Inicjatywa ustawodawcza w prawie polskim - Biblioteka UMCS

UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE

Wydział Prawa i Administracji

Piotr Kędziora

Inicjatywa ustawodawcza w prawie polskim

Rozprawa doktorska

napisana pod kierownictwem

dr. hab. Wojciecha Orłowskiego, prof. nadzw.

Lublin 2019

Mojej Żonie Ani

Spis treści

WSTĘP ... 3

ROZDZIAŁ 1.ISTOTA PRAWA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ I JEJ KONSTYTUCYJNA REGULACJA ... 9

1.1. Istota prawa inicjatywy ustawodawczej w poglądach polskiej doktryny prawa konstytucyjnego ... 9

1.2. Polskie tradycje konstytucyjne w dziedzinie regulacji prawa inicjatywy ustawodawczej ... 20

1.3. Regulacja prawa inicjatywy ustawodawczej w wybranych państwach... 28

1.4. Wnioski ... 31

ROZDZIAŁ 2.REGULACJA PRAWA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W KONSTYTUCJI RP Z 1997 R. ... 37

2.1. Podmioty uprawnione do wniesienia inicjatywy ustawodawczej oraz czynności poprzedzające wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą ... 37

2.2. Poselska inicjatywa ustawodawcza. Czynności poprzedzające wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą. ... 43

2.2.1. Grupa posłów ... 43

2.2.2. Komisje sejmowe ... 52

2.3. Inicjatywa ustawodawcza Senatu i tryb postępowania w sprawie inicjatywy Senatu ... 70

2.4. Inicjatywa ustawodawcza Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i przygotowanie prezydenckiej inicjatywy ustawodawczej ... 82

2.5. Inicjatywa ustawodawcza Rady Ministrów ... 87

2.5.1. Ustawy ratyfikacyjne ... 91

2.5.2. Ustawy wyznaniowe ... 95

2.5.3. Ustawy implementacyjne ... 98

2.5.4. Rządowe postępowanie poprzedzające wykonanie inicjatywy ustawodawczej ... 105

2.6. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza i tryb postępowania w sprawie wykonania inicjatywy ustawodawczej obywateli ... 127

2.6.1. Tryb postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej .. 139

ROZDZIAŁ 3.WNIESIENIE PROJEKTU USTAWY DO SEJMU ... 157

3.1. Projekt ustawy ... 159

3.2. Obowiązek wskazania przedstawiciela wnioskodawcy ... 166

3.3. Uzasadnienie projektu ustawy ... 171

3.4. Kontrola dopuszczalności projektu ustawy ... 191

ZAKOŃCZENIE ... 215

BIBLIOGRAFIA ... 223

Wstęp

Inicjatywa ustawodawcza stanowi jedno z centralnych zagadnień postępowania ustawodawczego. Jest instytucją o podstawowym znaczeniu dla procesu ustawodawczego, ponieważ otwiera postępowanie, którego końcowym efektem ma być wejście w życie nowej ustawy, dlatego też dawniej była zwana „początkowaniem ustaw”.

Inicjatywa ustawodawcza jest instytucją o charakterze całościowym, która spełnia funkcję inicjującą, a zarazem programową dla całego procesu legislacyjnego dotyczącego konkretnej ustawy¹. Wprawdzie inicjatywa ustawodawcza jest uważana za instytucję dobrze opisaną i co do zasady niebudzącą poważniejszych kontrowersji², jednak zarówno jej znaczenie, jak i różnice w doktrynie, dotyczące niektórych jej aspektów, uzasadniają ponowne bliższe przyjrzenie się temu zagadnieniu. Zróżnicowane poglądy na temat niektórych aspektów inicjatywy ustawodawczej wymagają refleksji po latach funkcjonowania tej instytucji pod rządami Konstytucji z 1997 r. Innym, nie mniej istotnym argumentem przemawiającym za poświęceniem rozważań inicjatywie ustawodawczej jest praktyczny aspekt funkcjonowania tej instytucji. O ile bowiem podstawy normatywne dotyczące inicjatywy pozostają w swym zasadniczym kształcie od lat niezmienne, o tyle w praktyce jej funkcjonowania można obserwować pewne zmiany, co nierzadko wpływa na przebieg całego postępowania ustawodawczego.

Głównym celem rozprawy jest całościowe przedstawienie problematyki inicjatywy ustawodawczej zarówno w jej ujęciu teoretycznym, jak i praktycznym. W ostatnich latach całościowa próba ujęcia tego zagadnienia to rozważania dotyczące inicjatywy ustawodawczej w pracy E. Tkaczyk³. Sporo inicjatywie ustawodawczej poświęcił również P. Chybalski w komentarzach do Konstytucji RP oraz regulaminu Sejmu⁴. Inne opracowania traktujące o tej instytucji pod rządami Konstytucji z 1997 r.

mają charakter cząstkowy i były poświęcone poszczególnym podmiotom inicjatywy ustawodawczej. W większości dotyczyły one postępowania z rządowymi projektami ustaw zarówno na etapie przygotowania projektu w rządzie, jak i na etapie

1 Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 2004 r. K 37/03, OTK-A 2004, Nr 3, poz. 21.

2 M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 2, s.

9.

3 E. Tkaczyk, Realizacja prawa inicjatywy ustawodawczej w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2014.

4 P. Chybalski, Komentarz do art. 118 [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja, t. II. Komentarz Art.

87-243, Warszawa 2016; P. Chybalski, Komentarz do art. 32 oraz do art. 34 ust. 1-7 [w:] A. Szmyt (red.), Komentarz do regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2018.

parlamentarnego postępowania ustawodawczego. Należy tu wspomnieć zwłaszcza opracowania S. Patyry⁵, M. Mistygacza⁶ czy M. Berka⁷. Dużym zainteresowaniem nauki cieszyła się również instytucja inicjatywy obywatelskiej⁸.

Trudno jest mówić o postulatach dotyczących racjonalizacji w procesie tworzenia prawa bez całościowego zaprezentowania problemów związanych ze wszystkimi podmiotami posiadającymi prawo wnoszenia projektów ustaw do Sejmu. Głównym celem badawczym niniejszej pracy jest całościowe ujęcie zagadnień związanych z przygotowaniem projektu ustawy, wniesieniem go do Sejmu oraz nadaniem biegu projektowi ustawy zaprezentowane w kontekście historycznym oraz na tle poglądów doktryny i zmieniającej się praktyki.

Dotychczasowe postulaty doktryny dotyczyły w główniej mierze prób racjonalizacji rządowych projektów ustaw. Należy też wspomnieć, że próby racjonalizacji rozwiązań na poziomie regulaminu Sejmu, odnoszące się do projektów ustaw wnoszonych przez grupę posłów oraz komisje sejmowe, można odnaleźć w przygotowanych kilkanaście lat temu całościowych projektach regulaminu Sejmu⁹. Tymczasem z obserwacji procesu tworzenia prawa wynika, że przy generalnej tendencji do wzrostu liczby projektów ustaw kierowanych do Sejmu z inicjatywy Rady Ministrów jednocześnie zwiększa się liczba poselskich projektów ustaw, których faktycznym autorem są poszczególni ministrowie. Od lat występuje zjawisko omijania złożonej procedury przygotowania projektów ustaw w rządzie i kierowania projektów do Sejmu tzw. ścieżką poselską. Obserwacja praktyki tworzenia prawa dowodzi, że im bardziej szczegółowy jest tryb podejmowania inicjatywy ustawodawczej w Radzie Ministrów, tym częściej jest wykorzystywana droga wnoszenia projektów ustaw przez grupy posłów ugrupowania bądź ugrupowań rządzących. Zmniejsza się też liczba projektów ustaw, które Rada Ministrów uznaje za pilne w rozumieniu art. 123 ust. 1 Konstytucji, przy

5 S. Patyra, Mechanizmy racjonalizacji procesu ustawodawczego w Polsce w zakresie rządowych projektów ustaw, Toruń 2012.

6 M. Mistygacz, Rząd w procesie ustawodawczym w Polsce, Warszawa 2012.

7 M. Berek, Rada Ministrów jako organ inicjujący postępowanie ustawodawcze, Warszawa 2017.

8 Np. P. Uziębło, Ustawa z 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy przez obywateli, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 4, s. 47 i nast.; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli, ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. z komentarzem, Warszawa 2008; S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej w wybranych państwach europejskich: studium prawno-porównawcze, Rzeszów 2005.

9 Zob. Projekty Regulaminu Sejmu R.P., Kancelaria Sejmu, Warszawa 2001; Sprawozdanie z przebiegu spotkania na temat projektów regulaminu Sejmu zorganizowanego w dniu 19 kwietnia 2001 r., „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 4, s. 10 i nast.

jednoczesnym zwiększeniu liczby tych projektów, które Sejm decyduje się rozpatrywać w tzw. skróconym trybie ustawodawczym, korzystając z art. 51 regulaminu Sejmu.

Częste korzystanie z tej instytucji może działać dysfunkcyjnie na praktykę rozpatrywania ustaw w Sejmie.

Nie bez znaczenia jest również kontekst europejski. Wprawdzie nie znalazły potwierdzenia w praktyce twierdzenia, że akcesja Polski do Unii Europejskiej wpłynie na znaczne obniżenie liczby uchwalanych ustaw na poziomie krajowym, to jednak analizując kompleksowo zagadnienie inicjatywy ustawodawczej, nie sposób pominąć uwag na temat projektów ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej, które w znakomitej większości są wnoszone przez Radę Ministrów.

Rozprawa stanowi studium konstytucyjno-prawne odnoszące się do problematyki inicjatywy ustawodawczej zarówno na poziomie regulacji konstytucyjnej, jak też ustawowej oraz regulaminów. W pierwszej kolejności odwołano się do aktualnych i historycznych ustaleń teoretycznych dotyczących prawa inicjatywy ustawodawczej w polskich konstytucjach. Z kolei spojrzenie dogmatyczne stwarza podstawy oceny istniejących rozwiązań i umożliwia ich porównanie z modelem teoretycznym.

Zaprezentowano ponadto rozwiązania konstytucyjne oraz regulaminowe dotyczące inicjatywy ustawodawczej Polski międzywojennej, okresu PRL, a także czasu przełomu, ze szczególnym uwzględnieniem projektów konstytucji oraz prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Analiza zagadnienia z perspektywy historycznej pozwala odnaleźć i zrozumieć genezę wielu współczesnych elementów inicjatywy ustawodawczej. Spojrzeniu na inicjatywę ustawodawczą w aspekcie porównawczym będzie służyć przybliżenie konstytucyjnego wymiaru problematyki inicjatywy ustawodawczej w wybranych krajach europejskich.

Jednak dla pełnego zrealizowania zamiarów badawczych niezbędna jest również analiza praktyki rozpatrywania przez Sejm inicjatyw ustawodawczych. Zasadniczą część rozprawy stanowi prezentacja uregulowań dotyczących podmiotów inicjatywy ustawodawczej w aspekcie konstytucyjnym oraz w szczególności w odniesieniu do posłów – regulaminowym. Od strony podmiotowej inicjatywa poselska budzi w doktrynie kontrowersje zarówno w kontekście prawa inicjatywy ustawodawczej przyznanego komisji sejmowej, jak i w odniesieniu do liczebności grupy poselskiej, której przysługuje inicjatywa. Szczególnie w tym pierwszym przypadku rozważenia

wymaga konstytucyjna dopuszczalność przyznania komisji sejmowej możliwości wnoszenia projektów ustaw. Analiza praktyki parlamentarnej wykazuje, że inicjatywa komisji sejmowej nie jest zagadnieniem jedynie teoretycznym, a ze względu na liczebność poszczególnych komisji sejmowych oraz kworum wymagane przy podejmowaniu uchwał (co do zasady 1/3 składu) może budzić również wątpliwości konstytucyjne.

W kontekście praktyki parlamentarnej ostatnich lat omówienia wymaga konstytucyjny aspekt wyłączności inicjatywy Rady Ministrów w odniesieniu do projektów ustaw, które zwyczajowo były postrzegane jako pozostające w wyłącznej właściwości rządu (ustawy w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, ustawy, o których mowa w art. 25 ust. 5 Konstytucji, czy tzw. ustawy implementacyjne).

Szczególnym zagadnieniem, któremu poświęcono niniejsze rozważania, jest etap prelegislacyjny przygotowania projektu ustawy. Znaczenie mają tu przede wszystkim rozbudowane i sformalizowane procedury rządowe, które w ostatnim czasie ponownie zostały zmienione, co doprowadziło do faktycznego odejścia, od wprowadzonej kilka lat wcześniej, koncepcji opracowania projektu ustawy na podstawie założeń przyjmowanych przez Radę Ministrów. Również senacki etap prac nad projektem inicjatywy ustawodawczej wymaga przybliżenia, także w kontekście zauważalnego spadku liczby inicjatyw senackich w obecnej kadencji. Przebieg procesu na etapie prelegislacyjnym w dużej mierze wpływa na jakość końcowego produktu, jakim jest ustawa. Rzetelnie przeprowadzone prace przed wniesieniem projektu do laski marszałkowskiej dają szanse na dobre przygotowanie uzasadnienia projektu ustawy oraz na jego ocenę w fazie wstępnej kontroli przez Marszałka Sejmu. Należy rozważyć, czy sformalizowany i rozbudowany tryb przygotowania projektu ustawy wpływa na poziom samego projektu i jego uzasadnienia.

Zagadnieniem od lat będącym przedmiotem dyskusji w doktrynie jest również obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Praktyka parlamentarna ostatnich lat, na którą znaczący wpływ miało zarówno orzecznictwo Sądu Najwyższego, jak i poglądy doktryny, wymaga przypomnienia i przybliżenia. Refleksji wymagają przede wszystkim zagadnienia oceny wymogów formalnych na etapie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej przez Marszałka Sejmu, w kontekście

uprawnień Marszałka do kontroli elementów uzasadnienia projektu ustawy, możliwości dokonywania zmian w tekście projektu i jego uzasadniania przed wniesieniem projektu do laski marszałkowskiej, jak również problematyka uprawnień przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej już na etapie postępowania sejmowego.

Kolejna część pracy jest poświęcona etapowi po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu, wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie projektu oraz wstępnej kontroli formalnej i materialnej projektu ustawy prowadzonej przez Marszałka Sejmu oraz przez Komisję Ustawodawczą. Od lat przedstawiciele doktryny wskazują na daleko niezadowalający poziom uzasadnień projektów ustaw, podkreślając jednocześnie znaczenie tego dokumentu przede wszystkim w postępowaniu ustawodawczym, ale również jego potencjalne znaczenie w procesie stosowania prawa. Warunkiem jest jednak rzetelne przygotowanie tego dokumentu, czemu mają służyć wymogi formalne określone na poziomie Konstytucji, regulaminu pracy Rady Ministrów, regulaminu Senatu oraz regulaminu Sejmu. W tym kontekście analizy zarówno teoretycznej, jak i refleksji dotyczącej praktyki wymagają wstępne czynności w Sejmie podejmowane w stosunku do projektu ustawy. Na tym tle powinny zostać przypomniane odmienne spojrzenia doktryny na moment „wszczęcia postępowania”, co ma istotne znaczenie dla umiejscowienia wstępnej kontroli projektu ustawy, co może także wpływać na konstytucyjność tej instytucji. Znacznie mniej kontrowersji, zarówno w doktrynie, jak i w praktyce parlamentarnej, wzbudza wstępna formalna kontrola projektu ustawy oraz uprawnienia Marszałka Sejmu do zwrotu projektu ustawy wnioskodawcy, w przypadku gdy uzasadnienie projektu nie spełnia określonych wymogów regulaminowych.

Odnośnie do wstępnej formalnej kontroli projektu analizy wymaga praktyka jej wykonywania. Należy postawić pytanie, czy instrumenty kontrolne są wykorzystywane w sposób, który sprzyja mobilizacji wnioskodawców do rzetelnego przygotowywania uzasadnień projektów ustaw.

Więcej uwagi poświęcono w doktrynie wstępnej materialnej kontroli projektu ustawy, która mimo że jest obecna w praktyce parlamentarnej od blisko 20 lat, wzbudza nadal znaczne kontrowersje. W odniesieniu do wstępnej materialnej kontroli ustawy należy przypomnieć, że w ostatnich latach ponownie odżył spór dotyczący zarówno zakresu kontroli projektu przez Komisję Ustawodawczą, znaczenia prawnego opinii Komisji, jak i przede wszystkim uprawnień Marszałka Sejmu do nienadania dalszego biegu projektowi ustawy, który Komisja Ustawodawcza uznała za niedopuszczalny.

Zagadnienia te wydają się kluczowe z punktu widzenia akcentowanego w definicjach inicjatywy ustawodawczej obowiązku Sejmu do rozpatrzenia wniesionego projektu ustawy. Analizy w tym aspekcie wymajają zarówno starsze, jak i nowsze stanowiska wyrażone w doktrynie, a także aktualna praktyka parlamentarna.

W tym kontekście należy postawić pytanie, czy definicja inicjatywy ustawodawczej, w części przewidującej obowiązek rozpatrzenia projektu, nie wymaga modyfikacji oraz innego ujęcia obowiązku rozpatrzenia projektu ustawy przez Sejm. Czy obowiązek ten powinien dotyczyć każdego wniesionego projektu ustawy, czy może projektu ustawy zgodnego z prawem („dopuszczalnego”)? W tym zakresie analizy wymagają konstytucyjne i regulaminowe elementy procesu ustawodawczego, ze szczególnym uwzględnieniem znaczenia konstytucyjnej zasady trzech czytań.

W pracy zostaną zaprezentowane zadania wykonywane przez służbę prawną Kancelarii Sejmu (Biuro Legislacyjne, Biuro Analiz Sejmowych) na etapie wstępnej kontroli projektu ustawy.

Celem pracy jest również przypomnienie wniosków de lege ferenda formułowanych w odniesieniu do niektórych elementów inicjatywy ustawodawczej oraz zaproponowanie nowych rozwiązań w tym zakresie.

Rozdział 1. Istota prawa inicjatywy ustawodawczej i jej konstytucyjna regulacja

1.1. Istota prawa inicjatywy ustawodawczej w poglądach polskiej doktryny prawa konstytucyjnego

Choć w systemie nie istnieje definicja legalna inicjatywy ustawodawczej, to samo pojęcie nie wywołuje zasadniczych kontrowersji w doktrynie, a definicje, jakie można odnaleźć w piśmiennictwie, wykazują wiele cech wspólnych. Zdaniem L. Garlickiego

„inicjatywa ustawodawcza jest to prawo konstytucyjne określonych podmiotów do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, z tym skutkiem, że Sejm staje się zobowiązany do rozpatrzenia tych projektów w szczególnej procedurze”¹⁰. W ujęciu M. Kudeja inicjatywa ustawodawcza oznacza „prawo wnoszenia do parlamentu projektu ustawy przez określone podmioty ze skutkiem prawnym, polegającym na wszczęciu postępowania ustawodawczego”¹¹. Natomiast J. Wawrzyniak mówi o „kompetencji określonych podmiotów do przedłożenia uprawnionemu organowi państwa (Sejmowi) projektu ustawy, co z kolei skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia projektu przez ów organ w szczególnej procedurze”¹². J. Repel stwierdza, że „przez prawo inicjatywy ustawodawczej rozumie się na ogół prawo określonych prawnie (zwykle konstytucyjnie) podmiotów do przedkładania parlamentowi projektu ustawy, z tym skutkiem prawnym, że parlament zobowiązany jest do jego rozpatrzenia”¹³. Z Czeszejko-Sochacki uważa, że

„wykonanie inicjatywy jest czynnością prawną, rodzącą obowiązek określonych organów sejmowych do poddania tego projektu pracom parlamentarnym”¹⁴. Według A. Patrzałka i A. Szmyta „inicjatywa ustawodawcza to prawo przedkładania organowi uprawnionemu do uchwalania ustaw (organowi ustawodawczemu) projektów ustaw z określonym skutkiem prawnym, jakim jest obowiązek poddania tak wniesionego projektu pod obrady parlamentu”¹⁵. S. Bożyk określa inicjatywę ustawodawczą jako „(…) prawo wnoszenia pod obrady parlamentu projektów ustaw przez określone podmioty ze skutkiem

10 L. Garlicki, Uwaga 11. do art. 118 Konstytucji [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 12.

11 M. Kudej, Instytucje polskiego prawa parlamentarnego z zakresu legislacji, Katowice 1995, s. 11.

12 J. Wawrzyniak, Inicjatywa ustawodawcza – teoria, prawo, praktyka [w:] J. Wawrzyniak (red.), Tryb ustawodawczy a jakość prawa, Warszawa 2005, s. 11.

13 J. Repel, Artykuł 118 [w:] J. Boć (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji R.P. z 1997 r., Wrocław 1998, s. 198.

14 Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 223.

15 A. Patrzałek, A. Szmyt, Pojęcie prawa inicjatywy ustawodawczej [w:] J. Trzciński (red.), Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 1994, s. 117.

prawnym, polegającym na formalnym wszczęciu postępowania ustawodawczego.

Zasadniczym celem tak rozumianej inicjatywy ustawodawczej jest więc w każdym wypadku zobligowanie parlamentu przez wnioskodawcę do rozpatrzenia zgłoszonego projektu ustawy w ramach przyjętej procedury i ustosunkowanie się do niego poprzez uchwalenie danej ustawy bądź też odrzucenie przedłożonego projektu”¹⁶. Według Słownika wiedzy o Sejmie prawo inicjatywy ustawodawczej to „przysługująca określonym prawnie (najczęściej konstytucyjnie) podmiotom kompetencja do przedłożenia parlamentowi projektu ustawy z tym skutkiem prawnym, że parlament zobowiązany jest ten projekt przyjąć i rozpatrzyć w przewidzianym trybie”¹⁷.

W ślad za poglądami doktryny podążają liczne wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, które również wyznaczają zakres tego kluczowego dla postępowania ustawodawczego pojęcia. W uzasadnieniu do wyroku K 33/11 Trybunał stwierdził, że przez „[P]ojęcie inicjatywy ustawodawczej należy rozumieć uprawnienie do wniesienia projektu ustawy do Sejmu (…). Artykuł 118 ust. 1 (…) Konstytucji zawiera dwa istotne wskazania w tym względzie. Po pierwsze – uprawnienie do wniesienia projektu przysługuje enumeratywnie wymienionym w Konstytucji podmiotom. Po drugie – w razie skorzystania przez uprawniony podmiot z prawa do wniesienia projektu, parlament (w pierwszej kolejności – Sejm) ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie określonym przepisami prawa. Tryb ten określają Konstytucja (art. 119-123 wraz z przepisami szczególnymi, np. art. 222-225 i art. 235), regulaminy izb oraz – w wąskim zakresie – ustawy (np. przez ustanowienie określonych obowiązków konsultacyjnych)”¹⁸. W kontekście pojęcia inicjatywy ustawodawczej Trybunał Konstytucyjny swoje wypowiedzi często zestawiał z problematyką poprawek do projektu ustawy (bądź ustawy) zgłaszanych na poszczególnych etapach postępowania ustawodawczego, podkreślając konstytucyjne różnice między inicjatywą ustawodawczą a poprawkami i akcentując fragmentaryczny i niesamodzielny charakter tych ostatnich. W orzeczeniu K 37/03 Trybunał zauważył, że „[W]yodrębnienie w Konstytucji prawa do przedłożenia w Sejmie projektu ustawy (art. 118 Konstytucji) oraz prawa do wnoszenia poprawek do projektu (art. 119 ust. 2 Konstytucji) musi prowadzić do wniosku, że prawa te mają odrębną treść

16 S. Bożyk, Tryb ustawodawczy w Sejmie RP i w parlamentach państw Unii Europejskiej, Warszawa 2013, s. 11.

17 M. Jabłoński, Prawo inicjatywy ustawodawczej [w:] A. Preisner (red.), Słownik wiedzy o Sejmie, Warszawa 2001, s. 133 i 134.

18 Wyrok z 18 kwietnia 2012 r., K 33/11, OTK-A 2012, Nr 4, poz. 40.

i różne zakresy przedmiotowe. Skoro, jak już wcześniej stwierdzono, tylko inicjatywa ustawodawcza jest instytucją o charakterze całościowym, która spełnia funkcję inicjującą, a zarazem programową dla całego procesu legislacyjnego dotyczącego konkretnej ustawy, to wnoszone do projektu w toku prac parlamentarnych poprawki mają z założenia charakter »punktowy« i zakładają pozostawienie bez zmian tych części projektu ustawy, których nie dotyczą. Inaczej mówiąc, w sensie technicznym poprawki nie mają samodzielnego charakteru, ale z założenia mają charakter fragmentaryczny”¹⁹. Trybunał podkreślał również, tradycyjny dla polskiego prawa parlamentarnego, kolektywny charakter prawa inicjatywy ustawodawczej i indywidualny charakter prawa zgłaszania poprawek, jednocześnie na plan pierwszy wysuwając aspekt przedmiotu poprawek − ich treści i rozmiaru w zależności od etapu procedury ustawodawczej, dopuszczając badanie, czy poprawka nie przekształca się w inicjatywę ustawodawczą, co może prowadzić do naruszenia art. 118 ust. 1 Konstytucji²⁰. Ponadto wypowiedzi Trybunału poruszały aspekt warunków formalnych wnoszonego projektu ustawy, których spełnienie pozwala na uznanie, że mamy do czynienia z projektem ustawy, o którym mowa w art. 118 Konstytucji. Trybunał podkreślał mianowicie, że projekty ustaw w warstwie techniczno-legislacyjnej powinny odpowiadać powszechnie przyjętym dyrektywom redagowania tekstów aktów prawnych.

Również w doktrynie w analogiczny sposób jest postrzegana konieczność zredagowania kompletnego projektu ustawy w postaci dopracowanych wypowiedzi normatywnych w formie odpowiadającej „Zasadom techniki prawodawczej”²¹. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nawiązuje również do wymogu wynikającego z art. 118 ust. 3, czyli obowiązku przedstawienia przez wnioskodawców projektu ustawy, skutków finansowych jej wykonania. Choć z samej Konstytucji nie wynika wprost obowiązek przedstawienia uzasadnienia do projektu ustawy, to z tego przepisu można wyinterpretować konieczność jego sporządzenia co najmniej w celu przedstawienia skutków finansowych wykonania projektu ustawy²². Jest to zatem jedyny konstytucyjny element uzasadnienia projektu ustawy, przy czym w wyroku K 37/03 Trybunał

19 Wyrok z 24 marca 2004 r., K 37/03, OTK-A 2004, Nr 3, poz. 21.

20 Zob. wyrok z 24 czerwca 1998 r., K 3/98, OTK 1998, Nr 4, poz. 52, zob. też wyrok z 23 lutego 1999 r., K 25/98, OTK 1999 r., Nr 2, poz. 23, wyrok z 21 grudnia 2005 r., K 45/05, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 140, wyrok z 18 listopada 2014 r., K 23/12, OTK-A 2014, Nr 10, poz. 113.

21 A. Patrzałek, A. Szmyt, Pojęcie prawa inicjatywy…, op. cit., s. 120,

22 Por. L. Garlicki, Uwaga 22. do art. 118 Konstytucji, op. cit., s. 21; M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej…, op. cit., s. 26-27.

Konstytucyjny zaznaczył, że wymóg ten nie może być traktowany w sposób nadmiernie drobiazgowy, nie chodzi bowiem o obowiązek przedstawienia szczegółowych wyliczeń każdego z przepisów ustawy, a raczej o ogólne przedstawienie skutków finansowych jej wykonania, stanowiących „ramy finansowe” projektu. Zagadnienie to, obok wielu innych wymogów uzasadnienia projektu ustawy wymienionych w regulaminie Sejmu, będzie przedmiotem analizy w kolejnych rozdziałach. W tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że w kontekście wyżej przywołanej tezy Trybunału, racjonalne wydaje się zróżnicowanie oczekiwań co do szczegółowości wskazywania skutków finansowych, w zależności od autora projektu. Inne oczekiwania powinny towarzyszyć określaniu skutków finansowych wykonania ustawy przez − dysponujący szerokim zapleczem eksperckim i technicznym − rząd, inne natomiast np. przez grupę obywateli.

Podstawowe znaczenie z punktu widzenia skonstruowanych w doktrynie definicji oraz wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego ma określenie katalogu podmiotów uprawnionych do przedkładania parlamentowi projektów ustaw, jak również określenie, jakim wymogom formalnym powinien odpowiadać projekt ustawy, aby można było uznać, że mamy do czynienia z projektem, z którego wniesieniem wiążą się określone obowiązki parlamentu. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie projektu nie implikuje po stronie parlamentu obowiązku uchwalenia ustawy, ale dla omówienia istoty inicjatywy ustawodawczej konieczna będzie odpowiedź na pytanie, czym jest akcentowane w definicjach pojęcia inicjatywy ustawodawczej przyjęcie i rozpatrzenie wniesionego projektu (czy − jak określają to inni autorzy − wszczęcie postępowania ustawodawczego bądź poddanie projektu pracom parlamentarnym).

Od inicjatywy ustawodawczej należy odróżnić − jak pisze L. Garlicki – inspirację ustawodawczą²³. Na poziomie terminologicznym w doktrynie pojawia się ponadto rozróżnienie na „prawo inicjatywy ustawodawczej” oraz „inicjatywę ustawodawczą”.

Prawo inicjatywy ustawodawczej jest rozumiane ściśle w nawiązaniu do brzmienia przepisu konstytucyjnego, czyli według innej siatki pojęciowej − jest to „inicjatywa ustawodawcza w ścisłym tego słowa znaczeniu”. Pojęciu inicjatywy ustawodawczej przypisuje się szerokie znaczenie, wychodzące poza brzmienie przepisu konstytucyjnego, pokrywające się z różnymi formami inspiracji prac ustawodawczych. Określa się je

23 L. Garlicki, Uwaga 11. do art. 118 Konstytucji, op. cit., s. 12.

również mianem „inicjatywy ustawodawczej w szerokim tego słowa znaczeniu”²⁴. Prawo inicjatywy ustawodawczej, czyli inicjatywa ustawodawcza w ścisłym tego słowa znaczeniu, obejmuje zatem wnoszenie do Sejmu projektów ustaw przez konstytucyjnie uprawnione podmioty, co rodzi po stronie Sejmu obowiązek rozpatrzenia projektu (poddania projektu ustawy pracom). Natomiast szersze pojęcie inicjatywy ustawodawczej (inicjatywa ustawodawcza w szerokim rozumieniu tego pojęcia) ma określać wszelkie działania polegające na prowadzeniu faktycznych prac nad projektem ustawy czy na inspirowaniu, sygnalizowaniu potrzeby podjęcia prac legislacyjnych.

Działania te mogą prowadzić zarówno podmioty z konstytucyjnego katalogu, uprawnione do wniesienia projektu, jak też inne podmioty, niedysponujące tym prawem. Jak zauważa J. Wawrzyniak, inicjatywa ustawodawcza w szerokim rozumieniu tego pojęcia „(…) jest kategorią bardziej socjologiczną, aniżeli tylko prawną. Pozwala jednak w szerszym aspekcie spojrzeć na prawidłowości »rządzące« inicjatywą ustawodawczą. (…) Wreszcie pozwala w sposób pełniejszy ująć miejsce i rolę inicjatywy ustawodawczej w całym procesie ustawodawczym”²⁵.

W przypadku inspiracji czy sygnalizacji konieczności podjęcia prac legislacyjnych chodzi o fakt wpływania (formalnego bądź nieformalnego) na podmioty, które mogą wystąpić z inicjatywą ustawodawczą w celu wniesienia przez nie określonego projektu ustawy. Uprawnienia do sygnalizacji czy zwracania uwagi na potrzebę wniesienia określonego projektu ustawy mogą wynikać bezpośrednio z przepisów ustaw, np. do zadań Krajowej Rady Radców Prawych należy, zgodnie z art. 60 pkt 2 ustawy o radcach prawych, udzielanie opinii o projektach aktów prawnych oraz przedstawianie wniosków dotyczących unormowań prawnych²⁶, czy, jak to wprost określają przepisy ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich w art. 16 ust. 2 pkt 1, Rzecznik może występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela²⁷. Na podstawie art. 11 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka Rzecznik przedstawia m.in. organom władzy publicznej oceny i wnioski zmierzające do

24 A. Patrzałek, A. Szmyt, Pojęcie prawa inicjatywy…, op. cit., s. 117; J. Wawrzyniak, Inicjatywa ustawodawcza…, op. cit., s. 12 i nast.; E. Tkaczyk, Realizacja prawa inicjatywy ustawodawczej…, op. cit., s. 18 i nast.

25 J. Wawrzyniak, Inicjatywa ustawodawcza…, op. cit., s. 13.

26 Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 2115, 2193, z 2019 r. poz. 730).

27 Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2018 r. poz. 2179, z 2019 r.

poz. 730).

zapewnienia skutecznej ochrony praw i dobra dziecka oraz usprawnienia trybu załatwiania spraw w tym zakresie. Ma również uprawnienie do występowania do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych²⁸. Zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do zadań Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy w szczególności opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz zgłaszanie inicjatyw w tym zakresie kierowanych do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego²⁹. Szczególną konstrukcję zawiera art.

11a ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli³⁰. Zgodnie z tym przepisem Prezes Najwyższej Izby Kontroli może wystąpić do Marszałka Sejmu o skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku o zajęcie stanowiska wobec wynikających z kontroli wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa. Następnie Prezes Rady Ministrów przedkłada stanowisko wraz z uzasadnieniem Marszałkowi Sejmu w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Prezes Rady Ministrów, uznając w stanowisku potrzebę zmian w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, określa termin podjęcia prac legislacyjnych w zakresie tych zmian oraz organ odpowiedzialny za opracowanie projektu odpowiednich przepisów. Jak można przeczytać w uzasadnieniu do projektu ustawy, która wprowadziła art. 11a w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli:

„[U]zupełnienie katalogu dokumentów, które Izba ma obowiązek przedkładać Sejmowi, stanowi usankcjonowanie istniejącej praktyki w zakresie przedkładania władzy ustawodawczej analizy wykorzystania wniosków de lege ferenda wynikających z kontroli dotyczących stanowienia lub stosowania prawa (dodawany art. 7 ust. 6a).

Jednocześnie w art. 11a sformułowano podstawę prawną dla Prezesa NIK do występowania do Prezesa Rady Ministrów o zajęcie stanowiska w sprawie wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa, które NIK sformułowała w dokumentach pokontrolnych. Na konieczność wzmocnienia skuteczności wniosków NIK wskazywali poszczególni posłowie i komisje sejmowe. Nowa regulacja jest wyrazem troski o jakość polskiego prawa i ma na celu zwiększenie efektywności wykorzystania tych wniosków,

28 Ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2017 r. poz. 922, z 2019 r. poz.

730).

29 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300, 303 i 730).

30 Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2019 r. poz. 489).

do czego z pewnością przyczyni się wymiana informacji, o której mowa w powołanym przepisie”³¹.

Regulamin Sejmu w art. 126 ponadto stanowi, że analizy wykorzystania, wynikających z kontroli, wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa są przedstawiane Prezydium Sejmu przez Prezesa NIK, a następnie kierowane przez Marszałka Sejmu do Komisji do Spraw Kontroli Państwowej i do właściwych komisji sejmowych.

Bez wątpienia inspiracyjny charakter powinna mieć przedstawiana corocznie przez Trybunał Konstytucyjny informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 13 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezes Trybunału przedkłada corocznie Sejmowi oraz Senatowi informację o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału³². Informacja ta zawiera m.in.

refleksje Trybunału na temat oczekiwanej reakcji prawodawcy na orzeczenia, a także co do działań parlamentu i innych organów w odpowiedzi na wyroki Trybunału oraz co do niewykonywania przez prawodawcę orzeczeń Trybunału i skutków takich praktyk. Na marginesie należy zauważyć, że art. 13 ust. 2 tej ustawy stanowi, że nad informacją w Sejmie i Senacie nie przeprowadza się głosowania, co może budzić wątpliwości konstytucyjne, ponieważ ustawa zdaje się wkraczać w materię regulaminową określoną w art. 112 Konstytucji oraz w art. 124 w związku z art. 112 Konstytucji³³. Istotne problemy wynikające z działalności i orzecznictwa Trybunału przedstawione w informacji stają się również przedmiotem corocznego, publicznego posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, które zwołuje Prezes Trybunału. Natomiast na gruncie regulaminu Sejmu informacja Trybunału znajduje odzwierciedlenie proceduralne w art. 122, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału

31 Uzasadnienie do komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, druk nr 1349/VI.

32 Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2072, z 2019 r. poz. 125).

33 Analogiczną normę przewidywał art. 4 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, który z kolei był powtórzeniem uregulowań art. 34 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Pod rządami ustawy z 1997 r. to wkroczenie w materię „porządku prac Sejmu” było uzasadniane zasadą niezawisłości wynikającą z art. 195 ust. 1 Konstytucji. Zob. Z.

Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r., Warszawa 1999, s. 55. W odniesieniu do rozdziału materii ustawowej i regulaminowej zob. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 1999 r., K 8/99, OTK 1999, nr 3, poz. 41.

Konstytucyjnego, stwierdzające niezgodność z przepisami konstytucyjnymi aktu ustawodawczego oraz informacje o istotnych problemach wynikających z jego działalności i orzecznictwa, Prezes Trybunału Konstytucyjnego przekazuje Prezydium Sejmu. Natomiast art. 124 ust. 1 pkt 1 regulaminu Sejmu stanowi, że Sejm zapoznaje się z informacją Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z jego działalności i orzecznictwa oraz z uwagami Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z regulaminem zapoznanie się z informacją i uwagami Trybunału ma nastąpić nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia informacji posłom. Informacja i uwagi przedstawiane przez Trybunał w tym trybie mogą stanowić inspirację ustawodawczą dla wielu podmiotów, jednak na gruncie sejmowym szczególnie predestynowana do podjęcia ewentualnych działań ustawodawczych wydaje się Komisja Ustawodawcza, której właściwość, zgodnie z regulaminem Sejmu, obejmuje w szczególności sprawy problematyki legislacyjnej i spójności prawa, współdziałania w organizowaniu procesu ustawodawczego i zapewnienia jego prawidłowości, rozpatrywania projektów ustaw i uchwał o szczególnym znaczeniu prawnym lub o znacznym stopniu złożoności legislacyjnej, a także współudział w przeprowadzaniu kontroli wprowadzania w życie i wykonywania ustaw i uchwał Sejmu oraz koordynację tych działań³⁴.

Inspiracyjny charakter mogą mieć wystąpienia nieformalne określonych grup interesu czy nawet listy obywateli³⁵. W kontekście tych ostatnich źródeł inspiracji pogłębionej refleksji wymaga instytucja petycji wpływających do Sejmu i do Senatu oraz związana z tym działalność sejmowej Komisji do Spraw Petycji i senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji³⁶.

W porządkach konstytucyjnych państw katalog podmiotów uprawnionych do wykonania prawa inicjatywy ustawodawczej wynika z przepisów rangi konstytucyjnej bądź ustawowej. W naszym porządku prawnym podstawowe znaczenie ma art. 118 ust.

34 Właściwość sejmowych komisji stałych jest określona w załączniku do regulaminu Sejmu – Przedmiotowy zakres działania komisji sejmowych.

35 Zob. M. Miłosz, Obywatel ma prawo tworzyć prawo, „Dziennik Gazeta Prawna”, 18-20 października 2013 r., s. A16-A17.

36 M. Jabłoński stwierdza, że „(…) z punktu widzenia jednostki swoiste sprzężenie prawa dostępu do informacji publicznej z prawem petycji będzie równie efektywnym sposobem oddziaływania na organy państwa (lub funkcjonariuszy), jak klasyczne procedury konsultacyjne, zob. M. Jabłoński, Konsultacje publiczne i inne instytucje partycypacji obywatelskiej [w:] S. Patyra, M. Sadowski, K. Urbaniak (red.), Konstytucja w państwie demokratycznym, Poznań 2017, s. 115.

1 i 2 Konstytucji, określający zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, co oznacza, że żadnemu innemu podmiotowi nie może zostać przyznane takie prawo poza regulacją konstytucyjną³⁷. Zgodnie zatem z tymi przepisami inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej, Radzie Ministrów oraz grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. W tym kontekście szczegółowej analizy będzie wymagać ujęcie w regulaminie Sejmu katalogu podmiotów, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej³⁸. Normy konstytucyjne zostały wyrażone w art. 32 ust. 1 regulaminu Sejmu, natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisje sejmowe lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt, co w szczególności w odniesieniu do komisji sejmowych będzie wymagało szczegółowej analizy w odniesieniu do autonomii rozstrzygnięć Sejmu.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że podmioty mogące wystąpić z inicjatywą ustawodawczą cechuje formalna równość. W związku z tym nie ma znaczenia kolejność ich wymieniania w art. 118 Konstytucji. Jednak szczegółowe rozstrzygnięcia, zarówno na poziomie konstytucyjnym, ustawowym, jak i regulaminowym, różnicują pozycję poszczególnych podmiotów. Należy tu wspomnieć przede wszystkim o wyłączności inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów na podstawie art. 221 Konstytucji w zakresie ustawy budżetowej, jej nowelizacji, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o zaciąganiu gwarancji finansowych przez państwo. W doktrynie podnosi się, że również w kilku innych przypadkach wyłączna inicjatywa Rady Ministrów, choć formalnie nieprzesądzona na poziomie Konstytucji, jest uzasadniona istotą spraw, kontekstem normatywnym oraz racjonalnością postępowania ustawodawczego. Chodzi o projekty ustaw uchwalone na podstawie umów, o których mowa w art. 25 ust. 5 Konstytucji, ustawy ratyfikacyjne oraz tzw. ustawy implementacyjne.

Należy też wspomnieć, że w praktyce obserwuje się znaczne zróżnicowanie aktywności poszczególnych podmiotów co do liczby realizowanych inicjatyw ustawodawczych, co zostanie zaprezentowane w kolejnych rozdziałach w ujęciu statystycznym.

37 L. Garlicki, Uwaga 12. do art. 118 Konstytucji, op. cit., s. 13.

38 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. – Regulaminu Sejmu (M.P. z 2012 r. poz.

32 i 819, z 2013 r. poz. 62, z 2014 r. poz. 374, 1079, z 2015 r. poz. 31, 550, 1130, 1136, 1212, z 2016 r.

poz. 349, 512, 616, 634, 1178, z 2017 r. poz. 262, 420, z 2018 r. poz. 146, 267, 544, 729 oraz z 2019 r. poz.

269).

Procedura dokonywania zmian w ustawie zasadniczej została uregulowana odrębnie w stosunku do ustaw zwykłych. Konstytucja w sposób szczególny traktuje również samą inicjatywę w zakresie zmiany Konstytucji. Zgodnie z art. 235 ust. 1 Konstytucji projekt ustawy o zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.

Odrębnym zagadnieniem jest faktyczne zróżnicowanie roli i pozycji poszczególnych podmiotów jako autorów projektów ustaw. W tym kontekście na plan pierwszy wysuwa się bez wątpienia Rada Ministrów, co jest uzasadnione przede wszystkim jej konstytucyjnymi zadaniami, takimi jak prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Zadania te są realizowane za pomocą instrumentów prawnych (w tym ustawodawstwa) w oparciu o większość parlamentarną. Jak zauważa J. Jaskiernia, to rząd ma najpełniejsze rozeznanie potrzeb w zakresie instrumentów ustawodawczych, które powinny być przyjęte dla skutecznego realizowania programu wyborczego zarówno w perspektywie całej kadencji parlamentarnej, jak i w poszczególnych jej fazach³⁹.

W części cytowanych wyżej definicji inicjatywy ustawodawczej akcent położony został na to, że inicjatywa ustawodawcza stanowi prawo, czy mówiąc precyzyjniej, kompetencję umocowanych konstytucyjnie podmiotów do wniesienia projektu ustawy do Sejmu, co rodzi określone obowiązki po stronie tego organu, polegające na rozpatrzeniu tego projektu ustawy⁴⁰. Jednak należy zauważyć, że Konstytucja w art. 222 nakłada na Radę Ministrów obowiązek przedłożenia Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projektu ustawy budżetowej. Jest to jedyny tak sformułowany obowiązek w zakresie inicjatywy ustawodawczej w Konstytucji. Jednak należałoby rozważyć, czy również z obowiązkiem w zakresie wykonania inicjatywy ustawodawczej, tyle że inaczej sformułowanym, nie mamy do czynienia w innych przepisach Konstytucji. Można tu przywołać dotyczący samej inicjatywy ustawodawczej art. 118 ust. 2 w zakresie ustawy, która określa postępowanie w sprawie inicjatywy 100 000 obywateli. Wykonanie inicjatywy obywatelskiej bez ustawy, o której mowa w tym przepisie, nie byłoby możliwe. Inny przykład może stanowić odesłanie do ustawowego uregulowania trybu dostępu obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o którym mowa w art. 61 ust.

39 J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym, Warszawa 1999, s. 135.

40 Zob. P. Chybalski, Komentarz do art. 118, op. cit., s. 466 i nast.

4 Konstytucji. Brak określenia trybu udzielania tych informacji w ustawie uniemożliwiałby realizację tego konstytucyjnego prawa. Stąd można tu mówić o obowiązku, tyle że sformułowanym generalnie, bez wskazania konkretnego podmiotu zobowiązanego do wniesienia projektu ustawy⁴¹. W tych samych kategoriach należałoby traktować nakaz wnoszenia projektów ustaw, których celem jest wykonanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Jednak w tym przypadku za podmiot szczególnie predestynowany do inicjowania takich projektów należałoby uznać Radę Ministrów, szczególnie w tych sytuacjach, kiedy z wykonaniem wyroku wiążą się znaczne skutki finansowe dla budżetu państwa. Należy wspomnieć, że w ostatnich latach znaczny ciężar wykonania wyroków Trybunału Konstytucyjnego poprzez inicjowanie projektów ustaw wziął na siebie Senat. Innego rodzaju obowiązek inicjowania projektów ustaw wiąże się z koniecznością implementacji prawa Unii Europejskiej w terminie wynikającym z tego prawa⁴².

Jak zostało zasygnalizowane w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, od instytucji inicjatywy ustawodawczej należy odróżnić instytucję poprawki. Jednym z orzeczeń, w którym Trybunał Konstytucyjny szeroko odniósł się do pojęcia poprawki, jest wspomniany już wyrok z 24 marca 2004 r. w sprawie K 37/03⁴³. Poprawka jest zatem propozycją skreślenia pewnej części tekstu projektu ustawy, uzupełnienia go przez dopisanie pewnych elementów lub zastąpienia niektórych elementów części tekstu projektu innymi. W założeniu poprawka, jako wniosek ustawodawczy, powinna być zgłoszona w takiej formie, aby nadawała się do wprowadzenia bez żadnych zmian do tekstu. Poprawki ze swej istoty powinny pozostawać w związku ze złożonym przez wnioskodawcę w Sejmie projektem ustawy.

Trybunał uznał, że zgłoszenie poprawki, która przewidywałaby wykreślenie treści wszystkich dotychczasowych przepisów i wprowadzenie w to miejsce zupełnie nowych, tak aby był to nowy, odmienny treściowo projekt ustawy, należałoby uznać za naruszenie

41 Np. projekt ustawy o dostępie do informacji publicznej został wniesiony do Sejmu 5 lipca 2000 r. z inicjatywy grupy posłów (pod projektem podpisała się grupa zaledwie 15 posłów), druk nr 2094/III.

Komisja nadzwyczajna pracująca nad tym projektem ustawy rozpatrywała również poselski projekt ustawy o jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i publicznym dostępie do informacji, druk nr 2153/III.

42 Zob. S. Patyra, Mechanizmy racjonalizacji…, op. cit., s. 154 i nast.

43 Inne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, poza wymienionymi wyżej, które są istotne z punktu widzenia zdekodowania znaczenia poprawki w postępowaniu ustawodawczym, to wyrok z 18 listopada 2014 r., K 23/12, OTK-A 2014, Nr 10, poz. 113, a także wyrok z 18 kwietnia 2012 r., K 33/11, OTK-A 2012, Nr 4, poz. 40.

art. 119 ust. 2 w zw. z art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji⁴⁴. W świetle orzecznictwa poprawki mogą nawet całkowicie zmieniać kierunki rozwiązań przyjęte przez podmiot realizujący inicjatywę ustawodawczą, muszą jednak, co do zasady, mieścić się w zakresie wniesionego projektu, który został poddany pierwszemu czytaniu. Należy też pamiętać, że zakres poprawek nie jest jednakowy w trakcie całego postępowania ustawodawczego, ale częściowo uzależniony od etapu tego postępowania. Zakres dopuszczalnych poprawek, w szczególności zakres wprowadzanej przez nie „nowości normatywnej”, zmniejsza się w miarę zaawansowania procesu legislacyjnego. Im etap postępowania jest późniejszy, tym węższy jest zakres dopuszczalnych poprawek. Trybunał za późny etap postępowania uznał drugie czytanie projektu ustawy.

Poza konstytucyjnymi podstawami inicjatywy ustawodawczej szczegółowe uregulowania dotyczące tej instytucji są zawarte przede wszystkim w regulaminach Sejmu i Senatu w ustawie o Radzie Ministrów oraz w regulaminie pracy Rady Ministrów, a także w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Istotne z punktu widzenia inicjatywy ustawodawczej przepisy tych aktów prawnych zostaną omówione w dalszych rozdziałach dysertacji.

1.2. Polskie tradycje konstytucyjne w dziedzinie regulacji prawa inicjatywy ustawodawczej

Pojęcie inicjatywy ustawodawczej ma długą tradycję w polskim prawie konstytucyjnym. Właściwie od Konstytucji marcowej w każdej kolejnej konstytucji można odnaleźć uregulowania odnoszące się do inicjatywy ustawodawczej. Konstytucja marcowa z 17 marca 1921 r. w art. 10 stanowiła, że prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje Rządowi i Sejmowi. Jednocześnie na autorów wniosków i projektów ustaw, pociągających za sobą wydatki ze Skarbu Państwa, został nałożony obowiązek podania

„sposobu ich zużycia i pokrycia”⁴⁵. Inicjatywy ustawodawczej nie przyznano zatem ani

44 W tym kontekście w praktyce parlamentarnej interesujący przypadek miał miejsce 30 czerwca 2005 r., kiedy w trzecim czytaniu poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1694/IV), przewidującego tzw. otwarcie zawodów prawniczych, został przyjęty wniosek mniejszości zawierający cały alternatywny projekt ustawy. Zatem Sejm uchwalił ustawę w kształcie wynikającym z wniosku mniejszości (a więc poprawki odrzuconej przez połączone komisje w trakcie szczegółowego rozpatrywania projektu ustawy). Na dalszym etapie postępowania Senat nie wniósł poprawek do tej ustawy.

45 Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1921, Nr 44, poz. 267).

Senatowi, ani Prezydentowi. Już w toku prac nad Konstytucją marcową pojawiły się propozycje ze strony centrolewicy, aby przyznać prawo inicjatywy ustawodawczej grupie obywateli, występujące już wówczas w niektórych państwach europejskich, jednak propozycje te zostały odrzucone⁴⁶.

Analizując treść regulaminów parlamentarnych z tego okresu, należy wskazać na wcześniejszy od Konstytucji marcowej, bo uchwalony na drugim posiedzeniu Sejmu Ustawodawczego w dniu 14 lutego 1919 r. − Tymczasowy regulamin obrad Sejmu Ustawodawczego Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo że − jak wynika z nazwy − miał być to akt tymczasowy, to jednak regulamin obowiązywał, z niewielkimi zmianami, aż do lutego 1923 r. W regulaminie tym nie ma wprost odniesienia do inicjatywy ustawodawczej, a jedynie do wniosków przyjmowanych do porządku dziennego. Zgodnie z art. 15 regulaminu przedmiotem porządku dziennego obrad może być tylko na piśmie zgłoszony wniosek Rządu, Komisji Sejmowej, ew. większości lub mniejszości Komisji, albo wniosek posła. Natomiast art. 16 stanowił, że wniosek poselski może być przyjęty do porządku dziennego, gdy jest poparty podpisami co najmniej 15 posłów. Wniosek podpisany przez nie mniej niż 15 posłów Marszałek może odczytać Sejmowi dla uzyskania mu dostatecznego poparcia⁴⁷. Kolejny Regulamin Obrad Sejmu został uchwalony 16 lutego 1923 r. i obowiązywał ze zmianami do 16 grudnia 1930 r.⁴⁸. Z Regulaminu wynika, że przedmiotem obrad Sejmu mogą być tylko zgłoszone na piśmie, z dołączeniem 3 odpisów, m.in. wnioski i sprawozdania Rządu, wnioski poselskie, wnioski i sprawozdania komisji (art. 13). Zgodnie z art. 14 Regulaminu wnioski, zawierające postanowienia, pociągające za sobą obciążenie skarbu lub majątku Państwa, muszą być ujęte w formę ustawy. Z punktu widzenia podejmowania inicjatywy ustawodawczej Sejmu kluczowe znaczenie miał art. 19, zgodnie z którym wniosek poselski wymagał podpisów co najmniej 15 posłów, natomiast wniosek podpisany przez mniej niż 15 posłów Marszałek mógł odczytać Sejmowi dla uzyskania dla niego dostatecznego poparcia⁴⁹.

46 S. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r. [w:] M. Kallas (red.), Konstytucje Polski, Warszawa 1990, s. 80.

47 Tekst Tymczasowego Regulaminu Obrad Sejmu Ustawodawczego Rzeczypospolitej Polskiej z 1919 r.,

„Przegląd Sejmowy” 1993, nr 1, s. 100 i nast.

48 Tekst Regulaminu Obrad Sejmu z 1923 r., „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 2, s. 133 i nast.

49 W dalszej części cytowany przepis miał brzmienie: „Zasadnicza część wniosku musi zaczynać się od słów »Wysoki Sejm uchwalić raczy« i zawierać dokładne brzmienie, podlegające uchwale Sejmu”.

Sformułowanie to do dziś jest tradycyjnie używane w sprawozdaniach komisji sejmowych przedstawiających Sejmowi wnioski odnoszące się do rozpatrywanych projektów ustaw.

W kolejnych latach jednym ze skutków przewrotu majowego była nowelizacja Konstytucji marcowej. W wyniku uchwalenia projektu zmiany Konstytucji, tzw. Noweli sierpniowej w 1926 r., zmiany objęły również instytucję inicjatywy ustawodawczej⁵⁰. Jak wskazuje się w literaturze, już wcześniej pojawiały się krytyczne oceny Konstytucji marcowej, której zarzucano przede wszystkim nadmierne ograniczenie władzy wykonawczej, a część środowisk opowiadała się także za zwiększeniem kompetencji Senatu⁵¹. Nowela była znaczącym wzmocnieniem egzekutywy, jednak formalnie – nadal w ramach systemu rządów parlamentarnych − choć w praktyce, po maju uległy one znacznemu przekształceniu. W zakresie prawodawstwa wprowadzono zmianę, zgodnie z którą to rząd ma wyłączne prawo wniesienia projektu ustawy budżetowej. Przepis przewidywał, że rząd składa Sejmowi na sesji projekt budżetu wraz z załącznikami nie później niż na 5 miesięcy przed rozpoczęciem następnego roku budżetowego. Ponadto Prezydent, w razie nagłej konieczności, mógłby wydawać rozporządzenia z mocą ustawy (z licznymi jednak ograniczeniami przedmiotowymi) w czasie, kiedy izby były rozwiązane. Sejm na mocy ustawy mógł też upoważnić Prezydenta do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy w czasie i zakresie wskazanym przez ustawę. Ta droga była jedynie zamknięta dla zmiany Konstytucji. Rozporządzenia traciły moc, jeśli nie zostałyby następnie złożone Sejmowi w ciągu 14 dni od zebrania się Sejmu lub jeśli po złożeniu zostałyby uchylone. W wyniku wyborów do Sejmu 16 listopada 1930 r.

Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem (BBWR) uzyskał bezwzględną większość i jeszcze w tym samym roku został znowelizowany Regulamin Obrad Sejmu. Formalnie była to bowiem nowelizacja regulaminu z 1923 r., jednak przyjęło się określać ten akt jako regulamin uchwalony 16 grudnia 1930 r. W zakresie inicjatyw poselskich zaostrzono wymogi, wprowadzając wymóg poparcia wniosku poselskiego przez co najmniej 30 posłów⁵². Regulamin ten, ze zmianami z października 1931 r., obowiązywał do 5 października 1935 r.

W art. 50 Konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. prawo inicjatywy ustawodawczej przyznano rządowi i Sejmowi⁵³. Jednak w kolejnych ustępach art. 50 zastrzeżono, że

50 Ustawa z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniająca i uzupełniająca Konstytucję Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 442).

51 S. Krukowski, Nowela sierpniowa z 1926 r. [w:] M. Kallas (red.), Konstytucje Polski, Warszawa 1990, s. 121 i nast.

52 Tekst Regulaminu Obrad Sejmu z dnia 16 grudnia 1930 r. ze zmianami z 1931 r., „Przegląd Sejmowy”

1994, nr 1, s. 119 i nast.

53 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227).

inicjatywa ustawodawcza w sprawach budżetu, kontyngentu rekruta i ratyfikacji umów międzynarodowych należy wyłącznie do rządu. Sejm nie mógł też, bez zgody rządu, uchwalić ustawy pociągającej za sobą wydatki ze Skarbu Państwa, dla których nie ma pokrycia w budżecie. Należy jednak pamiętać, że ograniczenia kompetencji ustawodawczych Sejmu w Konstytucji kwietniowej szły znacznie dalej. Obok ustaw pojawiły się bowiem, w znacznie szerszym wymiarze, dekrety Prezydenta. Ustawy i dekrety Prezydenta, zgodnie z art. 49 Konstytucji, stały się niejako konstytucyjnie równorzędne w kategorii aktów ustawodawczych, z tym że Konstytucja nawet zastrzegała wyłączność pewnych materii dla dekretów. Sejm nie mógł w drodze ustaw normować organizacji rządu, a w szczególności zakresu działania Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów i Ministrów (art. 25 ust. 5), zwierzchnictwa Sił Zbrojnych (art. 63) oraz organizacji administracji rządowej (art. 74). Znaczne ograniczenia pojawiły się również w procedurze rozpatrzenia projektu budżetu i możliwości wprowadzania do niego zmian na etapie sejmowym⁵⁴.

W nowym Regulaminie Sejmu, przyjętym 5 października 1935 r., zliberalizowano zasady inicjowania projektów poselskich, dopuszczając możliwość wniesienia projektu ustawy nawet przez jednego posła (art. 33), co było zasadniczą różnicą w stosunku do unormowań do 1935 r.⁵⁵. Indywidualna inicjatywa poselska, oprócz inicjatywy ustawodawczej, objęła również tzw. wnioski nieustawodawcze, czyli formalne. Wydaje się to paradoksalne w świetle zmian opisanych wyżej, należy jednak pamiętać, że w praktyce ustrojowej ówczesnej Rzeczypospolitej regulacja ta mogła mieć praktycznie niewielkie znaczenie. Ponadto w regulaminie została wzmocniona pozycja Marszałka Sejmu. Regulamin z 1935 r. znowelizowano w 1938 r. Wprowadzając szereg zmian, odstąpiono również od indywidualnej inicjatywy poselskiej, która została zastąpiona wymogiem poparcia 15 podpisów posłów popierających wniosek lub projekt ustawy, co uzasadniano oczywiście koniecznością usprawnienia pracy izby (art. 33 ust. 2).

Wprowadzenie tej zmiany wywołało dyskusję, a także pojawiły się zarzuty niekonstytucyjności tego rozwiązania⁵⁶. Ostatnia nowelizacja regulaminu z 1935 r. miała

54 E. Gdulewicz, A. Gwiżdż, Z. Witkowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1935 r. [w:] M. Kallas (red.), Konstytucje Polski, Warszawa 1990, s. 195 i 196.

55 Tekst Regulaminu Sejmu z 5 października 1935 r. (z wykazem zmian do 1939 r.), „Przegląd Sejmowy”

1994, nr 2, s. 157 i nast.

56 Zob. wstęp do publikacji tekstu Regulaminu Sejmu z 5 października 1935 r., „Przegląd Sejmowy” 1994, nr 2, s. 159.

miejsce 2 września 1939 r. i dotyczyła zmniejszonego składu izby w warunkach wojny (art. 111-113). Zmienione przepisy nie znalazły już jednak zastosowania w praktyce.

W okresie PRL, w tzw. Małej konstytucji, czyli w ustawie konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 5 prawo inicjatywy ustawodawczej zostało przyznane Rządowi, Sejmowi i Radzie Państwa⁵⁷. Skład Rady Państwa Mała konstytucja określała w art. 15. W jej skład wchodzili Prezydent Rzeczypospolitej jako przewodniczący, Marszałek i wicemarszałkowie Sejmu Ustawodawczego oraz Prezes Najwyższej Izby Kontroli. Sejm Ustawodawczy w dniu 8 lutego 1947 r. przyjął, jako tymczasowy, regulamin obrad Krajowej Rady Narodowej. Następnie powołano Komisję Specjalną do opracowania regulaminu obrad Sejmu. W wyniku prac Komisji przygotowano, a następnie 25 czerwca 1948 r. uchwalono regulamin Sejmu Ustawodawczego⁵⁸. Z art. 22 tego regulaminu wynikało, że projekty ustaw i wnioski, zgłaszane przez posłów, wymagają co najmniej 10 podpisów. Pierwszy z podpisanych posłów był uważany za przedstawiciela wnioskodawców. Przepisy przesądzały również, że projekty ustaw powinny zawierać uzasadnienie. Regulamin w art. 24 przewidywał też możliwość odmowy przyjęcia projektu ustawy przez Marszałka Sejmu oraz możliwość żądania jego korekty, której przeprowadzenie warunkowało przyjęcie projektu ustawy. Przepis stanowił, że Marszałek nie przyjmie projektu ustawy lub wniosku sprzecznego ze ślubowaniem poselskim albo obowiązkiem wierności dla Rzeczypospolitej Polskiej, a także zażąda usunięcia z projektu ustawy lub wniosku zwrotów nieodpowiadających godności Sejmu lub powadze obrad.

W Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. inicjatywa ustawodawcza, zgodnie z art. 20 ust. 1 (po noweli z 10 lutego 1976 r. oznaczonym jako art. 25 ust. 1), została przyznana Radzie Państwa, rządowi i posłom⁵⁹. Z punktu widzenia ustawodawstwa istotne były uprawnienia nowego naczelnego organu władzy państwowej – Rady Państwa. Rada Państwa była wybierana przez Sejm, a przyznano jej kompetencję wydawania dekretów z mocą ustawy w okresach między sesjami Sejmu, które to podlegały kontroli następczej

57 Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 18, poz. 71).

58 Tekst Regulaminu Sejmu Ustawodawczego z 25 czerwca 1948 r., „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 2, s. 155 i nast.

59 Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36).

Sejmu poprzez zatwierdzenie⁶⁰. Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalony w dniu 21 listopada 1952 r. w art. 30 powtarzał uregulowania regulaminu z 1948 r. co do liczby podpisów pod zgłaszanymi przez posłów projektami ustaw (poparcie minimum 10 posłów) i posła wnioskodawcy⁶¹. Regulamin zawierał również przepisy dotyczące zatwierdzania dekretów. Kolejny regulamin Sejmu został przyjęty 1 marca 1957 r. Podwyższono w nim wymogi dla projektów poselskich – odtąd wymagały one poparcia przez 15 posłów (art. 49 ust. 2)⁶². Nowelizacja regulaminu uchwalona 29 marca 1972 r. wprowadziła ponadto możliwość wnoszenia projektów ustaw przez komisje sejmowe, czemu poświęcono więcej uwagi w kolejnych rozdziałach⁶³.

W art. 32 ust. 1 regulaminu przyjętego 17 lipca 1986 r. powtórzono normę konstytucyjną przyznającą prawo inicjatywy ustawodawczej Radzie Państwa, Radzie Ministrów i posłom⁶⁴. Utrzymano też rozwiązania przyznające prawo wniesienia projektu ustawy co najmniej 15 posłom oraz komisji sejmowej. W piśmie przesyłającym projekt ustawy wnioskodawca miał wskazać swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem. Ponadto przepisy regulaminu uzupełniono o przepis art. 33, w którym wymieniono szereg elementów uzasadnienia projektu ustawy, które regulamin nakazywał dołączyć do projektu. Wśród wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie, znalazły się obowiązek przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych oraz obowiązek przedstawienia założeń projektów podstawowych aktów wykonawczych, a także wyników przeprowadzonych konsultacji i dyskusji publicznych, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów prawa. Przepisy te, później wielokrotnie nowelizowane, stały się podstawą regulacji w obecnie obowiązującym regulaminie Sejmu.

60 Szczególnie w latach 1952-1956 Rada Państwa wyraźnie nadużywała swych kompetencji, wydając dekrety. W tym czasie Sejm uchwalił zaledwie trzy ustawy budżetowe (dekretem nie można było przyjąć budżetu, zmienić konstytucji oraz uchwalić narodowych planów społeczno-gospodarczych) oraz osiem innych ustaw. Po 1956 r. sytuacja pod tym względem się poprawiła, ale zdarzały się przypadki nadużyć.

A. Burda, Charakterystyka postanowień Konstytucji PRL z 1952 r. [w:] M. Kallas (red.), Konstytucje Polski, Warszawa 1990, s. 397.

61 Tekst Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonego w dniu 21 listopada 1952 r.,

„Przegląd Sejmowy” 1995, nr 3, s. 153 i nast.

62 Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 1 marca 1957 r. Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M.P. Nr 19, poz. 145).

63 Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 29 marca 1972 r. o zmianie regulaminu Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M.P. Nr 21, poz. 127).

64 Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 17 lipca 1986 r. – Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M.P. Nr 21, poz. 151).