OOM I , ., I " , I I I 1 1 ' , , _ ' . · w = · ) ' n . . . . , . . ., _.~ _,.,,-~
5093
10.50
Het keuzeprobleem
bij woningverbetering
een
sociaal-ekonomische
en
methodische analyse
Han Bekkers
met een voorwoord door Lex
Po uw
Hugo Priemus Paul Smeele
Delftse Universitaire Pers/1976
BIBLIOTHEEK TU Delft p 1907 5447
1111111/1/1111/11111111111111'1
~~
c
616986Tekeningen: Jan-Ernst Douma
Copyright ~ 1976 bij Nijgh-Wolters-Noordhoff Universitaire Uitgevers B.V., Rotterdam. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, mikrofilm of op welke wijze dan ook zonder vooraf-gaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor alle kwesties inzake fotokopiëren van één of meer pagina's uit deze uitgave: Stichting Reprorecht, Amsterdam.
..- ...
-
-' ' ' 4! I! lIJ.! +i ld I fh.,.
M d , J lMd'-
3
EEN WOORD VOORAF
De Afdeling der Bouwkunde van de Technische Hoge-school verandert. Enkele jaren geleden was het al-les ontwerpen wat de klok sloeg. Thans ziet men een bredere oriëntatie op het gehele bouwproces en op de maatschappelijke kontekst waarin het bouw-proces gedijt. Geen wonder dat in deze snel veran-derende Afdeling een opleidingsmogelijkheid 'volks-huisvesting' tot bloei kwam waarin men zich richtte op een van de hardnekkigste probleemvelden die de mensheid kent. Han Bekkers is een van de volkshuis-vestingsstudenten van het eerste uur. Hij is een van de mensen die bewust hebben gekozen voor dit nieuwe, braakliggende onderzoeksterrein. Bij de keuze van zijn afstudeerthema liet hij zich leiden door de konfliktstof die op het ogenblik huizen-hoog ligt opgestapeld in de stadsvernieuwing. Hij verdiepte zich in de faktoren die stadsveroudering in de hand werken, in de participanten die bij stadsvernieuwing een rol spelen, in de doelstel-lingen van deze participanten en in het afwegings-proces dat leidt tot de uiteindelijke keuze van een ingreep: onderhoud, verbetering, vervanging of niets doen.
Bij het doorwerken van deze probleemstelling had Han Bekkers, zoals iedereen, te kampen met de on-ontgonnenheid van het totale wetenschapsgebied, dat we met 'volkshuisvesting' aanduiden. Hij is er ons ins ziens in geslaagd een belangrijke bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van dit wetenschaps-gebied. De wijze waarop hij geprobeerd heeft de wetenschappelijke en maatschappelijke aspekten van zijn aktiviteiten aan elkaar te koppelen, zal on-getwijfeld stof tot diskussie geven. Dit lijkt ons een van de verdiensten van dit werk, dat wij in de afgelopen maanden met veel plezier hebben begeleid. Fundamentele kritiek lijkt ons mogelijk. Spaar de schrijver die kritiek niet. Hij zal er ongetwijfeld zijn voordeel mee doen bij zijn verdere aktivitei-ten op dit gebied.
Delft, januari 1976 Lex Pouw
Hugo Priemus Paul Smeele
4
-GEBRUIKTE SYMBOLEN
Bj totale baten in jaar j d diskontovoet
Ej totale eksploitatielasten in jaar j e index eksploitatielasten in % per jaar Ee eksterne effekten
Hj totale huuropbrengst in jaar j Hs starthuurverhoging (HO+Hs=Hl)
h jaarlijkse huurverhoging in % per jaar I investering
In netto investering (inklusief subsidie) i rentevoet in % per jaar
j jaar na ingreep
Kj kapitaalslasten in jaar j (rente en aflossing) K.W. Lj n q Rj R'j r r ' Rj
R'
j Sj swo
WHj WGj Wn kontante waardetotale lasten/kosten in jaar j
aflossings- c.q. afschrijvingstermijn annuiteitsfaktor
eksploitatieresultaat in jaar j
gekapitaliseerd eksploitatieresultaat rentabiliteit
rentabiliteit over gekapitaliseerd resultaat cash flow
gekapitaliseerde cash flow objektsubsidie in jaar j
subsidiëringsfaktor in % van de investering waarde van grond en opstallen vóór de ingreep huurwaarde in jaar j
grondwaarde in jaar j
waarde aan het eind van de eksploitatieperio-de, dus n jaar na de ingreep
INHOUDSOPGAVE
1.
KADER EN DOELSTELLINGEN
1.1. 1. 2. 1.2.1. 1. 2.2. 1. 2.3. 1. 2. 4. 1. 2.5. 1. 2.6. 1. 3. 1.3.1. 1. 3.2. Kader Probleem en doelstellingInleiding
Probleemstelling
Uitgangspunten
Doe ls
te
lling
Werkdoelen
Korte inhoudsomschrijving
Begripsbepaling en -definiëringBegripsbepaling
Definities
9 11 11 15 15 16 16 17 19 19 20 2. OVER STADSVEROUDERING EN STADSVERNIEUWING 2.1. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. Inleiding 23Het ontstaan van de 1ge en begin 20e eeuwse
wijken 25
De volkshuisvesting in de 1ge eeuw
25
De volkshuisvesting in de 20e eeuw
27De overheidsbemoeiing met de
volkshuisves-ting van 1850-1940
29Konklusie: de 1ge eeuwse wijken
33 Onderhoud, verbetering en krotopruiming 34Onderhoud en verbetering vóór de Tweede
Wereldoorlog
34Onderhoud en verbetering na 1940
37Oorzaken van de verwaarlozing van woningen
39Mogelijkheden
omhet proces van veroudering
te
stoppen
463. OVER DE DIEPTE VAN DE INGREEP 3.1. 3.1.1. 3.1. 2. 3.1. 3. :3.1. 4. :3.1. 5. 3.2. :3.2.1. :3.2.2. :3.2. :3. :3.2.4. :3.2.5. :3.2.6. :3.2.7. :3.2.8. De theoretische klassifikatie 48
Een literatuurinventarisatie
48De kriteria voor klassifikatie
52
De klassifikatie van
typen
ingreep
54De klassifikatie van elementen
57Een theoretische klassifikatie
59 De konsekwenties van de ingrepen 61Investering
62Huurverhogingen
63Subsidie
65Besparing op de jaarlijkse onderhoudskosten
70Levensduur
71Fiskale aspekten
73Eksploitatierisiko
74
Mate van overlast
756 -3.2.9. 3.2.10 3. 2.11 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.
Kwaliteit van het resultaat van de ingreep Eksterne effekten
De besluitvorming
De keuze van de definitieve klassifikatie Een overzicht van de benodigde klassen De definitieve klassifikatie van ingrepen De klassifikatie van nivo's van ingrijpen 4. DE AFWEGINGSMETHODEN
4.1. De bestaande methoden 4.1.1. De begrippen
4.1.2. Een inventarisatie Van relevante afwegings-4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2. :3. 4.3. 4.3.1. methoden
De betrokkenen bij stadsvernieuwing Begrippen
De rollen van de participanten Afwegingsmethoden en participanten De inhoud van de belangrijkste methoden De financiëel-ekonomische investerings -analyse
4.3.2. Enkele bestaande ekonomische afwegings-methoden 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.3.6. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. De vermogenswaarde
Een ekonomisch beslissingsmodel De kosten-baten analyse
De lasten-baten analyse De afwegingsprocedure De strategiekeuze
De keuze van alternatieve ingrepen De keuze uit varianten
De afweging van de diepte van ingreep 5. DE OVERHEDEN EN AFWEGING 75 76 78 80 80 81 83 85 85
87
91 91 92 93 94 94 100 104 109 113 114 118 119 121 122 1245.1. De doelen en belangen van de overheden 127 5.1.1. De positie van de staat 127 5.1.2. De belangen van de overheden 128 5.1.3. De drie overheidsmachten (Trias Politica) 131
5.1.4. De vierde macht 135
5.1.5. De doelen van de overheden 137 5.2. De afwegingskriteria en de konsekwenties
van de ingrepen voor de overheden 139
5.2.1. De waarde 139
5.2.2. De sociaal-ekonomische baten 139
5.2.3. De sociale baten 140
5.2.4. Financiële positie lokale overheid 141 5.3. De afweging door de rijksoverheid 142
5.3.1. De afwegingsmethoden 142
5.3.2. De afweging 144
5.4. Het sturingsinstrumentarium van de
Subsidiërin{J
Dwangmiddelen
De afweging door de lokale
De a
fwe
gin
gs
methoden
De
afweg
i
n
g
overheden
145
148
150
150
150
5.4.1. 5.4. 2.5.5.
5.5.1. 5.5. 2.5.5.3.
Het
sturing
si
n
strumentar
i
um van de gemee
n
te
150
6. DE PARTIKULIERE VERHUURDER EN DE AFWEGING
6.1.
Doelen en belangen
v
an de partikuliere
verhuurder
151
6
.1
.1
.
Een typologie van eigenaren
152
6
.
1
.
2
.
Tegenst
r
ijdige belangen van verhuurders
162
6.1.3~Machtsposities van de pa
r
tikuliere
verhuurder
163
6.2.
De afweging door de p
a
rtikuliere
verhuurder
167
6
.
2
.
1
.
De ek
sp
loi
t
atieopzet
167
6
.
2.2
.
De re le
v
an
t
e afwegingen
172
6
.
2.
3
.
De a.fwegingen door de ve
rs
c
hillende
ver-huurde
r
s
173
6
.
2.
4
.
Nogmaals
:
het funderingsprobleem
175
6
.
2.5
.
Verande
r
ina versus vervanqe
nde nieuwbouw
175
6.2.6
.
Afwegingen' door
toegelate~instellingen
en gemeenten
176
7. DE HUURDER EN DE AFWEGING VAN INGREPEN
7.1.
Doelen en belangen van bewoners
177
7
.
1
.
1
.
De b
ewoners
van stadsverni
euwing
s
gebiede
n
178
7
.
1
.
2. Een typ
o
logie van bewoners
e
n hun belangen
181
7
.
1
.
3
.
Tegeng
este
lde belangen en onde
r
linge
machtsposities
187
7
.1
.4
.
Eks
t
erne machtsposities van huurders
187
7.1
.
5. Konklu
s
ie
189
7
.
2.
Afwegingen door de huurder
19
2
7
.
2
.
1
.
De konsekwenties van de ingr
eep
192
7
.
2
.
2
.
De afweging
193
7
.
2.3
.
Een voorbeeld van alternati
eve
keuzemoge
-lijkheden
196
7.3.
De aktiemogelijkheden van de huurder
207
7.
3
.
1
.
De
a
k
t
i
eni
vo '
s
207
7.3
.
2
.
De akti
e
vo
rm
208
8. SAMENVATTING EN KONKLUSIES 8.l. 8.2. 8.2.1. 8. 2.2. 8. 2.3.Oorzaken van stads
v
eroudering
Het opheffen van de veroudering
Pr
oble
emstelling
De ing
re
pen
De
a.f~)egingdoor de ove rhed en
209
211 211211
212
- 78
-8.2.4.
De a
f
weging d
oor
de pa
r
tikuliere
ve
r
huurder
2138.2.5.
De a
f
weging doo
r
de hu
ur
de
r
2148.3. Konklusie 216
9. EPILOOG
9.l. De klassifikatie van ingrepen 217
9.2. De afwegingsmethoden 217
9.3. De partikuliere eigendom 219
9.4. De bruikbaarheid van de studie 220
GERAADPLEEGDE LITERATUUR 221
J I ... ' . . . LIj _ _ W ' I " 11 M
- 9
1. KADER EN DOELSTELLINGEN
1.1.
Deze studie behandelt de mogelijke middelen die be-schikbaar zijn om de opheffing van stadsveroudering mogelijk te maken.
Hiertoe is de studie in twee onderdelen op te splitsen, namelijk
- het bepalen van de middelen om het proces van veroudering stop te zetten
- het bepalen van de optimale bouwkundige middelen om -rekening houdend met de belangen van de betrokkenen- te komen tot een opheffing van de bestaande veroudering.
Kader
Deze studie is tot stand gekomen binnen het kader van de doktoraalstudie aan de afdeling Bouwkunde van de Technische Hogeschool te Delft binnen de afstudeerrichting Volkshuisvesting.
Volkshuisvesting is te omschrijven als de wlJze waarop een volkshuishouding in haar huisvesting voorziet (01). In deze studie worden een aantal beslissingen omtrent de optimale wijze om in
huisvesting te voorzien belicht. Deze beslissingen zijn sterk politiek van karakter, omdat beslist wordt over een objekt waar meerdere participanten met eigen belangen bij betrokken zijn. Bovendien is voor de uitvoering van beslissingen op het ter-rein van de volkshuisvesting over het algemeen de aanwending van gemeenschappelijke geldmiddelen noodzakelijk.
Wij richten ons met name op het bepalen van de aard van de aan te wenden bouwproduktie. Toch zien wij de opheffing van de veroudering niet als een bouwvraagstuk. Stadsvernieuwing betreft de aanpassing van de gebouwde omgeving en de maat-schappelijke processen die zich hierin afspelen naar aanleiding van veroudering aan normverschui-ving, veranderd ruimtegebruik, welvaartsontwikke-ling, enz. Stadsvernieuwing is derhalve een pro-ces van de op wijziging in de maatschappelijke verhoudingen gerichte aktiviteit (02).
(01)
(02 )
Wegwijzep Volkshuisvesting '75- '76, p. 2. Gepoogd wordt aan te geven welke de relatie is tussen de studie en de richting V.H.V. Prof. Dr A.Hendriks, 1973, p. 7
10
-Volkshuisvesting betreft mede de bestudering van de
procesfunkties. Wij beperken ons tot de
voorberei-ding en wel tot het nemen van het initiatief, het opstellen van een programma van eisen en van een
plan en de beslissing daarover, alsmede tot een
taksatie van enkele gevolgen voor de financiering,
uitvoering en eksploitatie. Met andere woorden: in
deze studie komen de besluitvoorbereiding en de
besluitvorming aan de orde.
Bij deze besluitvorming spelen vele participanten,
met elk eigen belangen, een rol. Dit maakt tevens
het politieke karakter van deze studie duidelijk. Beslissingen ten aanzien van de volkshuisvesting zijn politiek van aard.
Een tweede kader betreft de plaats van deze studie
ten opzichte van voorafgaande studies en hierna volgende studies.
In feite is de onderhavige studie het tweede deel van een drieluik. Na mijn deelname aan de
volks-huisvestings-studiegroep S.V.P. is een programma voor onderzoek ontwikkeld dat drie delen omvatte:
- het maken van een evaluatie van een wo-ningverbeteringsprojekt, waarbij de nadruk zou
moeten vallen op organisatorische en procedurele
aspekten: de besluitvoorbereiding.
- naar aanleiding van deze konkrete evalua-tie opzetten van een theoretisch kader waarbinnen
de besluitvoorbereiding en besluitvorming plaats
vindt.
- vanuit de theorie komen tot een toetsbaar
afwegingsmodel van ingrepen voor
woningverbete-ring.
Na publikatie van deel 1: een evaluatie van het
STIVERO-proefprojekt aan de Vinkenstraat in Rot-terdam in april 1975 is dan ook een aanvang
ge-nomen met deel 2: het afstudeerwerk.
Wij hopen naar aanleiding van verdere
praktijker-varingen op korte termijn een aanvang te kunnen
nemen met het laatste deel: de ontwikkeling van ~en hanteerbaar organisatie- en proceduremodel
ten behoeve van de besluitvorming bij woningver-betering en vervangende nieuwbouw.
!l11'! ... 1- c r . Ii I I 11* I 1\ I ! l il! ti 11!1"'J'."'.""". \'UII~!I! Al . ' . _ .• • , ...
- 11
1. 2. Probleem- en doelstelling
!~?~!~_!~!~~~~~~
Dat de vernieuwing van oude wijken niet zonder problemen is blijkt wel uit het feit dat aktivi-teiten met betrekking tot de kollektieve verbete-ring van de 1ge en begin 20e eeuwse partikuliere huurwoningen marginaal zijn.
Dit in fel kontrast met de goedlopende 'renovaties', dit wil zeggen de kollektieve verbetering van wo-ningwetwoningen, waarbij duizenden woningen per jaar worden verbeterd.
Het verouderingsprobleem is echter juist bij de partikuliere huurwoningen het grootst.
De verbeteringen die wel plaatsvinden betreffen voornamelijk proefprojekten. Hierbij is vrijwel uitsluitend sprake van ingrijpende nivo's van ver-teringen. Van deze projekten noemen we de Rotter-damse projekten Vinkenstraat (Oude Noorden) (03), proefblok Afrikaanderbuurt en van Speijkstraat
(Oude Westen) en het Haagse projekt in de Tenier-straat (Schilderswijk) . Al deze projekten betrof-fen indelingsveranderingen en sommige ook samenvoe-gingen. Wij wijten het min of meer mislukken van al deze proefprojekten aan het niet voldoende in de plannen opnemen van essentiële alternatieven. De gevolgen van de hier gerealiseerde hoge nivo's betreffen voornamelijk de kosten (04). Behalve dat de kosten de verhuurder voor financierings-en eksploitatieproblemfinancierings-en stellfinancierings-en, betekfinancierings-ent efinancierings-en dergelijke dure indelingsverandering vaak ook een grote huurverhoging voor de huurder en een groot beslag op de gemeenschappelijke geldmiddelen via de noodzakelijke subsidies.
Was het probleem in de Afrikaanderbuurt mijns ins-ziens het feit dat de huurders zich niet met de plannen en de daaruitvolgende huur konden verenigen, in de Haagse Tenierstraat en bij het projekt van STIVERO in de Vinkenstraat zouden de hoge kosten voor een (overigens in beide gevallen niet aanwe-zige) partikuliere verhuurder onaanvaardbaar zijn geweest. Deze moeilijkheden kunnen uiteraard ook te wijten zijn aan de te lage huurvaststelling en de te geringe subsidiëring.
(03 ) (04 )
STIVERO~
1975
De kosten van de indelingsverandering in het
projekt van STIVERO
bedroegen
f145.000~-per
pand
inklusief
BTW~ arch.~enz.
12
-Deze overwegingen hebben alle reeds duchtig meege-speeld bij het onlangs aktueel geworden keuzevraag-stuk vervangende nieuwbouw versus verbetering. In eerste instantie is het pleit gewonnen door de ver-beteringsingreep, maar wij vragen ons af of de keu-ze niet moet worden uitgebreid naar een veelomvatten-der analyse, waarbij lage verbeteringsnivo's als volwaardig alternatief gelden ten opzichte van de hogere nivo's en vervangende nieuwbouw. Duidelijk is overigens dat 'rehabilitatie'
"goed geld naar kwaad geld gooien"
is. Zelfs de aanvankelijk felle verbeteraar Jan Schaefer schijnt weer in slopen te gaan geloven (05) Alleen om deze reden lijkt het al van het aller-grootste belang dat een gedegen onderzoek argumen-ten levert voor het uitvoeren van een bepaalde in-greep in plaats van andere mogelijke ingrepen.
Ingrijpende verbetering vereist de sloop van het ge-hele inwendige van de woning. Bestaande kwaliteiten worden niet in de beschouwing betrokken en alle reeds door de huurders aangebrachte veranderin-gen worden gesloopt.
Het streven naar de realisering van hoge nivo's al-leen heeft een nadelige uitwerking op de betrokken-heid van met name de huurders. In het meest gunsti-ge gunsti-geval betekent het dat huurders incidentele de-tailkritiek mogen leveren op vrijwel bestekklare plannen, waarbij de bestaande situatie geen enkele rol meer speelt. Hiermee kunnen zij zich niet uit-spreken over de aard van de ingreep.
Een grote betrokkenheid is noodzakelijk om de huur-der inzicht te geven in de maatschappelijke positie, waarin hij, gebonden aan zijn specifieke woonruimte, inneemt en in de macht die hij heeft om over zijn eigen situatie te beslissen. Door de huidige wijze van besluitvorming worden de tegenstellingen tussen de verschillende participanten verdoezeld. Wij stel-len in dit verband dat de mate waarin de participan-ten en met name de huurders inzicht krijgen in het verloop van het proces en in het bestaan van voor-komende belangentegenstellingen (i.c. maatschap-pelijke bewustwording) afhankelijk is van de mate waarin de konsekwenties van de ingrepen duidelijk zijn en in het afwegingsproces worden betrokken.
Hoge kosten impliceren voorts een noodzakelijke lange ekonomische levensduurverlenging in ver-band met afschrijvings- c.q. aflossingstermijnen.
6'\1='_ "
_re
el f t -r c. t_ t t t I 't ! ,- 13
Verbeteringen met hoge kosten en een lange levens
-duur hoeven niet altijd een optimale keus te zijn. Argumenten die tegen dergelijke ingrepen pleiten en voor lagere nivo's of vervangende nieuwbouw kunnen de volgende zijn:
- Door een mogelijke snelle normverschuiving kunnen de woningen óf door hun ligging óf door hun grootte óf door hun blijvende gebreken snel ver-ouderd raken. Vaak b l i j f t de kwaliteit van verbe-terde woningen achter bij woningen gebouwd tussen 1920 en 1940 en vlak na de Tweede Wereldoorlog, waarbij de uiteindelijke huurprijzen elkaar weinig zullen ontlopen. Bovendien zal zeker de woonomge-ving geen strukturele wijziging kunnen ondergaan. Met name de verhuurbaarheid van de gerehabiliteerde oude woningen kan dan in gevaar komen.
- Het komt ons voor dat de vraag naar goed-kope woningen nog lange tijd zeer belangrijk zal
z~Jn. Deze vraag zal in stand gehouden worden door het feit dat subsidieregelingen onvoldoende in de vraag naar goede goedkope woningen voorzien. Voorts zal er altijd vraag blijven naar woningen met la-ge huren, die daarom in een onla-gebonden en niet van subsidieverstrekkingen afhankelijke huisvesting voorzien.
- Afhankelijk van de prioriteiten die gesteld worden aan de vervangende nieuwbouw kan ingrijpende verbetering in financiëel-ekonomisch opzicht onhaal-baar z~Jn. Kruyt stelde dat
" ••. zelfs bij een minimaal noodzakelijk te a achten tempo van vervanging van 20.000 w onin-gen per jaar resteert voor de laatst te ver-vangen 1ge eeuwse woning een maksimale lev ens-duur van 30 jaar. "(06)
Indien uit werkgelegenheidsmotieven (07) of socia-le motieven een hogere prioriteit aan vervanging wordt gesteld is deze maksimale levensduur nog veel korter. Kruyt konkludeert dan ook dat -behalve in een stad als Amsterdam met een omvangrijk 1ge
eeuws woningbestand 'rehabilitatie' slechts in zeer beperkte mate als alternatief voor vervanging kan worden beschouwd (08). Toch zullen ons insziens ook de huidige bewoners van deze woningen recht hebben op een goede woning met goede voorzieningen tegen een lage huur. Lagere verbeteringsnivo's kunnen voordat subsidieregelingen e.d. gewijzigd worden hiervoor een oplossing zijn.
(06) (07 ) (08)
Dr
B
.
Kruyt
,
1974, p. 153Een bouwproces
m
ag na
t
uurlijk nooit doel van
ve
r
nieuwing zijn; zie A
.
Hend
r
iks
,
1973, p. 7 DrB
.
K
ruy
t
,
1974,p
.
15414
-Het is vooralsnog niet geheel duidelijk wat de oor-zaak is van deze, veelal in de praktijk toegepaste, hoge verbeteringsnivo's. Enkele mogelijke redenen kunnen zijn:
- Minder voorbereidings- en uitvoeringsorga-nisatie. Eén hoog nivo geeft een eenvoudiger voor-bereiding, omdat de huurders minder bij de plan-vorming hoeven te worden betrokken (sic.) en er geen goede kwaliteitsinventarisatie nodig is om-dat intern toch alles gesloopt wordt.
- Navolging van renovatie door rehabilitatie. In de renovaties zijn ingrijpende verbeteringen haalbaar gebleken. Door de verschillende omstandig-heden (eigendom, schaal van het bezit, uitgangskwa-l i t e i t , subsidie- en financieringsvorm, uitgangskwa-leeftijd en typeverschillen van de woningen, verricht onder-houd) kan deze navolging een onjuiste methode zijn.
- Normstelling. Door indelingsveranderingen kan op eenvoudige wijze de woning op veel punten aangepast worden aan de nieuwbouwnormen. Door de overheden wordt deze handelswijze aangemoedigd. Verder staat de planvorming onder invloed van al-gemen normen, betrekking hebbend op het uiterlijk van woningen, zoals uniformiteit, orde en netheid via een hoge afwerkingsgraad, enz.
- De bevordering van bedrijfskontinuiteit in de bouw. Hoge investeringen geven per woning een hogere omzet. Relatief geven lagere nivo's ech-ter meer werkgelegenheid in verhouding tot de om-zet.
- Het is een symptoom van het bekende ver-schijnsel om de uitgangssituatie te harmoniseren
- De herhuisvesting geeft hoge aanloopkosten. Deze hoge kosten vereisen ingrijpende werkzaamhe-den.
- Strukturele faktoren. Hieronder vallen de kwaliteit van de woning, de aard van de oude inde-ling, de aard van het wensenpakket, enz.
Konkluderend lijkt het van het grootste belang dat duidelijk gemaakt kan worden waarom een bepaalde ingreep uitgevoerd moet worden. Vervolgens moet alle betrokkenen duidelijk zijn welke hun belangen bij bepaalde ingrepen zijn en welke de konsekwen-ties van de ingrepen zijn.
!~~~~~_~~~e~~~~~~~~~~~~
De probleemstelling betreft de wijze waarop de voor elke participant optimale ingreep bepaald kan worden.
- 15
Zoals we in de eerste paragraaf reeds vermeld he b-ben staat noch de afweging noch de stadsvernieuw-ing in één beperkt bouwkundig kader. Naast het op-heffen van de veroudering met behulp van bouwkundi-ge middelen, dienen ook de oorzaken van veroudering opgeheven te worden, alsmede de positie van de huur-ders die er juist verantwoordelijk voor is dat zij in verouderde woningen moeten zitten.
De probleemstelling kunnen we dan ook als volgt formuleren:
"Met behulp van welke middelen kan het proces van veroudering gestopt worden en op welke wijze kan vervolgens bepaald worden welke bouwkundige ingreep voor het opheffen van de bestaande veroudering het meest optimaal is uit het oogpunt van de belangen van de be-trokkenen"
!~~~~~-~~~~~~~~~~~!~~
Om de probleemstelling te kunnen uitwerken formu-leren we eerst een aantal uitgangspunten:
1. Voor alle participanten geldt dat ze ten aanzien van de opheffing van veroudering eigen doeleinden en belangen hebben, alsmede eigen middelen om hun doelen te bereiken.
2. Deze doelen zijn niet per participant eenduidig en de middelen zijn van verschillende aard.
3. De procedure van afwegen moet dusdanig zijn, dat alle participanten hun doeleinden en de konsekwen-ties en effektiviteit van de verschillende ingre-pen kunnen over zien.
4. Verbeteren of vervangen van het partikuliere woningbestand is enerzijds een doel, anderzijds een aktiepunt binnen het kader van het algemenere doel: participatie van alle betrokkenen bij so-ciaal-ekonomische betrokkenen.
5. De optimale middelen (het instrumentarium) om de doeleinden te realiseren kunnen bepaald worden, indien er een inzicht is in de maatschappelijke
positie van elke participant en hij zich bewust is van de tegenstellingen tussen de participanten.
6. De mate van betrokkenheid van de participanten bij het afwegingsproces (i.c. de participatie) is evenredig met
- de mate van inzichtelijkheid waarmee afgewogen wordt
- de belangen die de participant heeft bij het re~
sultaat van de afweging
- de mate waarin hij invloed heeft op het verloop van het proces.
7. Bouwkundige middelen om de veroudering op te heffen zij~ alleen zinvol, indien zij geplaatst zijn in een maatschappelijk kader dat de oorzaken van de veroudering en de slechte woonsituaties opheft.
8. Het gehele proces vindt plaats binnen het kader van de huidige maatschappelijke verhoudingen.
~~~~~~-~~~!~~~!!!~~
Op grond van het voorafgaande willen WLJ ons met deze studie het volgend doel stellen:
"Het doel van deze studie is het aangeven van de middelen om de veroudering op te heffen, waarbij de nadruk valt op het ver-schaffen van enige kennis over en inzicht in
1. de voor elke betrokkene van belang zijn-de konsekwenties van zijn-de keuze van een be-paalde ingreep
2. de mogelijkheden om vanuit deze kennis en dit inzicht te komen tot een afweging van de diepte van ingreep
3. de middelen waarmee de veroudering voor elke betrokkene optimaal opgeheven kan worden.
1.2.5. Werkdoelen
Om dit doel te bereiken lijken de volgende werkdoe-len noodzakelijk:
1. Analyse van de oorzaken van veroudering en de middelen waarmee het proces van veroudering gestopt kan worden. (09)
waardoor inzicht verkregen wordt in de aard van het afwegingsproces.
De hoofdstukken 5, 6 en 7 behandelen de doelen van de participanten, respektievelijk de partikuliere verhuurder, de overheden en de huurder, de tegen-stellingen tussen de participanten en de mate van
macht waar zij over beschikken. Vervolgens komen in alle drie de hoofdstukken de afwegingen van de ingrepen door elke participant aan de orde, nadat bekeken is welke konsekwenties en afwegingsmethoden per participant relevant zijn. Tenslotte wordt na-gegaan op welke wijze met behulp van welke middelen de participanten kunnen handelen om de door hen ge-stelde doelen te bereiken.
Hoofdstuk 8 bevat een samenvatting van de belang ri jkste konklusies van het onderzoek.
Hoofdstuk 9 tenslotte bevat een poging om een eva-luerende uitspraak te doen over de verschillende i in het onderzoek aan de orde geweest zijnde items. Behalve dat gepoogd wordt de konklusies te
relative-ren wordt tevens de rationaliteit van het afwegings-proces ter diskussie gesteld.
! ! ! ! I
- 19
1. 3. Begripsbepaling en -definiëring
!~~~!~_~~~~~E~e~E~~~~~
De noodzakelijk begripsbepaling betreft met name de klassifikatie van diepten van de ingreep.
Onder 'diepten van ingreep' worden de
achtereen-volgens te onderscheiden verzamelingen van bouw-kundige werkzaamheden verstaan, die elk afzonderlijk als geheel in een afgerond uitvoeringsprojekt plaats kunnen vinden. De geringste diepte van ingreep
betreft dan het verrichten van klein onderhoud, de diepste ingreep is de veravngende nieuwbouw.
De term 'diepte van ingreep' komt overeen met de
in het spraakgebruik veel voorkomende term 'verbe-teringsnivo'.
Elke diepte van ingreep heeft een aantal konsekwen-ties. De konsekwenties van de ingrepen zijn de on-vermijdelijke gevolgen van die ingrepen. De mate van verandering van de waarde of inhoud van de kon-sekwenties noemen we de afgeleide. De klassifikatie van diepten van ingreep geschiedt zó dat elke
klasse tenminste één andere afgeleide kent. Het verdelingskriterium is dus de verandering van de waarde of inhoud van de konsekwenties.
Het verdelend princiepe van de klassen bestaat uit een kombinatie van typen ingreep en elementengroe-pen. De klassifikatie is dus een twee-facettenklas-sifikatie. De nu verkregen klassen hebben als ken merk dat zij tenminste één onderling verschillende afgeleide hebben. Uit deze klassen kunnen we nivo's van ingrijpen onderscheiden: de alternatieve
diep-tes van ingreep. Deze nivo's worden gevormd door van elke situatie afhankelijke kombinaties van klassen te vormen. Deze alternatieve nivo's of ingrepen nu vormen de afwegingsobjekten.
De klassen worden, zoals gezegd, gevormd door een kombinatie van typen ingreep en elementengroepen. Onder typen ingreep verstaan we die verzameling bewerkingen die eenzelfde bouwkundige verandering tot gevolg hebben ten opzichte van de oude situatie. Onder bewerkingen verstaan we een groep werkzaamhe-den in het bouwbedrijf, die specifieke bekwaamhe-den, hulpmiddelen enjof materiaal vereisen. Onder Elementengroepen worden gevormd door een
verzame-ling elementen, die meestal gekombineerd bij de zelfde ingreep via eenzelfde type ingreep aangepakt worden.
Elementen worden gevormd door de grootst mogelijke verzameling van op verschillende plaatsen voor kunnen komende, gelijksoortige gebouwonderdelen,
die eenzelfde funktie hebben.
Sub-elementen zijn dan die onderdelen van een ele-ment, die eenzelfde meeteenheid hebben en die de kleinste verzameling van onderdelen vormen met een eigen funktie binnen het element.
In het spraakgebruik wordt voorts de term 'verbete-ringsnivo' veel gebruikt. Wij geven er de voorkeur aan in princiepe te spreken over 'verandering' in plaats van over 'verbetering', ervan uitgaande dat niet alle betrokkenen eenzelfde waardering hebben voor bepaalde ingrepen en dat 'verbetering' om
deze reden verwarring kan veroorzaken. 'Verandering' daarentegen is een meetbaar verschijnsel.
1.3.2. Definities
Afschrijving is een boekhoudkundige handeling, die een uitdrukking is van de waardedaling van een be-paald bedrijfsmiddel. (10)
Bewerking is een groep werkzaamheden (in het bouwbe-drijf), die specifieke bekwaamheden, hulpmiddelen en/of materiaal vereisen. (11)
Diskonteringstechniek is een ekonomische methodiek waarbij de invloed van de tijd op het verloop van ekonomische grootheden geëlimineerd wordt. (12) Element is een gedeelte van het voltooide gebouw. Elementen zijn gelijksoortige onderdelen, die op verschillende plaatsen in het gebouw kunnen voor-komen. (13)
Huis is een pand met één woning.
Instandhouding is het verbeteren van woningen met het doel de woning nog enige tijd bewoonbaar te houden, in afwachting van de totstandkoming van de-finitieve verbetering of sloop, via een rekonstruk-tie-, sanerings- of rehabilitatieplan, voor het ge-bied waarin de woningen zijn gelegen. (14)
Kapitaliseren is het sommeren van kontant gemaakte ekonomische grootheden.
Kontante waarde is de waarde van een grootheid te-ruggebracht naar een bepaald tijdstip met behulp van de dikonteringstechniek.
( 10)
( 1 1 )
J.Sizer. 1970. p. 30
" w., '1MWJIft ·.ft ! lue, 'IN k ' ! IJ IN .I!.111 !, ' I ! . t ' l " - . l . , . ~"~V'~
- 21
Pand is een vertikale bouwkundige eenheid, waarin een aantal woningen kunnen zijn ondergebracht. Rehabilitatie is het verbeteren en herstellen van de bewoonbaarheid van een woonwijk, waarbij hand-having van het bestaande uitgangspunt is en waar-onder vallen: verbetering van woningen van partiku-liere verhuurders in kollektief verband, het bewoon-baar maken van niet-woningen, verbetering van
straatprofielen en -funktie, aanleggen van open ruimten (t.b.v. spelen, parkeren, e.d.), v erbete-ring van bedrijfsruimte, amoveerbete-ring van 'hinderlijke' bedrijven en ontruiming en herinrichting van binnen-terreinen. (14)
Rekonstruktie omvat het verbeteren van de stedebouw-kundige struktuur van de bebouwde kom of een gedeel-te daarvan, d.m.v. sloop van de huidige bebouwing. Rendement is de algemene aanduiding voor de op-brengst van een investering. Zij kan gebruikt worden voor de aanduiding van winst, resultaat, saldo al of niet in verhouding tot het geinvesteer-de vermogen.
Renovatie is het verbeteren van woningen van toe-gelaten instellingen of gemeenten (=woningwetwonin-gen) in kollektief verband. (14)
Rentabiliteit van een vermogen is de winst als per-centage van dat vermogen. (15)
Sanering omvat het verbeteren van de bebouwde kom of een gedeelte daarvan uit een oogpunt van v olks-huisvesting, meestal door afbraak van de huidige slechte woningen. (14)
Stadsvernieuwing omvat alle gestuurde aktiviteiten gericht op behoud, instandhouding, verbetering, vernieuwing en uitbreiding van materiële voorzie-ningen in een stad of deel daarvan. (14)
Woning is een ruimtelijke eenheid die aan één huis-houden woonruimte verschaft.
( 12) ( 1 3) ( 14) (15 ) Naar J.Sizer, 1970, p. 18 em 193 F. de Reede en R.Maliepaard, 1975, p. 4.57 Naar Vernieuwde stad, 1975, pp. 161- 175 J. Sizer, 1970, p. 80
- 23
2. OVER STADSVEROUDERING EN STADSVERNIEUWING
Steden zijn onderhevig aan voortdurende vernieuw-ingsprocessen onder invloed van de in de stad voor-komende belangengroepen en hun tegenstellingen. Vernieuwing vindt plaats naar aanleiding van ver-ouderingsprocessen. De grondoorzaak voor de verou-dering van gebouwen
" . . . is terug te voeren op de fisieke s l i j -tage, waaraan elk gebouwd objekt onderhevig is. Daarnaast zijn er faktoren werkzaam die hun oorsprong vinden in het verleden, zoals de gebrekkige bouwkwaliteit en de onvoldoen-de funonvoldoen-dering van gebouwen, welke men in veel
gevallen aantreft bij woonpanden die uit de 1ge eeuw dateren."IOl)
Naast fisieke slijtage bestaat veroudering ook uit het achterblijven van de kwaliteit van het gebouw-de objekt aan gebouw-de normenontwikkeling. Een gebouw is ook verouderd als zijn gebruiker zijn vestiging niet langer als de best mogelijke beschouwd. Het gebouw is dan voor zijn gebruiker verouderd. We spreken dan van funktionele veroudering. (02). Funk-tionele veroudering ontstaat dus pas als de gebrui-ker ook werkelijk in staat is zijn veranderde be-hoefte te effektueren, door middel van verhuizing of vernieuwing.
Veroudering is een normaal verschijnsel: het uit-blijven van onderhoud, verbetering of vervanging echter niet.
Het uitblijven van vernieuwing blijkt gelokaliseerd te zijn. Het blijkt dat in sommige stadsdelen -en met name in het centrale zaken- en
distributiedis-trikt voldoende onderhoud, verbeteringen en vervan-gingen voorkomen. Elke vernieuwing komt tot stand
onder invloed van de belangen van de participanten bij de gebouwde omgeving. We kunnen ons dan ook af-vragen of de participanten in de verschillende stadsdelen verschillend zijn, hun doelen verschil-lend van aard zijn of hun onderlinge posities ver-schillend zijn, dit wil zeggen dat de konflikten en de machtsposities verschillend zijn.
Het uitblijven van vernieuwing heeft dan ook geen technische oorzaken, maar is een maatschappelijk
lOl )
102 )
DY'
B
. KY'uy t,
19? 4,p
.
86.en ekonomisch probleem. Het is het probleem van de groepen met de lagere inkomens en lagere opleidings-nivo's, met andere woorden de'kans-arme' groepen, die wonen in de verouderde wijken. Juist door deze onaanvaardbaar te achten verdeling van ekonomische middelen over de aantallen en soorten belanghebben-den zijn de voorwaarbelanghebben-den geschapen waardoor spontane vernieuwing van de woonplaatsen van de 'kans-arme' groepen uitblijft. Andere ekonomisch sterker groe-pen krijgen zo de kans in dit konflikt het onderge-bruik van de ruimte ten eigen bate op te heffen. Stadsvernieuwing nu betreft alle aktiviteiten, ge-richt op het ekonomisch en maatschappelijk herstel van een buurt. Wil stadsvernieuwing, waaronder wo-ning- en wijkverbetering, effekt hebben dient elke vorm van vernieuwing zo plaats te vinden dat het maatschappelijke probleem, het probleem van de
'kans-arme· groepen, er door opgeheven wordt.
Woningverbetering is een middel om de huisvestings-situatie te verbeteren. Indien woningverbetering alleen als technisch probleem opgevat wordt en als zodanig opgelost, verschuift zij het probleem van de bewoning naar de bewoner of de bewoner naar een) andere woning. Woningverbetering dient dus geplaatst te worden in het kader van de verheffing van de so-ciaal-ekonomisch zwakkere groepen.
In dit hoofdstuk gaan wij dan ook na welke de mate-riële oorzaken zijn van het uitblijven van vernieuw-ing. Hiertoe analyseren wij de ontstaansgeschiede-nis van de huidige 1ge eeuwse wijken, het proces van instandhouding daarvan en de belangen van de verschillende participanten ten aanzien van deze gebouwde omgeving. Wij veronderstellen hierbij dat
juist de machtsposities van de verschillende parti-cipanten en de bestaande konflikten tussen de par-ticipanten de verklarende faktoren vormen van het uitblijven van vernieuwing.
Het doel van dit hoofdstuk is:
- analyseren van de oorzaken van veroudering. - aangeven van de middelen die vereist zijn om de oorzaken van veroudering op te heffen, m.a.w. die het proces van veroudering kunnen stoppen. Het stoppen van het proces van veroudering is nood-zakelijk om een zinvol beqin te kunnen maken met de opheffing van de bestaande veroudering met bouw-kundige middelen.
-'--~
2.2. Het ontstaan van de 1ge en beqin 20e eeuwse wiiken
~~~~!~_~~_~~!~~~~!~~~~!!~~_!~_9~_!~~_~~~~
De huisvesting van de arbeiders was al voor de re-latief late industrialisering in Nederland zeer slecht, slechter zelfs dan in de 17e en 18e eeuw. In de steden trof men naast kwalitatief slechte wo -ningen een grote woondichtheid aan. (03). Juist het uitblijven van de industriële revolutie in Neder-land, veroorzaakt door het gebrek aan ondernemers-zin, de koopmans- en renteniersmentaliteit en het ontbreken van overvloedige grondstofvoorraden, was de oorzaak van het uitblijven van bouwaktiviteiten.
(04) •
"Naast drijfveren voortkomend uit sociale be-wogenheid of uit streven naar verhoging van maatschappelijk aanzien, was er vooral sprake van eigenbelang toen de bourgeoisie zich over-gaf aan een (dubbelzinnig) filantropisch han-delen. OI (05)
In 1855 verscheen dan ook de eerste studie waarin gewaarschuwd werd voor de gevolgen van de huisves-tingstoestand van de arbeiders. (06) . Het eigenbelang manifesteerde zich in de angst voor epidemieën,
Ol • • • wier invloed zich wijd rondom verspreidt
om alle standen aan te tasten en den gesel der verwoesting te doen rondgaan tot in de huizen der meerbe schaafden. " (07) .
Hier zien we de eerste officiele uiting van 'bezorgd-heid voor de volkshuisvesting en de eerste aanzet om te komen tot normering van het wonen en een daaraan gekoppeld ingrijpen. Dit ingrijpen werd ook toen niet -evenmin als dat later het geval was- ingegeven door bezorgdheid of medeleven voor de volkshuisves-tingssituatie van de arbeiders zelf. Toch werd de situatie door de ekonomische groei na 1860 (08) en de daarmee samenhangende bevolkingsaanwas, onder meer veroorzaakt door een toegenomen trek naar de steden (09) nog verslechterd. De ekstra benodigde woonruimte werd tot de zeventiger jaren verkregen
(03 ) (04) (05 ) (06) (07 ) (08 ) (09) L.J.C.J. van Ravestuyn~
Paul Offermans en Bernt Jacques Nycolaas~ 19?4~ KIVI, 1855 idem~ p. 5 1913~ p. 17 Feis~ 19?5~ p. p. 15 145
Paul Offermans en Bernt Feis~ 19?5~ p. 161 Deze trek naar de steden was mede een gevolg van de krisis in de landbouw en de slechte huisvestingssituatie op het platteland.
26
-door:
" . . . -het inrichten van kelderwoningen
- het rug-aan-rug bouwen van hofjeswoningen - het volbouwen van binnenterreinen
- het opsplitsen van bestaande -grotere- woningen. Na de zeventiger jaren, toen de groei der ste-den zich versneld voortzette, vond de uitbrei-ding van de woningvoorraad voornamelijk plaats middels de bouw van alkoof- en uitbouwwoningen
(zg. staarthuizen) ". (10)
De opkomende belangstelling van de bezittende klasse voor de arbeiders vanaf 1850 -veroorzaakt doordat men de arbeiders als een aparte klasse ging beschou-wen- resulteerde in de bouw van woningen door indus-trie~n en de in deze tijd tot bloei komende bouwver-nigingen, die half spekulatief, half filantropisch van karakter waren. Bij hen was
" . . . het besef doorgebroken dat de eksterne ef-fekten van een goede arbeiderswoning -te weten een gezond en rustig, aan zijn woonplaats ge-kluisterd proletariaat- onontbeerlijk zijn voor de groei van de produktie."(11)
De slechte woontoestanden hadden tot gevolg
" . . . dat de arbeidsproduktiviteit daalde en de mentaliteit der arbeiders ten nadele werd be-invloed." (12)
De industriëlen realiseerden woningkompleksen in de buurt van de fabrieken, teneinde daarmee de arbeider aan de fabriek te binden. (13)
De semi-spekulatieve bouwvereningingen realiseerden
woningen zowel uit beleggingsoogpunt als uit angst
voor het ontstaan van epidemieën. (14). De oprich-ters van deze verenigingen streefden enerzijds
" . . . maatschappelijk aanzien na, anderzijds ontvingen zij enige procenten dividend uit de huuropbrengst."(15)
Het is duidelijk dat het 'idealisme' niet zo ver ging dat er ook voldoende woningen werden gebouwd.
Met een toenemende industrialisatie werd de vraag naar woningen steeds groter. Aanvankelijk werd door vakmensen - veelal timmermansbazen- die kwalitatief
(10) ( 11 ) ( 12) ( 13) ( 14) ( 15)
Jacq
u
e
s
Ny
c
olaa
s,
1974,p
.
16
-
18
idem
,
p
.
22.Zie ook p
r
of
.
dr irJ,J.
Br
ugmans
,
1925
, p.1
59.
H.
H.
8choemake
r,
1951,p
. 2
Fen
vo
orbeeld hierv
a
n
is
het
Agneta
-p
ark te
Delft
doo
r
de Gist
-
en
Spi
r
itusfabri
e
k en
zijn
direkteur de
hee
r
van
Marken
.
Jacque
s
Nycolaa
s,
1974,p
.
18
Rein G
eu
rtsen
,
1972,p
.
6
- 27
redelijke woningen tot stand brachten, in de eerste vraag voorzien.
"Bij deze eigenbouwers bleef het echter niet. Spoedig deed een -zelf vaak onbemiddelde- on-dernemer van zich spreken welke daartoe aange-zet of gesteund door het ekspanderende hypo-theek- en bankwezen, zich richtte op de wo-ningbouw met louter winstoogmerk."(16)
Deze woningen werden net buiten de stadswallen ge-bouwd en de grond werd uitgegeven in diepe smalle percelen. Dit is de woningbouw die de 'revolutie-bouw' wordt genoemd en heden ten dage het merendeel van de 1ge eeuwse wijken uitmaakt. In Amsterdam, Rotterdam en in mindere mate in Den Haag werden de-ze woningen in drie à vier verdiepingen hoog gebouwd, soms rug-aan-rug, maar meestal als alkoofwoning. (17) De revolutiebouw kenmerkte zich door kwalitatief slechte woningen (onvoldoende en vaak te korte fun-deringspalen, slechte materialen, gebouwd door onbe-kwame arbeiders in een zeer korte tijd), die onhy-giënisch, brandgevaarlijk (in verband met de houten scheidingswanden), gehorig, donker, vochtig, klein en in een grote dichtheid gebouwd waren. Het eigen-dom was meestal in handen van banken of verschillen-de kleine aannemersbedrijven, die verschillen-de woningen in verschillen-de loop der tijd doorverkochten aan talloze kleine be-leggers.
In totaal werden tussen 1850 en 1900 niet meer dan 5000 goede en goedkope arbeiderswoningen gebouwd, hetgeen neerkomt op ongeveer 1% van de totale wo-ningproduktie uit dit tijdvak. (18)
~~~~~~-~~-~~~~~~~~~~~~!~~~-~~-~~-~Q~-~~~~
Waren het in de 1ge eeuw alleen partikulieren, die voor de arbeiderswoningbouw verantwoordelijk waren, het belangrijkste kenmerk van de 20e eeuw was de
op-(16 ) ( 17)
(18 )
Jacques Nycolaas~ 1974~
p.
23In Amsterdam werd bijvoorbeeld in 1858 een
voorstel van enkele raadsleden afgestemd~
waar-in werd gepleit voor een verbod op
alkoofwonin-gen~ Waarna de bouw van dit door spekulanten zo
geliefde woningtype een grote vlucht nam. In Amsterdam was de bouw van alkoofwoningen vanaf
1905 verboden en in Rotterdam pas vanaf 1937.
NIROV~ 19JO~ p. 11
Jacques Nycolaas~ 1974~ p. 24.
-komst van de woningbouwverenigingen, de zogenaamde 'toegelaten instellingen', en de bouw van woningen door gemeenten. Hoewel mogelijk gemaakt door de wo-ningwet van 1901, heeft de bouw van dit soort wonin-gen pas in 1918 enige vlucht wonin-genomen (zie figuur 1), toen er onder meer als gevolg van de oorlog en de daarop volgende ekonomische krisis een duidelijke in-zinking in vooral de partikuliere bouwnijverheid te konstateren was. (19) 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 1900 1910 1920 1930 1940
in opdracht van partikulieren
in opdracht van toegelaten instellingen en gemeent figuur 1; uit: J.Nycolaas, 1974, p. 157
In 'normale' tijden leverde de partikuliere bouwnij-verheid 80 tot 90% van de jaarlijkse bouwproduktie. (20) Het is duidelijk dat door het geringe percentage ge-bouwde woningen door de toegelaten instellingen en gemeenten het aantal goede en goedkope woningen ook nu weer onvoldoende was. Vooral
" . . . de woningvoorziening van arbeiders met ge-ringe inkomsten of met grote gezinnen .•. "(21) was in het gedrang geraakt.
"In de jaren tot 1940 heeft de partikuliere bouwnijverheid de woningvoorraad voldoende aan-gevuld, maar geen rekening gehouden met de fi-naciële draagkracht van de bewoners. Aldus is te verklaren dat zij voor de arbeiders te wei-nig woningen tegen bereikbare huren heeft ge-bouwd."(22)
Samenwoning kv/am 9a,n ook veelvuldig voor.
(19) (20) (21 ) (22 )
Jacques Nycolaas,
1974,p.36
MrH.H.Schoemaker,
1951,p.
19
idem
,
p. 20
idem
,
p.
22
t ' * _ 1 ... MUtb l!" .... H Ic "'''.1 HIIi"I W, 111.,,,., NHM ItJ d'~
- 29
De woningen werden voornamelijk gebouwd door kleine bouwondernemingen, die de gebouwde percelen verkoch-ten, zodat de huizenhandel en de versnippering van het woningbezit in de hand werd gewerkt. Dit bete-kende over de hele bouw een kostprijsverhoging van ongeveer 10% van de stichtingskosten. (23)
In tegenstelling tot de partikulieren zijn het vooral de toegelaten instellingen en gemeenten geweest, die woningen bouwden tegen bereikbare huren voor de la-gere inkomensgroepen. Maar dit aanbod is te gering geweest om over de hele linie een huurdrukkend effekt te hebben (24), zodat voor de arbeidersbevolking on-voldoende goede en goedkope woningen beschikbaar kwa-men.
Waar voor de instelling van de woningwet ondernemers zelf de bouw van woningen voor hun arbeiders ter hand namen, zo beperkten zij zich nu tot het verlenen van financiële steun aan toegelaten instellingen. (25) Door de daling van de lonen en de prijzen der bouwma-terialen kwam er na 1930 (26) een ,daling van de bouw-kosten tot stand, later gevolgd door een -vertraaqde-huurdaling. Van de diskrepantie tussen de snel dalen-de bouwkosten en traag dalendalen-de huren maakten dalen-de ka-pitaalbezitters gretig gebruik. De partikuliere wo-ningproduktie, hoofdzakelijk middenstandswoningen breidde zich dan ook enorm uit. (zie figuur 1). In 1934 kwam er een eind aan de daling van de prijzen van de bouwmaterialen, waardoor onder meer een snel-le daling van de produktie plaatsvond. De Tweede We-reldoorlog tenslotte bracht de produktie vrijwel op het nulpunt. (27)
Al met al was de ontwikkeling na 1900 voor de arbei-dersklasse nauwelijks gunstig te noemen, daar er voornamelijk middenstandswoningen gerealiseerd wer-den. Evenals vóór 1900 werden ook nu de pas gebouwde partikuliere woningen snel aan kleine beleggers kocht, waardoor het partikuliere eigendom sterk ver-snipperd bleef.
~~~~~~_~~_~~~E~~~~~e~~~~~f~~_~~!_~~_~~!~~~~~~~~~!~~~ 1850-1940
---De gemeenten kregen door de in 1851 aangenomen ge-meentewet en onteigeningswet (nodig in verband met
(23) (24) (25 ) (26 ) (27 )
op.cit.
Tijdschrift voor
VoZkshuisv.~ 1939~202
Mr H.H.Schoemaker~ 1951~
p.
25Dr Ir F.Bakker-Schut~ 1933~
pp.
244e.v.
Prof.
Dr Ir H.G.Beusekom~ 1955~p.
146de spoorwegaanleg)
" . . . de mogelijkheid tot het vaststellen van verordeningen in het belang van de openbare gezondheid. Deze voorschriften hadden mees-tal betrekking op woningdichtheid, riolering en drinkwatervoorziening, maar niet op de kwa-l i t e i t van de woning."(28)
Mede naar aanleiding van het reeds eerder vermelde verslag van het KIVI over de woontoestanden van de arbeiders (29), kwamen in de vijftiger en zestiger jaren in verschillende steden bouwverordeningen tot stand. (30)
De overheidsbemoeiing met de volkshuisvesting was
echter nog een volledig gemeentelijke zaak (31), en
betrof in eerste instantie slechts het voorkomen van epidemieën. De kans om aan epidemieën te ontkomen was in de poldersteden relatief geringer dan elders. Dit feit moet zeker hebben bijgedragen tot de aan-drang van de bourgeoisie tot verbetering van de open-bare hygiëne. (32)
Voorschriften over de kwaliteit van de woning en de en de wijze van bewoning werden in de bouwverordenin-gen van vooral de grote gemeenten gevonden (33), maar een verplichting hiertoe bestond niet. (34). Deze ver-plichting kwam tot stand bij de instelling van de
wo-ningwet in 1901, hoewel de gemeenten nog steeds vrij
waren in het bepalen van de inhoud van de verorde-ning (35). De instelling van de woverorde-ningwet was een lo-gische fase in de ontwikkelingsgang van het kapita-lisme. De belangrijkste faktoren die ten grondslag liggen aan de instelling van de woningwet waren de industriële ontwikkeling, de daaruit voortvloeiende noodzaakom althans de meest abominabele huisvesting
(28) (29) (30) (31 ) ( 32) (33) Rein Geurtsen~ 1972~ p. 5 KIVI, 1855
Door onwil en het ontbreken van voldoende toe-zicht was de invloed van deze voorschriften op de volkshuisvesting zeer gering.
Een wetsvoorstel in de Tweede Kamer in 1854 tot
instelling van Plaatselijke Raden van Gezond-heid, die het gemeentebestuur moesten voorlich-ten en bindende aanwijzingen moesvoorlich-ten kunnen ge-ven voor de verbeterina van de bewoonbaarheid en de reinheid van een' verhuurd perceel, werd verworpen met een beroep op de gemeentelijke autonomie en de ongehoordheid van staatsbemoei-ing in deze aangelegenheid.
Rein Geurtsen, 1972~ p. 11.
In de kleine gemeenten werden soms enige voor-schriften opgenomen in de politeiverordening.
- 31
te vermijden, de voor de produktie en produktiever-houdingen voor de bourgeoisie positief uitwerkende eksterne effekten van een goede arbeiderswoning (36) en de toenemende klassenstrijd, tot gevolg hebbend dat in 1897 de SDAP haar intrede deed in het parle-ment.
Zo is de instelling van de woningwet belangrijk ge-weest voor het in werking treden van de bouwverorde-ning, welke weer eisen en voorschriften bevatte voor de bouw van woningen en het kollege van B&W de be-voegdheid gaven, om wanneer zij een woning niet ge-schikt achtten ter bewoning, het aanbrengen van ver-beteringen, indien mogelijk, voor te schrijven (37). De onbewoonbaarverklaring kan dan door de gemeente als sanktiemiddel gehanteerd worden. (38). Een reëler instrument in handen van het gemeentebestuur is ech-ter de mogelijkheid op zelf op kosten van de verhuur-der de verbeteringen uit te voeren. (39)
Daar verbetering van bestaande woningen de verhuur-ders dikwijls voor ernstige zo niet onoverkomelijke financiële konsekwenties stelt en dat hierdoor de in-standhouding van het bestaande bezit en het voorkomen van verval ernstig in gevaar kan komen, heeft de re-gering reeds enkele malen (vanaf 1928) bescheiden maatregelen getroffen voor het verlenen van over-heidssteun voor de verbetering van woningen. (40) Tevens kan het gemeentebestuur een voorschot verkrij-gen voor aankoop van woningen, die daar in het belang van de verbetering vari de volkshuisvesting
(34 ) (35) (36 ) (37 ) (38) (39) (40)
Gedenkboek 50 jaar Woningwet
1902-1952~ 1952~p. 71-72.
Er
was in de wet een onderscheid gemaakt
tus-sen
'fakultatieve'
en
'verplichte'
voorschrif-ten. De verplichte voorschriften zijn
die~waarvan de vaststelling dwingend is
voorge-schreven~terwijl van fakultatieve
voorschrif-ten het vaststellen aan de lagere wetgever
werd overgelaten.
idem~ p. 72.Jacques
Nycolaas~ 1974~ p.2B
Gedenkboek
50 jaar
Woningwet~ 1952~ p.106
Hiernaast had de woningwet natuurlijk nog veel
meer invloed: men denke aan de mogelijkheid
van gesubsidieerde
bouw~de beinvloeding van
de vorm van de bebouwing en de onteigening.
Dit sanktiemiddel werkt door het ontbreken van
een herbouwplicht c.q. verplichte overdracht
én door de aanwezige woningnood averechts.7.ie
K.Beuling~ 1972~ p.K-15.
Woningwet~
artikel 70
voor in aanmerking kwamen, teneinden de opruiming of verbetering van woningen mogelijk te maken. (41)
De overheidsbemoeiing was dan ook vooral groot bij het vraagstuk van de sanering. De sanering was een typisch probleem van de grote steden; behalve dat
" . . . de woningen klein en slecht waren lagen deze woningen dikwijls in een buurt met nauwe straten en volgebouwde achtererven, waar boven-dien de achtergevels van de woningen veel te dicht op elkaar staan. Dientengevolge zijn in feite niet alleen de woningen, die op zichzelf slecht zijn, onbewoonbaar te achten, maar even goed die welke op zichzelf nog van behoorlijke kwaliteit zijn."(42)
Hoewel in de meeste literatuur de verbetering van de volkshuisvesting als voornaamste motief aangehaald werd om tot sanering over te gaan, blijken in de praktijk vaak heel andere argumenten de doorslag te hebben gegeven. (43). De door de overheid geformuleer-de motieven betroffen geformuleer-de lichamelijke en geestelijke gezondheid van de bewoners en de sociale en ekonomi-sche gevolgen van krottenwijken voor de bewoners er-van en de samenlev~ng als geheel. (44)
Het feit dat saneringen voornamelijk in de grotere steden aktueel waren en zijn, komt door de grotere druk van de ekonomische belangengroepen op de herin-richting van de stedelijke ruimte, meer dan door de
specifieke kwaliteit van het aanwezige woningbestand. (45)
(41) Ir
P.Bakker
Schut,
1939,p.
153(42)
Gedenkboek
50jaar Woningwet,
1952, p. 112(43)
In
feite was ook de verbetering van de
vo1-ks-huisvesting een afge1-eide doe1-steUing: de
~1-angen
van de bourgeoisie Waren verbonden
met een tevreden en goed gehuisvest
pro1-eta-riaat.
(44)
Commissie Krotopruiming en Sanering,
1957(45)
