gaan er vanuit dat zij ongewijzigd blijven,
zo-wel in samenstelling als in procedures. Enkele definities en een plaatsbepa-ling van onderhoudsbegrippen zijn hier, in relatie tot het huurbegrip, wel op hun plaats.
De onderhoudslasten zijn een gevolg van het dagelijks klachtenonderhoud, het groot onderhoud, het mutatieonderhoud en het preventief planmatig on-derhoud.
Klachtenonderhoud - we spreken liever van (ongepland) korrektief onder-houd - is het onderonder-houd, dat wordt verricht, nadat een storing is opgetre-den, met als doel de storing op te heffen (NVDO 1983/9). Van een storing kan worden gesproken als een komponent van een objekt zich niet meer in de fysieke staat bevindt die nodig wordt geacht voor het funktioneren van die komponent (NVDO 1983/9).
De onderhoudslasten als gevolg van het klachtenonderhoud worden meestal gedekt uit het onderhoudsfonds (OHF). Een juistere benaming is "voorzie-ning onderhoud wo"voorzie-ningen en woongebouwen". Jaarlijks wordt ter voeding van het OHF een van rijkswege vastgesteld normbedrag voor onderhoud van woningen en indien aanwezig centrale verwarming en lift ten laste van de exploitatie gebracht en gestort in het onderhoudsfonds. Het exploitatiere-sultaat wordt zodoende niet be invloed door wisselende onderhoudsuitgaven. De visie van de overheid op datgene wat ten laste van het onderhoudsfonds komt, spreekt o.a. uit de Memorie van Toelichting bij de begroting van MVRO uit 1980. De toelichting op de begroting vermeldt, dat "de onder-houdsnorm de dagelijkse onderhoudsuitgaven moet kunnen dekken alsmede die uitgaven die regelmatig doch niet al te frekwent terugkeren, zoals bij-voorbeeld schilderwerk".
Dat impliceert dat het kortcyclisch preventieve onderhoud eveneens ten laste van het OHF komt. Het preventieve onderhoud is te omschrijven als het onderhoud dat wordt uitgevoerd voordat een storing is opgetreden, met het doel de kans op het optreden van die storing in de op het onderhoud vol-gende periode te verkleinen (NVDO 1983/9). Preventief onderhoud kan wor-den verdeeld in routineonderhoud en konditie-afhankelijk, niet routine-ma-tig onderhoud. Routineonderhoud is te omschrijven als alle preventief on-derhoud dat wordt voorbereid en uitgevoerd volgens een vastgestelde (meestal kortcyclische) periodiciteit op basis van wetten, voorschriften, ga-rantiebepalingen, veiligheidsoverwegingen, beheerervaring, traditie etc. (Priemus/Hoenderdos 1985).
Onder konditie-afhankelijk onderhoud verstaan we alle preventief onder-houd dat wordt voorbereid en uitgevoerd op basis van kennis die de beheer-der heeft van de huidige specifieke konditie, resp. het konditieverminde-ringsproces van de woning of onderdelen daarvan (Priemus/Hoenderdos 1985).
Het langcyclisch onderhoud, zowel gepland korrektief als preventief, be-hoeft in de meeste gevallen niet ten laste van het OHF te komen. De kos-ten hiervan kunnen kos-ten laste van de algemene bedrijfsreserve (ABR) worden gebracht. Dat zelfde geldt voor het mutatieonderhoud, door door Priemus en Hoenderdos (1985) wordt omschreven als alle preventief en korrektief onderhoud dat wordt voorbereid en uitgevoerd op het moment dat de wo-ning na het vertrek van de vorige bewoners (tijdelijk) leeg staat. Kosten die het gevolg zijn van aanpassing/opknappen van de woning om deze beter verhuurbaar te maken, komen ten laste van de ABR.
De servicekosten worden in Woningraad Extra 29 (NWR 1984) omschreven als de vergoedingen voor kosten die aan "echte" service zijn verbonden, d.w.z. de kosten voor levering van goederen en/of diensten die voor reke-ning van de huurder komen, maar waarvoor is afgesproken dat de verhuur-der ze direkt dan wel via een verhuur-derde levert. Onverhuur-der servicekosten kunnen o.a. worden gerekend:
-beheer- en administratiekosten, voortkomend uit de levering van goederen en diensten aan en voor rekening van de huurder;
-kosten van een huismeester voor zover hij direkte en indirekte dienstver-lening aan de huurders verricht;
-aanleg en onderhoud van bij de woningen behorende tuinen; -glasfonds en glasschade;
-ontstoppingsfonds voor ontstoppen van riolen en ledigen van beerputten; -glazen wassen;
-schoonmaken van dakgoten;
-schoonmaken van galerijen, trapportieken en paden; -schoorsteenvegen;
-huisvuilafvoer;
-radio/te v.-antennesnoeren;
-wasmachines, centrifuges, koelkasten, komforen;·
-warmtemeters en kachels;
-alarminstallaties;
-rioolrecht, voorzover dat van de huurder wordt geheven en niet recht-streeks door hem met de gemeente wordt verrekend;
-antenne-inrichtingen; -watergeld;
-onderhoudsabonnement.
In navolging van het VROM-rapport 'van service naar kosten' formuleert het NCIV het servicekostenbegrip negatief: het zijn alle bijkomende kosten die de huurder krachtens de huurovereenkomst aan de verhuurder moet betalen die niet onder de huurprijs vallen (NCIV 1984).
Het is duidelijk dat servicekosten de woonlasten zeer sterk kunnen beÏn-vloeden. Wanneer huurders deze aktiviteiten zelf uitvoeren (wat in veel ge-vallen ook gebeurt), kan op de woonlasten aanzienlijk worden bespaard. (Een uitvoerig overzicht van de servicekosten-problematiek in relatie tot de woonlasten, is vastgelegd in het rapport "Van service naar kosten", MVROM 1984, men.
Aan de formele interpretatie van het huurdersonderhoud en aan de positie die het in de huurvaststelling inneemt, is in de vorige paragrafen aandacht besteed. Hoe de interpretatie in de praktijk is, zal in het volgende hoofd-stuk aan de orde komen.
3. DE HUIDIGE SITUATIE
3.1. Inleiding
In dit hoofdstuk zal worden geschetst hoe in de beheerpraktijk van alledag wordt aangekeken tegen huurders- en verhuurdersonderhoud, wijziging van de woning door de huurder in relatie tot het mutatie-onderhoud, de rol van het huurders en verhuurders bij het groot-onderhoud, en de kwestie van ser-vice en serser-vicekosten. Wij baseren ons daarbij ten dele op onderzoeksgege-vens uit een enquête die onder 81 woningkorporaties is gehouden (OTB, 1987), ten dele op voorlichtingsmateriaal dat door korporaties wordt ver-strekt, terwijl ook publikaties aangaande dit onderwerp aanknopingspunten boden.
3.2. De traditionele visie op huurders- en verhuurdersonderhoud
Ofschoon het wettelijk kader een flexibele opstelling van huurder en ver-huurder toelaat in de afspraken over wederzijdse onderhoudsverplichtingen, overheersen er in de praktijk tamelijk uniforme visies op huurders- en ver-huurdersonderhoud. Korporaties richten zich bij het omschrijven van de verplichtingen van de huurder en de verhuurder vrij letterlijk op de ministe-riële circulaires van 24 april 1946 en MG 75-34.
Een aantal illustraties hiervan vinden we bij de woningbouwverenigingen 'De Combinatie' te Rotterdam, 'SA VOl te Zwolle en 'Willibrordus' te Oss. Bij deze drie korporaties zijn door ons in het kader van het 10P-onderzoek 'Be-drijfsmatig onderhoud en regelgeving' case-studies verricht naar de onder-houdsorganisatie (Delft, 1987). 'De Combinatie' laat bij een telefonische klachtenrnelding de huurder direkt weten of de klacht door de woningbouw-vereniging wordt verholpen, of dat het als huurdersonderhoud moet worden aangemerkt. Er is een centraal klachtenmeldingssysteem dat de klachten-opnemer direkt mogelijkheden biedt om deze afweging te maken. De korpo-ratie is overigens wel bereid tegen betaling huurdersonderhoud te verrich-ten.
SA VO heeft een informatieboekje voor bewoners uitgegeven waarin duide-lijk wordt aangegeven wat de bouwvereniging tot huurdersonderhoud rekent en wat zij als verhuurdersonderhoud aanmerkt. SAVO kent sinds 1984 ook de overname van het huurdersonderhoud tegen betaling, het z.g. 'service-abonnement'. Voor f.5,-- per maand (1986) kunnen huurders hieraan deelne-men. Het fenomeen service-abonnement (ook wel onderhoudsabonnement genaamd) komt bij meer korporaties voor. Meer dan 25% van de door het OTB in het kader van het 10P-Bouw onderzoek geënquêteerde korporaties kent een dergelijke vorm van overname van huurdersonderhoud. Het
belang-rijkste kenmerk van het onderhoudsabonnement is het verzekering-achtige karakter: voor een vaste bijdrage per maand wordt (een deel van) het huur-dersonderhoud uitgevoerd, ongeacht de werkelijke kosten. In feite hoort het bij veel korporaties bestaande glasfonds ook tot deze kategorie te worden gerekend.
Ook 'Willibrordus' heeft duidelijk op schrift staan welke onderhoudsver-plichtingen de huurder heeft en wat de onderhoudstaken van de verhuurder Zijn. Bij het melden van een klacht krijgt de bewoner ook onmiddellijk te horen of de klacht al dan niet door de verhuurder wordt verholpen.
3.3. Wijzigingen aan de woning door de bewoner en mutatie-onderhoud Ofschoon tegen de door de huurder aangebrachte veranderingen van de wo-ning door de verschillende verhuurders op uiteenlopende wijze wordt aange-keken, zijn de meeste verhuurders van mening dat de woning weer in de oorspronkelijke staat dient te Zijn als de huurder de huur heeft opgezegd. Verhuurders baseren zich dan met name op art. 1600 en 1598 van het BW, die de huurders verplichten alle schade aan het verhuurde te vergoeden, tenzij hij kan aantonen daaraan geen schuld te hebben (art. 1600) en het ge-huurde terug te geven in dezelfde staat van onderhoud waarin hij het ont-ving (art. 1598). In een artikel in Woningraad nr. 9 van 8 mei 1984, 'Veran-deringen in of aan de woning' signaleert mr E.R. Dijksma dat een korpora-tiebeleid met betrekking tot het al of niet toestaan van veranderingen aan de woning een hoeveelheid moed vereist' om te durven loskomen van de welhaast spreekwoordelijke opvatting dat iedere huurder recht heeft op een witte woning met de oorspronkelijke standaarduitrusting. Moed ook om huurders niet onder !ing het zaakje te laten regelen, terwijl daar juridisch niets van klopt. Moed om na afloop van de huur de kale huur met enkele guldens te verhogen, maar daardoor niet de nieuwe huurder met allerlei versluierde kosten en risiko's op te zadelen'. Voor het voeren van een duide-lijk beleid moet volgens Dijksma een aantal aspekten worden overwogen. Zonder te pretenderen volledig te zijn noemt zij:
• "Technische aspecten: kan de verandering technisch verantwoord worden uitgevoerd?
• Onderhoudsgevoeligheid: wat voor onderhoudsconsequenties heeft de ver-andering voor de verhuurder als er een andere huurder in de woning komt, terwijl de oorspronkelijke huurder de verandering mocht laten zitten? De woning wordt dan in haar nieuwe gedaante verhuurd en moet ook als zo-danig worden onderhouden. De verhuurder is onderhoudsplichtig.
• Kosten vervanging/vernieuwing: zolang de huurder blijft zitten, vormen deze kosten geen probleem. Als er evenwel een nieuwe huurder in de wo-ning komt, dan zal de verhuurder eventuele versleten of kapotte onderde-len van de verandering (buiten de schuld van de oorspronkelijke huurder ontstaan) moeten repareren of vervangen. De verhuurder kan hierbij voor onprettige verrassingen komen te staan.
• Effect op de huurprijs: veranderingen die de huurder zelf aanbrengt, wor-den niet meegenomen in de puntentelling en zijn dus niet van invloed bij het bepalen van de huurprijs. Na een mutatie mag de verhuurder die ver-anderingen wèl meenemen in de puntenwaardering om de huurprijs vast
te stellen. Werkzaamheden van de vorige huurder worden niet beschouwd als werkzaamheden van de nieuwe huurder. (Dijksma stelt dit te onge-nuanceerd. Art. 15 lid 3 van de HPW zegt: "Bij de beoordeling door de huurcommissie van de kwaliteit van woonruimte worden voorzieningen welke de huurder onverplicht voor eigen rekening heeft aangebracht en waardoor het woongerief geacht kan worden te zijn gestegen, buiten be-schouwing gelaten, tenzij verrekening der gemaakte kosten naar billijk-heid heeft plaatsgevonden".
De kantonrechter te Amsterdam heeft dit artikel al twee maal bij de nieuwe huurder analoog toegepast. HK.)
• Toekomstige verhuurbaarheid: doorbordurend op het vorige punt zal de korporatie - als de veranderingen blijven zitten - moeten bekijken wat de minimaal redelijke huur wordt voor de opvolgende huurder. De conse-quentie zou wel eens kunnen zijn dat de verhuurbaarheid van de woning in gevaar komt.
Belang zittende/toekomstige huurder: sommige veranderingen kunnen in de ogen van de één een enorme verbetering van het woongenot beteke-nen, terwijl een ander nooit aan zo'n verandering zou beginnen. Natuur-lijk is het voor de korporatie ondoenNatuur-lijk om in te schq.tten wat een even-tuele toekomstige huurder wel of niet wil. Maar er zijn veranderingen denkbaar die zo specifiek zijn toegesneden op het woongenot van één en-kele huurder, dat deze veranderingen aan het eind van de huur niet te handhaven zijn".
Ook het NCIV onderkent de problematiek van het al dan niet toestaan van veranderingen aan de woning. Om de verhuurder daarbij te steunen heeft het NCIV een brochure geschreven over wijzigingen aan de gehuurde. In september/oktober 1984 heeft die organisatie haar leden via regionale voorlichtingsbijeenkomsten over de aspekten van wijzigingen aan het ge-huurde en mutatie voorgelicht. In het voorjaar van 1985 kwam het NCIV met de Volkshuisvesting Plus 7, "Woning aanpassing door een huurder" uit. In die brochure wordt een aantal beleidsuitgangspunten besproken die voor de korporatie bij de beslissing of aan huurders toestemming tot wijzigingen zal worden verleend, richtinggevend kan zijn. Ook bij mutatie, wanneer (opnieuw) over een woningaanpassing moet worden beslist, spelen die be-leidsuitgangspunten een rol. Verder bevat de brochure naast het juridisch kader de belangrijkste aspekten, waaraan aandacht moet worden ge-schonken bij het verlenen van toestemming voor een wijziging en het maken van afspraken daarover met de huurder en zijn opvolger na mutatie. T en-slotte wordt in de brochure stilgestaan bij de problemen die aan de invoe-ring van nieuw beleid zijn verbonden.
Het NCIV is van mening dat verzoeken van huurders om hun woning te mo-gen aanpassen positief moet worden benaderd. Uitgangspunt is de vrijheid van de bewoners. Daarbij geldt, met het oog op andere belangen die de wo-ningkorporatie moet behartigen, een aantal algemene voorwaarden. Voor-waarden, die de wijziging zelf worden gesteld, betreffen:
- de technische kwaliteit van de wijziging alsmede van de woning als ge-heel;
- het belang van een doelmatig woningbeheer (met name onderhoudstech-nisch);
- de verhuurbaarheid van de aangepaste woning;
- het behoud van het goedkoop woningbezit voor de doelgroep.
Daarnaast geldt als algemene voorwaarde, dat vooraf duidelijkheid moet bestaan over alle konsekwenties van de wijziging. Niet in het minst moet duidelijk zijn wat er bij mutatie met de wijziging moet gebeuren. Het is juist die duidelijkheid die de bewoner kan motiveren om toestemming te vragen. Voor de huurder is het aantrekkelijk om vooraf te weten waar hij bij mutatie op kan rekenen. De verhuurder kan door middel van het stellen van voorwaarden bij het verlenen van toestemming het aanpassen van wo-ningen in goede banen leiden.
In gevallen waarin het van belang kan zijn vooraf voorwaarden te stellen, moet toestemming worden geëist. Volgens het NCIV speelt dit algemene kriterium een rol bij de volgende kategorieën wijzigingen:
a. wijzigingen waarvoor de huurder bij mutatie overname door de verhuur-der, met of zonder vergoeding, wenst;
b. voorzieningen in de woning die uitgaan boven het voorzieningenpakket, dat in nieuw te bouwen woningwetwoningen als normaal wordt beoor-deeld;
c. wijzigingen van de bouwkundige indeling van de woning; d. het aanbrengen of wijzigen van technische installaties;
e. wijzigingen en voorzieningen die niet meer ongedaan te maken zijn; f. wijzigingen waarvoor een bouwvergunning is vereist.
Voor alle wijzigingen, die onder een of meer van deze kategorieën vallen, moet voorafgaande toestem ming worden geëist.
De ervaring leert dat veel verhuurders de veilige weg kiezen en de woning in de oorspronkelijke staat achtergelaten wensen te zien. Niet alleen veel korporaties zijn die mening toegedaan, ook kommerciële verhuurders ver-langen veelal de woning van de vertrekkende huurder opgeleverd te krijgen zoals zij die hebben aangetroffen. (Zie Van der Heijden: Onderhoudsorgani-satie en -beleid in de kommerciële huur sektor, Delft DUP 1987). In de pro-. cedures voor mutatie-onderhoud zoals die door verhuurders worden gehan-teerd, staan dan ook de opname en kontrole van de woning door de verhuur-der centraal. Dat zonverhuur-der aktieve rol van de huurverhuur-der in een verhuur-dergelijke pro-cedure de problemen niet altijd worden voorkomen, illustreert de Consu-mentenbond met een artikel in De Consumentengids van november 1984; 'Ruzie over oplevering huurhuis te voorkomen'. De Consumentenbond signa-leert dat, als gevolg van onredelijke eisen van de verhuurder of een ver-keerde procedure, huurders na verhuizing een gepeperde rekening kunnen krijgen; soms zelfs willen verhuurders vernieuwingen op rekening van de vertrekkende huurder laten uitvoeren. Bij de Consumentenbond komen veel klachten van huurders binnen over moeilijkheden over beschadigde deuren, een door de huurder aangelegde douche of elektriciteitsleiding, een wegge-broken muurtje, niet-verwijderde klimplanten of stickers en schilderwerk. Van het laatste geeft het artikel een voorbeeld, waarin de
woningbouwver-emgmg de oorspronkelijke staat eiste en in het huurkontrakt had opgeno-men dat de oorspronkelijke staat eenzijdig door de korporatie vast te stel-len was. Een huurder kan in zulke gevalstel-len alleen terugvalstel-len op datgene wat er bij de ingebruikname is opgeschreven. In de praktijk gebeurt dat zel-den: de nieuwe huurder komt de sleutels halen en moet daarvoor nog even het huurkontrakt tekenen. De Consumentenbond stelt dat in veel kontrak-ten staat dat het huis in goede staat was toen de huurder erin trok. En als de huurder het huis heeft betrokken blijken gebreken, die de huurder dan vergeet te melden aan de verhuurder. De Consumentenbond adviseert de huurder dan ook deze gebreken alsnog in een aangetekend schrijven - met behoud van een kopie - onder de aandacht van de verhuurder te brengen en eventueel foto's te maken.
Bij de huuropzegging adviseert de Consumentenbond de volgende procedure: - De huurder kan de verhuurder in de huuropzeggingsbrief vr ag en de
wo-ning minstens twee weken voor de huurbeëindiging samen met de huurder te inspekteren. De huurder kan tijdens de inspektie zelf aantekenen wat de verhuurder als gebrek aanmerkt en de gebreken zelf herstellen. Wan-neer de verhuurder deze eerste inspektie achterwege laat, moet hij zelf de kosten van herstel dragen.
Na de verhuizing volgt een tweede inspektie. De bij de eerste rondgang opgemerkte punten worden dan nagelopen en voor zover de huurder die niet hersteld heeft, kan de eigenaar dat op rekening van de huurder doen. Komen er tijdens de tweede inspektie nieuwe gebreken aan het licht, dan kunnen de herstelkosten hiervan niet op de huurder verhaald worden. Uit-zondering hierop vormen de gebreken die er tijdens de eerste inspektie niet waren, zoals lijmresten van vloerbedekking en gaten in muren en plafonds als gevolg van het verwijderen van bevestigingsmiddelen.
Wanneer een mankement door de verhuurder wordt verholpen, mag hij daarvoor niet het volle pond in rekening brengen. Op allerlei voorzienin-gen dient een afschrijving in mindering te worden gebracht, bijvoorbeeld op de vervanging van een deur, een kast, een radiator, wastafel, toilet-pot, aanrechtblad, spiegel.
We bekijken tenslotte hoe De Combinatie in Rotterdam, SAVO in Zwolle en Willibrordus in Oss aankijken tegen wijzigingen van de woning door de huur-der. De bij deze korporaties door ons verrichte case-studies zijn de bron. De Combinatie stelt zich soepel op ten opzichte van technisch verantwoord aangebrachte veranderingen die de verhuurbaarheid van de woning niet aan-tasten. Er worden echter geen overnamekosten betaald. Bewoners die ken-baar maken dat zij veranderingen willen aanbrengen aan de woning, worden met adviezen geholpen. De korporatie probeert de bewoners zover te krij-gen dat ze, wanneer men veranderinkrij-gen wil aanbrenkrij-gen aan de woning, naar de korporatie komen voor goedkeuring. Er wordt dan een bijlage bij het huurkontrakt gevoegd. De korporatie verhuurt altijd een standaardwoning, d.w.z. men stelt zich niet onderhoudsplichtig voor aangebrachte verande-ringen of wijzigingen. Wanneer bewoners bijvoorbeeld een eiken keuken hebben geplaatst, is de korporatie onderhoudsplichtig voor een standaard-keuken. In het geval dat er een deurtje vervangen moet worden in een zelf-gepla.atste keuken, kunnen bewoners de beschikking krijgen over het bedrag
dat een standaarddeurtje kost. De nieuwe huurder krijgt naast het huurkon-trakt een inventarisatielijst voor ondertekening. Bovendien wordt er zo no-dig een bijlage bij het huurkontrakt gevoegd, waarin de zaken staan be-schreven waarvoor de korporatie zich niet onderhoudsplichtig acht.
Deze konstruktie wordt in de brochure van het NCIV begrepen onder de term "Overname oorspronkelijke staat". Wanneer het overleg helder wordt gevoerd, de nieuwe huurder goed ge informeerd is en de afspraak goed wordt vastgelegd (het NCIV reikt daartoe modellen aan), dan is die kon-struktie volgens het NCIV juridisch korrekt.Deze soepele benadering van door huurders aangebrachte wijzigingen en de poging tot spreiding van de verantwoordelijkheid, zoals die door de Combinatie wordt ondernomen, verdient naar onze mening navolging.
SA VO-woningkorporatie te Zwolle accepteert slechts aangevraagde en goedgekeurde wijzigingen. De technische deugdelijkheid is het belangrijkste beoordelingskriterium, terwijl het uitgangspunt is dat een nieuwe bewoner tegen redelijke kosten de woning moet kunnen betrekken. Van sommige ver-anderingen die bewoners hebben aangebracht, betaalt SA VO de restwaarde bij verhuizing. Deze zijn: (uitbreiding van) de CV -installatie, dubbele begla-zing, spouwmuurisolatie en sommige aanpassingen in de badkamer.
Woningbouwvereniging Willibrordus te Oss accepteert nagenoeg alle veran-deringen in de woning, mits ze schriftelijk worden aangevraagd. De techni-sche dienst van de korporatie adviseert over het gebruik van materialen en werkwijze. Ook wijst de TD eventueel op de noodzaak om een bouwvergun-ning en/of een vergunbouwvergun-ning van nutsbedrijven aan te vragen. Het beleid van de korporatie is dat de woning niet duurder moet worden achtergelaten dan nodig is. Daarom zal als regel geen vergoeding worden gegeven voor aange-brachte veranderingen en zij zullen ook niet in de huur worden doorbere-kend. Een uitzqndering daarop vormt de CV-installatie. Met inachtneming van een zekere afschrijving betaalt de korporatie de restwaarde aan de woner. De CV wordt vervolgens doorberekend in de huur die de nieuwe be-woner gaat betalen.
De korporatie staat overnamekosten die de nieuwe huurder aan de vertrek-kende moet betalen voor geaccepteerde aangebrachte veranderingen niet toe. Daarin verschilt Willibrordus van SA VO die een standaard overname-formulier heeft opgesteld. Dat heeft ook De Combinatie gedaan. De trans-aktie zelf gaat echter buiten de korporaties om. Aan dit fenomeen overna-me zitten nogal wat juridische haken en ogen. In een tweetal artikelen in
Woningraad nrs. 2 en 10 van 31 januari 1984 resp. 8 juni 1984 gaat L. Otto
nader op deze problematiek in (Otto, 1984a resp. Otto, 1984b). Aan de hand van een voorbeeld schetst zij een aantal significante knelpunten die zich bij dergelijke konstrukties kunnen voordoen. Het blijkt bijvoorbeeld dat voor de huurbepaling de woning gewaardeerd kan worden inklusief de door de vorige huurder aangebrachte wijzigingen (dit geldt niet als de wijzigingen zijn aangebracht door de zittende huurder). Door natrekking zijn alle aard- en nagelvaste voorzieningen eigendom van de verhuurder geworden, ongeacht de omstandigheid of de huidige huurder overnamekosten aan de vorige huurder heeft betaald of niet. In het door Otto aangehaalde voorbeeld mocht een oude huurder slechts een redelijk bedrag aan overnamekosten vragen voor roerende goederen als vloerbedekking en gordijnen, blijkens de uitspraak van de kantonrechter. Een groot deel van de door hem ontvangen
overnamekosten moest hij terugbetalen aan de nieuwe huurder, omdat dit niet voor overdracht vatbare zaken betrof. Door natrekking was het immers eigendom van de verhuurder geworden. Die kan dan ook worden aangespro-ken op zijn verplichting om deze voorzieningen ook in goede staat te onder-houden en zonodig te vernieuwen of te vervangen.
Bijzondere aandacht verdient het "marktgerichte mutatieonderhoud". Onder marktgericht mutatie-onderhoud of dynamisch mutatiebeleid verstaan we de mogelijkheid het mutatie-onderhoud te laten inspelen op ontwikkelingen van de plaatselijke woningmarkt. Uit de meergenoemde door het OTB in 1987 uitgevoerde enquête onder 81 woningkorporaties en gemeentelijke wo-ningbedrijven blijkt het niet gelijk behandelen van alle woningen na vertrek van de huurder op zekere schaal voor te komen.
In beginsel staat een drietal alternatieven open:
a. het achterwege laten van mutatie-onderhoud waar dit technisch wel no-dig zou zijn;
b. het aantrekkelijk maken van de woning na mutatie door het verbeteren van de staat waarin de woning verkeert;
c. het aantrekkelijk maken van de woning na mutatie door het veranderen van de woningindeling.
Mogelijkheid a. blijkt bij weinig woningbeheerders populair. Wanneer ver-huurders mutatie-onderhoud achterwege laten, gebeurt dat in komplexen die binnen afzienbare tijd worden gesloopt of ingrijpend worden verbeterd. Het niet uitvoeren van mutatie-onderhoud is dan ook geen struktureel be-leid, maar wordt of is meestal voor één bepaald komplex toegepast.
Het aantrekkelijk maken van de woning na mutatie door het veranderen van de woningindeling is een aktiviteit die 26% van de geënquêteerde beheer-ders wel eens uitvoert of heeft uitgevoerd. Maar ook hier geldt dat het slechts incidenteel is toegepast er zeker niet op grote schaal is voorgeko-men.
Het verbeteren van de staat waarin een woning verkeert, teneinde de wo-ning aantrekkelijk te maken voor verhuur, komt bij meer dan de helft van de geënquêteerde verhuurders voor (56%). Het in principe gelijk behandelen van het gehele woningprojekt na een mutatie is niet langer zonder meer het uitgangspunt bij uitvoering van mutatie-onderhoud. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat slechts bij een klein deel van de geën-quêteerde woningkorporaties en woningbedrijven verbetering van de staat waarin de woning verkeert na mutatie op grote schaal is toegepast. Meestal gebeurt dit bij een of een aantal moeilijk verhuurbare woningen in een pro-blematische wijk of buurt. Bij deze verbeteringen zijn drie soorten aktivi-teiten te onderscheiden, die naast het normale mutatie-onderhoud worden uitgevoerd.
- in de eerste plaats is dit het schilderen en behangen van een woning, die moeilijk verhuurbaar is;
- in de tweede plaats wordt het beter verhuurbaar maken van de woning gezocht in het verhogen van het voorzieningennivo van de woning nadat een mutatie heeft plaatsgevonden. Dit heeft dan betrekking op het ver-vangen van lavetten door douches, het plaatsen van nieuwe aanrechtbla-den of gehele keukenblokken of het vervangen van het sanitair en/of het tegelwerk;
- in de derde plaats wordt de verhuurbaarheid van de woning vergroot door een kombinatie van de twee voorafgaande procedures.
Het is opvallend, dat verhuurders de vertrekkende bewoners juist op deze aspekten aanspreken, wanneer zij de woning in de oorspronkelijke staat op-geleverd wensen te zien. Öf een zekere kortzichtigheid is hieraan niet vreemd,
of
het vertrouwen in de door de vertrekkende bewoner geleverde kwaliteit is erg gering. Er worden kennelijk aktiviteiten door de korporaties ontplooid, die zij de bewoners verbieden. Als het aantrekkelijk maken van een woning belangrijk is om de verhuur te bevorderen, dan zal ook het as-pekt van het verbeteren van de woning door zelfwerkzaamheid van bewo-ners als marktwaardeverhogend middel moeten worden beschouwd. (Zie ook Van Dieten en Van Leeuwen in "Volkshuisvesting 10-86", die dezelfde me-ning zijn toegedaan).3.4. Groot-onderhoud door huurders
Een aktieve rol van huurders in het groot-onderhoud van hun woning is nog geen gemeengoed. Er is een aantal experimenten gaande, waarop wij in een volgend hoofdstuk terugkomen. In een enkele niet-officieel-experimentele situatie willen bewoners zelf het roer in handen nemen van het groot-on-derhoud, meestal nadat de woningkorporatie het liet afweten. Het LOS-blad 86-9 doet verslag van een groot onderhoudsplan in Beverwijk, waar een duur plan door de bewoners werd afgekeurd. Vervolgens kreeg de bewonerskom-missie van het bestuur van de korporatie mandaat om zelf een plan te ont-wikkelen (een apparaat kent de 360 woningen rijke korporatie niet). Het ar-tikel beschrijft hoe dit in z'n werk is gegaan en eindigt met de konstatering dat dit alleen mogelijk is geweest doordat de twee aktieve buurtbewoners (die inmiddels bestuurslid zijn) niet meer aan het arbeidsproces deélnemen (dus veel vrije tijd konden investeren) en technisch inzicht hebben. Zonder deze twee voorwaarden zou meer technische en sociale hulp nodig zijn ge-weest.
In het LOS-blad 85-6 ontvouwen Martin Libregts en Dyon Noy van de Stich-ting Bouwhulp in Eindhoven ideeën over een onderhoudsplan, dat de huur-ders zekerheid moet geven over een kontroleerbare kwaliteit, zicht op de financiële middelen en een heldere procedure. In een normstelling kan, zo menen Libregts en Noy, de minimaal vereiste kwaliteit vastgelegd worden, er kan worden bepaald hoe die kwaliteit gemeten wordt en op welke wijze gebreken verholpen moeten worden. Het onderhoudsplan moet worden ver-gezeld van een financieel plan. Daarin staat vermeld welke kosten worden verwacht en welke inkomsten daar tegenover staan. Het moet antwoord ge-ven op de vragen hoeveel geld er voor onderhoud is, hoe het besteed wordt en of dat efficiënt is. Tenslotte noemen de schrijvers de 'heldere procedu-re', die huurders de gelegenheid geeft om op het juiste moment kontrole op het onderhoudsbeleid uit te oefenen. In de procedure moeten afspraken worden gemaakt over zeggenschap van huurders bij de vaststelling en jaar-lijkse bijstelling van het onderhoudsplan, zeggen Libregts en Noy. Ook moet vastgelegd worden wat de rol van huurders is bij àe uitvoering van het on-derhoud.
echter steken in losse opmerkingen. Onder het kopje 'Hoe voor elkaar te krijgen' wordt de suggestie gewekt dat verhuurders onwillig zijn in het op-stellen van een onderhoudsplan en dat het dus alleen maar een kwestie van afdwingen is. Geen enkel handvat bieden de schrijvers voor praktische in-vulling van het voorstel; ze gaan o.m. voorbij aan de komplikaties die norm-stelling meebrengt (geldigheid, absoluut of niet, voor alle woningen van alle leeftijd dezelfde norm of niet, etc.), aan de vraag wat de taakverdeling huurder-verhuurder in dit onderhoud is, aan de mogelijkheden en onmoge-lijkheden van de financiële sturing van het onderhoud en aan beoordelings-kriteria voor de efficiency van het onderhoud.
In een aantal situaties zijn de bewoners wel aktief betrokken bij het groot-onderhoud, zoals het volgende hoofdstuk laat zien. Een ruime interpretatie van de verantwoordelijkheid van korporatie en bewoner vormt de grondslag voor het goed funktioneren van het technisch medebeheer door bewoners. In de traditionele korporatie-opvatting is groot-onderhoud echter een zaak die uitsluitend door die woningbouwvereniging dient te worden georganiseerd. De enquête die het OTB in 1987 onder 81 woningkorporaties heeft gehou-den, heeft dan ook geen innovatieve koncepties op dit punt opgeleverd. De betrokkenheid van de huurders bij het groot-onderhoud blijkt evenwel uit de mogelijkheden die zij aangrijpen om via gerechtelijke procedures uit-voering van groot-onderhoud af te dwingen wanneer de verhuurder in gebre-ke blijft. Priemus merkt weliswaar op dat het aantal op groot-onderhoud gerichte bewonersakties veel kleiner is dan het aantal op huurverlaging ge-richte akties (Priemus, 1984), toch meldt het LOS-blad recentelijk met re-gelmaat gevallen waarin verhuurders via een gerechtelijke procedure ge-dwongen werden groot-onderhoud aan hun bezit te doen uitvoeren. Langza-merhand is het tij aan het keren, mede doordat bewoners steeds vaker af-zien van hoog-niveau-renovatie, in verband met de huurkonsekwenties.
3.5. Service en servicekosten in de praktijk
De kosten die een huurder boven zijn huur betaalt, kunnen worden onder-scheiden in gebruikskosten en servicekosten. Gebruikskosten zijn kosten die niet tot de huur behoren en onlosmakelijk met de woningexploitatie zijn verbonden. Zij zijn te splitsen in vaste lasten en variabele lasten. Tot de vaste lasten kunnen de kapitaalslasten worden gerekend, tot de variabele lasten bijvoorbeeld de stroomkosten van een lift.
Er is een diskussie geweest of de vaste kosten onder de Huurprijzenwet val-len en derhalve tot huur moeten worden gerekend, of dat zij als bijkomende kosten moeten worden aangemerkt (zie Woningraad 25/26 van 11 december 1986 en NCIV Vakwerk 1985, nr 5, pp. 101-103, NCIV Vakwerk 1986, nr 19, pp. 420-422, NCIV Volkshuisvesting Plus, nr 6, Servicekostenwijzer, p. 718). De Huurprijzenwet stelt, dat de kapitaalslasten en de variabele lasten (voor zover deze voor rekening van de huurder komen) van de woning met 'haar onroerende aanhorigheden' worden geacht te zijn verdiskonteerd in de huurprijs, ook als dit in werkelijkheid niet in de huurprijs is opgenomen. Huurders beseffen dit steeds meer, en het aantal gevallen waarin huurders via gerechtelijke procedures de betalingsverplichting voor de ge-bruikskosten aanvechten is dan ook legio. Het voornoemde artikel in
