Problematyka cudzoziemców jako czynnik integracji państw członkowskich Unii Europejskiej

Jan Białocerkiewicz

Problematyka cudzoziemców jako

czynnik integracji państw

członkowskich Unii Europejskiej

Polski Rocznik Praw Człowieka i Prawa Humanitarnego 1, 9-21

P

o l s k i

R

o c z n ik

P

r a w

C

z ł o w i e k a i

P

r a w a

H

u m a n it a r n e g o

1

UWM w Olsztynie 2010 ISSN 2082-1786

P R A W O M IĘ D ZYN A R O D O W E

P R A W C ZŁO W IE K A

J a n B i a ł o c e r k ie E ic z

Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Zakład Prawa Międzynarodowego Publicznego

Problem atyka cudzoziemców jako czynnik

integracji państw członkowskich

Unii Europejskiej

1

S ło w a k lu c zo w e: integracja europejska, prawo wspólnotowe, swoboda przepływu osób, obywa­ telstwo Unii Europejskiej.

W e w s p ó łc z e s n e j lit e r a t u r z e p r a w n ic z e j (p r a w o a d m in is tra c y jn e , k o n ­ s ty tu c y jn e , m ię d z y n a r o d o w e ) o ra z w ju d y k a t u r z e k r a jo w e j2 i m ię d z y n a ­ ro d o w e j3 u g r u n to w a ła się je d n o lit a lin ia , w e d łu g k tó re j cu d z o zie m ie c n ie m o że s k u te c z n ie d o m a ga ć się p r a w a w ja z d u i p o b y tu n a t e r y t o r iu m in n e g o p a ń s tw a , o ile n ie p o w o ła się n a o b o w ią z u ją c ą u m o w ę m ię d z y n a r o d o w ą lub in n e ź ró d ło p r a w a p r z y z n a ją c e m u a tr y b u t w y s tę p o w a n ia z ro s z c z e n ie m o z e z w o le n ie n a w ja z d i p o b y t4. T a k im a try b u te m , w y n ik a ją c y m z p ie r w o tn e g o i w tó r n e g o p r a w a w s p ó l­ n o to w e go , d y sp o n u ją w o b ec k a ż d e g o p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o p r z e d e w s z y s t k im o b y w a te le - p ra c o w n ic y , u s łu g o d a w c y lu b p r z e d s ta w ic ie le w o l­ n ych za w o d ó w , p o s ia d a ją c y o b y w a te ls tw o k tó r e g o k o lw ie k p a ń s tw a c z ło n ­ k o w s k ie g o (n a t i o n a l s ) . P r z y z n a n ie ta k ie g o a try b u tu je s t k o n s e k w e n c ją z a ­ ło ż e ń te le o lo g ic z n y c h in te g r a c ji e u ro p e js k ie j, z w ła s z c z a je j p ie r w s z e j fa z y , w y r a ź n ie z o r ie n to w a n e j n a o s ią g n ię c ie w s p ó ln y c h c e ló w e k o n o m iczn y ch (r y n e k w e w n ę tr z n y ). W ła ś n ie te n ż e r y n e k w e w n ę tr z n y z o s ta ł z d e fin io w a n y w a rt. 14 (7 a ust. 2 T W E ) 5 ja k o „o b s z a r b ez g ra n ic w e w n ę tr z n y c h , n a k t ó ­

1 Pierwotna wersja artykułu została opublikowana w Zeszytach z działalności naukowej Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku, filia w Iławie, nr 21 z 2002, s. 6-21.

2 Np. Sąd Najwyższy USA w sprawie Nishim ura Etkiu v. USA. 1242 U.S. 651-659. 3 Sędzia Read w votum separatum do wyroku w sprawie Fryderyka Nottebohma. ICJ REports 1955, s. 46.

4 J. Białocerkiewicz, Status praEny cudzoziemca e ŚEietle standardÓE międzynarodo- Eych, Toruń 1999, s. 101 i n.

5 TWE - traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 7.02.1992 r. W artykule powyż­ szym numeracja podawana jest w wersji skonsolidowanej po zmianach wprowadzonych trakta­ tem amsterdamskim z 2 października 1997 r., natomiast w nawiasie podano dawną numerację.

r y m z a g w a r a n t o w a n y je s t s w o b o d n y p r z e p ły w to w a ró w , u słu g i k a p ita łu o ra z w o b rę b ie k tó r e g o sw o b o d n ie m o g ą p r z e m ie s z c z a ć się o sob y z g o d n ie z u s ta le n ia m i te g o t r a k t a t u ” .

P r z e b ie g p ro ce só w in te g ra c y jn y c h w E u ro p ie m a c h a r a k te r z ło ż o n y i w ie lo w ą t k o w y d la te g o te ż p r z y a n a liz ie ja k ie g o k o lw ie k z a g a d n ie n ia z s z e ­ ro k ie g o s p e k tru m te j p r o b le m a ty k i ła tw o o u p ro szczen ia . T a k ic h u p ro s z ­ czeń ś w ia d o m ie d o p u szcza się te ż a u to r n in ie js z e g o a rty k u łu , k ła d ą c a k ­ cen t n a je d n o z a g a d n ie n ie (w ja z d i p o b y t cu d z o zie m c ó w ), a je d n o c z e ś n ie tr y w ia liz u ją c k o n te k s t, w k t ó r y m ono p o w s ta je i fu n k cjo n u je.

W p ie r w s z e j fa z ie in te g r a c ja e u ro p e js k a (w ś c is ły m te g o s ło w a z n a c z e ­ n iu ) m ia ła c h a r a k te r p a r e x c e lle n c e e k o n o m ic z n y i d e f a c t o w s z y s t k ie p o zo ­ sta łe s fe r y ż y c ia sp o łec zn eg o o b y w a t e li p a ń s tw „s z ó s tk i” b y ły p o d p o rz ą d k o ­ w a n e w s p ó ln o to w y m c e lo m e k o n o m iczn y m .

W tej fa z ie in te g r a c ji w ja z d i p o b y t c u d z o zie m c ó w 6 b y ły w ię c d e k o d o w a ­ n e ja k o r e g u ły w ła ś c iw e d la w s p ó ln e g o ry n k u w e w n ę tr z n e g o 7 i ja k o je d n o z p o d s ta w o w y c h o s ią g n ię ć n a tu r y s o c ja ln e j8.

P r a w n a m a t e r ia liz a c ja w ja z d u i p o b y tu w cela ch ek o n o m ic z n y c h s fo r­ m u ło w a n a z o s ta ła w tr a k ta c ie r z y m s k im (2 5 .03.19 57 r.), k t ó r y p o śró d r u ­ d y m e n ta rn y c h p o d s ta w in te g r a c ji go s p o d a rc ze j w y m ie n ia ł z a s a d ę sw o b o d ­ n ego p r z e p ły w u osób (a rt. 48 ust. 2 )9, o tw ie r a ją c t y m s a m y m m o ż liw o ś ć p o d e jm o w a n ia p ra c y n a je m n e j, p r o w a d z e n ia d z ia ła ln o ś c i g o sp o d a rc ze j i ś w ia d c z e n ia u s łu g p r z e z o b y w a t e li je d n e g o p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o n a te r y t o r iu m k a ż d e g o in n e g o p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o 10.

Z a s a d ę sw o b o d n eg o p r z e p ły w u osób sz c z e g ó ło w o d ek o d o w a n o w e w s p ó l­ n o to w y m p r a w ie w t ó r n y m (r o z p o r z ą d z e n ie i d y r e k t y w y )11, k tó r e o k r e ­ śliło m .in. czas p o b y tu n a t e r y t o r iu m in n e g o p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o c e le m p o d ję c ie p ra c y n a je m n e j, ś w ia d c z e n ia u słu g lu b w y k o n y w a n ia w o l­ n ego z a w o d u o ra z in n e w a ru n k i. A r t. 1 D y r e k t y w y n r 360/68 w y m a g a ł, a b y w s z y s tk ie p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie u c h y liły is tn ie ją c e o g r a n ic z e n ia d o ty czą ce sw o b od n eg o p r z e p ły w u i o s ie d la n ia się c u d z o zie m c ó w z o b sza ru W s p ó ln o ty , a ty m s a m y m u m o ż liw iły w p r a k ty c e o s ią g n ię c ie w s p ó ln y c h celów .

Z u w a g i n a to, ż e z a ró w n o t r a k t a t r z y m s k i (d a le j: T R ), ja k ró w n ie ż t r a k t a t a m s te r d a m s k i z 2.10.1997 r. (d a le j: T A ) p o s łu g u ją się p o ję c ie m

6 J. Białocerkiewicz, Kontrola wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium U nii Euro­ pejskiej - implikacje dla Rzeczypospolitej Polskiej, w: Wschodnia granica R P zewnętrzną grani­

cą U nii Europejskiej. Materiały z konferencji, red. J. Białocerkiewicz, Kętrzyn 2001, s. 55 i n. 7 B. Schulte, Reformy zabezpieczenia społecznego w Europie, w: Referaty na Europejski Kongres Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa 1999, s. 283.

8 L. Florek, Prawo pracy U nii Europejskiej, w: Europejskie prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, red. L. Florek, Warszawa 1996, s. 19.

9 W TA numeracja została zmieniona (39, ust. 2).

10 B. Skulimowska, Prawne ramy swobodnego przepływu pracowników w ramach Unii Europejskiej, w: Europejskie prawo pracy..., s. 91 i n. Por. D. Lasok, Zarys prawa U nii Euro­ pejskiej, cz. II: Prawo gospodarcze, Toruń 1998, s. 91 i n.

11 Do najważniejszych należy Dyrektywa nr 360 z 15.10.1968 r. z późn. zm. oraz rozp. nr 1612/68 z 15.10. 1968 r. z późn. zm.

Problematyka cudzoziemców jako czynnik integracji państw członkowskich.

₁₁

o b a rd zo p o jem n ej s e m a n ty c z n ie t r e ś c i (w o r k e r ), o g ro m n ą ro lę w in t e r p r e ­ t a c ji z a s a d y sw o b o d y p r z e p ły w u p r a c o w n ik ó w o d e g r a ł E T S (n p. W a lr a v e a n d K o c h v. U n i o n C y c lis t e I n t e r n a t i o n a l e 1974, E C R 1405, D o n a v M o n - te r o 1976, E C R 1333, A d o u i R ., C o r n a u i l l e D . v K r ó le s t w u B e l g i i 1982, E C R 1665, B o s m a n v. K r ó le s t w u B e l g i i E C R 1995, s. I - 4 92 1) 12 d ek od u ją c w sposób b a rd z ie j e la s ty c z n y p o w y ż s z ą z a sa d ę, c z y li r o z s tr z y g a ją c z d e c y ­ d o w a n ą w ię k s z o ś ć s p ra w n a k o rz y ś ć p ra c o w n ik ó w , o p o w ie d z ia ł się d e f a c t o p r z e c iw k o r e s tr y k ty w n e m u r o z u m ie n iu p o ję c ia „p r a c o w n ik ” . W p ie r w s z e j fa z ie in te g r a c ji p ra w o w ja z d u i o s ie d la n ia się p o w ią z a n e b y ło z a k tu a ln ą o fe r t ą p r a c y (is t n ie ją c a i r e a ln a o fe r t a p ra c y ). W y ło m u w t y m o rto d o k s y jn y m p o d ejśc iu do w ja z d u i p o b y tu d o k o n a ł E u r o p e j­ s k i T r y b u n a ł S p r a w ie d liw o ś c i (d a le j: E T S ). Z a s z c z e g ó ln ie is to tn e w ty m w z g lę d z ie u w a ż a m o rz e c z e n ie E T S , p r z y z n a ją c e p ra w o p o b y tu w celu p o ­ s z u k iw a n ia p r a c y p r z e z o k res 6 m ie s ię c y , a n a w e t d łu żej, g d y z a in t e r e s o ­ w a n y cu d z o zie m ie c d o w ie d z ie , ż e n a d a l p o szu k u je p r a c y i m a re a ln e s z a n ­ se n a je j z n a le z ie n ie ( T h e Q u e e n v. I m m i g r a t i o n A p p e a l T r i b u n a l , e x p a r t e G u s t a f f D e s id e r iu s A n t o n is s e n - R e p o r t o f cases 1991, 0745). O rz e c z e n ie p o w y ż s z e s ta tu u je d r u g ą za s a d ę ogó ln ą , w e d łu g k tó re j w ja z d i p o b y t w celu p o s z u k iw a n ia p ra c y m ie ś c i się w tre ś c i a rt. 48 ust. 2 T R .

W tej fa z ie in te g r a c ji sw o b od a w ja z d u i p o b y tu c e le m w y k o n y w a n ia p ra c y n a je m n e j, ś w ia d c z e n ia u s łu g lu b w y k o n y w a n ia w o ln e g o z a w o d u b y ła w y s ta r c z a ją c a d la o s ią g n ię c ia z a ło ż o n y c h c e ló w ek o n o m ic z n y c h i n ie b u ­ d z iła z a s a d n ic zy c h k o n t r o w e r s ji m ię d z y p a ń s tw a m i c z ło n k o w s k im i. P o z a p r a c o w n ik ie m z e sw o b o d y p r z e m ie s z c z a n ia się i o s ie d la n ia się k o rz y s ta ją , p o z o s ta ją c y n a je g o u trz y m a n iu , c z ło n k o w ie r o d z in y (m a łż o n e k i z s tę p n i do la t 21 lu b b ę d ą c y n a u tr z y m a n iu p ra c o w n ik a , w s tę p n i p r a c o w n ik a lub m a łż o n k a p o z o s ta ją c y n a u tr z y m a n iu p r a c o w n ik a ) b e z w z g lę d u n a o b y w a ­ te ls tw o (a r t. 10 ro zp . n r 1612/68). N a te j sa m ej p o d s ta w ie ró w n ie ż osob y o p o d w ó jn y m o b y w a te ls tw ie k o r z y s ta ły w p e łn i z d o b ro d z ie js tw a p r a w a w s p ó ln o to w e g o (fu n d a m e n ta ln e d la tej k w e s t ii je s t p r e ju d y c ja ln e o r z e c z e ­ n ie z 7 lip c a 1992 r. w s p r a w ie M a r c o V in c e n t e M i c h e l e t t i v. D e le g a t io n d e l G o b ie r n o e n C a n t a b r ia , w k t ó r y m E T S o rz e k ł, ż e s ta w ia n ie d o d a tk o w y ch , n ie w y n ik a ją c y c h z p r a w a w s p ó ln o to w e g o w a ru n k ó w je s t n a r u s z e n ie m z a ­ s a d y sw o b o d n eg o p r z e p ły w u p r a c o w n ik ó w )13. N a p o d s ta w ie p r z e p is ó w p r a w a w tó r n e g o k r a je c z ło n k o w s k ie z o s ta ły z o b o w ią z a n e do u ła t w ie n ia c z ło n k o m ro d z in y , n ie s p e łn ia ją c y m w a ru n k ó w z p r a w a w s p ó ln o to w e g o w tó r n e g o , p o łą c z e n ia się z p ra c o w n ik ie m , je ż e li w k r a ju p o c h o d z e n ia p o z o s ta w a li n a je g o u tr z y m a n iu lu b z n im z a m ie s z ­ k iw a li (a rt. 10 ust. 3 ro zp . n r 1612/68). N ie m o g ą n a to m ia s t k o rz y s ta ć z d o b ro d z ie js tw a p r a w a w s p ó ln o to w e g o osoby, k tó r e n ie p o s ia d a ją n a t i o ­ n a ls p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o lu b p a ń s tw a E u ro p e js k ie g o O b s z a ru G o sp o ­

12

Przegląd najważniejszych orzeczeń, w: J. Białocerkiewicz, Status prawny cudzoziemca w świetle standardów międzynarodowych, Toruń 1999, s. 70-73.

13

Prawo międzynarodowe. Materiały do studiów, red. B. Wierzbicki, Białystok 1996, s. 367-368 .

d a rc ze g o (d a le j: E O G ), ch ocia ż p r a w o w ja zd u , p r z e m ie s z c z a n ia się i o s ie d ­ la n ia się m o że im słu żyć n a p o d s ta w ie in n e g o ty tu łu p r a w n e g o (łą c z e n ie ro d zin , a z y l, b e z p a ń s tw o w c y , m ie s z k a ń c y t e r y t o r ió w z a le ż n y c h i s to w a ­ r z y s z o n y c h )14. O rz e c z e n ie o ta k ie j treś ci, d o ty c z ą c e o b y w a t e lk i b r y ty js k ie j w K r ó le s tw ie H o la n d ii, k tó re j m a łż o n e k p o s ia d a ł o b y w a te ls tw o p a ń s tw a tr z e c ie g o w r o z u m ie n iu p r a w a w s p ó ln o to w e g o , w y d a ł E T S w s p r a w ie L e v i n v. S t a a t s e c r e t a r is v a n J u s t ic e E C R 1982, s. I - 3479.

R e s tr y k c y jn a in te r p r e t a c ja a rt. 48 ust. 2 T R b y ła s to p n io w o ła g o d z o n a w p r a w ie p ie r w o tn y m i w tó r n y m , g d y ż je j u tr z y m a n ie b lo k o w a ło b y p r z e j­ ście do d a lszy c h e ta p ó w in te g ra c ji. W s k a z u ją n a to je d n o z n a c z n ie d z ia ­ ła n ia p o d e jm o w a n e n a p o z io m ie w s p ó ln o to w y m . Z a w a r c ie p o ro z u m ie n ia z p a ń s tw a m i E F T A w d n iu 2 m a ja 1992 r. i u tw o r z e n ie E O G p o s z e rz y ło k r ą g osób k o rz y s ta ją c y c h z p r a w a sw o b od n eg o p r z e m ie s z c z a n ia o ra z o s ie d ­ la n ia się n a p o d s ta w ie p r a w a w s p ó ln o to w e g o (p r a w o p ie r w o tn e ).

D y r e k t y w y R a d y nr: 364, 365, 3666/ 1990 r. o ra z u k ła d o E O G 15 r o z s z e ­ r z a ły u p r a w n ie n ia w z a k r e s ie p r a w a p o b y tu n a osoby, k tó re z a p r z e s t a ły d z ia ła ln o ś c i z a w o d o w e j, n ie z d o ln e do p racy, u czące się o ra z m a ją c e p r z y ­ chody, w y s ta r c z a ją c e n a u tr z y m a n ie się n a t e r y t o r iu m p a ń s tw a c z ło n k o w ­ sk iego n a o d p o w ie d n im p o z io m ie (t a o s ta tn ia to tz w . th e p la y b o y D ir e c t iv e ).

P r a w o do p r z e m ie s z c z a n ia się i p obytu , fu n k cjo n u ją ce p o c z ą tk o w o ja k o e le m e n t p o lit y k i ry n k u w e w n ę tr z n e g o , d o ty c zą c e tr a n s fe r u p ra c o w n ik ó w , e w o lu o w a ło n a s tę p n ie w k ie r u n k u o b y w a te ls k ie g o p r a w a do sw o b od n eg o p r z e m ie s z c z a n ia się i z a m ie s z k a n ia n a te r y t o r iu m k a ż d e g o p a ń s tw a c z ło n ­ k o w s k ie g o . In n y m i s ło w y - ob ok w y m ia r u e k o n o m ic z n e g o sw o b o d y p r z e ­ m ie s z c z a n ia się i o s ie d la n ia się - p o ja w ił się w y m ia r lu d z k i i je s t to w ła ś ­ c iw y k ie r u n e k e w o lu c ji, k tó r a w s z a k ż e n a s tę p o w a ła p o w o li, g d y ż p a ń s tw a n ie z b y t p r z y c h y ln ie o tw ie r a ły się n a z m ia n y , k tó r e n ie b y ły w a r u n k ie m

s in e q u a n o n o s ią g n ię c ia w s p ó ln o to w y c h celó w ek o n o m iczn y ch .

N a jb a r d z ie j z d u m ie w a ją c e je s t to, ż e te sa m e p a ń s tw a , k tó r e w ra m a c h R a d y E u ro p y lu b O E C D p o d e jm o w a ły in ic ja ty w y , a p o te m d o k o n y w a ły im ­ p le m e n ta c ji in s tru m e n tó w , p r z y ję ty c h pod ich a u sp icja m i, w p r z e d m io c ie lib e r a liz a c ji w ja z d u i p o b y tu b y ły n a s ta w io n e s c e p ty c z n ie w ob ec id e n t y c z ­ n ych c z y te ż p o d o b n ych r o z w ią z a ń w o p a rc iu o p ra w o w s p ó ln o to w e . J e d n a k n a w e t e u ro s c e p ty c y p o d z ie la li p o g lą d o k o n ie c z n o ś c i p r z e jś c ia do k o le jn e j fa z y in te g r a c ji e u ro p e js k ie j, z a n im o sła b n ie im p e t fo rm u ły „e k o n o m ic z n e j” .

W t y m s ta n ie rz e c zy , w la ta c h 70. n a sa lo n a ch p o lity c z n y c h p a ń s tw c z ło n k o w s k ic h z a c z ę ła s to p n io w o d o jrz e w a ć k o n c e p c ja p o w ią z a n ia o b y w a ­ t e li p a ń s tw c z ło n k o w s k ic h z e W s p ó ln o ta m i ta k ż e in n y m i, n iż e k o n o m ic z ­ ne, w ię z a m i (E u r o p a o b y w a t e li) z je d n o c z e s n y m w p r o w a d z e n ie m w s p ó ln e j

14

Department o f Health and Society Security (Wyspa Man) v. Baar. ECR 1991, s. I - 3479.

15

Opinia nr 1/91 ETS dotycząca projektu umowy. A. Evans, P. Falk, PraEo integracji europejskiej. Wybór źródeł, cz. II, Warszawa 1996, s. 9 i n.

Problematyka cudzoziemców jako czynnik integracji państw członkowskich.

₁₃

p o lit y k i w o b ec o b y w a t e li p a ń s tw t r z e c ic h 16. M im o w o li w k o n c e p c ji tej w y ­ czu w a ło się w y r a ź n ą o p o zy cję „s w o i - o b cy.” 17

N a sz c z y c ie s z e fó w p a ń s tw i rz ą d ó w E W G w 1974 r. p o s ta n o w io n o s tw o r z y ć E u ro p ę o b y w a te li, k tó re j m a t e r ia ln y m p r z e ja w e m m ia ła b yć u n ia p a s z p o rto w a . K o n fe r e n c ja z le c iła ó w c ze s n e m u p r e m ie r o w i B e lg ii, L e o T in - d em a n so w i, p r z y g o to w a n ie r a p o rtu b ez b liż s z e g o s p r e c y z o w a n ia m a t e r ia l­ nej t r e ś c i p o ję c ia - „E u ro p a o b y w a t e li” . W 1984 r. n a s z c z y c ie R a d y E u r o ­ p e js k ie j w F o n ta in e b le a u d o ra ź n a k o m is ja p r z e d s t a w iła ra p o rt, z k tó re g o ja s n o w y n ik a ła t e z a o k o n ie c z n o ś c i u s ta n o w ie n ia sw o b o d n eg o p r z e p ły w u osób i p r a w a o s ie d la n ia się d la o b y w a t e li p a ń s tw c zło n k o w sk ic h , n ie z a le ż ­ n ie od m o ty w u le ż ą c e g o u ich p o d s ta w 18. J e d n a k o s ią g n ię c ie te g o ce lu n ie b y ło ła tw e . P o m im o tego , ż e w E u ro p ie fu n k c jo n o w a ły d e f a c t o 3 o d m ie n n e u n ie p a s z p o rto w e (B e n e lu x , p a ń s tw a s k a n d y n a w s k ie , W ie lk a B r y ta n ia , Ir la n d ia i w y s p y K a n a łu L a M a n c h e ) k o m is ja n ie p r z e d s t a w iła k o n c e p tu a l­ nej w iz ji E u ro p y o b y w a te li, k tó re j je d n y m z p r z e ja w ó w m ia ła b yć sw o b od a p o d ró ż o w a n ia i pobytu .

W p o s z c z e g ó ln y c h p a ń s tw a c h c z ło n k o w s k ic h o b o w ią z y w a ło p ra w o w e ­ w n ę tr z n e z e z w a la ją c e n a w ja z d n ie ty lk o n a p o d s ta w ie p a szp o rtu , a le t a k ­ ż e n a p o d s ta w ie in n e g o d o k u m en tu p o d ró ży . T o o zn a c z a ło z n ie s ie n ie obo­ w ią z k u w iz o w e g o , a le n ie z w a ln ia ło z e s z c z e g ó ło w e j k o n tr o li g r a n ic z n e j i o b o w ią z k u o k a z y w a n ia ś ro d k ó w p ie n ię ż n y c h . K o m is ja E u ro p e js k a i E T S u zn a ły , ż e s z c z e g ó ło w a k o n tr o la i o b o w ią z e k o k a z y w a n ia śro d k ó w p ie n ię ż ­ n ych są sp rz e c z n e z p r a w e m w s p ó ln o to w y m . W 1981 r. z a tw ie r d z o n o p a s z ­ p o rt e u ro p e js k i, co o zn a cza ło , ż e b ę d z ie on je d n o lit y w k o lo rz e , w z o r z e o ra z tre ś c i w p is ó w 19. B y ł to trz e c i, po fla d z e i h y m n ie , e le m e n t u to ż s a m ia ją c y je d n o s t k i z e W s p ó ln o ta m i N a te j p o d s ta w ie w ja z d i p o b y t u le g ły d a lszej lib e r a liz a c ji aż do z lik w id o w a n ia w 1986 r. k o n t r o li w ru ch u o so b o w y m o b y w a t e li p a ń s tw c z ło n k o w s k ic h E W G . W o d n ie s ie n iu do o b y w a t e li p a ń s tw trz e c ic h m ia ła o b o w ią z y w a ć w s p ó ln a p o lity k a w iz o w a , a t a g e n e r o w a ła k o n ie czn o ść u je d n o lic e n ia w iz . W r e z u lta c ie p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie w p r o ­ w a d z iły d w a r o d z a je w iz y : t r a n z y t o w ą i p o b y to w ą , u je d n o lic a ją c ta k ż e je j w z ó r i fo rm ę .20 W w iz ie p o b y to w e j i t r a n z y t o w e j w p is u je się ro d z a j z e z w o le ­ n ia o ra z d e k la r o w a n y ce l w ja z d u i pobytu .

K o le jn y m k r o k ie m m ilo w y m w p r z e d m io c ie z a s a d w ja z d u i p o b y tu je s t z a w a r te w 1984 r. p o ro z u m ie n ie fra n c u s k o -n ie m ie c k ie (p o ro z u m ie n ie

16 W. Danielak, Status prawny obywatela U nii Europejskiej oraz cudzoziemca na teryto­ rium U nii Europejskiej, niepubl. praca licencjacka, Toruń 1999, s. 15 i n.

17 Zob. E. Nowicka, Opozycja „swój - obcy” w przekonaniach Polaków. Dynamika zjawi­ ska, w: Wschodnia granica RP..., s. 121 i n.

18 H. C. Taschner, Tło historyczne wejścia w życie układu z Schengen oraz jego związek z Traktatem Ustanawiającym Wspólnotę Europejską, w: Układ z Schengen. Współpraca policji i organów sprawiedliwości po Maastricht, red. J. Beczała, Łodź 1998.

19 D. Lasok, op. cit, s. 110—111.

20 A. Wąsowski, Jednolity system wizowy państw Schengen a prawo swobodnego podró­ żowania, w: Wschodnia granica RP... , s. 38.

z S a a r b rü c k e n ),21 k tó re o tw o rz y ło d ro g ę do d a ls z e j lib e r a liz a c ji w z a k r e s ie k o n t r o li ru ch u osob ow ego. R o z s z e r z e n ie p o ro z u m ie n ia z S a a rb rü c k e n n a k r a je B e n elu k s u , b ęd ą c e s tro n a m i u n ii p a s z p o rto w e j o ra z A u s tr ię , n ieb ęd ą - cą p o d ó w c za s c z ło n k ie m E W G (P o r o z u m ie n ie z S c h e n g e n )22, m ia ło w a ż n e z n a c z e n ie d la d a ls z e j lib e r a liz a c ji w ja z d u i p o b y tu i p ó ź n ie js z e g o I I I F ila r a U E . P o r o z u m ie n ie s p o tk a ło się z g w a łt o w n ą k r y t y k ą n ie k tó r y c h p a ń s tw i d e f a c t o p o d z ie liło P ię t n a s t k ę n a t r z y g ru p y: p a ń s tw a , k tó re w p e łn i w y ­ k o n u ją u k ła d y z S ch en g en , p a ń s tw a , k tó re n ie p r z y s t ą p iły do u k ła d ó w o ra z p a ń s tw a , k tó r e - z d a n ie m K o m it e t u W y k o n a w c z e g o z S c h e n g en - n ie s p e ł­ n ia ją k r y te r ió w . G r o z iło to p o d z ia łe m , k tó re g o s k u tk i tru d n e b y ły do p r z e ­ w id z e n ia . 19 c z e r w c a 1990 r. z a w a r te z o s ta ło P o r o z u m ie n ie W y k o n a w c z e do P o ­ ro z u m ie n ia z S c h e n g en (d a le j: P W S ) 23, a 15 c z e r w c a 1990 r. p r z y ję t a z o s ta ­ ła D u b liń s k a K o n w e n c ja A z y lo w a , k t ó r a u s ta la z a s a d y w s p ó łp r a c y w d z ie ­ d z in ie a z y lu (w e s z ła w ż y c ie 1 w r z e ś n ia 1997 r .) o ra z z a k r e ś la m in im a ln y s ta n d a rd w s p ó ln o to w y w te j d z ie d z in ie . J e d e n z P r o to k o łó w do T A in k orp o - ru je z a s a d y do sy s te m u U n ii (a c q u is S c h e n g e n ), a to o zn a cza , ż e w s p ó łp r a ­ ca w t y m p r z e d m io c ie o d b y w a ć się b ę d z ie w in s ty tu c jo n a ln y c h i p ra w n y c h ra m a c h U E .24

N ie z w y k le is to tn e je s t to, ż e P W S d o k o n a ło d y c h o to m ic z n e g o p o d z ia łu o b s z a ru U E n a g r a n ic e w e w n ę tr z n e i z e w n ę tr z n e , co o zn a c z a ło w p r a k ty c e w p r o w a d z e n ie d w u r e ż im ó w k o n tr o li: w n ik liw y n a z e w n ę tr z n y c h g ra n ic a c h i c a łk o w ita r e z y g n a c ja z k o n t r o li p r z y p r z e k r a c z a n iu g r a n ic w e w n ę tr z n y c h . N a k ła d a ło to n a p a ń s tw o p o c z ą tk u ją c e t e r y t o r iu m U E o b o w ią z e k w e r y fi­ k a c ji tego , c z y d a n a o sob a m o że w je c h a ć i p r z e b y w a ć n a t e r y t o r iu m U E . W 1998 r. w p r a s ie n ie m ie c k ie j k r y ty k o w a n o „ g o r liw e ” w y k o n y w a n ie p o ­ s ta n o w ie ń z S c h e n g en p rze z b e lg ijs k ie słu żb y g ra n ic z n e , k tó r e z a tr z y m a ły , a n a s tę p n ie o d e s ła ły do R io de J a n e iro o b y w a te lk ę B r a z y lii, le c ą c ą v ia B r u k s e la do B e r lin a , z u w a g i n a n ie w y s ta r c z a ją c e ś ro d k i fin a n s o w e 25

P o n a d to P W S w p r o w a d z iło p o jęcia : b e z p ie c z n e g o k r a ju p o c h o d ze n ia i b e z p ie c z n e g o k r a ju trz e c ie g o , p o z w a la ją c e a p rio ry c z n ie k w a lifik o w a ć cu ­ d zo zie m ca , j e ś li id z ie o p ra w o a z y lu i w y d a le n ie . W d r a ż a n ie P o ro z u m ie ń z S c h e n g en b y ło n a c ech o w a n e d a le k o id ą c ą o s tro żn o ś c ią z u w a g i n a to, ż e p r z y s tą p ie n ie do P o ro z u m ie ń o zn a c z a ło p r z e ję c ie o d p o w ie d z ia ln o ś c i z a b e z p ie c z e ń s tw o U E . P r z y s t ą p ie n ie do S c h e n g en o zn a c z a n ie t y lk o o b o w ią z ­ k o w e w d r o ż e n ie p ro ce d u r p ra w n y ch , a le te ż s tw o r z e n ie te c h n ic zn y c h m o ż ­ liw o ś c i w e r y fik a c ji d a n ych d o ty czą cy c h osób i rz e c zy . E g z e m p lifik a c ją t r u d ­ 21 Szczegółowe kalendarium Schengen przedstawia T. Siedlecki, Układ z Schengen - urzeczywistnienie idei Europy bez granic, w: Integracja R P z Unią Europejską. Zadania Straży Granicznej. Materiały z konferencji, Kętrzyn 2000, s. 22-23 i n.

22 Ibidem, s. 21 i n.

23 Polski tekst: Seria Dokumenty, MSWiA, z. 2, s. 13-19.

24 M. Zdanowicz, Ruch osobowy i zniesienie kontroli na wewnętrznych granicach państw w Układzie z Schengen i Porozumieniu Wykonawczym a prawo polskie, w: Wschodnia gra­ nica R P... , s. 13.

Problematyka cudzoziemcÓE jako czynnik integracji państE członkoEskich.

₁₅

ności, n a ja k ie n a p o ty k a ją p a ń s tw a w e w d r o ż e n iu sy s te m u S ch en g en , m o że b yć p r z y p a d e k R e p u b lik i G r e c ji26, d la k tó re j z n ie s ie n ie g r a n ic y w e w n ę tr z n e j z p o z o s ta ły m i p a ń s tw a m i U E n a s tą p iło d o p iero w ro k u 200 027.

Z n ie s ie n ie g r a n ic w e w n ę tr z n y c h g e n e r u je k o n ie czn o ść z a c ie ś n ie n ia w s p ó łp r a c y i z a o s tr z e n ie k o n t r o li n a g ra n ic a c h z e w n ę tr z n y c h t e r y to r iu m U E . K o n ie c z n a te ż je s t w s p ó ln a p o lit y k a w ob ec o b y w a t e li p a ń s tw trzecic h . In s tr u m e n ta m i o ch ro n y te r y t o r iu m U E są: a ) u m o w y re a d m is y jn e , b ) S y s te m In fo r m a t y c z n y S ch en gen , c) p o ro z u m ie n ie e k s tra d y c y jn e , d ) D u b liń s k a K o n w e n c ja A z y lo w a , e ) u s ta le n ie lis t y b e z p ie c z n y c h k r a jó w p o c h o d z e n ia i b e z p ie c z n y c h k r a ­ jó w trzecic h . P o r o z u m ie n ia z S c h e n g e n w y w o ła ły p o w a ż n y p r o b le m in te r p r e ta c y jn y w d w u w a r s tw a c h n o rm a ty w n y c h , a to: po p ie r w s z e , c z y W s p ó ln o ta p o s ia ­ da k o m p e te n c ję w d z ie d z in ie s p ra w w e w n ę tr z n y c h o ra z po d ru g ie, c z y p r a ­ w o w s p ó ln o to w e m a p r e c e d e n c ję p r z e d u m o w a m i z S ch en g en . W z a s a d z ie a rt. 134 P o r o z u m ie n ia z S c h e n g en s ta n o w i, ż e je g o p o s ta n o w ie n ia m o g ą b yć sto so w a n e je d y n ie w ó w c z a s , je ż e l i są z g o d n e z p r a w e m w sp ó ln o to w y m . D o d a tk o w o m ię d z y p a ń s tw a m i U E p o w s ta ły ró ż n ic e z d a ń co do tego , c zy z n ie s ie n ie k o n t r o li d o ty c z y w s z y s tk ic h o b y w a t e li p a ń s tw czło n k o w sk ic h , c zy ty lk o o b y w a t e li p a ń s t w -s tr o n u m o w y, s to s o w n ie do u g ru n to w a n e j r e ­ g u ły p r a w a tr a k ta tó w : p a c ta t e r t is n e c n o c e n t n e c p r o s u n t 28.

W . C z a p liń s k i s łu szn ie z a u w a ż a , ż e tru d n o o p to w a ć z a in n ą in te r p r e t a ­ cją n iż ta, k tó r a o b ejm u je w s z y s tk ic h o b y w a t e li p a ń s tw c z ło n k o w s k ic h U E , a to z k o le i o zn a cza , ż e w t y m p r z y p a d k u m a m y do c z y n ie n ia z t r a k t a t e m o c h a r a k te r z e p a c t u m in fa v o r e m t e r t i i 29. N ie m a n a to m ia s t w ą tp liw o ś c i co do słu szn o ś ci w p r o w a d z e n ia p r z e z P W S e x d e f in it io n e k a t e g o r ii c u d z o z ie m ­ ca z p a ń s tw a tr z e c ie g o (a rt. 1), o zn a c z a ją c e j d y w e r s y fik a c ję d e i u r e w t r a k ­ to w a n iu cu d z o zie m c ó w pod w z g lę d e m w ja z d u i pobytu .

S to s o w n ie do s ty p u la c ji P W S , o sob a p o ch o d zą ca z p a ń s tw a trz e c ie g o , d o p u szczo n a n a te r y t o r iu m S ch e n g en la n d u , m o że p r z e k ra c z a ć g r a n ic e w e ­ w n ę tr z n e w k a ż d y m m ie js c u b ez p o trz e b y p o d d a w a n ia się k o n tr o li o so b i­ stej. K a ż d e p a ń s t w o -s t r o n a m o że je d n a k ż e w p r o w a d z ić n a cza s o k re ś lo n y k o n tro lę , j e ż e l i w y m a g a te g o b e z p ie c z e ń s tw o n a ro d o w e lub p o rz ą d e k p u b ­ liczn y .

S z c z e g ó ln ie r e s tr y k ty w n ie E T S in te r p r e t o w a ł p r a w o p a ń s tw a c z ło n k o w ­ sk ie g o do d e r o g a c ji sw o b o d y p r z e p ły w u p r a c o w n ik ó w z u w a g i n a b e z p ie ­ c z e ń s tw o p u b liczn e, p o rz ą d e k p u b liczn y , z d r o w ie lu b m o ra ln o ś ć p u b liczn ą .

26 Ten szczególny przypadek polega na tym, że Republika Grecji ma skomplikowaną tech­ nicznie granicę z Turcją, z której płynie fala emigrantów ekonomicznych do krajów UE.

27 Zob. T. Siedlecki, op. cit., s. 24.

28 Zob. art. 34 z działu 4 wiedeńskiej konwencji o prawie traktatów z 23.05.1969 r. 29 W. Czapliński, Biała księga Polska - UE. Status obyEateli państE nie będących człon­ kami UE, nr 34, Warszawa 1995, s. 8.

P r z y to c z o n e tu s p r a w y w s k a z u ją , ż e b r a k u je k o n c e p tu a ln e j w iz ji, w ja k i sposób u je d n o lic ić p o ję c ia z a g r o ż e n ia b e z p ie c z e ń s tw a i p o rz ą d k u p u b lic z ­ n ego, a ta k ż e z d r o w ia i m o ra ln o ś c i p u b liczn ej. W s p r a w ie R . R u t i l i v. f r a n ­ c u s k ie m u m i n i s t r o w i s p r a w w e w n ę tr z n y c h - E C R 1975, s. 1219 § 26 E T S u zn a ł, ż e p r o w a d z e n ie d z ia ła ln o ś c i z w ią z k o w e j i n a w o ły w a n ie do p o d jęcia s tra jk u n ie g o d z i w p o rz ą d e k p u b liczn y , g d y ż je s t e le m e n te m p r a w p r a c o w ­ n iczych , w z w ią z k u z c z y m n ie m o że b yć p o d s ta w ą w y d a le n ia cu d zo zie m ca , k o rz y s ta ją c e g o z e w s p ó ln o to w e j z a s a d y sw o b o d y p r z e p ły w u p ra c o w n ik ó w . W s p r a w ie Y . v a n D u y n v. H o m e O f f ic e - E C R 1974, s. 1337 E T S sk o n ­ s ta to w a ł je d n a k , ż e o d m o w a p r a w a do p o d ję c ia p rze z c u d z o zie m c a p ra c y w o r g a n iz a c ji n ie u z n a w a n e j p r z e z w ła d z e (n p . K o ś c ió ł s c je n to lo g ic z n y ) n ie s ta n o w i n a r u s z e n ia sw o b o d y p r z e p ły w u p ra c o w n ik ó w .

L ib e r a liz a c ja ru ch u o sob ow eg o w y m a g a ła p o d ję c ia w s p ó ln y c h d zia ła ń , n a s z c zeb lu m ię d z y p a ń s tw o w y m i w s p ó ln o to w y m , z m ie r z a ją c y c h do z w a l­ c z a n ia n a rk o m a n ii, p rze s tę p c z o ś c i, n ie le g a ln e g o p r z e k r a c z a n ia g r a n ic y o ra z im ig r a c ji ek o n o m ic z n e j (t a k e x p re s s is v e r b is a rt. 7 i 8 u k ła d u z S ch e n g en z 14 c z e r w c a 1985 r . )30. W s z c z e g ó ln o ś c i P W S u je d n o lic a z a s a d y k o n tr o li do­ k o n y w a n e j n a g ra n ic a c h z e w n ę tr z n y c h i p o d s ta w y o d m o w y u d z ie le n ia w iz y lu b o d m o w y w ja z d u (a rt. 3). W z m o ż o n a o ch ro n a t e r y t o r iu m U E d a ła a s u m p t do s fo rm u ło w a n ia te z y , ż e z in t e g r o w a n a E u ro p a s ta je się h e r m e ty c z n a i n ie p r z y ja z n a d la cu d zo ­ z ie m c ó w s p o za U E 31. T e z a ta, o d p o w ie d n io s p a r a fra z o w a n a , p r z e d o s ta ła się do ję z y k a p o lity c z n e g o w p o s ta c i im p e ra ty w u : lib e r a liz o w a ć w ja z d i p o b y t w o b rę b ie W s p ó ln o ty , z a o s tr z y ć k o n tr o lę w ja z d u i p o b y tu n a g ra n ic a c h z e ­ w n ę tr z n y c h . W s p ó ln o ta d o k o n y w a ła te ż z a b ie g ó w , z m ie r z a ją c y c h do o ch ro ­ n y sw o ich z e w n ę tr z n y c h g r a n ic i po c z ę ś c i sw o b o d y p r z e p ły w u w u m o w a ch r e a d m is y jn y c h 32 i u k ła d a ch s to w a r z y s z e n io w y c h 33 z p a ń s tw a m i a p lik u ją c y ­ m i o n a b y c ie c zło n k o stw a . W z a s a d z ie w ię c p a ń s tw a n ie b ę d ą c e a n i s tro n a ­ m i P o ro z u m ie ń z S ch en g en , a n i p a ń s tw a m i c z ło n k o w s k im i U E p r z e ję ły d e f a c t o i d e iu r e część o b o w ią z k ó w z w ią z a n y c h z o ch ro n ą o b sza ru U E . N o ­

w e liz a c ja p o ls k ie g o p r a w a o c u d zo zie m ca ch z 1 k w ie t n ia 2001 r. je s t te g o e w id e n tn y m p r z y k ła d e m (w iz a s ch en g en o w s k a , K r a jo w y S y s te m In fo r m a ­ ty czn y , d o k u m en t p o d r ó ż y )34. W o d n ie s ie n iu do o b y w a t e li p a ń s tw trz e c ic h P W S w p r o w a d z a w s p ó ln e z a s a d y p o lit y k i w iz o w e j w e w ja z d a c h tu ry s ty c z n y c h (d o 3 m ie s ię c y ). J e d n o ­ lit a w iz a n a z y w a n a je s t c z a s a m i w iz ą s ch en g en o w s k ą , g d y ż w y d a n a p rze z

30 A. Tkacz, Prawne aspekty zwalczania nielegalnej migracji. Wybrane problemy działa­ nia U nii Europejskiej, w: Wschodnia granica RP..., s. 25 i n.

31 W. Czapliński, Układy z Schengen. Czy pierwszy bastion twierdzy Europa? „Przegląd Zachodni”, 1992, nr 1.

32 Porozumienie grupy Schengen z RP z dnia 29.03.1991 r. o przyjmowaniu osób przeby­ wających bez zezwolenia. Tekst w: Dokumenty europejskie, t. II, Lublin 1999, poz. 11. 2.

33 B. Skulimowska, Stowarzyszenie Polski z Unią Europejską a swoboda przepływu osób,

„Polityka Społeczna”, 1995, nr 11/12, s. 18 i n.

34 Szerzej: J. Białocerkiewicz, Cudzoziemcy w Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń 2001, ko­ mentarz.

Problematyka cudzoziemców jako czynnik integracji państw członkowskich.

₁₇

k t ó r e k o lw ie k p a ń s tw o c z ło n k o w s k ie u p ra w n ia do w ja z d u i p o b y tu n a t e ­ r y to r iu m c a łeg o S ch e n g en la n d u . W iz y w y d a w a n e cu d z o zie m c o m n a ok res p r z e k r a c z a ją c y 3 m ie s ią c e n a le ż ą do p r e r o g a t y w k a ż d e g o p a ń s tw a c z ło n ­ k o w s k ie g o i n ie m o g ą b yć p r z e d m io te m r e g u la c ji w s p ó ln o to w e j lu b m ię d z y ­ rz ą d o w e j. S z c z e g ó ln e z a s a d y w ja z d u i p o b y tu d o ty c z ą cu d zo zie m có w , k tó r z y a p lik u ją o n a d a n ie s ta tu s u u ch od źcy w r o z u m ie n iu k o n w e n c ji g e n e w s k ie j z 28 lip c a 1951 r. - o s ta tu s ie u ch od źców , u z u p e łn io n e j P r o to k o łe m n o w o ­ jo r s k im z 1967 r. P W S h a r m o n iz u je p ro c e d u ry a z y lu 35, k tó ry c h c e le m je s t m. in. z lik w id o w a n ie z ja w is k a re fu g e e s i n o r b i t , c z y li u ch od źcó w b ez p a ń ­ s tw a sch ro n ien ia , k tó re p o w s ta je w z w ią z k u z b r a k ie m ja s n y c h re g u ł, k t ó ­ re p a ń s tw o o b o w ią z a n e je s t r o z s tr z y g n ą ć w n io s e k c u d z o zie m c a o n a d a n ie sta tu s u u ch odźcy. W s p ó ln a p o lit y k a w z a k r e s ie w ja z d u i p o b y tu c u d z o zie m c ó w to ty lk o p o ło w a te j s k o m p lik o w a n e j o p era cja . D r u g a p o ło w a to w p r o w a d z e n ie e fe k ­ ty w n e g o s y stem u in fo r m a c ji o osobach, k tó ry c h w ja z d i p o b y t n a t e r y t o ­ riu m S c h e n g e n la n d u je s t n ie p o żą d a n y . P W S w p r o w a d z iło e le k tr o n ic z n y s y s te m in fo r m a ty c z n y (S y s t e m In fo r m a c y jn y S c h e n g en - S I S )36. J e s t to s y s te m k o n c e n try c z n y , k tó re g o d z ia ła n ie p o le g a n a ty m , ż e w p is d o k o n a ­ n y w s y s te m ie ja k ie g o k o lw ie k p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o p r z e k a z y w a n y je s t do c e n tra ln e g o k o m p u te r a w S tra sb u rg u , a z c e n tra ln e g o k o m p u te r a do w s z y s tk ic h s y s te m ó w p a ń s tw c z ło n k o w sk ic h . U m o ż liw ia on n ie m a l n a ty c h ­ m ia s to w ą id e n ty fik a c ję p e r s o n a ln ą i r z e c z o w ą .37 S IS je s t n ie z w y k le w a ż ­ n y m e le m e n te m in te g r a c ji n ie ty lk o w d z ie d z in ie w ja z d u i p o b ytu , a le t a k ­ ż e w d z ie d z in ie r e a liz a c ji I I I F ila r a U E 38. K r o k ie m m ilo w y m n a d ro d z e do o s ią g a n ia in te g r a c ji e u ro p e js k ie j w z a ­ k r e s ie w ja z d u i p o b y tu j e s t t r a k t a t z M a a s t r ic h t z 7.02.1992 r. (d a le j: T M ). P o w o ła ł on do ż y c ia U E o ra z u s ta n o w ił o b y w a te ls tw o e u r o p e js k ie 39, co s ta ­ n o w i p r z e ło m w z a k r e s ie p o w ią z a n ia o b y w a te li z E u ro p ą (s w o b o d a w ja z ­ du i p o b y tu n a c a ły m t e r y t o r iu m U E ) i s t w o r z y ł p o d s ta w y t r a k t a t o w e do w s p ó łp r a c y w d z ie d z in ie s p ra w w e w n ę tr z n y c h i w y m ia r u s p r a w ie d liw o ś c i (in s tr u m e n ty w y m ie n io n e w art. K . 3). W c z e ś n ie j p a ń s tw a c zło n k o w s k ie p o d e jm o w a ły z p o w o d z e n ie m w s p ó ln e d z ia ła n ia w t y m p r z e d m io c ie w r a ­ m ach tz w . G ru p y T r e v i.40

35 M. Zdanowicz, Harmonizacja procedur uchodźczych w Polsce ze standardami europej­ skimi, w: „Z obcej ziemi”, 1999, nr 8, s. 5-7.

36 M. T. Ford-Classen, System Informacyjny Schengen, w: Układ..., s. 61 i n.

37 Polskie prawo o cudzoziemcach, po nowelizacji z 11.04.2001 r. jest przygotowane do włączenia się do powyższego systemu. Patrz J. Białocekiewicz, Cudzoziemcy..., Toruń 2001, komentarz do rozdziału 10 A, s. 439 i n.

38 Strukturę organizacyjną II I Filara przedstawiono w pracy: M. Amin, J. Justyński,

Instytucje i porządek prawny U nii Europejskiej, Toruń 1999, s. 163.

39 C. Mik, Obywatelstwo europejskie w świetle prawa wspólnotowego i międzynarodowe­ go, „Toruński Rocznik Praw Człowieka i Pokoju” 1994.

40 Strukturę Trevi (Trevi I, II, III i 92 ) szczegółowo przedstawiono w pracy: S. M., Amin, J. Justyński, op. cit., s. 147.

O b s z a r w s p ó ln e g o z a in t e r e s o w a n ia p a ń s tw czło n k o w s k ic h p r z e d s ta w ia ł się n a s tę p u ją c o: p o lit y k a a z y lo w a , p r z e k r a c z a n ie g r a n ic z e w n ę tr z n y c h , p o lity k a im ig ra c y jn a , w a lk a z p rze s tę p c z o ś c ią , w t y m ta k ż e z o r g a n iz o w a ­ ną, w a lk a z n a rk o m a n ią , te rr o r y z m e m , w s p ó łp r a c a w y m ia r ó w s p r a w ie d li­ w o ś c i w s p ra w a c h c y w iln y c h i k a rn y c h , w s p ó łp r a c a w s p ra w a ch celn ych , w s p ó łp r a c a p o licji. T r a k t a t o w ą p o d s ta w ą w s p ó łp r a c y je s t k o n w e n c ja z 26 lip c a 1995 r. o u s ta n o w ie n iu E u ro p e js k ie g o U r z ę d u P o lic ji (E u r o p o l)41. D la p r e z e n to w a n e g o z a g a d n ie n ia o g ro m n e z n a c z e n ie m ia ło u s ta n o w ie n ie o b y w a t e ls t w a e u ro p e js k ie g o . W je d n e j z p u b lik a c ji n ap isa n o , ż e n ic ta k n ie „k s z ta łtu je w ię z i du ch ow ej z k u ltu r ą i c y w iliz a c ją e u ro p e js k ą o ra z p o czu cia so lid a rn o ś c i z n a r o d a m i E u ro p y ja k o b y w a te ls tw o e u ro p e js k ie ” 42.

W ś ró d k o r z y ś c i p ły n ą cy ch z o b y w a t e ls t w a e u ro p e js k ie g o n a p ie r w s z y m m ie js c u w y m ie n ia się p r a w o do sw o b o d n eg o p o ru s z a n ia s ię i p r z e b y w a n ia n a te r y t o r iu m p a ń s tw c z ło n k o w s k ic h (a rt. 8 a). W p r a w d z ie n ie je s t to n o v u m ,

a le d z ię k i p r z e p is o m t r a k t a t o w y m p ra w o p o w y ż s z e u z y s k a ło p o sta ć u o g ó l­ n io n ą i w y ż s z ą ra n g ę fo r m a ln ą 43. T M n ie p r z y z n a ł p r a w a w ja z d u i p o b y tu c z ło n k o m r o d z in y o b y w a te la e u ro p e js k ie g o , k t ó r z y n ie le g ity m u ją się n a ­ t io n a ls p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o , a le m o g ą o n i w je c h a ć i p r z e b y w a ć n a t e ­ r y to r iu m in n e g o p a ń s tw a n a p o d s ta w ie w s p ó ln o to w e g o p r a w a p ie r w o tn e g o i w tó r n e g o , j e ż e l i s p e łn ia ją k r y t e r ia w n im z a w a r te . B ę d z ie to w y w o ły w a ć k o n tr o w e r s je w p r a k ty c e i s ta n o w is k u ju d y k a t u r y 44, g d y ż p a ń s tw a e u ro ­ p e js k ie z o b o w ią z a ły się p o lity c z n ie (A k t K o ń c o w y K B W E o ra z D o k u m e n ty w s p r a w ie L u d z k ie g o W y m ia r u K B W E ) o ra z p r a w n ie (E u r o p e js k a K a r t a S p o łe c z n a z 1961 r. o ra z Z r e w id o w a n a K a r t a S p o łe c z n a z 1996 r .) do u ła ­ tw ie ń w z a k r e s ie łą c z e n ia ro d zin .

M o ż n a w ię c z c a ły m p r z e k o n a n ie m s tw ie rd z ić , ż e p r a w o w ja z d u i p o ­ b y tu n a t e r y t o r iu m w s p ó ln o to w y m e w o lu o w a ło . P o w e jś c iu w ż y c ie T M o k a za ło się, ż e p r z e jś c ie do k o le jn e g o e ta p u in te g r a c ji w y m a g a re fo rm y , z w ła s z c z a I I i I I I F ila r a 45. 2 p a ź d z ie r n ik a 1997 r. p r z y ję t y z o s ta ł T A . G łó w ­ n a m o d y fik a c ja p o le g a ła n a o g ra n ic z e n iu z a k re s u m e ry to ry c z n e g o T y tu łu

41 Tekst w: OJ C 316 z 27.XI.1995 r.

42 Z. Brodecki, Prawo europejskiej integracji, Warszawa 2000, s. 167.

43 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000, s. 423.

44 D. O’Keeffe, P. Maro, Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich, Łódź 1998, s. 96. 45 Poszczególne filary UE są bardzo rozbudowane, dlatego na potrzeby tego artykułu po­ służę się pewnymi skrótami i uproszczeniami:

I Filar obejmuje wszelkie zagadnienia związane z harmonijnym rozwojem działań gospo­ darczych, trwałego i nie inflacyjnego wzrostu z poszanowaniem środowiska naturalnego, wy­ sokiego poziomu zatrudnienia i opieki socjalnej, podnoszenia stopy życiowej i jakości życia, ekonomicznej i społecznej spójności oraz solidarności między państwami członkowskimi;

II Filar obejmuje bezpieczeństwo i wspólną politykę zagraniczną, w tym umacnianie bez­ pieczeństwa Unii i jej państw członkowskich;

III Filar obejmuje współpracę państw członkowskich w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Państwa członkowskie uzgodniły dziedziny wspólnego zainteresowa­ nia, w ramach których prowadzą konsultacje i wymieniają informacje oraz koordynują wspól­ ne polityki. Przedmiot prezentowanego artykułu mieści się w obrębie III Filara.

Problematyka cudzoziemców jako czynnik integracji państw członkowskich.

₁₉

I V T M (w s p ó łp r a c a p o lic ji i w y m ia r u s p r a w ie d liw o ś c i w s p ra w a ch k a rn y c h ) o ra z w łą c z e n iu do I I I F ila r a tz w . a c q u is S c h e n g e n46. Z p o w y ż s z e g o w y n i­ k a, ż e w s p ó łp r a c a w z a k r e s ie w y n ik a ją c y m z S c h e n g en b ę d z ie p ro w a d z o n a w ra m a c h in s ty tu c jo n a ln y c h i p ra w n y c h U E , co o zn a c z a p r z e n ie s ie n ie do p o rz ą d k u w s p ó ln o to w e g o z a s a d w ja z d u i p o b y tu ta k ż e w cela ch p o z a e k o n o ­ m iczn ych .. Z p u n k tu w id z e n ia n in ie js z e g o o p ra c o w a n ia n ie z w y k le is to tn y b y ł a rt. 2 T A , w p r o w a d z a ją c y do k a ta lo g u c eló w U E (a rt. B. T M ) „u tr z y m a n ie i r o z w ija n ie U n ii ja k o o b s z a ru w o ln o ści, b e z p ie c z e ń s tw a i s p r a w ie d liw o ś c i, n a k tó r y m sw o b o d n y p r z e p ły w osób je s t z a p e w n io n y w p o w ią z a n iu z w ła ś ­ c iw y m i ś r o d k a m i d o ty c z ą c y m i z e w n ę tr z n e j k o n t r o li g ra n ic , a z y lu , im ig r a c ji o ra z z a p o b ie g a n ia i z w a lc z a n ia p r z e s tę p c z o ś c i” . W z a s a d z ie te n d e n c je r o z w o jo w e w p r z e d m io c ie o b ję ty m o p ra c o w a n ie m w y z n a c z a ją t r z y d o k u ­ m e n ty (ż a d e n z n ich n ie je s t u m o w ą m ię d z y n a r o d o w ą a n i p r a w e m w t ó r ­ n y m ): D e k la r a c ja P o d s ta w o w y c h P r a w i W o ln o ś c i p r z y ję t a w S tra s b u rg u 12 k w ie t n ia 1989 r .47 , K a r t a W s p ó ln o to w a P o d s ta w o w y c h P r a w S o c ja l­ n ych P r a c o w n ik ó w p r z y ję t a w S tr a s b u rg u 9 g r u d n ia 1989 r .48 K a r t a P r a w P o d s ta w o w y c h U n ii E u ro p e js k ie j p r z y ję t a w 2000 r 49. w N ic e i. K r ó t k ą c h a r a k te r y s ty k ę ro z p o c z y n a m od d o k u m en tu 2, k t ó r y p e t r y fi­ k u je z a s a d y , d o ty czą ce sw o b o d y p r z e p ły w u p r a c o w n ik ó w n a c a ły m t e r y ­ to r iu m W s p ó ln o ty z z a s t r z e ż e n ie m o g ra n ic z e ń z u w a g i n a p o rz ą d e k p u b ­ lic z n y , b e z p ie c z e ń s tw o p u b lic z n e i z d r o w ie p u b liczn e (u st. 1 ty tu łu I). W ust. 2 p o d k re ś lo n o po ra z k o le jn y ró w n o ść tr a k t o w a n ia w z a k r e s ie d o s tę ­ pu do p racy, w a ru n k ó w p r a c y i o ch ro n y so cja ln ej. S w o b o d a p r z e p ły w u osób im p lik u je te ż m .in . łą c z e n ie ro d z in i u z n a w a n ie d y p lo m ó w p o t w ie r d z a ją ­ cych k w a lifik a c je z a w o d o w e (u st. 3). O d m ie n n e s fo rm u ło w a n ie z n a jd u je m y w p ie r w s z y m z d o k u m en tó w . A r t . 8 (W o ln o ś ć p o r u s z a n ia s ię ), s ta n o w i, ż e „o b y w a te le W s p ó ln o ty m a ją p r a w o sw o b od n eg o p o ru s z a n ia się n a t e r y t o ­ riu m w s p ó ln o to w y m i w y b ie r a n ia ta m s w o je g o m ie js c a z a m ie s z k a n ia ” . Z p o w y ż s z e g o w y n ik a , ż e w d o k u m en cie t y m h o r y z o n ta ln ie ro z s z e rz o n o k a t a lo g p o d m io tó w u p ra w n io n y c h . W e d łu g tej r e g u ły n ie ty lk o o b y w a t e le - p ra c o w n icy , a le w s z y s c y o b y w a te le W s p ó ln o ty m a ją p r a w o sw o b o d n eg o p o ­ ru s z a n ia się po te r y t o r iu m w s p ó ln o to w y m i w y b o ru m ie js c a z a m ie s z k a n ia .

N a s z c z y c ie w N ic e i p o w ró con o do k o n c ep cji, w e d łu g k tó re j r z e c z y w is t a in te g r a c ja to n ie ty lk o in te g r a c ja e k o n o m iczn a . P r z y ję c ie K a r t y P r a w P o d ­ s ta w o w y c h U E 50 (n ie je s t d o k u m e n te m w ią ż ą c y m ) w s k a z u je n a to, ż e U E e w o lu u je w t y m sen sie, ż e w p ro ce sie in te g r a c ji e k o n o m ic z n e j d o s trz e g a

46

Strukturę III Filara po wejściu w życie TA przedstawia A. Gruszczak, Unia Europej­ ska wobec przestępczości, Kraków 2002, s. 25.

47

Tekst w: Prawa człowieka. Dokumenty międzynarodowe, red. B. Gronowska, T. Jasu- dowicz, C. Mik, Toruń 1996, s. 289 i n.

48

Ibidem, , s. 304 i n.

49

Traktat z Nicei. Wnioski dla Polski, Warszawa 2001, s. 214 i n.

50

Zob. stanowisko Rady Doradczej do spraw Praw Człowieka przy Ministrze Spraw Zagranicznych, w: ibidem, , s. 228-238.

się te ż p r a w a c z ło w ie k a (w ja z d , p o b yt, d o stęp do w y m ia r u s p r a w ie d liw o ś c i, t r a k to w a n ie ). W z a s a d z ie m o ż n a dok on a ć p o rz ą d k u ją c e g o p o d z ia łu p ra w p o d s ta w o w y c h 51 n a p r a w a d o ty czą ce k a ż d e g o c z ło w ie k a (n p. a rt. 1), p r a ­ w a d o ty czą ce p r a c o w n ik ó w (ro z d z . IV ), p r a w a d o ty czą ce p ra c o w n ik ó w , k t ó ­ r z y są o b y w a t e la m i je d n e g o z p a ń s tw U n ii (a rt. 34), p r a w a osób fiz y c z n y c h i p ra w n y c h z a m ie s z k a ły c h n a t e r y t o r iu m U E (a rt. 41), p r a w a o b y w a te li p a ń s tw trz e c ic h (a r t. 45 ust. 2), p r a w a o b y w a t e li e u ro p e js k ic h (ro z d z . V ). Z p u n k tu w id z e n ia p r o b le m a ty k i n in ie js z e g o o p ra c o w a n ia n a jw a ż n ie j­ sze z n a c z e n ie m a a rt. 45 ust.1, k t ó r y p r z y z n a je k a ż d e m u o b y w a te lo w i U n ii p ra w o do sw o b od n eg o p o ru s z a n ia się i z a m ie s z k iw a n ia n a t e r y t o ­ riu m p a ń s tw c z ło n k o w sk ic h . W p r z e k o n a n iu a u to ra m a m y tu do c z y n ie n ia z is to tn ą z m ia n ą ; T M i T A o d w o ły w a ły się do p r a w a R a d y E u ro p y tam , g d z ie p o w s ta w a ła k o n ie czn o ść re s p e k to w a n ia p r a w c z ło w ie k a , a K a r t a W s p ó ln o to w a P r a w S o cja ln y ch i K a r t a P r a w P o d s ta w o w y c h U E w s k a z u je n a to, ż e z a g a d n ie n ia te b ę d ą s to p n io w o p rze c h o d z ić w s fe rę p r a w a w s p ó l­ n o to w e go .

1. E w o lu c ję w z a k r e s ie w ja z d u i p o b y tu c u d z o zie m c ó w n a t e r y to r iu m W s p ó ln o t ( U E ) m o ż n a p o d z ie lić n a c z t e r y e ta p y . W p ie r w s z y m e ta p ie k o n ­ cep cja e k o n o m ic z n e g o p o w ią z a n ia E u ro p y Z a ch o d n ie j (R . S ch u m a n ) s k u t­ k o w a ła tym , ż e sw o b od a p r z e p ły w u i o s ie d la n ia się o b e jm o w a ła p r a c o w ­ n ik ó w n a je m n ych , u słu g o d a w c ó w i o sob y w y k o n u ją c e w o ln e z a w o d y o ra z c z ło n k ó w ich ro d zin . T o „o g r a n ic z e n ie ” p o d m io to w e n ie p o z w a la ło n a p r z e j­ ście do d a ls z y c h e ta p ó w in te g ra c ji;

2. W w y n ik u z m ia n p r a w a w s p ó ln o to w e g o i o r z e c z n ic tw a E T S n a s tę p u ­ je r o z s z e r z e n ie p o d m io to w e u p ra w n io n y c h do w ja zd u , p o b y tu i do o s ie d le ­ n ia się. N ie k t ó r e p a ń s tw a e u ro p e js k ie k o n te s tu ją te r e s t r y k ty w n e r o z w ią ­ z a n ia T R i d o m a g a ją się sze rs ze g o , n iż ek o n o m iczn e, p o w ią z a n ia o b y w a te li z e W s p ó ln o ta m i. M a t e r ia ln y m w y r a z e m te g o je s t p a s z p o rt e u ro p ejs k i, u p ro szczo n e k o n tr o le g ra n ic z n e , w s p ó ln e k o n tr o le g ra n ic z n e ;

3. W o b a w ie , ż e n a p o z io m ie w s p ó ln o to w y m n ie da się z r e a liz o w a ć k o n c e p c ji E u ro p a o b y w a te li, p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie p o d e jm u ją d z ia ła n ia n a szc ze b lu m ię d z y p a ń s tw o w y m . W tej sposób k s z ta łtu je się t r z e c i eta p . Z a w a rc ie P o ro z u m ie ń z S c h e n g en z m ie r z a do m a k s y m a ln e j lib e r a liz a c ji p r z e p ły w u osób z je d n o c z e s n y m u s ta le n ie m r e g u ł w s p ó ln e j p o lit y k i w ob ec p a ń s tw trz e c ic h (w s p ó ln a p o lit y k a w iz o w a , im ig ra c y jn a , a z y lo w a ). P o r o ­ z u m ie n ia z S c h e n g en „ d z ie lą ” p a ń s tw a P ię t n a s t k i i w y w o łu ją lic z n e sp o ry o c h a r a k te r z e k lu c z o w y m . „D o c ie r a n ie ” się P o ro z u m ie ń z S c h e n g en p o w o ­ du je, ż e n a sz c z y c ie n ic e js k im o s trz e k r y t y k i osłabło, g d y ż P o r o z u m ie n ia z S ch e n g en z a c z y n a ją p rzy n o s ić o c z y w is te r e z u lta ty ;

4. T M p r z y n o s i n o w e r o z w ią z a n ia w p r a w ie w s p ó ln o to w y m . P r z e ­ de w s z y s t k im s ta tu u je on o b y w a te ls tw o e u ro p e js k ie , k tó r e u p ra w n ia do

Problematyka cudzoziemców jako czynnik integracji państw członkowskich.

₂₁

w ja z d u i p o b y tu n a t e r y t o r iu m k a ż d e g o p a ń s tw a c z ło n k o w s k ie g o , a n a d to p r z e n o s i n a p o z io m w s p ó ln o to w y z a g a d n ie n ia b e z p ie c z e ń s tw a i p o lity k i z a g r a n ic z n e j ( I I F ila r ) o ra z w s p ó łp ra c ę w d z ie d z in ie s p ra w w e w n ę tr z n y c h i w y m ia r u s p r a w ie d liw o ś c i ( I I I F ila r ); 5. O sn o w ę c z w a r te g o k ie r u n k u w p r z e d s ta w io n e j e w o lu c ji t w o r z ą d o k u ­ m e n ty n a le ż ą c e do w s p ó ln o to w e g o s o ft - l a E , a z w ła s z c z a K a r t a W s p ó l­ n o to w a P o d s ta w o w y c h P r a w S o cja ln y ch i K a r t a P r a w P o d s ta w o w y c h U n ii E u ro p e js k ie j. W d o ty ch cza so w ej p r a k ty c e ( T M i T A ) ta m , g d z ie z a c h o d z iła k o n ie czn o ść o ch ro n y p r a w c z ło w ie k a p r z y sto s o w a n iu p r a w a w s p ó ln o to w e ­ go o d w o ły w a n o się do ź r ó d e ł p r a w a m ię d z y n a r o d o w e g o p r z y ję ty c h pod a u ­ s p ic ja m i R a d y E u ro p y (E u r o p e js k a K o n w e n c ja o O c h ro n ie P r a w C z ło w ie k a i P o d s ta w o w y c h W o ln o ś ci, E u ro p e js k a K a r t a S p o łeczn a ). P r z y ję c ie K a r t y P r a w P o d s ta w o w y c h o zn a cza , ż e U E u z n a je i s za n u je p r a w a p o d s ta w o w e , a le je d n o c z e ś n ie d o k o n u je ich d y w e r s y fik a c ji w z a le ż n o ś c i od tego , do k o go d a n e p ra w o m a za s to s o w a n ie .

A N I M M I G R A T I O N A S A F A C T O R O F T H E E U R O P E A N I N T E G R A T I O N

K e y w o rd s: the european integration, the European Union law, freedom of movement, the Euro­ pean Union citizenship.

Sum m ary

The European Commission has recently rekindled the debate about a possible future ruling on economic immigration, including the conditions and procedures for entry and residence, the principle of Community preference and the rights of third-country workers. The purpose of this paper is to recapitulate the main phases of Community action in the area of legal migration for economic reasons, starting with the political mandate given to the European Commission by the Tampere European Council. It moves on to outline the EU’s current legislative programme to introduce policy instruments in 2007-09 for regulating the migration of specific categories of workers, some of which are aimed at easing the entry of highly skilled workers. It underscores the case for cohesive EU action in this controversial area in view of the need to improve the economic competitiveness of the EU and the risks posed by its ageing population.