•
...
a>
a>
.c
a>
..c
"'Cco
co
...
...
0 0>
0)c:
c:
0S
c:
·CO
a>
I-
0)0
c:
l-
~a>
::J
~::J
3:
l-
+-'l-
c:
Cl)0
Z
a>
Cl):=
~ ~a>
w
"'C0
a>
N
+-'a:
Cl)w
a>
Cl
+-'Z
C,)a>
DTB-WERKDOCUMENT
ANALYSE VAN DE
VOLKSHUIS-VESTINGSSITUATIE IN LELYSTAD
EN VISIEONTWIKKELING
R.A. van den Broeke
H. Heeger
H.
Priemus
8505398G
96-22
·D···:····
(
:
(-..
-:::::::::: :D:-:-:-:-:-:-: \
....
[Jt:~:f
• o . o • • • • • • •. . . . ... .
..
D~~D
.
·
· ... .
.
...
. .. . ..
.
. .
.
·.·.·.·.·.0
...
·
... .
0
···
· ... .
· ... .
· ... .
·
... .
..
.
. .
.
.. .
. .
ANALYSE VAN DE
VOLKSHUISVESTINGS-SITUATIE
'
IN LELYSTAD EN
VISIEONT-WIKKELING
Bibliotheek TU Delft
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005
Fax (015) 278 44 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.nl
ANALYSE VAN DE
VOLKSHUISVESTINGS-SITUATIE'IN LELYSTAD EN
VISIEONT-WIKKELING
R.A. van den Broeke
H. Heeger
De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door de: Delftse Universitaire Pers
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BmUOTIlEEK, DEN HAAG Broeke, R.A. van den
Analyse van de volkshuisvestingssituatie in Lelystad en visieontwikkeling / R.A. van den Broeke, H. Heeger en H. Priemus. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - (OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB , ISSN 1383-8017 ; 96-22)
ISBN 90-407-1392-8 NUGI 655
Trefw.: volkshuisvesting, Lelystad
Copyright 1996 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm
INHOUD
1 INLEIDING .. .. . . .. . .. . . .. . . 1
2 CONCLUSIES OVER DE LELYSTADSE VOLKSHUISVESTINGS-SITUATIE . ... . . .. . . ... .. . . .. . . . ... 3
3 ANALYSE EN BELEIDSVOORSTELLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3 .1 Werkgelegenheid en economische ontwikkeling . .. . . . ... .. ... 5
3.2 Stagnatie bevolkingsgroei Lelystad . . . .. . . . 7
3.3 Zwakke woningmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10
3.4 Woningaanbod . ... . . ... .. ... . . .. .. 15
3.5 Leefbaarheid en woonomgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3.6 Woonlasten en concurrentiepositie ... . . .. ... .. .. .. 20
3.7 Imago . . . .. .. .. . . .. . . 23
3.8 Financiële positie corporaties en gemeente ... ... .. . . 24
3.9 Samenwerking corporaties ... . . .. .. .. . .. .. .. 26
3.10 Krachtige sturing ... . . .. ... ... .. . . 27
4 AANBEVELINGEN EN PERSPECTIEF . . . . . . .. .. 31
4.1 Inbreng van verschillende partijen .... .. .. .. . .. . .. . .. .. 31
4.2 Vervolg en stappenplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
LITERATUUR . . . .. . . . .. .. .. . . .. . . 39
1
INLEIDING
Lelystad kampt met aanzienlijke volkshuisvestingsproblemen. Alle inspanningen en onderzoekingen ten spijt, is men er tot op heden niet in geslaagd een adequate
aanpak van de Lelystadse problematiek te ontwikkelen. De Provincie Flevoland, de
gemeente Lelystad en de Inspectie Volkshuisvesting Noord-Holland en Flevoland hebben het OTB om die reden eind 1995 gevraagd een visie te ontwikkelen op het
Lelystadse volkshuisvestingsbeleid. Het OTB zou daarmee een initiërende rol
kunnen spelen bij het op gang brengen van het volkshuisvestingsdebat.
Deze beleidsnotitie koppelt de analyse van de Lelystadse volkshuisvestingssituatie aan concrete beleidsadvisering. Een eerste analyse van de Lelystadse volkshuisves-tingssituatie had tot doel respectievelijk kansen en bedreigingen, en sterkten en zwakten aan te geven van waaruit vervolgens mogelijke beleidsvoorstellen ontwik-keld konden worden.
Naast de analyse van volkshuisvestingsplannen, structuurvisies, beleidsnotities, statistieken en bijvoorbeeld bestaand onderzoeksmateriaal, is aan de hand van gesprekken met sleutelfiguren uit de Lelystadse volkshuisvesting geprobeerd een beeld te krijgen van achtergronden van de Lelystadse problematiek. Daarnaast geven de gesprekken inzicht in de ideeën en opvattingen die de lokale partijen in Lelystad hebben over de volkshuisvesting en de mogelijke beleidsvarianten die ontwikkeld zouden kunnen worden. Zo zijn gesprekken gevoerd met de heer De Ruiter van Van
der Linden Vastgoedbeheer , de heren Van Oosten en Van der Burgt van ABC
Vastgoed, de heren Doorten en Sikkens van Woningbouwstichting Lelystad, de heren Sträter en Dreef van Woningstichting De Opdracht, de heren Van Bochove en Hendriks van de gemeente Lelystad en de tijdelijke bewindvoerder van Woningstich-ting De Opdracht, de heer Rijkaart van Capelle. Gesprekken zijn tevens gevoerd met de heer Van Velzen van de Nationale Woningraad, de heer Aquina van het NCIV, de heer Molenaar van de Inspectie Volkshuisvesting Noord-Holland en Flevoland, de heren Licher en Van den Berg van de Provincie Flevoland, mevrouw Langeveld van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en de heer Smit van de Kamer van Koophandel. Namens de inwoners van Lelystad zijn gesprekken gevoerd met de heren Baarman en Wiesener (Huurdersraad van De Opdracht), Jasper en Verweij (WBL 1993) en de heer Lensen (Lelystad Actief).
Op basis van de analyse van het bestaande onderzoeksmateriaal en de gesprekken hebben wij tien conclusies over de Lelystadse volkshuisvestingssituatie getrokken
(hoofdstuk 2). De tien conclusies vormen het vertrekpunt voor de uiteindelijke
beleidsadvisering. Aan de hand van de gesprekken en een aantal bijeenkomsten met
de begeleidingscommissie (bestaande uit de heren Van Bochove en Hendriks (gemeente), de heer Van den Berg en mevrouw Bouwmeester (Provincie Flevoland) en de heren Molenaar en Van den Ham (Inspectie Volkshuisvesting Noord-Holland en Flevoland» is het draagvlak voor verschillende beleidsvarianten gepeild.
De werkzaamheden leiden uiteindelijk tot een afgewogen pakket van beleidsvoor-stellen die mede richting zouden kunnen geven aan het in de toekomst te voeren
volkshuisvestingsbeleid in Lelystad (hoofdstuk 3). ,
Hoofdstuk 4 plaatst de beleidsadvisering in het perspectief van de inspanningen die de verschillende partijen zouden moeten leveren. Zoveel is immers duidelijk: de Lelystadse problematiek is complex, het zelf oplossend vermogen van de Lelystadse actoren beperkt. Een gezamenlijke, intensieve aanpak met daarin een rol voor zowel de lokale partijen als de rijksoverheid, ligt voor de hand.
Eind maart 1996 zullen gemeente, Provincie en Inspectie met staatssecretaris Tommel overleggen over de problematiek van Lelystad. Deze notitie zal in de uitein-delijke vorm één van de pijlers onder het te voeren overleg kunnen zijn en doet recht aan de opgave die de staatssecretaris en de lokale volkshuisvestingspartijen in een eerder overleg (30 augustus 1995) hebben geformuleerd: het opstellen van een probleemanalyse en het formuleren van mogelijke oplossingsrichtingen.
Daarnaast zou de beleidsadvisering een rol kunnen spelen bij de verdere uitwerking van beleidsvoorstellen binnen het Ontwikkelingsberaad Lelystad, en dan met name binnen de Werkgroep Wonen.
2
CONCLUSIES OVER DE LELYSTADSE
VOLKS-HUISVESTINGSSITUATIE
Naar aanleiding van de analyse van de Lelystadse volkshuisvestingssituatie hebben wij tien conclusies geformuleerd. Deze conclusies worden in de volgende paragrafen verder uitgewerkt en gekoppeld aan beleidsvoorstellen:
1. Bevordering van de werkgelegenheid en de economische ontwikkeling is ver-moedelijk het belangrijkste element bij het oplossen van de volkshuisvestings-problematiek. De oplossing van de Lelystadse problematiek ligt daarmee slechts voor een deel in handen van de volkshuisvesting. Er liggen op het terrein van de volkshuisvesting echter voldoende aanknopingspunten die de lokale partijen zouden moeten benutten.
2. Alle eerdere prognoses ten spijt stagneert de feitelijke groei van de bevolking en is er de laatste jaren sprake van een bevolking die geleidelijk in omvang afneemt. Een krachtige groei van de bevolking lijkt op korte termijn niet realiseerbaar. Lelystad is thans een groeikern zonder donorgemeente.
3. Lelystad opereert in een uiterst zwakke markt. Er is sprake van een kwantita-tief en een kwalitakwantita-tief overschot aan huurwoningen, hetgeen de verhuurbaar-heid blijvend onder druk zet en tegelijkertijd tal van problemen genereert in de vorm van leegstand, leetbaarheidsproblematiek, een beperkte buurtbin-ding, een weinig hechte sociale structuur en een atbrokkelend draagvlak voor voorzieningen.
4. Het woningaanbod bestaat voornamelijk uit grotere eengezinshuizen, terwijl de vraag - althans die in de huursector - zich uitstrekt tot kleinere woningen voor een- en tweepersoonshuishoudens. De differentiatie is op het punt van huurprijs, aantal kamers, woningtype en bouwjaar beperkt.
5. De oorzaak van verminderde verhuurbaarheid is in Lelystad maar voor een klein deel toe te schrijven aan de kwaliteit van de woningen. Leetbaarheid en de kwaliteit van de woonomgeving spelen in veel gevallen een grotere rol. In een aantal complexen doen zich bouwtechnische problemen voor.
6. In vergelijking met andere groeikernen is Lelystad, uitgedrukt in nettohuur-quotes (dat wil zeggen: exclusief bijkomende woonuitgaven als OZB, gas en elektra), geen extreem dure woongemeente. De bijkomende gemeentelijke lasten (onroerende-zaakbelasting) behoren echter tot de hoogste van Neder-land. De ligging ver van andere gemeenten en werkgelegenheid zorgt voor hoge bijkomende kosten voor vervoer (auto of trein) en tevens voor lange reistijden. Deze factoren pakken erg nadelig uit voor de concurrentiepositie van de Lelystadse woningen ten opzichte van het woningaanbod in andere woongebieden. De huurprijzen van de woningen zijn weinig marktconform.
7. Het imago van Lelystad laat te wensen over, of, zoals iemand het uitdrukte:
Lelystad heeft helemaal geen imago.
8. De fmanciële positie van de beide Lelystadse corporaties en die van de
gemeente is dermate zwak dat het fundament onder de lokale volkshuisvesting niet bijster goed te·noemen is.
9. Vaneen effectieve samenwerking tussen de woningcorporaties is tot nu toe
. weinig tot niets gebleken.
10. Het ontbreekt Lelystad aan een gezamenlijk gedragen en effectief
volkshuis-vestingsbeleid en derhalve aan een voortvarende aanpak van de Lelystadse volkshuisvestingsproblemen. Van de kant van de gemeente mag een krachtige sturing worden verwacht. Prestatie-afspraken, een actueel volkshuisvestings-plan en bijvoorbeeld uitspraken over de omvang van de goedkope en betaal-bare woningvoorraad zullen een belangrijke rol spelen in dat gezamenlijke volkshuisvestingsbeleid.
3
ANALYSE EN BELEIDSVOORSTELLEN
Er bestaat niet één specifieke maatregel die uiteindelijk tot de oplossing van de volkshuisvestingsproblemen van Lelystad leidt. Het beleidsadvies is dan ook geba-seerd op een samenhangend geheel van beleidsmaatregelen. De beleidsvoorstellen zijn geclusterd per probleemveld.
3.1 Werkgelegenheid en economische ontwikkeling
Bevordering van de werkgelegenheid en de economische ontwikkeling is vermoedelijk
het belangrijkste element bij het oplossen van de volkshuisvestingsproblematiek.
De oplossing van de Lelystadse problematiek ligt daarmee slechts voor een deel in handen van de volkshuisvesting. Er liggen op het te"ein van de volkshuisvesting
echter voldoende aanknopingspunten die de lokale partijen zouden moeten benutten.
Analyse
Alhoewel de werkgelegenheid toeneemt (over de periode 1988-1992 steeg het aantal volledige en deeltijdarbeidsplaatsen in Lelystad van 15.790 naar 20.520), laat de Economische ontwikkeling van Flevoland (provincie Flevoland, 1993) zien dat de groei van het aantal arbeidsplaatsen in Lelystad achterblijft bij de ontwikkeling van de omvang van de beroepsbevolking. De werkgelegenheid groeit met 400-600 arbeidsplaatsen per jaar. Daar staat tegenover dat Lelystad 6.000-8.000 arbeidsplaat-sen tekortkomt om te kunnen voorzien in de behoefte van de Lelystadse beroepsbe-volking (Gemeente Lelystad, 1995a). Het gebrek aan werkgelegenheid weerspiegelt zich ook in het relatief hoge cijfer voor werkloosheid. Van de beroepsbevolking (leeftijd 15-64 jaar) zit 11 % zonder werk (Gemeente Lelystad, 1995b).
De uitgaande pendel is ten opzichte van de omvang van de beroepsbevolking aanzienlijk. Cijfers over 1989 en 1994 geven aan dat de uitgaande pendel zelfs groeit. Recent materiaal laat zien dat slechts 44,7% van de beroepsbevolking daadwerkelijk in Lelystad werkzaam is (Gemeente Lelystad, 1995b). Dat percentage blijft aanzienlijk achter bij de doelstelling van 67% die de Europese Commissie in haar rapportage over Flevoland als norm hanteert (Europese Commissie, 1994).
Naast een omvangrijke uitgaande pendel, is er ook een niet onaanzienlijke inkomen
-de pen-del die eveneens in omvang toeneemt. Het gaat in totaal om 5.900 mensen die in Lelystad werken en elders wonen. Volgens de heer Beukers van de gemeente Lelystad zou de prijs-kwaliteitverhouding van de woningen in Lelystad zodanig moeten zijn, dat de afstand Lelystad-Almere in prijs en kwaliteit wordt gecompen-seerd. Letterlijk genomen zouden huurwoningen dan
f
254,- per maand goedkoper moeten zijn (Gemeente Lelystad, 1995a). Recente gegevens over bijvoorbeeld het verhuisgedrag van medewerkers van de Penitentiaire Inrichting Lelystad laten zien dat slechts een beperkt deel van de medewerkers (35 %, waarvan 2/3 reeds in Lely-stad woonachtig was) daadwerkelijk in LelyLely-stad woont. Over de periode 1992 tot 1995 ging de toename van 1.000 arbeidsplaatsen gepaard met een toename van de inkomende pendel met 990 personen (Gemeente Lelystad, 1995c).Beleidsvoorstel
Het gebrek aan werkgelegenheid is een van de meest bepalende factoren die de verdere ontwikkeling van 'Lelystad in de weg staan. Op het terrein van de vestiging van werkgelegenheidsbronnen ligt er voor Lelystad een aantal kansen. Zo heeft Lelystad een gunstige ligging voor het transport van goederen, zijn er mogelijkheden voor de verdere ontwikkeling van de luchthaven, is de stad redelijk toegankelijk per spoor en over de weg en biedt Lelystad veel ruimte in en om de stad en dus goedko-pe grond voor de vestiging van bedrijven.
Het Rijk, de Provincie en de gemeente Lelystad bepalen de randvoorwaarden voor de vestiging van bedrijven en zouden actief de ontwikkeling van werkgelegenheid en economie (blijvend) moeten bevorderen. De beschikbare budgetten uit de Premiere-geling werkgelegenheidsontwikkeling (pS OL) die de gemeente Lelystad tot aan het jaar 2000 voorzien van in totaal 23 miljoen gulden, zijn medio 1996 bijna uitgeput. Dat wil zeggen dat de gemeente Lelystad de komende jaren in financiële zin -slechts in beperkte mate extra inspanningen ter bevordering van de vestiging van bedrijven kan ontwikkelen. De lobby zou zich kunnen richten op de verruiming van de budgetten en tevens op deelname aan een fiscale regeling bestemd voor steunregi-o's die bedrijven in staat stelt om versneld af te schrijven op onroerend goed.
De gelden die de Europese Commissie beschikbaar stelt (Europese Commissie, 1994), kunnen niet voor de volkshuisvesting worden aangewend, maar wel voor de verbetering van werkgelegenheid en bijvoorbeeld de infrastructuur. De Europese Commissie koppelt aan de verstrekking van de gelden wel de voorwaarde van co-financiering: als de gemeente gebruik maakt van de gelden van de Europese Commissie, dient zij in aanvulling op die gelden, zelf eveneens een financiële bijdrage te leveren.
Niet alleen het vestigingsklimaat behoeft verbetering (het aanbieden en inrichten van bedrijfsterreinen, aantrekkelijke grondprijzen, etc.), ook zou aandacht besteed moeten worden aan het verbeteren van de infrastructuur.
Die verbetering kan betrekking hebben op het doortrekken van de spoorlijn die nu in Lelystad stopt. De plannen voor het doortrekken van de treinverbinding naar Zwolle
(de Hanzelijn, beoogde aanleg in 2007) en naar het noorden van het land (via het Zuiderzeetracée) zijn er wel, maar deze zouden eerder gerealiseerd kunnen worden. Daarmee opent zich de mogelijkheid om de interesse van de transportsector voor Lelystad te bevorderen. De aanleg van de A23 - de extra wegverbinding met het vasteland - zou eveneens kunnen bijdragen aan de toegankelijkheid van Lelystad en aan de reductie van reistijd. De fixatie op de Randstad zal met de komst van de weg- en spoorverbinding verminderen en tevens dienen zich nieuwe ontwikkelings -mogelijkheden voor de werkgelegenheid aan.
De lokale volkshuisvestingspartijen en andere actoren zullen gezamenlijk de promo-tie van Lelystad ter hand moeten nemen. De promotie moet zich richten op de vestiging van bedrijven en bewoners. Overigens heeft promotie op de lange termijn alleen effect wanneer daadwerkelijk een goed vestigingsklimaat geboden wordt en huishoudens daadwerkelijk een aantrekkelijk aanbod krijgen voorgeschoteld.
De gemeente zou creatief op zoek kunnen gaan naar aantrekkelijke vestigingsvoor-waarden voor bedrijven: Lelystad zou als 'kansrijke zone' geprofileerd kunnen worden. Een mild fiscaal klimaat zou daarvan deel kunnen uitmaken. Met zich vestigende bedrijven zouden afspraken gemaakt kunnen worden over een financiële bonus voor die werknemers die zich in Lelystad vestigen. Ook zou periodiek geke-ken moeten worden naar de mogelijkheden die er zijn om inkomende pendelaars aan Lelystad te binden. Een gericht nieuwbouwbeleid zou onderdeel van dit beleid kunnen zijn.
3.2 Stagnatie bevolkingsgroei Lelystad
Alle eerdere prognoses ten spijt stagneert de feitelijke groei van de bevolking en is er de laatste jaren sprake van een bevolking die geleidelijk in omvang afneemt. Een krachtige groei van de bevolking lijkt op korte termijn niet realiseerbaar. Lelystad is thans een groeikern zonder donorgemeente.
Analyse
Recente ontwikkelingen
De instroom neemt thans geleidelijk af, terwijl de uitstroom de laatste jaren een stijgende lijn vertoont (Gemeente Lelystad, 1993/1994). Aan de onderkant van de markt zijn mensen min of meer gebonden aan de huidige woning, terwijl huishou-dens die zich dat kunnen permitteren, verdwijnen naar de koopsector (ontwikkelaars profiteren daarvan) of naar goedkopere huurwoningen elders.
Een aantal oorzaken is aanwijsbaar waardoor de groei van de bevolking stagneert en thans zelfs voorzichtig overgaat in een lichte daling. Zo heeft Lelystad voor starters te weinig te bieden, terwijl juist deze groep het fundament zou moeten zijn voor een toekomstige groei van Lelystad. Veel starters vertrekken derhalve naar het 'oude land'. Dat wil zeggen dat Lelystad in toenemende mate een scheve bevolkingsop-bouw kent.
Daarnaast ontbreekt het Lelystad - in tegenstelling tot de meeste groeikernen - aan een donorgemeente. Uit registratie van woningzoekenden en woningtoewijzingen
blijkt dat op dit moment 24 % van de huidige Lelystadse huurders afkomstig is uit Amsterdam. De afgelopen jaren is het aandeel van Amsterdammers op de totale instroom geleidelijk gedaald naar 9 %. Amsterdam vervult daarmee dus niet langer de functie van donorstad; Almere vangt de overloop vanuit Amsterdam op. Ter vergelijking blijkt uit gegevens van Woonservice - de stichting die voor de regio Utrecht woonbonnen administreert en daaraan managementinformatie ontleent - dat 20% van de in Nieuwegein binnenkomende woonbonnen uit Utrecht afkomstig is. Blijkbaar leidt een toename van de druk op de woningmarkt in de Randstad en het tekort aan bouwlocaties, (nog) niet tot extra belangstelling voor Lelystad. Dat is zorgwekkend. Lelystad zou zich in eerste instantie moeten richten op een zelfstan-dige ontwikkeling. Deze stelling wordt nog eens ondersteund ~oor het gegeven dat nieuwbouw binnen Lelystad voor het overgrote deel (over 1993 en 1994 respectieve-lijk 80% en 64%) betrokken wordt door mensen uit Lelystad zelf (Provincie Flevo-land, 1995a).
De lichte groei van het aantal woningen (100 tot 200 per jaar), leidt niet tot een toename van de bevolking. Derhalve treedt een geleidelijke huishoudensverdunning op. Deze verdunning blijkt zich voornamelijk in de sociale-huursector voor te doen. De instroom in de sociale-huursector bestaat voornamelijk uit alleenstaanden, twee-persoonshuishoudens en éénoudergezinnen met doorgaans een laag inkomen. De uit-stroom bestaat uit bijvoorbeeld tweeverdieners en in ieder geval uit huishoudens die om werkrnotieven naar elders verhuizen (Van den Broeke, Heeger 1995). Met andere woorden: er lijkt zich een proces van selectieve migratie te voltrekken waarbij de draagkrachtige vraag veel minder aan een woning in Lelystad gebonden is dan de vraag van huishoudens met een gemiddeld laag inkomen. De gemeentelijke Huisvestingsverordening maakt het overigens voor zittende huurders met huursubsi-die niet mogelijk om te verhuizen naar een woning met meer huursubsihuursubsi-die, tenzij daar redelijke argumenten voor bestaan (Gemeente Lelystad, 1994a). Daarmee is deze categorie huurders min of meer met handen en voeten gebonden aan de huidige woning.
Bevolkingsprognose langere termijn
Voor de langere termijn laten de bevolkingsprognoses in meerderheid een stijgende lijn zien. De prognoses gaan daarbij uit van een verwachte nieuwbouwproductie van 200 tot 500 woningen per jaar. De Provincie gaat in het streekplan 1992 uit van een geleidelijke groei van de Lelystadse bevolking tot 66.000 inwoners in het jaar 2003. Recenter materiaal - gebaseerd op gegevens van Marco Polis Advies en met gebruik-making van het PRIMOS-model - geeft aan dat de bevolking van Lelystad zal groeien naar 66.160 mensen in het jaar 2000 en 74.170 mensen in het jaar 2015. In de toelichting geven de onderzoekers aan dat men uitgaat van een aanzienlijk positief migratiesaldo (Stevens, 1995). In de eindversie van het rapport (Marco Polis, 1996) gaan de onderzoekers uit van een naar beneden bijgestelde prognose. In het jaar 2000 en 2015 zouden resp. 64.050 en 68.280 mensen Lelystad bevolken.
Het is de vraag of de feitelijke bevolkingsontwikkeling - die een licht dalende tendens weergeeft - de veronderstellingen omtrent de migratie wel staven. De soms veronderstelde, sterk positieve migratiesaldi behoren voorlopig tot de categorie
'wishful thinking'; de prognosemodellen gaan er te veel vanuit dat aanbod automa-tisch ook een extra instroom van huishoudens tot gevolg heeft. Daarnaast moet geconstateerd worden dat de marge waarbinnen de prognoses zich bewegen, nogal groot is.
Een duik in het verleden leert dat men in de oorspronkelijke plannen (Gemeente Lelystad, 1992b) nog uitging van een stad van minimaal 80.000 inwoners, waarbij
tevens rekening gehouden werd met een doorgroei naar 120.000-150.000 inwoners.
Het memorandum inzake de financiële en planologische problematiek van de ge-meente Lelystad (Gege-meente Lelystad, 1987) geeft aan dat de infrastructuur en het
ruimtegebruik zijn afgestemd op een stad van uiteindelijk die omvang. In 1985 wordt
echter de oorspronkelijke taakstelling gewijzigd. De Structuurschets (1985) gaat nog
slechts uit van een beperkte groeikerntaak; Lelystad zou door moeten groeien naar
een stad met een woningvoorraad van uiteindelijk 30.000 woningen. De omslag in
beleid hangt direct samen met het gewijzigde Rijksbeleid op het terrein van de ruimtelijke ordening. Het draagvlak voor eerder geplande voorzieningen vervalt daarmee en de stad is ten opzichte van het aantal gebouwde woningen sterk
overge-dimensioneerd. De gemeente Lelystad maakt derhalve veel extra kosten voor het
onderhoud aan wegen, groen en watervoorzieningen. Nadat in 1985 Lelystad uit het Gemeentefonds daartoe al een eerste aanvullende bijdrage had ontvangen, werd in 1986 de Interdepartementale Commissie Lelystad opgericht (ICL) die zou besluiten over de toekenning van ICL-gelden teneinde Lelystad in staat te stellen evenwichtig uit te groeien tot een stad met 80.000 inwoners. De continuering van de verschillen-de bijdragen (zoals verschillen-de PSOL, verschillen-de verfijningsuitkering groeikernen) en verschillen-de structurele ICL-uitkering (24,4 miljoen gulden op jaarbasis), is verbonden met het uiteindelijk bereiken van die 80.000 inwoners.
Om Lelystad een voldoende draagvlak te bieden om zich daadwerkelijk zelfstandig te kunnen ontwikkelen, gaat het memorandum van toelichting bij de Structuurschets (1985) uit van een toekomstige bevolkingsopvang van 75.000 tot 80.000 mensen. Dit uitgangspunt is ook in de latere beleidsnota's terug te vinden, zoals bijvoorbeeld in de Structuurvisie Lelystad 1992 (Gemeente Lelystad, 1992b) en nu recentelijk in de
Startnotitie Ontwikkelingsberaad (Gemeente Lelystad, 1996). Zo dient de Startnotitie
uiteindelijk uit te monden in een plan van aanpak 'Lelystad 80.000'.
Beleidsvoorstel
De gemeente formuleert in haar Startnotitie Ontwikkelingsberaad (Gemeente Lelystad, 1996) als doelstelling om in circa 10 jaar uit te groeien tot een stad met
een omvang van 75.000 tot 80.000 inwoners. Daartoe zou de woningvoorraad tot
30.000 woningen uitgebreid moeten worden. De woningvoorraad bestaat eind 1995
overigens uit 24.903 woningen; in 1995 zijn er in totaal 464 nieuwbouwwoningen opgeleverd. Om in 10 jaar tijd uit te groeien tot een stad met 30.000 woningen, zou
de nieuwbouwproductie jaarlijks 500 à 600 woningen moeten bedragen.
Het aanboddenken (de gedachte dat aanbod vanzelf vraag creëert) dat sterk is
ingebakken in het gemeentelijke beleid, wordt gelogenstraft door de feitelijke
Volks-huisvesting Flevoland (Provincie Flevoland, 1991) en het Streekplan provIncIe Flevoland (Provincie Flevoland, 1992» dat Almere zorgdraagt voor de omvang van de overloop vanuit de Randstad. De beleidsplannen geven impliciet aan dat Lelystad zich eigenlijk niet op het overloopscenario kan richten. De stad zal uit moeten gaan
van een autonome ontwikkeling. Overigens blijkt ook uit een van de IeL-rapporten
dat de aannames over de toename van het aantal bewoonde woningen en over de omvang van de bevolking wel eens aan de optimistische kant zouden kunnen zijn
(IeL, 1992). De 'middenvariant' waar de beleidsmakers in 1987 rekening mee
hielden - een groei van 500 inwoners per jaar - blijkt in 1992 aan de te optimistische kant te zijn geweest. De IeL koppelt daar op dat moment de conclusie aan dat het
bereiken van de 80.000 inwoners wel eens verder in de toekom~t zou kunnen liggen.
De gunstige ligging van de stad (hoe het ook bekeken wordt, Lelystad ligt centraal in Nederland) is niet voldoende: werkgelegenheid en bereikbaarheid zullen zich eerst
moeten ontwikkelen alvorens de bevolking daadwerkelijk in omvang kan groeien.
Woningbouw is daarbij over het geheel genomen niet sturend, maar volgend. Een
uitzondering zou kunnen gelden voor gerichte nieuwbouw voor pendelaars.
De gemeente zou een tweesporenbeleid moeten ontwikkelen, waarbij zij voor de korte termijn haar aandacht verlegt naar de ontwikkeling van gericht beleid voor de bestaande woningvoorraad. De nieuwbouw is daarbij beperkt van omvang en wordt strategisch ingezet om juist dat te bouwen waar in de bestaande woningvoorraad op dit moment het aanbod tekortschiet. Dat betekent dat gemeente, Provincie en Rijk voor de kortere termijn afstappen van de groeigedachte die het beleid de laatste jaren steeds heeft gedomineerd. Tegelijkertijd ontwikkelen zij plannen voor het moment waarop de tekenen wijzen op een sterk aantrekkende vraag naar wonen in Lelystad dankzij een groeiende werkgelegenheid. De Structuurvisie 1992 (Gemeente Lelystad, 1992b) bevat elementen van een dergelijk tweesporenbeleid: " .. vulling en afronding van de bestaande stedelijke structuur binnen de marktmogelijkheden van nu en de afzienbare toekomst .. 11 en " .. versterking van de bestaande stedelijke structuur, zodat optimale voorwaarden worden gecreëerd voor een evenwichtige uitbreiding in de toekomst". De taakstelling op het gebied van de omvang van de bevolking ligt in dit beleid echter op een aanmerkelijk hoger niveau dan nu wordt aanbevolen.
De lokale volkshuisvestingspartijen zullen de aandacht moeten richten op het vast-houden van jongeren en starters teneinde ontgroening tegen te gaan. Tevens zou Lelystad aantrekkelijker moeten worden voor hogere-inkomensgroepen. Vergroting
van de woningdifferentiatie is dan dringend noodzakelijk.
3~3 Zwakke woningmarkt
Lelystad opereen in een uiterst zwakke markt. Er is sprake van een kwantitatief en een kwalitatief overschot aan huurwoningen, hetgeen de verhuurbaarheid blijvend onder druk zet en tegelijkenijd tal van problemen genereen in de vorm van · leeg-stand, leefbaarheidsproblematiek, een beperkte buunbinding, een weinig hechte sociale structuur en een afbrokkelend draagvlak voor voorzieningen.
Analyse
Lelystad beschikt - wanneer gekeken wordt naar het ideale woonbeeld van een ge-middeld huishouden - over aantrekkelijke woningen: ruime eengezinshuizen met een ruime tuin (82 % Van de woningvoorraad bestaat uit eengezinshuizen). Er zitten meer opmerkelijke kanten aan de Lelystadse woningmarkt. De huurwoningen zijn in vergelijking met de concurrerende koopsector relatief duur. Gegadigden kunnen, gegeven de huidige lage hypotheekrente, tegen relatief lage woonlasten een woning kopen. De verhouding tussen koop en huur is onevenwichtig. De concurrentie met woningaanbod elders binnen en buiten Lelystad is groot. De zwakke markt heeft ook een uitstraling naar het draagvlak voor stedelijke voorzieningen en voorzieningen in een wijk of buurt. Lelystad is vanwege de ligging van de stad sterk op de voorzie-ningen binnen de eigen stad aangewezen. De leegte in en om de stad geeft aan dat 'de stad niet ' af' is.
Het feit dat Lelystad opereert in een zwakke markt, betekent dat woningen snel beschikbaar zijn en woningzoekenden kunnen kiezen. De vraagontwikkeling laat te wensen over, wat uitmondt in een kwantitatief woningoverschot in bepaalde segmen-ten van de woningmarkt.
Kwantitatief
De marktpositie van het woningaanbod is niet onverdeeld gunstig te noemen. Uit inventarisaties van Marco Polis blijkt dat op dit moment 2.800 woningen met een huurprijs boven de
f
679,- met vier kamers of meer, minder goed verhuurbaar zijn en zich in een krimpende markt bevinden. Voor de toekomst varieert dit aantal nogal sterk met de omvang van de nieuwbouwproductie (Marco Polis, 1996).De marktpositie kan voor een deel aan de variabele leegstand worden ontleend. Uit een analyse van de gemeentelijke woningkartotheek (gegevens 1 januari 1995) blijkt dat de leegstand zich met name in een paar stadswijken concentreert (Lelystad-Haven, Boswijk en Waterwijk) en dat de verhuurbaarheid van met name vier- en vijfkamerwoningen, woningen gebouwd in de periode 1980-1985, woningen met een open keuken en drive-in- en dakterraswoningen problematisch is. De duurdere huur-woningen (huurprijs
> f
738,-) zijn beduidend minder goed verhuurbaar dan de goedkopere huurwoningen, alhoewel ook in die categorie 'frictie'leegstand van drie maanden niet uitzonderlijk is. Overigens hebben niet alleen de sociale verhuurders, maar ook de commerciële verhuurders te maken met verhuurbaarheidsproblemen. Na een daling van het totaal aantal leegstaande woningen in 1994, staan er per 1 januari 1996 1.115 woningen leeg in Lelystad (Gemeente Lelystad, 1995c). Het gaat om 440 leegstaande woningen bij Woningstichting De Opdracht en 275 bij WBL. De cijfers zijn inclusief de leegstand bij commerciële verhuurders en inclusief een aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen dat nog niet direct bewoond wordt. De leegstand vertoont sinds het einde van 1994 de neiging enigszins op te lopen. De combinatie van het gegeven dat de bevolkingsomvang enigszins daalt en dat door nieuwbouw de voorraad verder uitbreidt, leidt tot de conclusie dat er op dit moment sprake is van een afnemende bezettingsgraad en een toenemend woningoverschot. Dat tekort zal niet verdwijnen door over de hele linie kwaliteit aan de woningen toe te voegen. Uitvertrekgegevens en woningmarktonderzoek (Burie, 1995) blijkt dat andere argumen-ten een hoofdrol spelen, zoals werkgelegenheid, reistijd en bereikbaarheid.
Kwalitatief
De ongunstige marktpositie van sommige delen van de woningvoorraad is ook kwalitatief van aard. Niet alleen is de omvang van de woningvoorraad groter dlm het aantal huishoudens dat woonruimte nodig heeft, ook sluit de aard van het aanbod onvoldoende aan bij de vraag en plaatst de ongunstige prijs-kwaliteitverhouding de woningen in een ongunstige concurrentiepositie ten opzichte van bijvoorbeeld de koopsector. Voor dezelfde netto-woonlasten kan men in Almere een nieuwbouwwo-ning kopen. De studiedag Toekomst van Lelystad (Gemeente Lelystad, 1995a) geeft aan dat de prijs van tweedehands koopwoningen in Almere
f
30.000,- hoger ligt dan in Lelystad, terwijl de woningen in Lelystad meestal nog iets groter zijn. Een zelfde verschil in huurprijzen zou als het huurbeleid volledig marktvolgend zou zijn -verwacht mogen worden, maar ontbreekt. De concurrentie met de koopsector zal binnen Lelystad om die "reden groter zijn dan in andere woningmarktgebieden. Landelijk liggen de verkoopprijzen op gemiddeldf
212.000,-, terwijl in Lelystad een gemiddelde tweedehands woning gemiddeldf
182.000,- kost (Provincie Flevo-land, 1995b).Belangrijk argument om de huidige huurwoning te verlaten, blijkt de wens tot koop te zijn. De analyse van vertrekinterviews laat zien dat circa 25 % van de vertrekken-de huurvertrekken-ders vertrekken-de koopwens als revertrekken-den van vertrek opvoert. Gaat het om verhuisbe-wegingen binnen Lelystad, dan draagt dat niet bij aan het verminderen van de verhuurbaarheidsproblematiek, tenzij het om starters gaat. De Provincie concludeert dat een relatief hoog percentage verhuisgeneigden in Lelystad tot de categorie starters gerekend kan worden (Provincie Flevoland, 1995b). Juist voor deze groep heeft Lelystad weinig te bieden.
Wordt gekeken naar de vraag van woningzoekenden (overigens voor 80% afkomstig uit Lelystad zelf) en de mate waarin voor de betreffende huishoudens woningen beschikbaar komen, dan blijkt dat 51 % van de woningzoekenden uit alleenstaanden bestaat en dat uitgerekend voor die groep er op jaarbasis nauwelijks woningen vrij-komen. Hetzelfde geldt voor éénoudergezinnen. Het aanbod voor tweeverdieners (met of zonder kinderen) overtreft ruimschoots de vraag vanuit die groep. In dit segment is het overschot aan woningen te vinden (Van den Broeke, Heeger, 1995). De marktpositie van delen van de woningvoorraad wordt voor een deel ook bepaald door de bouwtechnische kwaliteit. Over het algemeen is die voor Lelystad goed te noemen. Er is een beperkt aantal complexen aan te wijzen dat te maken heeft met specifieke bouwtechnische problemen. Zo kampt bijvoorbeeld het complex Jol met ernstige ontwerp- en bouwfouten. Inmiddels is Woningstichting De Opdracht in het betreffende complex gestart met een bouwtechnische ingreep. Uit een uitgebreide enquête onder huurders van De Opdracht blijkt dat vocht-, tocht- en schimmelpro-blemen zich vaak manifesteren. Veel van deze problemen hebben te maken met het toepassen van alternatieve materialen, experimentele bouwmethoden en gebrekkige
isolatievoorzieningen. De bouwtechnische gebreken bij het complex Jol waren van dien aard dat de huurprijzen jarenlang bevroren zijn geweest. Leegstand komt in dit complex dan ook niet voor.
De marktpositie' wordt voorts voor een deel bepaald door de woontechnische
kwaliteit van het aanbod. Wellicht zou de huidige woontechnische kwaliteit van bepaalde woningen nog aanvaardbaar zijn, wanneer de huurprijzen enigszins gema-tigd zouden zijn. De woontechnische veroudering blijkt in Lelystad met name betrekking te hebben op het sanitair en de keukenuitrusting.
Beleidsvoorstel
De voorraad huurwoningen dient geleidelijk te worden ingekrompen. Enerzijds verbetert daarmee de marktpositie van de woningen, anderzijds komt daarmee de
'verhouding koop-huur meer in evenwicht. Een aantal beleidsacties zou kunnen
bijdragen aan het inkrimpen van de voorraad huurwoningen.
Alvorens tot allerlei beleidsmaatregelen over te gaan, zou er op lokaal niveau consensus moeten ontstaan over de omvang van de doelgroep van beleid (omschre-ven in de MG 94-15, Ministerie van VROM, 1994) en derhalve ook over de
noodzakelijke omvang van de goedkope (huurprijs tot
f
600,-) respectievelijkbetaal-bare (huurprijs tot
f
810,-) woningvoorraad in Lelystad.- Verkoop
Door selectieve verkoop van huurwoningen kunnen de woonuitgaven van bewoners met een bovenmodaal inkomen worden verlaagd (dankzij fiscale steun), kan de differentiatie van de woningvoorraad meer in overeenstemming worden gebracht met de vraag en kan de mutatiegraad in sommige wijken dalen. Daarnaast ontstaat er een uitstralingseffect naar de rest van de buurt en kunnen de corporaties hun financiële positie versterken. Verkoop maakt tevens een eind aan het open-eindekarakter van de
huurderving.
Bij het verkopen van woningen aan bewoners kunnen de corporaties overwegen om een aangepaste vorm van eigen-woningbezit te ontwikkelen en aan te bieden. Corpo-raties kunnen gedurende een bepaalde periode (bijvoorbeeld 10 jaar) een terugkoop-garantie geven tegen een bepaalde minimumprijs en zij kunnen een onderhoudsabon-nement aanbieden. De bewoners kunnen samenwerken in een Vereniging van Eigenaren, onder de paraplu van de corporatie die een aantal verenigingen kan overkoepelen. De bewoners kunnen van de expertise van de corporaties tegen een aantrekkelijk tarief gebruikmaken en hun financiële risico' s via de woningcorporaties
beperken.
Verkoop zou moeten passen binnen de afspraken die de gemeente en de corporaties maken over de wenselijke omvang van de goedkope en de betaalbare woningvoor-raad in Lelystad. Verkoop zou in beginsel geen betrekking mogen hebben op de schaarse goedkope woningvoorraad en voor wat betreft het betaalbare deel van de voorraad sterk ter discussie moeten staan. Verkoop zou met name in het dure en
moeilijk verhuurbare segment bevorderd moeten worden. De gemeente hanteert het
corpora-ties de verkoop van woningen met een huurprijs tussen de
f
671,- enf
810,- als Besluit van Aanmerkelijk Belang (BAB) moeten melden en dat boven de huurprijs vanf
810,- geen BAB benodigd is. In beginsel ondersteunen wij dit beleid.De aantallen te verkopen huurwoningen zouden op den duur wel eens aanzienlijk kunnen zijn (meerdere partijen houden rekening met de verkoop van 2.000 à 3.000 woningen). Voorkomen moet worden dat de corporaties de gouden randjes van het bezit verkopen en blijven zitten met de minder aantrekkelijke delen van de wo-ningvoorraad.
Als de corporaties hun bezit massaal in de aanbieding zouden doen, zou dat een geweldig prijsbederf op de woningmarkt van Lelystad tot effect hebben. De lage rentestand van dit moment plaatst de koopsector in een gunstiger concurrentiepositie dan de duurdere huurwoningen. Het is echter niet te verwachten dat de rente tot in lengte van jaren laag zal zijn. Een gecoördineerd, beheerst en tevens ge-staag verkoopbeleid van de corporaties verdient om die reden aanbeveling, waarbij tevoren afspraken worden gemaakt tussen gemeente en corporaties over de aan te houden omvang en differentiatie van de goedkope en betaalbare voorraad huurwoningen. - Bij uitzondering sloop
Sloop is in beginsel een middel om de slechtst verhuurbare complexen aan bewoning en exploitatie te onttrekken. Sloop leidt evenwel tot een aanzienlijk kapitaalverlies, waardoor de reservepositie van de corporaties verder wordt uitgehold. Sloop geeft in ieder geval duidelijkheid over de financiële consequenties. De maatregel verdient zeker niet de voorkeur, eerst zouden andere beleidsmaatregelen onderzocht moeten worden. Sloop vanuit stedebouwkundige optiek is denkbaar, maar dan zou de winst in termen van stedebouwkundige kwaliteit overtuigend moeten zijn. Wanneer bedacht wordt dat de verminderde verhuurbaarheid nauwelijks iets te maken heeft met de kwaliteit van de woningen zelf, dan betekent dit dat met sloop niet de oor-zaak van het probleem wordt aangepakt.
- Gerichte bouwtechnische en woontechnische ingrepen
Voor complexen die te maken hebben met bouwtechnische of woontechnische problemen, kunnen corporaties een gerichte aanpak ontwikkelen. Rekening houdend met de algemene marktsituatie, ligt het voor de hand om technische beheermaatrege-len in eerste instantie te richten op bouwkundig herstel. Ingrepen die een effect hebben op de hoogte van de huurprijs, plaatsen de woningen in een duurder markt-segment. Ernstig betwijfeld moet worden of een dergelijk aanbod zich een sterke.
plaats op de markt weet te veroveren.
Woontechnische ingrepen die ingrijpen op het voorzieningenniveau van een woning en derhalve al snel tot geriefsverbetering leiden, zouden heel gericht en terughou-dend doorgevoerd moeten worden, rekening houterughou-dend met de kleine speelruimte die huurprijs en marktpositie bieden.
- Gerichte analyse van beschikbare marktinformatie
De gemeentelijke woningkartotheek leent zich uitstekend voor het periodiek verrich-ten van verhuurbaarheidsanalyses. Wanneer de lokale volkshuisvestingspartijen een
goed en actueel inzicht willen hebben in ontwikkelingen van de verhuurbaarheid, dan is de periodieke analyse daarvoor zeker een bruikbaar instrument. Wanneer Lelystad
zou overstappen op een marktgericht woonruimteverdelingsbeleid, dan zouden de
gegevens van de ingestuurde woonbonnen eveneens aan de woningkartotheek toegevoegd kunnen worden en gebruikt kunnen worden voor het verrichten van
marktanalyse.
3.4 Woningaanbod
Het woningaanbod bestaat voornamelijk uit grotere eengezinshuizen, terwijl de vraag - althans die in de huursector - zich ook uitstrekt tot kleinere woningen voor een- en ·tweepersoonshuishoudens. De differentiatie is op het punt van huurprijs, aantal kamers, woningtype en bouwjaar zeer beperkt.
Analyse
Het huidige woningaanbod herbergt veel kwaliteit. Onderzoek toont aan dat het
gemiddeld aantal WWS-punten met 149 aanzienlijk boven het landelijke gemiddelde
van 120 punten ligt. Met name het aantal m2 speelt daarin een rol (Boelhouwer,
1993). Uit een uitgebreide huurdersenquête onder 1.200 huurders van Woningstich-ting De Opdracht blijkt dat huurders de ruime, grote woningen, het vrije uitzicht, de ruime tuinen en de ligging ten opzichte van voorzieningen als belangrijke kwaliteit ervaren (Van den Broeke, Heeger, 1995). De woningen zijn doorgaans goed
geïso-leerd en bouwtechnisch overwegend van goede kwaliteit. Slechts een deel van de
woningvoorraad kampt met bouwtechnische problemen die samenhangen met ont-werp- enlof bouwfouten.
De differentiatie van de woningvoorraad is gering. Doorstroming, het passend huisvesten van huishoudens en het bieden van reële keuzemogelijkheden voor starters en bijvoorbeeld ouderen, vraagt om differentiatie in aanbod. Eind 1994 blijkt 71 % van de woningvoorraad te bestaan uit huurwoningen. Landelijk gezien geldt een
percentage van 52% (Volkshuisvesting in cijfers 1995). De voorraad bestaat voor
bijna 82 % uit eengezinshuizen. Het merendeel van de voorraad bestaat uit
vier-kamerwoningen (53%). De voorraad is relatief jong en voornamelijk in de periode 1975-1985 gebouwd (ruim 70%). Slechts 3,7% van de totale woningvoorraad is
gebouwd voor 1970. Het ontbreekt Lelystad derhalve aan een goedkopere, oudere
woningvoorraad waardoor bewoners met een laag inkomen voor hoge woonlasten
komen te staan. De conclusie is gerechtvaardigd dat het aanbod eenzijdig van
samenstelling is. Het ontbreken van differentiatie betekent dat huishoudens binnen Lelystad nauwelijks een wooncarrière kunnen doorlopen en dat er bijvoorbeeld voor
starters nauwelijks woonruimte beschikbaar is; voor veel huishoudens heeft Lelystad
weinig te bieden. Differentiatie -in huurprijs en bijvoorbeeld woningtype- is dus
Beleidsvoorstel - Nieuwbouwbeleid
Eén van de mogelijke beleidsvarianten is die van een bouwstop. Een totale bouwstop zou wellicht de druk op de huurwoningvoorraad kunnen verhogen, maar lost uitein-delijk de wezenlijke problemen die aan de verminderde verhuurbaarheid ten
grond-slag liggen, niet op. Op de wat langere termijn pakt een bouwstop voor Lelystad
ongunstig uit. Een bouwstop draagt niet bij aan een verhoging van het draagvlak voor de voorzieningen. Via nieuwbouw is er de mogelijkheid om hogere-inkomens-groepen van buiten Lelystad aan te trekken. Een algehele bouwstop is dan ook niet aan te bevelen. Wel zullen omvang en differentiatie tegen het licht gehouden moeten worden.
Nieuwbouw zal - in ieder geval op de kortere termijn - in het eerder voorgestelde
tweesporenbeleid relatief beperkt van omvang moeten zijn. Nieuwbouw dient een
bijdrage te leveren aan het verkleinen van tekorten in bepaalde marktsegmenten en tevens de differentiatie van het aanbod te vergroten. De nieuwbouw van de laatste jaren heeft overigens niet in het bijzonder bijgedragen aan het tot stand brengen van de hoognodige differentiatie.
Voorgesteld wordt om de nieuwbouw vooral te richten op de bovenkant van de markt (dure en middeldure koopwoningen), specifieke doelgroepen (senioren en startende huishoudens) en op de behoefte aan twee- en driekamerwoningen
(betaalba-re woningen voor een- en tweepersoonshuishoudens). Overigens zou Lelystad ook
aantrekkelijk moeten zijn voor senioren met een hoger inkomen. Wellicht kan het woningaanbod gecombineerd worden met een afgestemd zorgpakket. Nieuwbouw zal zich voorlopig niet moeten richten op eengezinshuurwoningen, maar op huurwonin-gen voor specifieke doelgroepen en (vooral) op koopwoninhuurwonin-gen.
Stedebouwkundig zou Lelystad beter gebruik moeten maken van de locatie aan het water. Nieuwbouw zou zich moeten concentreren op de braakliggende terreinen binnen Lelystad en op de aantrekkelijke kustlocaties. Lelystad heeft in en om het centrum nog veel lege plekken. De Structuurvisie 1992 (Gemeente Lelystad, 1992b) constateert dat het stadscentrum wel de functie, maar op dit moment nog niet de allure van een stadscentrum heeft. Het afbouwen van de stad staat voorop, draagt bij aan het verhogen van het draagvlak voor (buurt- en wijk)voorzieningen en bevordert een effectiever gebruik van de totale infrastructuur.
- Woningsplitsing
Naast de, nieuwbouwvariant zou extra aandacht besteed moeten worden aan het
creëren van voldoende woonruimte voor starters binnen de bestaande woningvoor-raad. Woningsplitsing is inmiddels op beperkte schaal beproefd. De bouweisen en
dan met name die op het gebied van de geluidsisolatie, maken de ingreep kostbaar.
Het is dan ook de vraag of woningsplitsing actief bevorderd moet worden. Er zou
actief gezocht moeten worden naar andere mogelijkheden om voor starters een groter aanbod te realiseren, bijvoorbeeld in de nieuwbouw of door aanpassing van de regels voor woningtoewijzing.
Overigens bewijzen ingrijpende projecten als Het Rode Klif en Tjalk (Buizerd) dat een ingreep voor een specifieke doelgroep in de bestaande woningvoorraad effectief
kan zijn. Een zorgvuldig inplaatsingsbeleid gaat dan hand in hand met een bouwtech-nische ingreep in de bestaande voorraad.
- Woonruimteverdeling
Via de woonruimteverdeling komen aanbod en vraag samen. Op het moment dat een onevenwichtigheid in de vraag-aanbodverhouding wordt geconstateerd, moet ook gekeken worden naar mogelijke aanpassingen in de manier waarop de woonruimte-verdeling plaatsvindt.
Drempels die een effectief verhuurproces in de weg staan, zouden uit de weg geruimd moeten worden. Zonder de passendheidscriteria voor de bereikbare woning-voorraad over boord te zetten, zou overwogen moeten worden de verhuur voortaan via een woonkrant te laten geschieden. Elders - bijvoorbeeld in Terneuzen -is erva-ring opgedaan met een aanbodmodel in een ontspannen woningmarkt. De in-troductie van een aanmodmodel voor de verdeling van woonruimte, opent tevens de mogelijkheid om de gegevens van de woonbonnen te verwerken tot marktinformatie. Gemeente en corporaties kunnen gezamenlijk het woningaanbod onder de aandacht van woningzoekenden brengen. De basis in Lelystad zou versterkt moeten worden, waarbij expliciet ruimte geschapen wordt voor starters. Lelystad voldoet aan de taak-stelling op het gebied van het huisvesten van asielzoekers. Dit beleid kan worden gecontinueerd.
3.5 Leetbaarheid en woonomgeving
De oorzaak van verminderde verhuurbaarheid is in Lelystad maar voor een klein deel toe te schrijven aan de kwaliteit van de woningen. Leefbaarheid en de kwaliteit van de woonomgeving spelen in veel gevallen een grotere rol. In een aantal complexen doen zich bouwtechnische problemen voor.
Analyse
De woonwijken in Lelystad kenmerken zich door een doorgaans ruime opzet, een goede stedebouwkundige structuur en een lage bebouwingsdichtheid. De stad is aan-trekkelijk vanwege de schone lucht en grond en het schone water. De stad heeft een groen karakter. Naarmate de stad ouder wordt, betaalt dat zich meer en meer uit. In bepaalde wijken echter laat de stedebouwkundige structuur sterk te wensen over en hier ontbreekt de uitstraling. In een aantal wijken (de Boswijk bijvoorbeeld) spelen leefbaarheidsproblemen een sterke rol. Overigens lijken leefbaarheid en leegstand hand in hand te gaan. Leefbaarheid wordt zelfs in 20-25 % van de gevallen als oorzaak van vertrek genoemd. Buurtoverlast vormt eveneens vaak een vertrekre-den. In het algemeen kan gesteld worden dat oorzaken die samenhangen met de woonomgeving in belangrijke mate de verhuisgeneigdheid verklaren (Burie, 1995). Leefbaarheidsproblematiek openbaart zich ook in een gevoel van onveiligheid. Uit onderzoek onder huurders die in Lelystadse probleemwijken wonen, blijkt dat een relatief groot deel van de huishoudens zich onveilig voelt in de buurt. Wellicht
versterken in het geval van Lelystad de leegstaande woningen, verwaarloosde tuinen
en bijvoorbeeld de eentonige opzet van woonwijken het gevoel van onveiligheid. Uit
het recent gehouden woningmarktonderzoek (Burie, 1995) blijkt dat in vergelijking met de andere Flevolandse gemeenten criminaliteit en sociale onveiligheid in Lelystad relatief vaker voorkomen. Onderzoek uitgevoerd door het Ministerie van Justitie (Ministerie van Justitie, 1995) laat zien dat, uitgedrukt in absolute cijfers, het aantal delicten in Lelystad lager uitvalt in vergelijking met het aantal delicten in
andere steden buiten Flevoland (waaronder de vier grote steden). Het gevoel van
onveiligheid is evenwel groot: inwoners van Lelystad vinden Lelystad onveiliger dan bijvoorbeeld Almere. Datzelfde onderzoek laat overigens ook zien dat los van de feitelijke situatie, de eigen stad meestal als onveiliger wordt erv!lren.
Als onderdeel Van het leefklimaat zou ook gewezen kunnen worden op de geringe betrokkenheid van bewoners bij de buurt en de woonomgeving. Dat blijkt enerzijds uit de grote moeite die de corporaties hebben om in bepaalde wijken
bewonerscom-missies in het leven te roepen of om afgevaardigden te vinden voor de huurdersraad.
Anderzijds blijkt dat ook uit de geringe hoeveelheid contacten die de huishoudens hebben met de medebewoners in een buurt. Van de 1.200 huishoudens die het OTB in 1995 heeft geënquêteerd, geeft 78% te kennen eigenlijk nooit contact te hebben
met de buren. De enquête is overigens alleen in complexen met een
verhuurpro-bleem gehouden. De geringe betrokkenheid bij het wonen in Lelystad zou voor een deel verklaard kunnen worden uit het feit dat, in verband met de jeugdige leeftijd van Lelystad, er nog weinig echte 'Lelystedelingen' zijn.
Beleidsvoorstel
- Markttechnische ingrepen
Uit allerlei onderzoeken komt steeds weer naar voren dat niet in de eerste plaats de
kwaliteit van de woningen een. oorzaak voor verminderde verhuurbaarheid is, maar
dat in bepaalde wijken juist de kwaliteit van en de leefbaarheid in de woonomgeving bepalend zijn. Grootschalige markttechnische ingrepen die gericht zijn op het toevoe-gen van kwaliteit aan de wonintoevoe-gen, leiden derhalve niet per definitie tot een betere marktpositie, zeker niet wanneer ten gevolge van de ingreep de woningen in een duurder marktsegment terechtkomen. Indien de bouwtechnische kwaliteit van de woningen slecht is, zou een ingreep daarop betrekking moeten hebben. Dergelijke ingrepen vinden plaats zonder dat daaraan huurconsequenties verbonden zijn (tenzij met de ingreep 'nulpunten' worden weggenomen en daarmee de weg voor een aantal inhaalhuurverhogingen openstaat).
- Inrichting en onderhoud woonomgeving
De ingrepen zouden zich veel meer moeten richten op de inrichting van en het onderhoud aan de woonomgeving. Dergelijke ingrepen overstijgen de mogelijkheden
die de corporaties hebben. Derhalve kunnen ingrijpende plannen ter verbetering van
de leefbaarheid alleen in samenwerking met de gemeente ontwikkeld en uitgevoerd worden.
- Wijkthermometer leefbaarheid
Het bundelen van beschikbaar onderzoeksmateriaal en databestanden en het bewer
-ken van die verzamelde gegevens tot beleidsrelevante informatie, vormt voortdurend een punt van aandacht. De gemeente Lelystad heeft de beschikking over een woningkartotheek waarin gegevens over aantal kamers, uitrustingsniveau, woningty-pe en bijvoorbeeld de afstand tot het centrum zijn opgeslagen. Deze gegevens zouden de basis kunnen vormen voor een uit te werken wijkthermometer voor leefbaarheid. De gemeente, de corporaties en bijvoorbeeld de politie zouden gegevens voor de wijkthermometer kunnen leveren. Op die manier verkrijgt men een actueel inzicht in leefbaarheidsontwikkelingen. Een voordeel voor Lelystad is dat er bij de gemeente reeds een goed basisbestand beschikbaar is. Naast de ontwikkeling van een leefbaarheidsthermometer zouden gemeente en corporaties gezamenlijk wijkplannen kunnen ontwikkelen. De leefbaarheidsgegevens .liggen - samen met gegevens over het woningaanbod en bijvoorbeeld inkomensgegevens - aan de wijkplannen ten grondslag.
- Actieve wijk- en buurtaanpak
De kwaliteit van de woonomgeving is gediend met systematisch wijkbeheer , gericht op het verbeteren van de leefbaarheid en de sociale veiligheid. Hier liggen taken voor gemeente, corporaties, politie en maatschappelijke organisaties die wijkgewijs samenwerken. De aanpak in het kader van het Grote-Stedenbeleid (bevordering werkgelegenheid, inzetten van Melkert-banen, bevordering van leefbaarheid en sociale veiligheid, meten van effecten, monitoring e.d.) zou ook in Lelystad moeten worden ontwikkeld. De inzet van huismeesters, wijkonderhoudsploegen, wijkpolitie en stadswachten kan op basis van wijkbeheerplannen worden gecoördineerd en geïntensiveerd.
Een actieve buurtaanpak zou ontwikkeld kunnen worden als standaardreceptuur die snel kan worden ingezet in buurten waar bepaalde leefbaarheidsproblemen zich voordoen of waar zulke problemen dreigen. In wijken met leefbaarheids- en veilig
-heidsproblemen zou tevens een terughoudend plaatsingsbeleid gevoerd moeten worden. Waar bewoners de leefbaarheid in de wijk systematisch aantasten, is een consequent en streng ontruimingsbeleid 'de aangewezen oplossing.
Bewoners spelen een centrale rol in de buurt- en wijkaanpak. Corporaties zouden de signalen van de bewonerscommissies moeten oppikken. Het is de taak van gemeen-ten en corporaties (en ook van het Rijk) om de bewonersorganisaties te steunen.
Bewonersorganisatie en bewonerscommissies zijn van wezenlijk belang voor het ontwikkelen van draagvlak en dragen bij aan het voorkomen van desintegratiever-schijnselen. Corporaties en gemeente dienen huurders tenminste goed en volledig te informeren en te betrekken bij de problematiek van Lelystad.
- Actieve betrokkenheid bewoners
In navolging van onder andere Rotterdam zouden gemeente en corporaties in
Lelystad 'opzoomer'activiteiten kunnen ontwikkelen waarmee buurtbewoners worden gestimuleerd om bijvoorbeeld de tuinen en het uiterlijk van een buurt te verfraaien. Zowel de gemeente als de corporaties zouden daar - bescheiden - budgetten voor
beschikbaar moeten houden. Het initiatief ligt aan de kant van de bewoners: wanneer zij met goede plannen komen en met meer mensen uit een straat tot een voorstel
komen, kunnen zij zich voor ondersteuning richten tot een steunpunt buurtbeheer.
- Beheer tuinen en gemeenschappelijk groen
Het onderhoud aan tuinen laat nog weleens te wensen over. Verwaarloosde tuinen
drukken een stempel op de uitstraling van een buurt. In een aantal gevallen hangt het verwaarlozen van tuinen samen met het feit dat het betreffende woningtype zich eigenlijk niet leent voor een tuin. In dat geval zouden corporaties en gemeente moeten overwegen de tuinen om te vormen tot gemeenschappelijk groen, waarbij het
onderhoud in de servicekosten wordt ondergebracht. Overige~ zou in bredere zin
nagedacht kunnen worden over het uitvoeren van service-onderhoud aan tuinen.
3.6 Woonlasten en concurrentiepositie
In vergelijking met andere groeikernen is Lelystad, uitgedrukt in nettohuurquotes (dat wil zeggen: exclusief bijkomende woonuitgaven als OZB, gas en elektra), geen ex-treem dure woongemeente. De bijkomende gemeentelijke lasten (onroerende-zaakbe-lasting) behoren echter tot de hoogste van Nederland. De ligging ver van andere ge-meenten en werkgelegenheid zorgt voor hoge bijkomende kosten voor vervoer (auto of trein) en tevens voor lange reistijden. Deze factoren pakken erg nadelig uit voor de concurrentiepositie van de Lelystadse woningen ten opzichte van het woningaan-bod in andere woongebieden. De huurprijzen van de woningen zijn weinig marktcon-form.
Analyse
Het merendeel van de huurwoningen is gebouwd met marktleningen tegen hoge rentepercentages. De huurprijzen van de betreffende woningen liggen mede om die reden op een hoog peil. Begin 1995 maakt nog bijna 24% van de woningen deel uit
van de goedkope woningvoorraad. De bereikbare voorraad (huurprijs tot
f
671,-)beslaat dan nog bijna 45 % van de totale huurwoningvoorraad. Overigens zijn er
signalen dat de voorraad bereikbare woningen bij ongewijzigd beleid versneld zal inkrimpen (Gemeente Lelystad, 1995b). Onderzoek laat zien dat in vergelijking met andere groeikernen, de spreiding in huurprijzen in Lelystad uiterst gering is (Boel-houwer, 1993).
De Provincie spreekt in haar notitie Verkenning situatie Lelystad 1994 (Provincie
Flevoland, 1995d) de zorg uit over het onbereikbaar en onbetaalbaar worden van
delen van de woningvoorraad voor doelgroepen van beleid en dan met name voor jongeren (veelal starters) en ouderen. De verhuurbaarheid van met name de dure huurwoningen in relatie tot de sterk stijgende huren baart de Provincie blijkens de
notitie zorgen. Voor grote groepen huishoudens zou de huidige huurwoning wel eens
onbereikbaar kunnen worden, of zal bij een volgende verhuring de woning niet langer meer bereikbaar zijn (Gemeente Lelystad, 1995a). Uitgaande van een huurbe-leid waarbij de corporaties jaarlijks de huur met 4,5% verhogen en de
fiatterings-grens met 2,5% per jaar wordt opgetrokken, zou in het jaar 2000 nog maar 19,9% van de woningvoorraad bereikbaar zijn voor de doelgroep van beleid. Medio 1995 is dat nog 34,7%.
In groeikernen manifesteert zich in het algemeen een relatief grote afhankelijkheid van huursubsidie. Blijkens onderzoek ligt het percentage IHS-ontvangers in Lelystad
met ruim 50% ver boven het landelijk gemiddelde van 30%. Het bedrag dat een
huishouden aan huursubsidie ontvangt, ligt gemiddeld hoger (Boelhouwer, 1994). Uit datzelfde onderzoek blijkt dat de woonlastenproblematiek in de groeikernen nijpend
is. Binnen de categorie groeikernen valt Lelystad niet uit de toon, althans niet
wanneer gekeken wordt naar de netto-woonuitgaven. De woonuitgavenquote per 1
januari 1995 bedraagt in Nederland gemiddeld 22,8%. In vier groeikernen is het gemiddelde hoger: Zoetermeer: 25,5%; Alkmaar: 24,7%; Capelle aan den IJssel: 23,4% en Spijkenisse: 23,0%. De gemiddelde woonuitgavenquotes in Lelystad
(22,3%) en Almere (21,5%) blijken onder het Nederlandse gemiddelde te liggen. De
bruto-woonuitgavequote houdt rekening met bijkomende woonlasten als
gemeentelij-ke heffmgen en kosten voor gas en elektra. Dan blijkt dat Lelystad met een gemid-delde (bruto-)woonquote van 34,5% niet of nauwelijks achterblijft bij Zoetermeer. Deze stad heeft van de groeikernen de hoogste bruto-woonquote (34,8%). Almere blijkt hierbij enigszins achter te blijven (gemiddeld 31,9%).
Kijken we naar het resterend inkomen na aftrek van de woonuitgaven, dan komt
Nederland per 1 januari 1995 uit op
f
2.360,-. Relatief hoog zijn de gemiddelderesterende inkomens in Zoetermeer (j 2.880,-) en Capelle aan den IJssel (j 2.700,-).
Relatief laag zijn deze in Lelystad (j 2.310,-) en Alkmaar (j 2.190,-).
De woonlastenproblematiek omvat niet alleen de gemiddeld genomen hoge huurprij-zen. Recent materiaal van de Provincie laat zien dat de gemiddelde huurprijs in
Lelystad (j 670,-) ruim
f
100,- gulden boven het landelijke gemiddelde ligt(gege-vens per 1 januari 1995, Provincie Flevoland, 1995). Lelystad behoort met de OZB
tot de top drie van duurste gemeenten. De OZB-belasting stijgt in 1996 met 16,8%, terwijl de tarieven voor de afvalstoffenheffmg met 36% stijgen. De stijging van de OZB is voor een deel voorgeschreven door het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en is het rechtstreekse gevolg van de artikel-12-status van de gemeente Lelystad.
Twee achtereenvolgende jaren zal de OZB met
f
75,- extra moelen stijgen, hetgeenuiteraard ook doorwerkt in de bruto-woonuitgaven en het besteedbaar maandinko-men.
Niet alleen de minima, maar vooral ook de mensen die nog net geen IHS ontvangen,
blijken de hoge woonlasten als een probleem te ervaren. De door het kabinet
voorge-stelde wijzigingen in de IHS komen voor een deel tegemoet aan de problematiek van
de groeikernen. De aanpassing van het regime van de kwaliteitskorting maakt een
