2. Istota i zakres w ïadztwa podatkowego gmin

(1)

Studia i Materiaïy, 1/2019 (30): 56– 66 ISSN 1733-9758, © Wydziaï ZarzÈdzania UW https://doi.org/10.7172/1733-9758.2019.30.5

* Agnieszka Krzemiñska – dr, Wydziaï Finansów i BankowoĂci, Wyĝsza Szkoïa Bankowa w Poznaniu, Polska. https://orcid.org/0000-0002-4564-8359.

Adres do korespondencji: Wyĝsza Szkoïa Bankowa w Poznaniu, ul. Powstañców Wielkopolskich 5, 61-895bPoznañ, Polska; e-mail: agnieszka.krzeminska@wsb.poznan.pl.

Znaczenie w ïadztwa podatkowego dla bud ĝetów gmin

Agnieszka Krzemi ñska

^*

Gminy, aby realizowaÊ swoje zadania oraz osiÈgaÊ cele spoïeczne i gospodarcze muszÈ posiadaÊ odpowiedni poziom Ărodków publicznych. Istotne znaczenie w tym kontekĂcie majÈ podatki i opïaty lokalne, poniewaĝ w ich zakresie wïadze lokalne posiadajÈ okreĂlony ustawÈ zakres wïadztwa podatkowego. MogÈ one stosowaÊ ulgi i zwolnienia podatkowe, ustalaÊ wysokoĂÊ stawek podatkowych czy umarzaÊ zalegïoĂci podatkowe. W artykule przyjÚto hipo- tezÚ badawczÈ, ĝe przyznany gminom zakres wïadztwa podatkowego wpïywa na zmniejszenie dochodów budĝetowych tych jednostek.

Celem artykuïu jest analiza i ocena wpïywu wïadztwa podatkowego gmin na budĝety tych jednostek w Polsce. W tym celu dokonano krytycznej analizy literatury przedmiotu oraz analizy aktów prawnych. Zdiagnozowano równieĝ wydajnoĂÊ fiskalnÈ podatków i opïat lokalnych oraz przedstawiono skutki finansowe obniĝenia górnych stawek podatkowych, udzielenia ulg i zwolnieñ, umorzeñ, rozïoĝenia na raty oraz odroczenia terminu pïatnoĂci przez gminy w relacji do dochodów ogóïem i dochodów wïasnych w latach 2008–2017. Przeprowadzona analiza pokazaïa, ĝe stosowane przez gminy wïadztwo podatkowe skutkowaïo zmniejszeniem dochodów budĝetowych tych jednostek. Organy gmin decydowaïy siÚ w szczególnoĂci na zmniejszanie górnych stawek podatkowych.

Sïowa kluczowe: gminy, podatki i opïaty lokalne, wïadztwo podatkowe.

Nadesïany: 21.02.19 | Zaakceptowany do druku: 15.05.19

The importance of tax authority for the budgets of municipalities

Municipalitiesin order to fulfill their tasks and achieve social and economic goals. need to have an adequate level of public revenue. Local taxes and fees are of significant importance in this context, because in their scope local authorities have a given tax authority scope. They can apply tax breaks and exemptions, set tax rates, or cancel tax arrears. The article assumes a research hypothesis that the scope of tax authority granted to municipalities affects the reduction of budget revenue of these units.

The aim of the article is to analyze and assess the impact of tax authorities’ municipalities on the budget of these units in Poland. For this purpose, a critical analysis of the subject lit- erature and the analysis of legal acts was made. The tax efficiency of local taxes and charges was also diagnosed and the financial consequences of lowering upper tax rates, granting reliefs and redundancies, redemptions, spreading into installments and postponing payment terms by municipalities in relation to total revenues and own revenues in 2008–2017 were presented. The analysis showed that the tax authorities applied by the municipalities resulted

(2)

1. Wprowadzenie

Gminy, które sÈ podstawowÈ jednostkÈ samorzÈdu terytorialnego znajdujÈ siÚ najbliĝej obywatela i zaspokajajÈ istotne potrzeby spoïecznoĂci lokalnej. DÈĝÈ one do zapewnienia jak najlepszych warun- ków dla rozwoju mieszkañców. W sferze dziaïania jednostek samorzÈdu gminnego pozostaje gïówny ciÚĝar zaspokajania potrzeb spoïecznoĂci lokalnej. To im zostaï przydzielony najwiÚkszy katalog zadañ publicznych, mimo utworzenia jednostek ponadlokalnych (BÚdziszak, 2005, s. 22).

Ich realizacja wymaga jednak odpowied- niego zasobu Ărodków publicznych (¥lebocka, 2013, s. 291), aby mogïy realizowaÊ swoje zadania w sposób niezakïócony i na poziomie odpowiednim do potrzeb wspól- noty. Poziom Ărodków powinien odpowia- daÊ rozmiarowi i strukturze realizowanych zadañ oraz dostosowywaÊ siÚ do zmian wb potrzebach zgïaszanych przez spoïecz- noĂÊ lokalnÈ (Dylewski, Filipiak i Gorzaï- czyñska-Koczkodaj, 2006, s. 71). Powinien on umoĝliwiÊ realizacjÚ zadañ wïasnych ib zleconych gmin (¥lebocka, 2013, s. 291) oraz osiÈgaÊ cele spoïeczne i gospodarcze. W tym kontekĂcie istotne znaczenie ma zagwarantowanie gminom odpowied- nich dochodów oraz przyznanie uprawnieñ do ksztaïtowania ich wysokoĂci i poboru.

Podstawowe znaczenie majÈ dochody wïa- sne, a szczególnie podatki i opïaty lokalne.

OdgrywajÈ one najistotniejszÈ rolÚ, ponie- waĝ w ich zakresie organy gmin posiadajÈ okreĂlony ustawÈ zakres wïadztwa podatkowego. MajÈ kompetencje do ksztaïtowania elementów prawnych konstrukcji podatków i opïat lokalnych, które sÈ okreĂlone jako wïadztwo podatkowe. MogÈ one ustalaÊ wysokoĂÊ stawek podatkowych, stosowaÊ ulgi i zwolnienia podatkowe czy umarzaÊ zalegïoĂci podatkowe i rozkïadaÊ je na raty (Kosak-Wojnar i Surówka, 2007, s. 73).

Wïadztwo podatkowe jest równieĝ wyra- zem samodzielnoĂci finansowej gmin. Jed-

nostki te, wykorzystujÈc ulgi, zwolnienia czy ustalajÈc wysokoĂÊ stawek podatkowych, wpïywajÈ na wysokoĂÊ dochodów budĝe- towych. StosujÈc preferencje podatkowe aktywnie oddziaïujÈ równieĝ na zachowa- nie podmiotów znajdujÈcych siÚ na obsza- rze dziaïania tych jednostek, ksztaïtujÈc wïasnÈ politykÚ spoïecznÈ i ekonomicznÈ.

Im wiÚkszy zakres wïadztwa podatkowego, tym wiÚksza swoboda gmin w podejmowaniu decyzji finansowych w odniesieniu do pozyskiwanych dochodów (Piotrowska- Marczak, 1997, s. 19). Natomiast wiÚksza samodzielnoĂÊ dochodowa gmin uïatwia tym jednostkom podejmowanie decyzji obzakresie i rodzajach wydatków, które sÈ przez te jednostki ponoszone w zwiÈzku zbrealizacjÈ zadañ (Kañduïa, 2001, s. 123).

Skutkuje to równieĝ wiÚkszÈ samodzielno- ĂciÈ wydatkowÈ. W zwiÈzku z tym powstaje pytanie, czy wykorzystanie wïadztwa podatkowego przez organy gmin wpïywa na zmniejszenie poziomu dochodów budĝeto- wych tych jednostek. W artykule przyjÚto hipotezÚ badawczÈ, ĝe przyznany gminom zakres wïadztwa podatkowego wpïywa na zmniejszenie dochodów budĝetowych tych jednostek.

Celem artykuïu jest analiza i ocena wpïywu wïadztwa podatkowego gmin na budĝety tych jednostek w Polsce. W tym celu dokonano krytycznej analizy literatury przedmiotu oraz analizy aktów prawnych. Zdiagnozowano równieĝ wydajnoĂÊ fiskalnÈ podatków i opïat lokalnych oraz przedstawiono skutki finansowe obniĝe- nia górnych stawek podatkowych, udzielenia ulg i zwolnieñ, umorzeñ, rozïoĝenia na raty oraz odroczenia terminu pïatnoĂci przez gminy w relacji do dochodów ogóïem i dochodów wïasnych w latach 2008–2017.

2. Istota i zakres w ïadztwa podatkowego gmin

Do podatków i opïat lokalnych, które zasilajÈ wyïÈcznie budĝety gmin, gdyĝ pozo- in a decrease in budgets revenue of these units. The municipal authorities decided in particular to reduce the upper tax rates.

Keywords: municipalities, local taxes and fees, tax authorities.

Submitted: 21.02.19 | Accepted: 15.05.19

JEL: H71, H72

(3)

staïe szczeble samorzÈdu terytorialnego nie posiadajÈ wïasnych wpïywów podatkowych poza udziaïami w podatkach pañstwo- wych (Miszczuk, 2009, s. 43) ma zastoso- wanie kryterium wïadztwa podatkowego (Sochacka-Krysiak, 1993, s. 25). Jego istota polega na ksztaïtowaniu przez organy gmin stawek podatkowych, ulg czy terminów ib sposobów pïatnoĂci podatku (Patrzaïek, 2010, s. 143–145; Kornberger-Sokoïow- ska, Zdanukiewicz i CieĂlak, 2010, s. 69).

½ródïem uprawnieñ dotyczÈcych wïadztwa podatkowego tych jednostek jest art. 168 Konstytucji RP. Ustawodawca podkreĂliï, ĝe prawo to jest ograniczone zakresem okreĂlonym w ustawie (Etel, Dowgier, Liszewski, Popïawski i Presnarowicz, 2013, s. 46). Zgodnie równieĝ z EuropejskÈ KartÈ SamorzÈdu Lokalnego wysokoĂÊ podatków i opïat lokalnych spoïeczno- Ăci lokalne majÈ prawo ustalaÊ w zakresie ustalonym ustawÈ (Europejska Karta SamorzÈdu Terytorialnego…). Wïadztwo podatkowe ma charakter tzw. ksztaïtowa- nia (modelowania) obciÈĝeñ podatkowych, a nie stanowienia podatków (Kulicki, 2010, s. 10–25). Obejmuje ono uprawnienia do okreĂlania elementów wpïywajÈcych na wysokoĂÊ obciÈĝeñ podatkowych poszcze- gólnych podatników, czyli stosowania ulg, zwolnieñ podmiotowych i przedmiotowych, okreĂlania podstawy opodatkowania, stawek podatkowych itp. (Przygodzka, 2014, s. 335). Gminy dysponujÈ wïadztwem podatkowym w zakresie podatków, które sÈ pobierane przez samorzÈdowe organy podatkowe, czyli podatku od nieruchomo- Ăci, rolnego, leĂnego i Ărodków transportowych. Pozostaïe podatki sÈ pobierane przez organy skarbowe.

Wïadztwo podatkowe pozwala gminom wpïywaÊ na poziom i strukturÚ dochodów budĝetowych, saldo budĝetowe oraz moĝli- woĂci finansowania wydatków o charakterze inwestycyjnym. Preferencje podatkowe wbprzypadku mieszkañców pozwalajÈ pod- jÈÊ decyzjÚ o wyborze miejsca zamieszka- nia, a dla inwestorów sÈ boděcem przesÈ- dzajÈcym o wyborze miejsca inwestycji. Dla przedsiÚbiorców stawki podatków lokalnych mogÈ wpïywaÊ na zmianÚ lub wybór miejsca prowadzenia dziaïalnoĂci gospodarczej (Szewczuk, Kogut-Jaworska ibZioïo, 2011, s. 275). Z jednej strony wpïywy z podatków i opïat sÈ ěródïem dochodów do budĝetu gminy, które sïuĝÈ finansowaniu zadañ, realizowaniu wïasnej polityki zaspokajania

bieĝÈcych potrzeb spoïecznoĂci lokalnej ib ksztaïtowania jej rozwoju (Sierak, 2010, s. 106). ZapewniajÈ równieĝ niezaleĝnoĂÊ organom tych jednostek w podejmowaniu decyzji oraz podnoszÈ standard Ăwiadczo- nych usïug publicznych (¥lebocka i Tyl- man, 2011, 6–7). Z drugiej zaĂ – sÈ one równieĝ narzÚdziem oddziaïywania wïadz lokalnych na podmioty znajdujÈce siÚ na ich terenie. ProwadzÈ one politykÚ podat- kowÈ, która pozwoli na takie ksztaïtowanie stawek podatków, stosowanie ulg i zwol- nieñ, aby podmioty prowadzÈce dziaïal- noĂÊ oraz zarobkujÈce nie musiaïy uciekaÊ siÚ do zaniechania uiszczania podatków lub zmiany miejsca prowadzenia dziaïal- noĂci na terenie innej gminy (Dylewski, Filipiak ibGorzaïczyñska-Koczkodaj, 2006, s.b77–78). Poprzez ingerowanie w elementy prawne konstrukcji podatków i opïat lokalnych organy gmin mogÈ wpïywaÊ na wielkoĂÊ Ărodków publicznych sïuĝÈcych realizacji zadañ. Niekiedy gminy rezygnujÈ zb tej moĝliwoĂci uzyskania czÚĂci docho- dów. Jest ona jednak tÈ czÚĂciÈ dochodów, która wb najwiÚkszym stopniu zaleĝy od dziaïañ wïadz lokalnych. Natomiast rozwiÈ- zania, polegajÈce na ograniczaniu wïadztwa podatkowego gmin osïabiajÈ moĝliwoĂci tych jednostek do zaspokajania potrzeb spoïecznoĂci lokalnej, poniewaĝ ogranicza siÚ instrumenty polityki podatkowej (Kornberger-Sokoïowska, 2001, s. 97). Nie wszystkie jednak podatki i opïaty lokalne posiadajÈ taki sam zakres wïadztwa podatkowego, jaki przedstawiono w tabeli 1.

W podatku od nieruchomoĂci rada gminy, wykorzystujÈc wïadztwo podatkowe, ustala stawki podatku, ale w granicach okreĂlonych przez ustawÚ. Jest ona równieĝ uprawniona do róĝnicowania ich wysokoĂci, np. w zaleĝnoĂci od lokalizacji, rodzaju prowadzonej dziaïalnoĂci czy stanu technicz- nego. Moĝe równieĝ wprowadziÊ wbdrodze uchwaïy inne zwolnienia przedmiotowe niĝ przewidziane w ustawie. OkreĂla ona rów- nieĝ wzory formularzy informacji i deklaracji na podatek od nieruchomoĂci (Ustawa zb dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach ibopïatach lokalnych…).

Podobny zakres uprawnieñ rada gminy posiada w podatku od Ărodków transportowych. OkreĂla ona stawki tego podatku, ale nie mogÈ one przekraczaÊ stawek usta- lonych przez ustawodawcÚ. Moĝe równieĝ róĝnicowaÊ ich wysokoĂÊ, uwzglÚdniajÈc np.brok produkcji czy rodzaj Ărodka trans-

(4)

portu oraz rozszerzyÊ katalog zwolnieñ przedmiotowych.

W podatku rolnym organy gmin sÈ uprawnione do wprowadzenia ulg i zwol- nieñ o charakterze przedmiotowym innych niĝ okreĂlone w ustawie. UstalajÈ one rów- nieĝ stawki tego podatku w ramach limi- tów okreĂlonych przez ustawodawcÚ. MajÈ poĂredni wpïyw na wysokoĂÊ obciÈĝenia podatkowego, poniewaĝ ustawa okreĂla stawkÚ tego podatku w sposób wiÈĝÈcy.

Nie majÈ one moĝliwoĂci przyjÚcia innego niĝ zawarty w ustawie wskaěnika kwoto- wego koniecznego do ustalenia wysoko- Ăci podatku, którym jest cena skupu ĝyta (Nowak i Skotarczak, 2009, s. 77). MogÈ obniĝyÊ cenÚ skupu ĝyta, czyli majÈ prawo do obniĝania kwotowych stawek w podatku rolnym (Borodo, 2011, s. 104). OkreĂlajÈ równieĝ wzory formularzy informacji ibdeklaracji na podatek rolny.

Zbliĝony w konstrukcji do podatku rolnego jest podatek leĂny. Przejawem wïadztwa podatkowego jest moĝliwoĂÊ

wprowadzenia przez radÚ gminy dodatko- wych zwolnieñ przedmiotowych. Moĝe ona równieĝ ustalaÊ stawki podatku w ramach limitów okreĂlonych przez ustawodawcÚ.

Rada gminy moĝe wpïywaÊ na wysokoĂÊ podstawy opodatkowania, obniĝajÈc Ăred- niÈ cenÚ sprzedaĝy drewna. Do kompetencji organów gmin naleĝy równieĝ okreĂlenie wzorów formularzy informacji i deklaracji na podatek rolny (Kornberger-Sokoïowska, 2001, s. 94).

W podatku od spadków i darowizn organy gmin nie majÈ ĝadnych uprawnieñ decydowania o poszczególnych elementach prawnych konstrukcji tego podatku (Pio- trowska-Marczak, 2009, s. 225). Nie mogÈ one oddziaïywaÊ na wysokoĂÊ wpïywów do budĝetu z podatku od spadków i darowizn, poniewaĝ jego uiszczenie jest zwiÈzane zb wystÈpieniem konkretnego zdarzenia, ab stawki wynikajÈ bezpoĂrednio z ustawy i sÈ zwiÈzane ze stopniem pokrewieñstwa stron. Dlatego nie stanowi on istotnego instrumentu w zarzÈdzaniu finansami gmin.

Tabela 1. Zakres wïadztwa podatkowego gmin

Wyszczególnienie

Obniĝenie górnych

stawek podatkowych

Ulgi i zwolnienia

Umorzenie zalegïoĂci podatkowych

Rozïoĝenie na raty, odroczenie terminu

pïatnoĂci

Podatek rolny X X X X

Podatek od nieruchomoĂci X X X X

Podatek leĂny X X X X

Podatek od Ărodków

transportowych X X X X

Podatek od dziaïalnoĂci gospodarczej osób fizycznych opïacany w formie karty podatkowej

– – – –

Podatek od spadków i darowizn – – – –

Podatek od czynnoĂci

cywilnoprawnych – – – –

Opïata skarbowa – – – –

Opïata eksploatacyjna – – – –

Opïaty targowa X X X X

Opïata miejscowa X X X X

ObjaĂnienia:

X – gmina posiada kompetencji, –b – gmina nie posiada kompetencji.

½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie danych: MF, 2017.

(5)

Jednostki te nie sÈ uprawnione do wprowadzenia ulg i zwolnieñ od tego podatku oraz obniĝenia kwot naleĝnych. MuszÈ siÚ kiero- waÊ wyïÈcznie zapisami ustawy (Dylewski, Filipiak i Gorzaïczyñska-Koczkodaj, 2006, s. 80–81).

W przypadku podatku od czynnoĂci cywilnoprawnych organy gmin nie decydujÈ o elementach jego konstrukcji, poniewaĝ sÈ one ustalane przez pañstwo. Rada gminy nie ma ĝadnych uprawnieñ do okreĂlania wysokoĂci stawek podatkowych, wprowadzania zwolnieñ przedmiotowych czy odro- czeñ terminów pïatnoĂci.

W odniesieniu karty podatkowej organy gmin równieĝ nie majÈ moĝliwoĂci ksztaï- towania elementów konstrukcji, gdyĝ decyduje o nich wïadza centralna. Gminy, chcÈc uzyskaÊ wiÚksze wpïywy z tego ěródïa zasi- lania, powinny stworzyÊ dogodne warunki do powstawania maïych firm, które zdecy- dowaïyby siÚ na sposób rozliczenia zbpodat- ków w tej formie. Jest to jedyny sposób zwiÚkszenia wpïywów, poniewaĝ wprowadzenie ulg, zwolnieñ i umorzeñ z tego tytuïu nie naleĝy do kompetencji organów gmin (ibidem, s. 81).

DodatkowÈ grupÈ instrumentów gmin sÈ opïaty. MajÈ one charakter odpïatny ibuzupeïniajÈ dochody podatkowe. SÈ one uregulowane nie tylko ustawÈ o podatkach ibopïatach lokalnych, ale obowiÈzujÈ równieĝ na mocy innych ustaw. W odniesieniu do opïat uregulowanych ustawÈ ob podatkach i opïatach lokalnych organy gmin sÈ uprawnione do ustalania ich stawek wb ramach limitów okreĂlonych przez ustawodawcÚ. MajÈ one równieĝ kompetencje do wprowadzania innych niĝ przewidziane w ustawie zwolnieñ przedmiotowych (Ustawa z dnia 12bstycznia 1991 r. obpodat- kach i opïatach lokalnych…). WĂród opïat uregulowanych innymi ustawami niĝ ustawa o podatkach ibopïatach lokalnych sÈ opïata skarbowa oraz opïata eksploatacyjna,

ab pañstwo decyduje ob wszystkich elementach ich konstrukcji.

Moĝna wnioskowaÊ, ĝe wĂród podatków i opïat lokalnych wystÚpujÈ dwie grupy podatków. Do pierwszej naleĝÈ podatki, w odniesieniu do których wïadze gmin mogÈ ksztaïtowaÊ niektóre elementy ich konstrukcji. Do drugiej zalicza siÚ podatki, które w caïoĂci stanowiÈ dochód budĝe- tów lokalnych, ale brakuje w stosunku do nich lokalnego wïadztwa podatkowego.

Wïadztwo podatkowe jest ograniczone do okreĂlania wysokoĂci stawek podatkowych w granicach wyznaczonych prawem ibwprowadzania innych zwolnieñ przedmiotowych niĝ zawarte w ustawie oraz stosowania umorzeñ, rozïoĝenia na raty i odroczenia terminu pïatnoĂci. W odniesieniu do ĝadnego podatku i opïaty organy gmin nie posiadajÈ peïnej swobody stosowania wysokoĂci stawki podatkowej. Ustawy wskazujÈ zb reguïy stawkÚ maksymalnÈ, w której granicach moĝe zostaÊ ustalona stawka. Zb jednej strony pañstwo, przy- znajÈc gminom pewien zakres wïadztwa podatkowego, umoĝliwiïo tym jednostkom wpïywanie na wysokoĂÊ uzyskiwanych przez nie dochodów budĝetowych. Z drugiej zaĂ – okreĂlajÈc precyzyjnie sposób pobierania dochodów z okreĂlonych ěródeï wyznaczyïo odgórnie granice wïadztwa podatkowego tych jednostek.

3. Skutki stosowania w ïadztwa podatkowego dla bud ĝetów gmin

Punktem wyjĂcia do zbadania skut- ków wïadztwa podatkowego jest analiza i ocena wydajnoĂci fiskalnej podatków i opïat lokalnych. Z danych zawartych w tabeli 2 wynika, ĝe w okresie objÚtym badaniem zmniejszaï siÚ udziaï podatków ibopïat lokalnych wbdochodach ogóïem oraz wb dochodach wïasnych gmin. Oznacza to, ĝe malaïo ich znaczenie w budĝecie tych

Tabela 2. Udziaï podatków i opïat lokalnych w dochodach ogóïem i w dochodach wïasnych gmin wblatach 2008–2017 (w %)

Wyszczególnienie 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Podatki i opïaty lokalne

% dochodów ogóïem 18,7 18,3 17,0 17,4 18,4 19,1 18,9 18,5 16,6 15,9 Podatki i opïaty lokalne

% dochodów wïasnych 38,0 39,6 38,2 38,2 39,4 39,7 38,2 37,2 37,4 36,9

½ródïo: jak tab. 1.

(6)

jednostek. ¥wiadczy to równieĝ o malejÈ- cej samodzielnoĂci finansowej, zasobno- Ăci ib mniejszej swobodzie gmin wb ksztaï- towaniu decyzji dotyczÈcych inwestycji oraz zadïuĝania siÚ. Spadek tego ěródïa dochodów byï rezultatem przekazywania jednostkom tym nowych zadañ finansowa- nych wzrostem subwencji lub zwiÚkszaniem udziaïu w podatkach pañstwowych. Przy- czynÈ byïy równieĝ przyznawane przez par- lament liczne ulgi ustawowe w podatkach lokalnych, które miaïy negatywny wpïyw na poziom Ărodków z tego ěródïa.

Mimo posiadania przez gminy licznych ěródeï podatków i opïat lokalnych róĝny byï stopieñ ich wydajnoĂci i moĝliwoĂci ich wykorzystania jako narzÚdzi lokalnej polityki podatkowej. NajwiÚksze znaczenie fiskalne miaï podatek od nieruchomoĂci, co przedstawiono w tabeli 3. Jego udziaï w podatkach i opïatach lokalnych w okresie objÚtym badaniem wzrastaï i w 2017 r.

wyniósï 75,4%. Jednym z czynników, który decyduje o wysokoĂci wpïywów z tego podatku jest moĝliwoĂÊ okreĂlenia poziomu stawek podatkowych przez radÚ gminy. Nie

mogÈ one jednak przekroczyÊ limitów stawek podatkowych, czyli wpïyw tych jednostek na wielkoĂÊ dochodów z tego podatku jest znacznie ograniczony. Dodatkowo ustawowe ulgi i zwolnienia ograniczajÈ dochody gmin, na które wïadze lokalne nie majÈ ĝad- nego wpïywu. Ponadto konstrukcja podatku nie jest oparta na wartoĂci nieruchomoĂci tylko na jej powierzchni, co jest nieko- rzystne z punktu widzenia dochodów gmin.

Drugim, co do wielkoĂci wpïywów byï podatek rolny, którego udziaï w podatkach i opïatach lokalnych spadaï. Jest to zwiÈzane z rozbudowanym katalogiem ulg i zwolnieñ o charakterze ekonomicznym, spoïecznym, przedmiotowym oraz podmio- towym w tym podatku, który dodatkowo jest poszerzony o prawo uchwalenia przez rady gmin innych zwolnieñ przedmiotowych niĝ zawarte w ustawie. Istnieje równieĝ sze- reg sytuacji, w których podatnicy uzyskujÈ dodatkowe, poza ustawowymi ulgi, zwolnienia czy umorzenia podatku. Powodem mogÈ byÊ np. zïe warunki atmosferyczne czy dziaïania odwoïawcze od decyzji podat- ników. W rezultacie znacznie to ogranicza

Tabela 3. Struktura podatków i opïat lokalnych gmin w latach 2008–2017 (w %)

Wyszczególnienie 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Podatki i opïaty lokalne

ogóïem w tym: 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Podatek rolny 10,3 10,2 7,9 7,9 10,5 10,7 10,2 9,7 8,8 8,3 Podatek

od nieruchomoĂci 68,8 71,4 73,6 74,2 73,7 74,0 74,2 75,4 74,8 75,4

Podatek leĂny 1,5 1,5 1,3 1,4 1,6 1,5 1,3 1,4 1,7 1,6

Podatek od Ărodków

transportowych 4,4 4,5 4,6 4,5 4,3 4,2 4,2 4,3 4,3 4,2

Karta podatkowa 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2

Podatek od spadków

i darowizn 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,7 0,7 0,6 0,7 0,8

Podatek od czynnoĂci

cywilnoprawnych 7,8 5,9 6,4 5,8 4,8 4,6 5,1 4,7 5,7 5,8

Wpïywy z opïaty

skarbowej 2,4 1,9 1,8 1,7 1,4 1,3 1,3 1,0 1,0 1,0

Wpïywy z opïaty

eksploatacyjnej 1,9 1,9 1,9 2,1 1,5 1,8 1,8 1,8 2,0 2,0

Wpïywy z opïaty targowej 1,3 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 0,7

(7)

wpïywy z tego podatku i moĝliwoĂci orga- nów gmin na ksztaïtowanie wielkoĂci wpïy- wów z podatku rolnego.

Trzeci, co do wielkoĂci wpïywów byï podatek od czynnoĂci cywilnoprawnych.

Jego pozycja w budĝetach gmin nie zale- ĝaïa od dziaïañ wïadz lokalnych, ale roz- wijajÈcej siÚ gospodarki i zwiÈzanej z tym liczby oraz wartoĂci zawieranych umów cywilnych. Udziaï tego podatku w okresie spowolnienia gospodarczego zmniejszaï siÚ, co oznacza ĝe nie byï on instrumentem sta- bilizujÈcym budĝety gmin.

KolejnÈ pozycjÚ, zgodnie z kryterium znaczenia fiskalnego zajmowaï podatek od Ărodków transportowych. Byï on stabilnym, ale maïo wydajnym ěródïem dochodów gmin, o czym Ăwiadczy jego udziaï w podatkach i opïatach lokalnych w analizowanym okresie na poziomie 4,2–4,6%. Pozostawaï on równieĝ stabilnym ěródïem dochodów w okresie spowolnienia gospodarczego.

WysokoĂÊ wpïywów z tego podatku byïa rezultatem prowadzonej przez gminy polityki w zakresie stawek podatkowych, zwolnieñ, ulg i umorzeñ zobowiÈzañ podatkowych. Jest on istotnym narzÚdziem prowadzenia polityki podatkowej i zarzÈdza- nia finansami gmin. Znaczenie pozostaïych podatków i opïat lokalnych dla budĝetów gmin byïo marginalne, poniewaĝ nie prze- kraczaïy one 2% wpïywów z podatków ibopïat lokalnych i 1% dochodów ogóïem.

AnalizujÈc skutki wïadztwa podatkowego gmin, naleĝy stwierdziÊ, ĝe skutko- waïo ono zmniejszeniem dochodów budĝe- towych tych jednostek. NajwiÚksza kwota utraconych dochodów przypadïa na podatek od nieruchomoĂci. W okresie objÚtym analizÈ do budĝetów gmin nie wpïywaïy kwoty rzÚdu 19,2–27,7% dochodów z tego podatku na skutek podjÚcia uchwaï przez organy tych jednostek w sprawie preferencji podatkowych, co przedstawiono wb tabelib 4. Kwota utraconych dochodów w 2017 r. stanowiïa 2,3% dochodów ogó- ïem i 5,3% dochodów wïasnych. Gdyby gminy w tym roku nie zmniejszaïy obciÈ- ĝeñ z podatku od nieruchomoĂci wpïywy do budĝetu byïyby wyĝsze o 2,6 mld zï.

WbïÈcznej kwocie udzielonych przez gminy w 2017 r. ulg, obniĝeñ stawek podatkowych, odroczeñ i umorzeñ 70,5% przypadïo na obniĝenie górnych stawek podatkowych, 23,3% na ulgi i zwolnienia oraz 2,7% na umorzenia i odroczenia. Straty dochodów z tytuïu obniĝenia stawek stanowiïy 13,5%

wpïywów z tego podatku. W odniesieniu do ulg i umorzeñ wskaěnik ten wyniósï odpowiednio 4,5 i 0,5%. Moĝna wnioskowaÊ, ĝe gminy osiÈgaïy liczne straty dochodów uzyskiwanych z podatku od nieruchomoĂci.

Jednostki te chÚtniej obniĝaïy górne granice stawek podatkowych niĝ decydowaïy siÚ na wprowadzenie zwolnieñ przedmiotowych czy umorzenie zalegïoĂci podatkowej.

NajwiÚksze znaczenie fiskalne w badanym okresie miaïo obniĝenie górnych stawek podatkowych, poniewaĝ kwota utraconych dochodów gmin z tego tytuïu wb kaĝdym roku znacznie przewyĝszaïa kwotÚ ubytków spowodowanych zastosowaniem innych preferencji podatkowych.

Skutki zmniejszania obciÈĝeñ z podatku rolnego byïy mniej znaczÈce dla budĝetów gmin niĝ w przypadku podatku od nierucho- moĂci, co przedstawiono w tabeli 5. Organy tych jednostek korzystaïy ze swoich kompetencji gïównie w zakresie zmniejszania górnych stawek podatkowych. Ich udziaï w kwocie utraconych dochodów stanowiï 91,8%. NiechÚtnie stosowaïy ulgi ibzwolnie- nia, o czym Ăwiadczy malejÈcy ich udziaï w ïÈcznej kwocie udzielonych preferencji podatkowych, który w 2017 r. wyniósï 1,1%.

Kwota utraconych dochodów z obniĝenia górnych stawek podatkowych w 2017b r.

wyniosïa 7,9% dochodów z tego podatku, ab w przypadku ulg i zwolnieñ stanowiïa 0,1%. Èczna kwota przyznanych preferencji w podatku rolnym stanowiïa 8,6%

dochodów z tego podatku i 0,1% dochodów ogóïem. Na podstawie uprawnieñ przysïu- gujÈcych gminom do budĝetów gmin nie wpïynÚïa kwota rzÚdu 0,1 mld zï. Malaïo równieĝ znaczenie ulg uznaniowych.

Istotnym narzÚdziem prowadzenia polityki podatkowej przez gminy byï podatek od Ărodków transportowych. Jednostki te w znacznym stopniu wykorzystywaïy przy- sïugujÈce im wïadztwo podatkowe w tym podatku. W ïÈcznej kwocie utraconych dochodów z podatku od Ărodków transportu 98,2% stanowiïy obniĝki stawek, 0,6% umorzenia i rozïoĝenie na raty zale- gïoĂci oraz 0,4% ulgi i zwolnienia. Podatek ten byï instrumentem polityki podatkowej gïównie w zakresie obniĝania górnych stawek podatkowych, co przedstawiono wb tabeli 6. Kwota utraconych dochodów wb 2017 r. z tego tytuïu wynosiïa 78,1%

dochodów z tego podatku. Natomiast dla ulg oraz umorzeñ i odroczeñ wskaěnik ten wyniósï odpowiednio 0,4 i 0,6%. Èczna

(8)

Tabela 4. Skutki finansowe obniĝenia górnych stawek podatkowych, udzielenia ulg i zwolnieñ, umorzeñ, rozïoĝenia na raty i odroczenia terminu pïatnoĂci w podatku od nieruchomoĂci w latach 2008-2017 (w mln zï)

Wyszczególnienie 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Dochody ogóïem 62317,8 64882,1 72310,5 75830,7 78407,5 80043,4 84549,0 87667,2 101794,8 111189,3

Dochody wïasne 30694,7 30021,9 32264,4 34489,9 36522,9 38546,0 41710,7 43573,3 45134,6 48076,2

Wpïywy z podatku od nieruchomoĂci 8018,0 8488,3 9060,5 9770,6 10608,0 11310,7 11831,5 12227,2 12626,6 13372,5

Kwota utraconych dochodów, w tym: 1911,2 2156,2 2511,0 2544,7 2599,0 2841,2 2947,3 3138,6 2609,2 2568,3

obniĝenie górnych stawek

podatkowych 1302,4 1421,6 1629,7 1822,9 1825,8 2031,7 2122,1 2296,3 1875,2 1811,8

ulgi i zwolnienia 431,8 479,3 505,1 558,3 593,4 642,0 660,2 685,0 586,7 598,1

umorzenie zalegïoĂci podatkowych 120,2 127,7 116,6 98,5 105,5 95,7 94,8 92,5 86,0 70,1

rozïoĝenie na raty, odroczenie

terminu pïatnoĂci 56,8 127,7 259,5 65,0 74,2 71,9 70,2 64,8 61,4 88,3

Kwota utraconych dochodów

% dochodów z podatku od

nieruchomoĂci 23,8 25,4 27,7 26,0 24,5 25,1 24,9 25,7 20,7 19,2

Tabela 5. Skutki finansowe obniĝenia górnych stawek podatkowych, udzielenia ulg i zwolnieñ, umorzeñ, rozïoĝenia na raty i odroczenia terminu pïatnoĂci w podatku rolnym w latach 2008-2017 (w mln zï)

Dochody ogóïem 62317,8 64882,1 72310,5 75830,7 78407,5 80043,4 84549,0 87667,2 101794,8 111189,3

Dochody wïasne 30694,7 30021,9 32264,4 34489,9 36522,9 38546,0 41710,7 43573,3 45134,6 48076,2

Wpïywy z podatku rolnego 1203,7 1215,3 974,1 1045,9 1516,9 1634,9 1626,1 1569,0 1491,4 1463,7

podatkowych 496,4 432,2 39,4 77,5 689,8 649,7 464,1 290,1 137,2 115,5

% dochodów z podatku rolnego 44,1 37,7 6,4 8,9 47,0 40,9 29,6 19,7 10,1 8,6

(9)

Tabela 6. Skutki finansowe obniĝenia górnych stawek podatkowych, udzielenia ulg i zwolnieñ, umorzeñ, rozïoĝenia na raty i odroczenia terminu pïatnoĂci w podatku od Ărodków trans- portowych w latach 2008–2017 (w mln zï)

Dochody ogóïem 62317,8 64882,1 72310,5 75830,7 78407,5 80043,4 84549,0 87667,2 101794,8 111189,3

Dochody wïasne 30694,7 30021,9 32264,4 34489,9 36522,9 38546,0 41710,7 43573,3 45134,6 48076,2

Wpïywy z podatku od Ărodków

transportowych 515,0 532,0 560,6 596,5 624,4 638,6 667,0 696,2 725,0 752,5

podatkowych 261,4 303,4 327,4 372,5 395,2 436,2 472,0 510,1 547,6 587,4

Kwota utraconych dochodów % dochodów

z podatku od Ărodków od nieruchomoĂci

53,9 60,7 61,3 65,0 65,6 70,6 73,0 75,1 77,0 79,5

Tabela 7. Skutki finansowe obniĝenia górnych stawek podatkowych, udzielenia ulg i zwolnieñ, umorzeñ, rozïoĝenia na raty i odroczenia terminu pïatnoĂci w podatku leĂnym w latach 2008-2017 (w mln zï)

Dochody ogóïem 62317,8 64882,1 72310,5 75830,7 78407,5 80043,4 84549,0 87667,2 101794,8 111189,3

Dochody wïasne 30694,7 30021,9 32264,4 34489,9 36522,9 38546,0 41710,7 43573,3 45134,6 48076,2

Wpïywy z podatku leĂnego 173,4 181,0 163,7 186,1 224,4 225,5 207,2 227,2 291,4 290,4

podatkowych 1,8 1,8 0,9 1,6 2,9 1,6 1,3 1,8 2,1 1,5

% dochodów z podatku leĂnego 1,5 1,4 1,1 1,2 1,7 1,1 1,0 1,1 1,0 0,8

(10)

kwota przyznanych preferencji podatkowych w podatku od Ărodków transportowych stanowiïa 79,5% wpïywów z tego podatku. Stanowiïo to 0,5% dochodów ogóïem i 1,2% dochodów wïasnych. Zasto- sowane przywileje podatkowe spowodowaïy zmniejszenie dochodów gmin z podatku od Ărodków transportu o 0,6 mld zï.

Ze wzglÚdu na znikome znaczenie podatku leĂnego w tworzeniu dochodów gmin nieuzyskane Ărodki z tytuïu przyznanych preferencji podatkowych miaïy nie- wielkie znaczenie dla budĝetu tych jednostek. W porównaniu z innymi podatkami lokalnymi rozmiary skutków wykorzystania wïadztwa podatkowego byïy niemal nieod- czuwalne dla dochodów gmin, co przedstawiono w tabeli 7. Do budĝetów tych jednostek nie wpïynÚïa kwota rzÚdu 2,2 mln zï.

4. Podsumowanie

PodsumowujÈc, gminy posiadajÈ liczne ěródïa podatków i opïat lokalnych. Jednak stopieñ ich wydajnoĂci i moĝliwoĂci wykorzystania jako narzÚdzi lokalnej polityki podatkowej byï zróĝnicowany. NajwiÚksze znaczenie fiskalne miaï podatek od nie- ruchomoĂci, którego udziaï w podatkach lokalnych wyniósï 75,4%. Jego znaczna przewaga jednego podatku Ăwiadczy o sïa- boĂci pozostaïych instrumentów podatkowych.

Przeprowadzona analiza pozwoliïa potwierdziÊ przyjÚtÈ w artykule hipotezÚ badawczÈ. Stosowanie przez gminy wïadz- twa podatkowego skutkowaïo zmniejszeniem dochodów budĝetowych tych jednostek. Organy gmin gïównie korzystaïy ze swoich kompetencji w zakresie zmniejszania górnych stawek podatkowych. Mimo duĝej liczby podatków i opïat lokalnych podstawowymi instrumentami prowadzenia polityki podatkowej gmin byï podatek od nieruchomoĂci, rolny oraz od Ărodków transportowych. W badanym okresie podatek od nieruchomoĂci byï najczÚĂciej wyko- rzystywanym narzÚdziem polityki podatkowej w zakresie obniĝania górnych stawek podatkowych, stosowania ulg i zwolnieñ, udzielania umorzeñ, odroczeñ i rozïoĝeñ na raty. W ïÈcznej kwocie przyznanych przez organy gmin preferencji w tym podatku 70,5% przypadaïo na obniĝenie górnych stawek podatkowych; 23,3% na ulgi i zwolnienia; a 2,7% na umorzenia i odroczenia.

W pozostaïych podatkach gminy korzystaïy

ze swoich uprawnieñ gïównie w zakresie zmniejszania górnych stawek podatkowych. NajwiÚksze konsekwencje finansowe wynikaïy z obniĝenia przez gminy górnych stawek podatkowych w podatku od nieruchomoĂci. Znacznie niĝsze straty dochodów jednostki te poniosïy, obniĝajÈc stawki podatku od Ărodków transportowych i podatku rolnego.

Bibliografia

BÚdziszak, M. (2005). Zadania oraz ěródïa docho- dów gmin. W: T. Lubiñska (red.), Budĝet pañstwa ibsamorzÈdów. Decentralizacja – oĂwiata. Warszawa:

Difin.

Borodo, A. (2011). System finansowy samorzÈdu terytorialnego w Polsce. Warszawa: Dom Organi- zatora.

Dylewski, M., Filipiak, B. i Gorzaïczyñska-Kocz- kodaj, M. (2006). Finanse samorzÈdowe. NarzÚdzia, decyzje, procesy. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Etel, L., Dowgier, R., Liszewski, G., Popïawski, M.

i Presnarowicz, S. (2013). Prawo podatkowe. Zarys wykïadu. Warszawa: Difin.

Europejska Karta SamorzÈdu Terytorialnego zbdnia 15 paědziernika 1985 r. (DzU 1994 Nr 124, poz.b607).

Kañduïa, S. (2001). Ograniczenie samodzielnoĂci wydatkowej samorzÈdu gminnego w Polsce. W:

K.bJajuga, M. yszczak (red.), Finanse, BankowoĂÊ i Ubezpieczenia (t. 1). Wrocïaw: Akademia Ekono- miczna we Wrocïawiu.

Kornberger-Sokoïowska, E. (2001). Decentralizacja finansów publicznych a samodzielnoĂÊ finansowa jed- nostek samorzÈdu terytorialnego. Warszawa: LIBER.

Kornberger-Sokoïowska, E., Zdanukiewicz, J. i Cie- Ălak, R. (2010). Jednostki samorzÈdu terytorialnego jako beneficjenci Ărodków europejskich. Warszawa:

Wolters Kluwer Polska.

Kosak-Wojnar, M. i Surówka, K. (2007). Podstawy finansów samorzÈdu terytorialnego. Warszawa:

Wydawnictwo Naukowe PWN.

Kulicki, J. (2010). Zakres wïadztwa podatkowego w obecnym systemie prawnym w Polsce. Analizy BAS, 16(41).

Miszczuk, M. (2009). System podatków i opïat samo- rzÈdowych w Polsce. Warszawa: C.H. Beck.

Nowak, M.J. i Skotarczak, M. (2009). Podatki ib opïaty gminne w systemie dochodów komunal- nych w Polsce i Niemczech – porównanie. SamorzÈd Terytorialny, 7–8.

Patrzaïek, L. (2010). Finanse samorzÈdu terytorial- nego. Wrocïaw: Wydawnictwo UE we Wrocïawiu.

(11)

Piotrowska-Marczak, K. (1997). Finanse lokalne wbPolsce. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Piotrowska-Marczak, K. (2009). Federalizm fiskalny w teorii i praktyce. Warszawa: Difin.

Przygodzka, R. (2014). Wïadztwo podatkowe ab stabilnoĂÊ finansowa gmin. NierównoĂci Spo- ïeczne ab Wzrost Gospodarczy, 40(4), Uniwersytet Rzeszowski.

Sierak, J. (2010). Fundusze Unii Europejskiej jako ěródïo finansowania rozwoju infrastruktury komu- nalnej w Polsce. Warszawa: Oficyna Wydawnicza Szkoïy Gïównej Handlowej.

Sochacka-Krysiak, H. (1993). Finanse lokalne.

Warszawa: Oficyna Wydawnicza Szkoïy Gïównej Handlowej.

MF. (2017). Sprawozdania z wykonania budĝe- tów jednostek samorzÈdu terytorialnego za lata 2008– 2017. Warszawa: Ministerstwo Finansów.

Pozyskano z: www.mf.gov.pl.

Szewczuk, A., Kogut-Jaworska, M. i Zioïo, M.

(2011). Rozwój lokalny i regionalny. Teoria I prak- tyka. Warszawa: C.H. Beck.

¥lebocka, M. (2013). Dochody wïasne a problema- tyka samodzielnoĂci dochodowej jednostek samo- rzÈdu terytorialnego na przykïadzie gmin woje- wództwa ïódzkiego. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego. Ekonomiczne Problemy Usïug, 108, 291–301.

¥lebocka, M. i Tylman, A. (2011). Dochody wïa- sne a poprawa sytuacji finansowej jednostek samorzÈdu terytorialnego w laatch 2004–2009. W:

J.bSzoïno-Koguc, A. Pomorska (red.), Ekonomiczne i prawne uwarunkowania i bariery redukcji deficytu ibdïugu publicznego. Warszawa: Wydawnictwo Wol- ters Kluwer.

Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach ib opïatach lokalnych (DzU Nr 9, poz. 31 z póěn.

zm.).