GROEI EN BLOEI VAN HET
NEDERLANDSE
VOLKSHUISVESTINGS
BELEID, ,
GROEI EN BLOEI VAN HET
NEDERLANDSE
VOLKSHUISVESTINGS
BELEID
Proefschrift
ter verkrijging van de graad van doctor
in de technische wetenschappen
aan de Technische Universiteit Delft,
op gezag van de Rector Magnificus, prof. dr. J.M. Dirken,
in het openbaar te verdedigen
ten overstaan van een commissie aangewezen door
het College van Dekanen
op dinsdag )3 september 1987
te 16.00 uur
door Jan van der Schaar,
geboren te Amstelveen,
bouwkundig ingenieur
Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotor prof. dr ir H. Priemus
Copyright © 1987 by Jan van der Schaar
Stellingen bij het proefschrift van 3. van der Schaar, 'Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid'.
1. Het na-oorlogse volkshuisvestingsbeleid kan niet afdoende worden verklaard in ter men van sectorspecifieke beleidsdoeleinden. Daarvoor was de betekenis van de loon-en prijspolitiek, het werkgelegloon-enheidsbeleid, alsmede het strevloon-en de stabiliteit van vooral confessioneel-liberale kabinetten te vergroten, te belangrijk.
2. Het hoge aandeel vaste lasten en daardoor de relatief grote gevoeligheid voor rente fluctuaties, hebben een groot risico bij woningexpioitatie tot gevolg. Stabilisatie van marktomstandigheden en exploitatiegaranties van overheidswege door middel van een mede daarop gericht huur- en subsidiebeleid vormen effectieve middelen tot verlaging van de maatschappelijke kosten van het wonen.
3. Het huurprijsbeleid is een noodzakelijk complement van het subsidiebeleid en de huurbescherming. Als conflict-regulerend mechanisme verlaagt het de kosten van huuraanpassihgen. Ten onrechte wordt het huurprijsbeleid wel eens gezien als uiting van overdreven regelzucht van de rijksoverheid.
4. Een verantwoorde en evenwichtige bevordering van het eigen-woningbezit veronder stelt middelen tot stabilisatie van koopprijzen en reductie van vermogensrisico. De financiering en de fiscale behandeling van het eigen-woningbezit, alsmede het huur beleid zouden in dit kader moeten worden bezien.
5. Liberalisatie van volkshuisvestingsbeleid, opgevat als een minder algemene zorg van de rijksoverheid voor de woningvoorziening, gaat met een concentratie van regel geving met betrekking tot het beheer van non-profit huurwoningen gepaard en zal derhalve niet een grotere vrijheid voor instellingen binnen deze sector betekenen. 6. Inkomenshuren leiden hier ten lande tot marginalisering van de non-profit huur
sector.
7. Beleidsnota's zijn vooral van belang vanwege de, al of niet terechte, suggestie van eenheid van beleid, opdat deze een integratie-kader vormen voor ad-hoc maat regelen. De Nota Huur- en Subsidiebeleid 1974 is hiervan een sprekend voorbeeld. 8. In vergelijking met andere beleidssectoren is in de volkshuisvesting het profijt
beginsel in vergaande mate doorgevoerd.
9. Het gebrek aan analyses in de vakpers van recente ontwikkelingen in het volkshuis vestingsbeleid, illustreert dat het functioneren van het wetenschappelijke forum in deze sector voor verbetering vatbaar is.
10. Kwantificering van effecten van volkshuisvestingsbeleid is problematisch, mede vanwege de brede werking van dat beleid. Het ontbreken van controlegroepen maakt de beieidsanalist belanghebbende bij partiële liberalisatie van volkshuisvestings beleid.
11. De aan de welvaartseconomie ontleende motievenleer voor marktinterventie, mist analytische scherpte en is daardoor onbruikbaar voor een normatieve analyse van modaliteiten van volkshuisvestingsbeleid.
12. Categoraal belang en politieke ideologie liggen in eikaars verlengde. De begroeting van de toen nieuwe staatssecretaris Heerma door vertegenwoordigers uit corporatie-land, met de wens dat hij het beginsel van souvereiniteit in eigen kring onverkort op de non-profit huursector van toepassing zal verklaren, is hiervan een illustratie. 13. Met de verticale dimensie van het wonen ware meer rekening te houden. Wellicht
dat de toenemende lengte bij jongere generaties door krimp bij ouderen wordt gecompenseerd. Er blijft echter ook hier een verdelingsprobleem.
C U R R I C U L U M V I T A E van 3. van der Schaar
geboren 28-7-1949 vooropleiding HBS-B (1961 - 1966)
1966 - 1967 studie t e A i x en Provence ( F r a n k r i j k )
1967 - 1975 studie aan de T H - D e l f t , A f d e l i n g der Bouwkunde a f s t u d e e r r i c h t i n g Volkshuisvesting
- t o t 1972: a r c h i t e c t u u r - s t u d i e , m e t a c c e n t op p l a t t e grond analyse en o n t w e r p m e t h o d i e k
- 1972 - 1973: specialisatie Volkshuisvesting
- 1973 - 197'»: stage b i j M i n i s t e r i e van Volkshuisvesting en R u i m t e l i j k e O r d e n i n g , A f d e l i n g Stadsvernieuwing - 1973 - 1975: afstuderen m e t A . 3 . Baayen
1973 - 1974 l i t e r a t u u r d o c u m e n t a t i e , m e t J.W. F o r n i e r , van p u b l i c a t i e s over stadsvernieuwing en 19e eeuwse w i j k e n , in opdracht van de S t i c h t i n g Bouwresearch, onder begeleiding van Deben, R o n s t a d t en Veldhuyzen.
1974 - 1975 f r e e - l a n c e m e d e w e r k e r b i j h e t R I W - i n s t i t u u t voor Volks-huisvestingsonderzoek t e D e l f t . Medewerking aan h e t " I R E K L A M - o n d e r z o e k " inzake w o n i n g k w a l i t e i t
1976 - 1979 wetenschappelijk assistent b i j h e t R I W - i n s t i t u u t voor Volkshuisvesting.
1979 - 1985 wetenschappelijk medewerker bij de T H - D e l f t , A f d e l i n g der Bouwkunde; vanaf 1-1-1985: aanstelling t e r u g g e b r a c h t van 10/10 naar 2 / 1 0 .
( o n d e r z o e k s ) a c t i v i t e i t e n sinds 1976:
- sinds 1976: "Beheer van oude woningen door p a r t i c u l i e r e huiseigenaren", een door MVRO gesubsidieerd onder zoek, I e fase afgerond m e t het n i e t gepubliceerde r a p p o r t " B e h e e r " (1977).
- sinds 1979: onderzoek naar eigendomsverhoudingen en onroerend goed transacties in D o r d r e c h t . Rapportage medio 1982.
- sinds 1977 t o t eind 1980: t h e m a v e l d r a p p o r t è u r "Beheer en d i s t r i b u t i e " b i j Blok 1 van het Struktuuronderzoek B o u w n i j v e r h e i d .
- 1978 medio 1979: deelname aan een i n t e r n a t i o n a a l v e r g e l i j k e n d onderzoek naar de p a r t i c u l i e r e huursector in s a m e n w e r k i n g m e t p r o f . dr i r H . Priemus. D i t onderzoek w e r d g e c o ö r d i n e e r d door M. H a r l o e , C e n t r e f o r E n v i r o n m e n t Studies t e Londen. Rapport in 1978. - 1979-1980: deelname aan het RIW-onderzoek " N i e u w e
beheers v o r m e n " (rapport verscheen in 1981).
- I 9 7 9 - 1 9 8 t : l i d redactie-adviescommissie m a a t s c h a p p e l i j k e v r a a g s t u k k e n van " B o u w " .
- 1979-1981: deelname aan werkgroep Sociale Woning bouw van het N I R O V . Rapport in 1981.
- sinds begin 1980: onderzoek naar de geschiedenis van het volkshuisvestingsbeleid, m e t name van het h u u r - en subsidiebeleid.
- vanaf j a n u a r i 1982 t o t eind 198*: deelname aan een i n t e r n a t i o n a a l v e r g e l i j k e n d onderzoek naar de k o o p sector en n o n - p r o f i t verhuur, gecoördineerd door M . H a r l o e , U n i v e r s i t y of Essen (England).
VERANTWOORDING
Het voor U liggende boek heeft een lange voorgeschiedenis en is resultaat van
verschillende onderzoeksprojekten. Veel van het gebruikte kwantitatieve mate
riaal werd in 1978 resp. 1982 verzameld ten behoeve van een internationaal ver
gelijkend onderzoek naar het huur- en subsidiebeleid in West-europese landen,
een onderzoek dat door M. Harloe (University of Sussex) wordt gekoördineerd. In
het kader van het Struktuuronderzoek Bouwnijverheid - Blok 1, De gebouwde
omgeving - verrichte ik in de periode 1978-1980 werkzaamheden als rapporteur
van het onderwerp 'Beheer en Distributie van woningen'. Mijn bijdrage aan het
eindrapport van Blok 1 (Stuurgroep Gebouwde Omgeving, 1981) is in dit boek
verwerkt. In de periode 1981-1983 kreeg ik de gelegenheid om als wetenschap
pelijk medewerker aan de afdeling der Bouwkunde (TH-Delft) veel tijd te beste
den aan studie van de geschiedenis van het volkshuisvestingsbeleid. Vanaf 1983
participeerde ik in het onderzoeksproject 'Woonlasten en woonlastenbeleid', dat
sinds 1985 bij het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde is onder
gebracht.
In het kader van dit projekt verscheen een aantal publikaties over de ontwikke
ling van woonlasten en van rijkssubsidies; deze publikaties zijn vooral in hoofd
stuk 10 verwerkt. Van hoofdstuk 8 is ten behoeve van dat projekt een
voorpubli-katie verschenen. Tenslotte hebben koncepten van dit boek gediend als stof voor
het kollege 'Volkshuisvestingsbeleid' dat ik sinds 1982 aan de afstudeerrichting
Volkshuisvesting aan de Afdeling der Bouwkunde verzorg.
Oorspronkelijk zou een hoofdstuk van dit boek gewijd zijn aan de non-profit
huur-sektor. Vanwege de noodzaak om de omvang te beperken, werd dit hoofdstuk
afzonderlijk gepubliceerd (Van der Schaar, 1986-b). Dit geldt ook voor het boekje
over 'de huisvestingssituatie in Nederland 1900-1982', dat een overzicht bevat
van enkele woningmarktontwikkelingen op langere termijn en dat als achter
grondinformatie ten behoeve van de analyse van beleidsontwikkelingen bruikbaar
is (Van der Schaar, 1986-a). Dit boekje kan als bijlage van de onderhavige studie
worden beschouwd.
Wisseling van werkkring maakte een snelle afronding onmogelijk. Het was de
bedoeling in 1984/1985 tot publikatie over te gaan. Nooit is mij zo sterk als in de
laatste twee jaren gebleken dat niet alleen tijd snel verstrijkt, maar dat ook het
volkshuisvestingsbeleid snel verandert. Deze veranderingen kunnen door een een
zaam schrijver nauwelijks worden bijgehouden. De tekst is, waar mogelijk, ten
minste tot 1985 bijgewerkt en afgesloten medio januari 1987. Aan recente
dis-kussies over bijvoorbeeld 'de bouwsubsidie-affaire' en over het Bouwbesluit is geen aandacht meer besteed.
De vele aanpassingen van de concept teksten, welke ten dele door het ongeplande uitstel noodzakelijk werden, brachten eerst Jos Adriaansens - van der Schoot en later Joyce Koopman soms tot wanhoop, maar het belette hen niet om zeer voortvarend het werk af t e leveren. Hans Ruigrok verzorgde de illustraties en de lay-out.
Zonder de aanhoudende en steeds nadrukkelijker vraag van kollega's en familie leden, wanneer nu dan eindelijk het werk gereed zou zijn, had ik vermoedelijk allang de lier aan de wilgen gehangen. Lieuwkje slaakt bij het schrijven van deze verantwoording een zucht van verlichting: kennelijk is het nu eindelijk afgelopen. Allen gepaste dank voor het verrichte werk, het kritisch begeleiden en het gedogen.
Ik draag dit boek aan mijn vader op, sinds vele jaren volkshuisvester van professie.
INHOUDSOPGAVE
Gedetailleerde hoofdstukindeling IX
Lijst van tabellen XVIII
Lijst van figuren XIX
1. Inleiding 1
2. Het institutionele kader en belangengroepen 17
3. De rol van de overheid 41
4. Het Huur- en Subsidiebeleid in vogelvlucht 53
5. Volkshuisvestingsbeleid voor de tweede wereldoorlog 69
6. Huurprijsregulering 99
7. Objektsubsidiëring van woningen 163
8. Verdelingsbeleid en subsidietechniek 261
9. De eigen-woningsektor: subsidiepolitiek en markt
ontwikkelingen 305
10. Woonlasten en overheidsbudget 1950-1980 351
11. Beleidsontwikkelingen samengevat; een tussenbalans 369
12. Visies op de volkshuisvesting 385
13. Nawoord: volkshuisvestingsbeleid in overgangstijd 407
Literatuurlijst 455
Summary 499
GEDETAILLEERDE HOOFDSTUKINDELING
1.INLEIDING 1
1.1. Onderwerp en beperkingen 1
1.2. Thematiek 2 1.3. 'Volkshuisvesting' en 'volkshuisvestingsbeleid': van beleidsprogramma
naar beleidssektor 2 1 .4. Studie van het volkshuisvestingsbeleid 4
1.4.1. Inleiding 4 1.4.2. Normatieve en positieve theorieën van het volkshuisvestingsbeleid 4
1.4.3. Normatieve theorieën 5 1.4.4. Positieve theorieën: onderzoekstradities 5
1.4.5. Studieveldenj een schematisch overzicht 9
1.5. Plaatsbepaling 9 1.6. Probleemstelling 13 1.7. Werkwijze en bronnen 14 1.8. De hoofdstuk-indeling 15
2. HET INSTITUTIONELE KADER EN BELANGENGROEPEN 17 2.1. De woningvoorziening als marktsysteem ♦ ♦ ♦ ♦ , , , . , , . , , , 17
2.1.1. Inleiding 17 2.1.2. Het samenstel van markten 17
2.1.3. Marktkenmerken 19 2.1.4. De woondienstenmarkt: verdelingspatronen en -processen 20
2.1.5. Woningbeheer en sektorindeling 21
2.1.5.1. Woningbeheer 21 2.1.5.2. Eigendomsvormen 22 2.1.5.3. Sektorindeling 22 2.2. Het institutionele kader 23 2.2.1. Het wettelijk kader 23 2.2.1.1. De Woningwet 23 2.2.1.2. Overige wetgeving 24 2.2.2. De politiek 26 2.2.3. Het departement 27 2.2.3.1. Tot 1940 27 2.2.3.2. De groei van het departement in en na de oorlog 28
2.3. Belangengroepen 29 2.3.1. Inleiding 29 2.3.2. De woningkorporaties en de koepels daarvan 30
2.3.2.1. De NWR 30 2.3.2.2. Het NCIV 32 2.3.2.3. NWR - NCIV 33 2.3.3. De Raad voor Onroerende Zaken (ROZ) 34
2.3.4. De bouwnijverheid: het AVBB, de Bouw- en houtbonden en
het Bouwberaad 35 2.3.5. Instellingen die aktief zijn ter bevordering van het
eigen-woningbezit 35 2.3.5.1. Debouwfonsen 36 2.3.5.2. De bemiddelende organen 37 2.3.5.3. De Vereniging Eigen Huis 37 2.3.6. I-Consumentenorganisaties in de huursektor 37
2.3.6.1. Inleiding 37 2.3.6.2. Het LOS 38 2.3.6.3. De LOBH 38 2.3.6.4. Het NVH 39 2.3.6.5. Samenwerking tussen huurdersorganisaties 39
3. DE ROL VAN DE OVERHEID *1
3.1. Beleidsdoeleinden 41 3.2. Motieven tot marktinterventie 41
3.2.1. Algemeen 41 3.2.2. Marktimperfekties 42 3.2.3. Externe effekten 44 3.2.'*. Het onderschattingsmotief 44 3.2.5. Het gelijkheidsmotief 45 3.2.6. Effektieve vraag en maatschappelijk erkende behoefte 45
3.2.7. Tot slot 46 3.3. Volkshuisvestingsbeleid als imperfekte sturing van rnarktprocessen 47
3.3.1. Inleiding 47 3.3.2. Interne reguleringsproblemen 47
3.3.2.1. Het produktiebeleid 47 3.3.2.2. Het verdelingsbeleid 47 3.3.3. Externe konditionering 49 3.3.3.1. Beperkte beheersing van input-faktoren 49
3.3.3.2. Politieke konditionering 49 3.3.3.3. Het makro-ekonomische kader en demografische ontwikkelingen 50
3.3.4. Tot slot 51
4. HET HUUR- EN SUBSIDIEBELEID IN VOGELVLUCHT 53
4.1. Vele doelstellingen , . , . , , . , . . , . , ,53
4.2. Begrippen en instrumenten 54
4.2.1. Prijsregulering 54 4.2.2. Kostprijs 54 4.2.3. Vraagprijs, objektsubsidies en objektheffingen 55
4.2.4. Kenmerken van het objektsubsidiesysteem 56 4.2.5. Subjektsubsidies en subjekthef fingen 57 4.2.6. De fiskale behandeling van onroerend goed 58 4.2.7. Woonlasten en woonuitgaven in de huur- en koopsektor 59
4.2.8. Samenvattend 60 4.3. Enkele achtergronden van h e t huur- en subsidiebeleid 61
4.3.1. Huurharmonisatie: een b e t e r e huurprijsstruktuur 61 4.3.2. Huurprijsniveau: beleidsalternatieven 62 4.3.3. Volkshuisvestingsprijs en objektsubsidies 63 4.3.4. Gelijke monniken - gelijke kappen 65 4.3.5. Objekt- en subjektsubsidies 66 4.3.6. Subsidiebeleid in de koopsektor .67
5. VOLKSHUISVESTINGSBELEID VOOR DE TWEEDE WERELDOORLOG 69
5.1. Inleiding 69 5.2. Tot de Woningwet van 1901 69
5.2.1. Inleiding 69 5.2.2. Rond 1850 70 5.2.3. Rond 1870 70 5.2.4. Van 1890 t o t 1900: het voorspel t o t de Woningwet 72
5.2.4.1. De aanloop 72 5.2.4.2. Thema's 74 5.2.4.3. De totstandkoming van de Woningwet 77
5.3. Van 1900 t o t 1914 81 5.3.1. Inleiding 81 5.3.2. De huurprijsclausule 81 5.3.3. De bijdrage politiek 82 5.3.4. Resultaten 83 5.4. 1914 - 1919: interventie 83
5.4.1. Nieuwe wettelijke maatregelen 83 5.4.2. Bijdrage- en huurpolitiek 84 5.4.3. Groei van de non-profit huursektor 85 5.4.4. Ook buiten de volkshuisvesting meer overheidsinterventie 85
5.5. 1919 - 1926: liberalisatie 86
5.5.1. Inleiding 86 5.5.2. Bevorderen premiebouw 86
5.5.3. Afbraak van steun voor de woningwetsektor en van de huurregulering 86 5.6. Diskussies over de liberalisatie en enkele gevolgen van het huurbeleid 88
5.6.1. Inleiding 88 5.6.2. Tegenstanders van marktregulering 88
5.6.3. Voorstander van marktregulering 89 5.6.4. Kritiek op beleidsonderdelen 91
5.6.4.1. De premiebouw 91 5.6.4.2. De woningwetbouw 91 5.6.4.3. Exploitatieproblemen in de non-profithuursektor 91
5.7.1. Het gevoerde beleid 92 5.7.2. Ordening van de woningproduktie 93
5.7.3. Krotopruiming 93 5.8. Het eigen - woningbezit 94 5.9. De Tweede Wereldoorlog 95
6. HUURPRUSREGULERING 99 6 . 1 . Het instrument huurprijsregulering . ■. 99
6.2. De p e r i o d e 1945 - 1959: ah-hoc huurbeleid 101 6 . 2 . 1 . Gewijzigde verhoudingen na 1945 . 101
6.2.2. Huurbeleid en loon- en prijspolitiek 101 6.2.3. Ordening van het woningbeheer en de woningexploitatie: diskussies 103
6.2.4. Huurbevriezing t o t 1951 106 6.2.5. De Huurwet 1950 106 6.2.6. De huurverhoging in 1954 107 6.2.7. De huurwetkrisis van 1955 108 6.2.8. Het Grootboek Woningverbetering 110 6.3. De p e r i o d e 1959-1967: gedifferentieerde huurrondes 112
6.3.1. Inleiding 112 6.3.2. Diskussies rond het huurbeleid 1959 - 1963: de overgangsjaren 112
6.3.3. Beleidsadviezen van de SER en de VRAVO 114
6.3.4. De huurronde van 1960 115 6.3.5. De huurronde van 1962 en het huurbeleid op langere t e r m i j n . . ; 116
6.3.6. Rond d e verkiezingen van 1963 . . 118
6.3.7. Het huurbeleid van Bogaers 119 6.3.8. Het huurbeleid in rustiger v a a r w a t e r ? 123 6.4. De periode 1967 - 1974: liberalisatie en harmonisatie 123
6.4.1. De politieke en ekonomische omstandigheden 123 6.4.2. Het huurbeleid van Schut: de huurrondes 124 6.4.3. Het huurbeleid van Schut: de huurharmonisatie 127
6.4.4. Het huurbeleid van Udink 130 6.4.5. Samenvattend 131 6.5. De p e r i o d e na 1974: blijvende marktregulering 131
6.5.1. Inleiding 131 6.5.2. De N o t a Huur- en Subsidiebeleid en wat daaraan vooraf ging 132
6-5.2.1. Huur- en woonrulmtebeleid op korte termijn 132
6.5.2.2. De Wet huurprijsontwikkeling 133 6.5.2.3. SER- en RAVO-adviezen 133 6.5.2.4. De nota 134 6.5.2.5. K o m m e n t a a r , adviezen en Kamerbehandeling 135 6.5.3. Wetgeving na 1974 136 6.5.4. Het trendhuurbeleid 1974-1986 137
6.5.5. Het trendhuurbeleid in diskussie na 1974 . . 139
6.5.6. De huurharmonisatie na 1974 139 6.5.6.1. De uitwerking van de voorstellen uit de Nota huur- en subsidiebeleid 139
6.5.6.2. Wijzigingen in het woningwaarderingsstelsel t o t 1986 141 6.5.6.3. De veranderingen in het huuraanpassingsschema tot 1986 144 6.5.7. Het harmonisatiebeleid in diskussie: beleidswijzigingen in 1986 145
6.5.7.1. De minimaal redelijke huur 145 6.5.7.2. De m a x i m a a l redelijke huren en de derde grens 146
6.5.7.3. Het nieuwe woningwaarderingsstelsel in 1986 147 6.5.7.4. De p l a a t s van de huurharmonisatie in het huur- en subsidiebeleid 150
6.6. K w a n t i t a t i e v e aspekten van het huurbeleid (1950-1985) 151 6.6.1. De huurverhogingen in de voorraad vanaf 1950 , 151
6.6.2. Voorraadhuren, bouwkosten, lonen en kosten van levensonderhoud 153
6.6.3. De huurharmonisatie 155 6.6.3.1. Algemeen 155 6.6.3.2. Veranderingen in de gemiddelde harmonisatiekloof 155
6.6.3.3. De harmonisatiekloof naar woningtype, type verhuurder en huishouden 156 6.6.3.4. De harmonisatiekloof bij nieuwbouw en in stadsvernieuwingsgebieden 15S
6.7. Uitleiding 159
7. OBJEKTSUBSIDIERING VAN WONINGEN 163 7.1. Het instrument objektsubsidiëring 163 7.2. Diskussies in en direkt na de Tweede Wereldoorlog: naar 'mede
instellingen'? 164 7.3. De periode tot 1951: Wederopbouw 167
7.3.1. Inleiding 167 7.3.2. Naar bijdragen ineens voor de partikuliere woningbouw 168
7.3.3. J a a r l i j k s e bijdragen voor de woningwetbouw, maar met m a t e 169 7.3.4. Bouwkosten, woningkwaliteit en efficiënte woningbouw 170 7.4. De p e r i o d e 1952 - 1959: tussen remmen en stimuleren 171
7.4.1. Inleiding 171 7.4.2. De woningwetbouw: kwaliteit en huren als sluitpost 172
7.0.3. De bijdrageregeling voor de bouw van premie-woningen 173 7.0.0. De verhouding woningwetbouw en premiebouw 175 7.0.5. De verhouding gemeentebouw - korporatiebouw 178
7.4.6. Samenvatting 179 7.5. De periode 1959 - 1963: n a a r een beperkte objektsubsidiëring? 181
7.5.1. Inleiding: de situatie rond 1959 181 7.5.2. Van Aartsen's beleidsvoornemens in 1959 182 7.5.3. Het advies van de VRAVO en de kamerdiskussies 183
7.5.0. Tussen 1959 en 1963 185 7.5.5. Samenvatting 186 7.6. Het bouw- en subsidiebeleid van Bogaers: expansie 187
7.6.1. Inleiding 187 7.6.2. Het bouwbeleid van Bogaers in kort bestek 188
7.6.3. De plannen voor een nieuw subsidiebeleid 188 7.6A. Realisatie van de beleidsvoornemens , . , , , . , , . . , , 191
7.6.5. Taak en positie van korporaties: emancipatie 192
7.6.6. Samenvatting 193 7.7. De periode 1967-1970: naar e e n marktkonform subsidie- en bouwbeleid 190
7.7.1. Inleiding 190 7.7.2. Enkele hoofdlijnen van het beleid van Schut 195
7.7.3. Het subsidiebeleid van Schut: gelijke monniken, gelijke kappen 196
7.7.3.1. Beleidsvoornemens in 1967 196 7.7.3.2. Het RAVO-advies en de kamerbehandeling 197
7.7.3.3. Invoering van het nieuwe subsidiestelsel 198
7.7.3.0. Kritiek en kommentaar 199 7.7.0. Veranderingen in de kontingentering: naar een marktkonforme
bouw-programmering 200 7.7.0.1. Vóór 1970 201 7.7.0.2. Wijzigingen rond 1970 201 7.7.0.3. Resultaten 203 7.7.5. Samenvatting 200 7.8. Het subsidiebeleid tussen 1970 en 1982: marktstabilisatie 205
7.8.1. Inleiding en algemeen overzicht 205 7.8.2. Het kostprijsvraagstuk 206 7.8.2.1. Historische kostprijs en afroming: rekapitulatie 206
7.8.2.2. Dynamische kostprijs 207 7.8.2.3. Kostprijsh uur methode, subsidie- en exploitatierisiko's 209
7.8.3. De Nota H u u r - e n Subsidiebeleid 1970 211
7.8.3.1. Voorspel 211 7.8.3.2. Voornemens tot wijziging van het subsidiebeleid 212
7.8.3.3. Kommentaar en Kamerbehandeling 210 7.8.3.0. Technische uitwerking: de huurtabel 1975 215 7.8.0. De subsidiëring van huurwoningen tussen 1975 en 1985 218
7.8.0.1. Geen systeemwijzigingen, wel g r o t e r e nadruk op kostprijsontwikkelingen 218
7.8.0.2. De differentiatie van het subsidiebeleid 218 7.8.0.3. De veranderingen in de hoogte van de kostprijs 220 7.8.0.0. De tabel-aanpassingen nader beschouwd 221 7.8.0.5. De vraaghuren bij nieuwbouw, de voorraadhuren en de Ionen 220
7.8.0.6. Samenvatting 226 7.9. Bouwbeleid en bouwprogrammering: tussen hangen en wurgen (1970-1982) 226
7.9.1. Inleiding 226 7.9.2. Onzekerheden over de woningbehoefte: 1973-1977 227
7.9.2.1. Rond 1973 227 7.9.2.2. 1970-1975: Terugval en s t a g n a t i e , planmatig bouwbeleid exit 227
7.9.2.3. De Nota's Bouwbeleid: bescheiden pretenties 229 7.9.3. De omslag op de bouwmarkt: van huren naar kopen (1970-1978) 230
7.9.3.1. Politisering rond de samenstelling van de bouwproduktie 230
7.9.3.2. Op naar de belgische s i t u a t i e 230 7.9.3.3. Achtergronden: de 1% o p e r a t i e 231 7.9.0. Opnieuw een omslag: nu van kopen naar huren (1978-1982) 232
7.9.0.1. 1978: Nieuw kabinet; nieuw beleid? 232 7.9.0.2. Woningnood en en werkeloosheid: naar een kompenserend bouwbeleid 233
7.9.0.3. Bestek '81 in de la: hogere subsidies voor partikuliere woningbouw 235
7.9.0.0. 1980 - 1983: extra huurwoningen 236
7.9.5. Samenvatting 238 7.10. Beleid na 1982 239 7.10.1. Diskussies over de toekomst van het subsidiebeleid 1980-1983 239
7.10.1.1. Kostprijsberekening en huurverhogingen 239 7.10.1.2. Liberalisatie door subjektivering van de huurstelüng? 239
7.10.1.3. De RAVO: handhaaf grondslagen 200
7.10.2. Bezuinigingen, maar 200 7.10.3. Tegelijk handhaving van het gemengde subsidiestelsel! 201
7.10.0. Decentralisatie 201 7.10.0.1. Decentralisatie en bouwprogrammering 201 7.10.0.2. Decentralisatie en objektsubsidiëring 203 7.10.0.3. De subsidietabel in het NKS 200 7.10.0.0. De proefprojekten en het NKS 206 7.10.5. Samenvatting 207 7.11. Enkele kwantitatieve ontwikkelingen (1950-1985) 208
7.11.2. Bouwproduktie en objektsubsidiëring 2*8 7.11.2.1. De bouwproduktie per financieringssektor (voltooide woningen)
19<(8 - 1982 2*8 7.11.2.2. De bouwprogramma's en de bouwproduktie (gunningen) 19*8-1982 250
7.11.3. Kwaliteitsontwikkelingen en kwaliteitsbeleid (woningwetwoningen) 19*8 252
7.11.*. Stichtingskosten en woningkwaliteit (1950-1980) 253 7.11.5. Vraaghuren en aanvangssubsidies (woningwetwoningen), 1950-1980 256
7.12. Uitleiding 258
8. VERDELINGSBELEID EN SUBSIDIETECHNIEK 261
8.1. Inleiding 261 8.2. De ontwikkeling van de regelgeving t o t 197* 263
8.2.1. De periode tot 1960 263 8.2.1.1. De E e r s t e Wereldoorlog 263 8.2.1.2. Het r a p p o r t van de Commissie Van den Bergh 26*
8.2.1.3. Rond de Tweede Wereldoorlog 26* 8.2.1.*. Nog wat kommissiewerk 265 8.2.1.5. Samenvatting 266 8.2.2. De periode 1 9 6 0 - 1 9 6 6 266 8.2.2.1. De liberalisatie onder Van Aartsen 266
8.2.2.2. Diskussies 267 8.2.2.3. Bogaers' subsidiebeleid 268
8.2.2.*. De Commissie-Alozerij 269 8.2.2.5. Samenvatting 269 8.2.3. De voorstellen voor een huurbelasting 270
8.2.3.1. Bogaers' plannen 270 8.2.3.2. Kamerbehandeling: afwijzing 271
8.2.3.3. Gevolgen 271 8.2.*. De periode 1968-197* 272
8.2.4.1. Diskussies in de vakpers 272 8.2.4.2. Het beleid van Schut 273 8.2.*.2.1. Het doorstromingsbeleid 273 8.2.*.2.2. Naar aanvullende individuele subsidies 27*
8.2.*.2.3. Het R/WO-advies 275 8.2.*.2.*. De regeling uit 1970 275 8.2.*.3. Een stelsel van alléén subjektsubsidies (Udink en Hartog)? 276
8.3. De periode na 197* 277 8.3.1. Inleiding 277 8.3.2. De Nota Huur- en Subsidiebeleid 197* 278
8.3.2.1. Enkele hoofdlijnen 278 8.3.2.2. Subjektsubsidies en doorstromingsheffing 279
8.3.2.3. Diskussies over de beleidsvoorstellen 280 8.3.2.*. De doorstromingsheffing exit? 281 8.3.3. De uitwerking van het instrument individuele huursubsidie 282
8.3.3.1. Het mondeling overleg 282 8.3.3.2. De kortingsgrenzen en de normhuurquotes 282
8.3.3.3. Overige aspekten 283 8.3.3.*. Het probleem van de marginale tarieven 28*
8.3.*. De tabel-aanpassingen: h e t gevoerde beleid 285 8.3.*.1. De periode 1975-1980: uitgangspunten 285 8.3.*.2. Aanpassingsmethodiek en subsidie-dynamiek (1975-1980) 285
8.3.*.3. De wijziging van de aanpassingsmethodiek na 1980 286 8.3.*.*. Overige bezuinigingen na 1981 op de individuele huursubsidie 287
8.3.*.5. Samenvattend 289 8.*. Tabel-aanpassingen nader beschouwd 289
8.4.1. Inleiding: beschikbare literatuur 289 8.*.2. Enkele kerncijfers over de tabel-aanpassingen 289
8.*.3. De normhuurquotes: verschuivingen tussen 1975 en 1985 290
8.5. Enige kwantitatieve effekten 29*
8.5.1. Inleiding 29* 8.5.2. Aantal subsidies en gemiddelde subsidiebedragen ' . . . . 29*
8.5.3. Instroom, uitstroom, recidivisten 295
8.5.*. Reikwijdte 296 8.5.5. Wie ontvangen subjektsubsidies? 296
8.5.6. De ontwikkeling van de huurquotes bij IHS- en niet-IHS ontvangers 298
8.5.7. De k w a n t i t a t i e v e ef fekten van de bezuinigingen 299 8.5.8. De meerjarenramingen 1981-1987: bezuinigingen volgens VROM 299
8.6. Samenvatting 302
9. DE EIGEN-WONINGSEKTOR:
SUBSIDIEPOLITIEK EN MARKT-ONTWKKELINGEN 305
9.1. Inleiding 305 9.2. Waarom bevordering van het eigen-woningbezit? 307
9.3.1. Kwantitatieve ontwikkelingen: marktaandeel 308 9.3.2. Nieuwbouw van koopwoningen en verkoop van huurwoningen 308
9.3.3. Koopprijsontwikkeüngen 310 9.3.4. Welke groepen maakten van de expansie van de koopsektor gebruik? 310
9.3.5. Oorzaken van de groei en de s t a g n a t i e 314 9.4. De hypotheekmarkt. '. 315
9.5. De fiskale behandeling van het eigen-woningbezit 318
9.5.1. Geldende regelgeving 318 9.5.2. De omvang van rente-aftrek en huurwaardeforfait 319
9.5.3. Diskussies 320 9.6. Het subsidiebeleid inzake eigen woningen tot 1979 321
9.6.1. Naar hervormingen in de eigen-woningsektor? 321
9.6.1.1. Het bouwsparen 321 9.6.1.2. Bouwsparen en subsidiëring van eigen woningen: de publieke bouwkas 322
9.6.1.3. De k o m m i s s i e - B o m m e r . . . 324 9.6.2. Afzonderlijke premies voor eigen woningen 325
9.6.3. 1956 - 1975 326 9.6.4. De Nota Huur- en Subsidiebeleid 1974 327
9.6.5. De periode 1975-1979: politieke diskussies over kopen en huren 329
9.6.6. Kopen - huren in onderzoek 331 9.7. Het subsidiebeleid in de periode vanaf 1979 332
9.7.1. Inleiding 332 9.7.2. De premiekoopregeüng 1979 333
9.7.3. Van 1979 t o t 1983 334 9.7.4. Enkele kwantitatieve effekten van de premiekoopregeling 336
9.7.5. De Nota Eigen-woningbezit en daarna 33S
9.7.5.1. Inleiding 338 9.7.5.2. De nieuwe premiekoopregeling (A- en B-sektor) 339
9.7.5.3. De samengestelde hypotheek bij d e premiekoop A 341
9.7.5.4. D e p r e m i e - C en D-sektor 341 9.7*5.5. De woonuhgaven onder het nieuwe subsidiestelsel 342
9.7.5.6. Diskussies 343 9.8. Wie maken van de nieuwe premiekoopregeling gebruik? 344
9.9. De (tijdelijke?) opbloei van de vrije sektor en de premie-C 347 9.10. Naar een nieuwe balans tussen kopen en huren? 347
9.11. Samenvatting 349
10. WOONLASTEN EN OVERHEIDSBUDGET 351
10.1. Inleiding 351 10.2. De ontwikkeling van de woonlasten op makro niveau (1950-1985) 351
10.3. Volume-ontwikkelingen 352 10.4. Prijsontwikkelingen en theoretische huurquotes 353
10.4.1. Inleiding 353 10.4.2. Huren en bruto verdiende lonen 353
10.4.3. Huurquotes van werknemers in de nijverheid (bruto verdiend loon
beneden de loongrens) bij voorraad- en nieuwe woningwetwoningen 354 10.5. De verdeling van woonlasten: huurquotes per inkomenskwartiel in 1967,
1977 en 1981 356 10.6. Het aandeel van de huursubsidies in de konsumptieve bestedingen aan huur 358
10.7. De begroting van Volkshuisvesting: gevoteerde bedragen (1950-1986) 359 10.8. Verdelingseffekten van het h u u r - e n subsidiebeleid (1977,1981) 361
10.9. Na 1980: bezuinigingen en heroverwegingen 364
10.9.1. Bestek '81 364 10.9.2. Heroverwegingen huur- en subsidiebeleid 1981 365
10.9.3. Het regeerakkoord (Kabinet Lubbers I): Heroverwegingen in praktijk
gebracht 366 10.9.4. Bezuinigingen en de meerjarenramingen 367
11. BELEIDSONTWIKKELINGEN SAMENGEVATj EEN TUSSENBALANS 3é9
11.1 Formele samenvatting 369 11.2. Tussen ordening en vrije markt 370 11.3. Beleidsontwikkelingen na 1945 372 11.3.1. Van krisismaatregelen naar volkshuisvestingsbeleid (1945-1959) . . . 3 7 3
11.3.2. De mislukte liberalisatiepoging (1959-1966) 375 11.3.3. Naar een sociale marktekonomie in de volkshuisvestingssektor (1966-1973) 376
11.3.4. Tussen sturen en aanpassen: k o n t i n u ï e i t en verandering in het beleid
na 1973 379 11.4. Extern gekonditioneerd, interne beleidsdynamiek 382
12. VISIES OP DE VOLKSHUISVESTING 385
12.1. Inleiding 385 12.2. Beleidsvisies: een typering 386
12.2.1. Welzijnsmodellen 386 12.2.2. Typering van visies op volkshuisvestingsbeleid 387
12.3. Uitwerking beleidsvisies 389 12.3.1. Distributiestrategie 389 12.3.2. G e m a t i g d e non-interventie 389 12.3.3. Stimulering nieuwbouw: direkte of indirekte benaderingen 390
12.3.4. Aanbodsregulering naar behoefte 392 12.3.5. Keuzevrijheid en gelijke kansen 393 12.3.6. De markt-segmentatiebenadering 395 12.3.7. Socialisatie van het woningbestand en wonen naar draagkracht 397
12.3.8. Konsekwenties voor een sektorvormingsbeleid 398
12.4. Afweging en positiebepaling 399 12.1.1. Profit of non-profit 399 12.4.2. Argumenten inzake m a r k t i n t e r v e n t i e 399
12.4.3. Een kompenserend volkshuisvestingsbeleid? 400
12.4.4. Direkte of indirekte s t e u n ? 401 12.4.5. Objekt- of subjektsubsidies? 402 12.4.6. Woonlastenbeleid of woningdistributie? 403
12.4.7. Konklusies 404
13. NAWOORD: VOLKSHUISVESTINGSBELEID IN OVERGANGSTIJD 407
13.1. Inleiding 407 13.2. Diskussies in het ambtelijke en het akademische 1985/1986 408
13.2.1. De heroverwegingen 1985/1986 408 13.2.1.1. Het r a p p o r t Heroverwegingen huur- en subsidiebeleid in de negentiger
jaren 408 13.2.1.2. Het Evaluatierapport Nieuwbouwprogrammering: bezuinigingen op
objekt-subsidies 411 13.2.2. Het 'ICIP'-rapport en de aanval op de individuele huursubsidie 412
13.2.2.1. Sociale Zaken en de IHS 412 13.2.2.2. De kommissie inkomensprijzen 412 13.2.2.3. Het VROM-standpunt 413 13.2.2.4. IHS en inkomenspolitiek 413 13.2.3. Het SER-rapport 414 13.3. Het regeerakkoord en de begroting VROM 1987 415
13.3.1. Het regeerakkoord 415 13.3.2. De begroting VROM 1987 415 13.3.2.1. Intensivering voorraadbeieid 415 13.3.2.2. Bezuinigingen in het nieuwbouwprogramma 416
13.3.2.3. Debudgetteringen 416 13.3.2.4. Het huurbeleid 417 13.3.2.5. Totaalbeeld 417 13.4. Enkele toekomstverwachtingen 418 13.4.1. Algemeen 418 13.4.2. Woningbehoefte en nieuwbouw 418
13.4.3. Veroudering van de woningvoorraad 420
13.4.4. Het overheidsbudget 421 13.4.5. De woonkonsumptie 423 13.4.6. Verdelingsprocessen 424 13.5. Beleidsperspektieven 427 13.5.1. Algemeen 427 13.5.2. Het huidige instrumentarium kort samengevat 428
13.5.2.1. Beleidsfunkties 428 13.5.2.2. Samenhangen in het huidige beleid 431
13.5.3. Uitgangspunten 432 13.5.4. De objektsubsidiëring 433 13.5.4.1. De dynamische kostprijs 434 13.5.4.2. Nieuwbouw-premies 434 13.5.4.3. P r e m i e s voor woningverbetering 436 13.5.4.4. Stadsvernieuwing 437 13.5.4.5. Decentralisatie 438 13.5.4.6. Samenvattende opmerkingen 438 13.5.5. Het huurbeleid 439 13.5.5.1. Algemeen 439 13.5.5.2. De t r e n d m a t i g e huurstijgingen 439 13.5.5.3. De huurbescherming 440 13.5.5.4. De huurharmonisatie 441 13.5.5.5. Samenvattend 444 13.5.6. Het verdelingsbeleid 444 13.5.6.1. Algemeen 444 13.5.6.2. Aanbodsfaktoren: sektorvormingsbeleid 444
13.5.6.3. Vraag-interventie; algemene overwegingen 445
13.5.6.5. Woonlastenbeleid 006 13.5.7. Het eigen-woningbezit 006 13.5.7.1. Instrumenten tot stabilisatie van de koopmarkt 006
13.5.7.2. Toetredingsbarrières, objektsubsidies of financiering 007
13.5.7.3. Instandhoudingsperikelen 008 13.5.8. Het non-profit huurregime 009
13.5.8.1. Algemeen 009 13.5.8.2. Non-profit beheer en voorraadbeleid .' 009
13.5.8.3. Reserveringen en bestedingen: een verdelingsprobleem ? 050
13.5.8.0. Non-profit verhuur en.verdelingsbeleid ^51
13.5.8.5. Samenvattend ". 052
LIJST VAN TABELLEN
Tabel 1: Het woningwaarderingsstelsel (tot 1986) . . . . 143
Tabel 2: Het gewijzigde woningwaarderingsstelsel (vanaf 1986) 149 Tabel 3; De huur, de puntenwaardering, het percentage te harmoniseren woningen
en de harmonisatiekloof (guldens per te harmoniseren woning) onder het
oude en het nieuwe stelsel (Bron: VROM-peildatum 30.6.1984) 150
Tabel 4: Huren 1950-1985 152 Tabel 5: Huren per bouwperiode, als percentage van de gemiddelde voorraadhuren,
1975-1985 (Bron: CBS huurenquéte) 153 Tabel 6: De ontwikkeling van de gemiddelde harmonisatiekloof 156
Tabel 7: Harmonisatiekloof, naar woning-, eigenaar- en bewonerskenmerken,
per 30 juni 1982 (Bron: Adviesgroep Partners B.V., 1983) 157 Tabel 8: Harmonisatiekloof van nieuwbouw en stadsvernieuwing, per 30 juni 1982
(Bron: Adviesgroep Partners B.V., 1983) 158 Tabel 9: De harmonisatiekloof (procenten) bij stadsvernieuwingsprojekten
(Bron: Lebouille en Smeulders, 1984; LOS, 1983) 159 Tabel 10: De minimum woonoppervlakte (m ) van een driekamerwoning overeenkomstig
de V<5c W 1951 en de V & W 1965 192 Tabel 11: De parameters van de dynamische kostprijshuur, de trendmatige
huur-stijging, het kostprijspecentage, periode 1 juli 1975 - 1 januari 1985 221 Tabel 12: De index van de vraaghuren en de voorraadhuren (inklusief en exklusief
veroudering) van 1975 tot 1986 225 Tabel 13: Vraaghuren (4 VE) als percentage van het belastbare minimumloon en
het modale inkomen, exclusief IHS (1975-1985) 225
Tabel 14: Bouwprogramma's 1973-1978 231 Tabel 15: Bouwprogramma's 1979-1986 234 Tabel 16: De subsidietabel bij het NKS (Bron: MVROM/DGVH, 1986-a) 245
Tabel 17: Kerngegevens aanvullende individuele huursubsidie 1970-1975
(Bron: Lucassen en Priemus, 1977; Priemus, 1984 e en f) 276 Tabel 18: Grondslag van de in de periode 1975-1976 geldende subsidietabel 283 Tabel 19: Kerngegevens tabellen individuele huursubsidie 1975-1984 290 Tabel 20: Aantal ontvangers van individuele huursubsidie, gemiddeld subsidie
bedrag en percentage van alle huurders, in de periode
1975-1984/85 (Bron: Tweede Kamer, nr.18.539-5) 294 Tabel 21: Percentage huurders dat in 1981/82 recht heeft op individuele huur
subsidie of dat individuele huursubsidie ontvangt, naar sociale
kenmerken (Bron: Van Fulpen, 1984) 297 Tabel 22: De ontvangers van individuele huursubsidie naar inkomen, leeftijd en
huishoudenssamenstelling, in de periode 1975/76 tot en met 1983/84
(Bron: Bouwcentrum, 1982; VROM, DGVH, DO/HIS 1986) 297 Tabel 23: Bruto en netto maandhuren en huurquotes (% besteedbaar inkomen) bij
meer per soonshuishoudens (Bron: woonlastensignalering VROM) 299 Tabel 24: Individuele huursubsidie: percentage subsidiegerechtigden en uitkerings
bedragen bij verschillende bezuinigingsmaatregelen (Bron: Van Fulpen,
1984) 300 Tabel 25: De individuele huursubsidie in de meerjarenramingen 1981-1987 301
Tabel 27: Omvang en marktaandeel van de eigen-woningsektor van 1947 t o t 1985 308 Tabel 2 8 : Toename van eigen woningen door verkoop van huurwoningen tussen 1947
en 1975 (Bron: Van der Schaar, 1979) 309 Tabel 29: Percentage eigen-woningbezit naar sociale klasse, in 1947 en 1977
(Bron: Nederlandse Stichting voor Statistiek, 1978) 311 Tabel 30: Percentage en koncentratiegetailen van het eigen-woningbezit per
inkomenskwartiel, in 1967, 1977 en 1981 (Bron:
CBS-Woningbehoefte-onderzoek 1967, 1977, 1981) 312 Tabel 3 1 : Percentage eigen-woningbezit en koncentratiegetailen, naar beroeps
groep, in 1956, 1967, 1971 en 1975 (Bron: Woningtelling 1956 en 1971,
WBO 1967 en 1975) 312 Tabel 32: Percentage eigen-woningbezit en koncentratiegetailen, naar leeftijd van
het hoofd van het huishouden, in 1967, 1970, 1975, 1977 en 1981
(Bron: WBO 1967, 1970, 1975, 1977 en 1981) 313 Tabel 3 3 : Huurwaardeforfait en rente-aftrek in 1973, 1975 1977, 1979 en 1981;
(Bron: CBS-statistiek van d e inkomensbelasting) 319 Tabel 34: De inkomens en subsidiegrenzen en de aanvangsbljdragen (ƒ) bij p r e m i e
-koop A- en B-woningen, in 1979 333 Tabel 35: Het aantal gunningen in de premiekoop-A en -B-sektor, in de periode
1979 t / m 1983 336 Tabel 36: De gemiddelde bijdrage (ƒ) in het eerste jaar en de verwachte
subsidie-duur, bij premiekoop-A- en -B-woningen in de periode 1979-1982 (Bron:
Bik e.a., 1984) 337 Tabel 37: De procentuele verdeling naar hoofd- of gezinsinkomen van kopers van
premie-A- en B-woningen (Brcn: Bik e.a., 1984) 337 Tabel 3 8 : Gemiddelde netto-woonlastquote in het e e r s t e jaar, in de
premiekoop-A-en -B-sektor (Bron: Bik e.a., 1984) 338 Tabel 39: Bewonerskenmerken van de kopers van premie-A-, - B - en -C-woningen,
in de e e r s t e helft van 1984 (Bron: Veldkamp b.v., 1984) 345 Tabel 40: Premies naar inkomen (Bron: Veldkamp B.V., 1984) 346 Tabel 4 1 : Uitgaven aan huur en kosten eigen woning, 1978-1986 in guldens en als
percentage van het besteedbaar inkomen (Bron: Woonlastensignalering
MVROM) 348 Tabel 42: Aandeel van de huurwaarde in de konsumptieve bestedingen van gezins
huishoudingen 1950-1985 (Bron: CBS-Nationale Rekeningen) 351 Tabel 4 3 : Gemiddelde huishoudengrootte, woning- en v e r t r e k b e z e t t i n g , 1947-1981 352
Tabel 44: Huurquotes en koncentratiegetailen per inkomenskwartiel in 1967, 1977 en 1981, van e e n - en meerverdieners, alsmede de woningkwaliteit en
prijs per kwaliteitspunt in 1981 357 Tabel 4 5 : Verdeling van overheidsuitgaven en -ontvangsten op h e t t e r r e i n van de
volkshuisvesting naar inkomensdecielen in 1977 en 1981 (mnl.gld.)
(Bron: Van Fulpen, 1984) 362 Tabel 46: Besparingen en e x t r a inkomsten bij de 10% en 20% bezuinigingsvariant
uit de heroverwegingen (Tweede Kamer, zitting 1980-1981, nr. 16.625
nr. 25), in min. guldens 366 Tabel 47: Bezuinigingen op de begroting van VROM en de meerjarenramingen 1979-1986;
bedragen in min. guldens (Bron: Tweede Kamer, zitting 1986-1987,
nr. 19.700-XL-26) 367 Tabel 48: Effekten van de heroverwegingsvarianten, per ultimo 1999, prijzen
1985 (Bron: Heroverwegingen huur- en subsidiebeleid) 409 Tabel 49: Bezuinigingen op de begroting VROM 1987-1990, min. guldens (Bron: Tweede
LIJST VAN FIGUREN
Figuur 1: Studievelden 10 Figuur 2: Volkshuisvesting als marktsysteem 18
Figuur 3 : Kostprijs, vraagprijs en subjektieve woonlasten 61 Figuur 4: Het s t e l s e l van objekt- en subjektsubsidies in de nieuwbouw 64
Figuur 5: De huurprijs per punt in relatie t o t het aantal punten, in de periode
1976-1984 (Bron: Lebouille en Smeulders, 1984) 145 Figuur 6: Reële stijging van bouwkosten, regelingslonen en voorraadhuren,
1950 = 100 (1938-1985) 154 Figuur 7: De aanvangssubsidie van huurwoningen in 1968 (Bron: Engberts, 1968) 198
Figuur 8: Het exploitatieverloop bij de traditionele kostprijsmethode in
p r o c e n t e n van de stichtingskosten (Bron: Conijn, 1982) 208 Figuur 9: Het exploitatieverloop bij de dynamische kostprijsmethode, in procen
ten van de stichtingskosten (Bron: Conijn, 1982) 209 Figuur 10: De objektsubsidies bij de traditionele en dynamische kostprijsmethode,
in p r o c e n t van de stichtingskosten (Bron: Conijn, 1982) 210 Figuur 11: Het s c h e m a van de huurtabel 1975 (Bron Priemus, 1984-c) 217 Figuur 12: De vraaghuren per VE-klasse naar stichtingskosten in 1975 217 Figuur 13: De vraaghuurpercentages en de dynamische kostprijshuur 222 Figuur 14: De vraaghuren bij woningen van 4 VE in de periode 1975-1985
(peil 1.7.1975) 223 Figuur 15: Bouwproduktie naar opdrachtgever, voltooide woningen, 1948-1982 249
Figuur 16: Bouwprogramma's en bouwproduktie, gunningen 1948-1982 250 Figuur 17: Bouwprogramma's en realisatie per financieringssektor, gunningen,
1950-1982 251 Figuur 18: Kernoppervlak, woonoppervlak en aantal kamers van woningwetwoningen
(eengezinshuizen) 1948-1980 254 Figuur 19: Kernoppervlak, woonoppervlak en aantal kamers van woningwetwoningen in
meergezinshuizen, 1948-1980 255 Figuur 20: Reële indexen bouwsommen, stichtingskosten en bouwkosten, 1950-1980
(1950 = 100) 256 Figuur 2 1 : Vraag- en exploitatiehuren als percentage van stichtingskosten bij
woningwetwoningen (1950-1980) 257 Figuur 22: Indexen (norm)huren en tabelinkomens Individuele Huursubsidie 1975-1984
(1975=100) 291 Figuur 2 3 : Normhuurquotes naar reëel inkomen (1975=100) 292
Figuur 24: Instromers, uitstromers en recidivisten, bij de individuele huur
subsidie, in de periode 1975/76-1983/84 295 Figuur 25: Aantal voltooide eigen woningen en het aandeel ervan in de t o t a l e bouw
produktie, in de periode 1948-1983 (Bron: CBS-Maand S t a t - Bouwnijverheid) 309 Figuur 26: Reële indexen (1965=100) van regelingslonen, bouwkosten en koop
prijzen van vrij te aanvaarden eengezinshuizen 311 Figuur 27: Woonuitgaven in de premiekoop-A-sektor, met de oude en nieuwe regeling
Figuur 28: Theoretische huurquotes van werknemers in de nijverheid (bruto verdiend
ioon beneden de loongrens) bij voorraad- en nieuwe woningwetwoningen 354 Figuur 29: Theoretische huurquotes per inkom ensdeciel (totaal-inkomen) van bewoners
van nieuwe woningwetwoningen, inklusief en exklusief subjektsubsidies
(1954-1979) 355 Figuur 30: Aandeel konsumptieve bestedingen aan huur van gezinshuishoudens én
huursubsidies in het nationale inkomen, alsmede aandeel van huursub
sidies inde huurwaarde 1950-1985 (Bron: CBS-NationaJe Rekeningen) .359 Figuur 3 1 : Aandeel subsidies, leningen en overige uitgaven in de begroting VRO,
1946-1984 (Bron: ontwerp begrotingen VRO) 360 Figuur 32: Aandeel diverse begrotingsposten in subsidies beschikbaar voor volks
huisvesting, exkl. woningwetleningen, 1946-1984 (Bron: ontwerp
begrotingen VRO) 360 Figuur 33: Funkties van volkshuisvestingsbeleid 429
1
INLEIDING
1.1. Onderwerp en beperkingen
Sinds jaar en dag is de woningvoorziening een belangrijk beleidsveld voor ge
meenten en rijksoverheid. Inmiddels is het een buitengewoon komplex stelsel van
subsidies en bestuurlijke maatregeien geworden, waarvan alleen' degenen die er
intensief en vrijwel dagelijks bij betrokken zijn, nog een algemeen overzicht
kunnen hebben. In dit boek wordt geprobeerd dit volkshuisvestingsbeleid in kaart
te brengen. Natuurlijk staat daarbij een beschrijving van de hoofdlijnen van dat
beleid voorop. Evenals bij zoveel andere terreinen van overheidszorg, zijn de
hoofdlijnen op zich betrekkelijk eenvoudig, maar is de uitwerking van dat beleid
zeer ingewikkeld. Juist de wijze waarop die uitwerking plaats vindt, is echter be
palend voor de beleidseffekten. Enigszins overdrijvend, kan men stellen dat de
waarheid in het detail ligt. Daarom werd het boek een lijvig werk.
Voor een beschrijving van alle aspekten van het volkshuisvestingsbeleid is het
terrein te breed. Er is een aantal beperkingen gehanteerd.
De nadruk ligt allereerst op het beleid van de rijksoverheid. Het volkshuisves
tingsbeleid op gemeentelijk of provinciaal niveau blijft grotendeels buiten be
schouwing. Deze keuze hangt niet alleen samen met het feit dat over het beleid
van beide bestuurslagen betrekkelijk weinig bekend is. Ook is de overweging van
belang, dat de regelgeving door het rijk zeer bepalend is voor de maatregelen die
op gemeentelijk en provinciaal niveau worden getroffen. Door de vele (finan
ciële) banden met het rijk, hebben de lagere overheden betrekkelijk weinig be
leidsvrijheid. De centralisatie is nog steeds ver voortgeschreden.
In de tweede plaats is de nadruk gelegd op het huur- en subsidiebeleid. De wo
ningdistributie, de stadsvernieuwing en de ruimtelijke ordening blijven groten
deels buiten beschouwing. Dit hangt deels met de eerste beperking samen: bij de
genoemde onderwerpen dient de aandacht juist op de beleidsvoering door ge
meenten en de overlegstrukturen tussen de verschillende bestuurslagen gelegd te
worden. Het rijksinstrumentarium ligt typisch op het vlak van maatregelen in de
financiële sfeer. Door prijsregulering en door overheidsbijdragen in de bouw, de
exploitatie of de woonlasten, worden vraag en aanbod in sterke mate gestuurd.
Tenslotte wordt betrekkelijk weinig plaats ingeruimd voor een analyse van wo
ningmarktprocessen op zich, zoals verhuizen en doorstromen, planontwikkeling
en opdrachtverlening of instandhouding van de voorraad. Deze onderwerpen kun
nen natuurlijk niet volledig buiten beschouwing blijven, omdat het beleid
markt-sturing tot doel heeft en in sterke mate door de marktontwikkelingen wordt
bepaald. Er zal ook meermalen de nodige aandacht aan besteed worden. Maar het
perspektief is dan niet het beschrijven van de markt, doch het in kaart brengen
van de relevante omgeving van het overheidsbeleid en de resultaten daarvan.
1.2. Thematiek
Voorop staat een schets van het huidige beleidssysteem, de ontwikkeling daarvan en de toenmalige diskussies over de gewenste ontwikkelingen van het volkshuis vestingsbeleid. De nadruk ligt sterk op een beschrijving van de veranderingen in dat beleid en op een analyse van mogelijke achtergronden daarvan.
Het volkshuisvestingsbeleid is in sommige opzichten uiterst paradoxaal. Juist in perioden dat de inkomens sterk stegen, nam de financiële betrokkenheid van de overheid bij de woningvoorziening t o e . Motief van marktinterventie zou het merit-good karakter van het wonen zijn: bewoners zouden goed wonen onder waarderen. Maar de inkomensstijging in de jaren zestig en zeventig leidde t o t een soms explosieve vraag naar betere woningen. Ook een herverdeling van kan sen werd vaak als argument gehanteerd voor uitbreiding van steun aan zwakkere bewonersgroepen; een argument dat opgeld deed in een periode van sterke nivel lering van de inkomens. Toen geprobeerd werd de invloed van de overheid op de huurprijzen t e verminderen, werd de stuursterkte van het huurbeleid minder groot, maar nam de komplexiteit van de regelgeving toe. Toen geprobeerd werd te bezuinigen op objektsubsidies, nam de overheid een groter subsidierisiko op zich. Het beleidsveld, dat gekenmerkt wordt door een sterke politisering en grote tegenstellingen in de opvattingen over wat wenselijk is, wordt tevens gekenmerkt door onvoorspelbare uitkomsten die ook de spelers zelf voortdurend voor verras singen plaatsen.
De bedoeling van dit boek is niet alleen een tamelijk komplete schets van het beleidsveld t e geven, maar ook om te laten zien hoe grillig de beleidsontwikke ling was en hoezeer deze bepaald werd door omstandigheden die buiten de direkte invloedssfeer van bewindslieden, het parlement en de belangengroepen vielen.
1.3. 'Volkshuisvesting' en Volkshuisvestingsbeleid': van beleidsprogramma naar beleidssektor
Formele definities van 'volkshuisvesting' geven weinig mogelijkheden om het onderwerp van studie nader te omschrijven. De meest gangbare omschrijving is rijkelijk vaag: de wijze waarop de volkshuishouding in de huisvesting van haar leden voorziet (Priemus, 1978-a): de produktie, de verdeling en het beheer van woningen door partikulieren en de overheid. Belangrijker dan een formele defini tie is echter de vraag welke inhoud het begrip 'volkshuisvesting' in de praktijk krijgt.
De term 'volkshuisvesting' werd voor het eerst aan het einde van de negentiende eeuw gebruikt in een rapport dat één van de grondslagen zou vormen van de eer ste landelijke wetgeving op dit terrein, namelijk de Woningwet van 1901 (Maat schappij tot Nut van 't Algemeen, 1896). Daarvoor sprak men over de huisvesting van de minvermogenden of van de arbeidende stand. Het bredere begrip volks huisvesting duidde erop dat zich niet alleen bij arbeiders, maar ook bij de kleine middenstand en bij de toen groeiende groep ambtenaren en employe's, huisves tingsproblemen voordeden en dat de overheid zich het lot van deze groepen zou moeten aantrekken. Toen had de term een programmatische betekenis voor de 'woninghervormers!, de beperkte groep van artsen, juristen, ingenieurs en politici uit met name progressief-liberale kring, die een ingrijpende regulering van over heidswege van de woning(bouw)markt wilden.
Het volkshuisvestingsbeleid en daarmee ook de konkrete inhoud die de term volkshuisvesting in de loop der tijd kreeg, vertoonde een schoksgewijze
ontwik-keling van een beperkt naar een kontinu en veelomvattend overheidsingrijpen in de woningvoorziening. Een veel gebruikte typering achteraf zonder verklaring overigens van de beleidsdynamiek van de hand van Donnison (Donnison, 1967; zie ook Donnison en Ungerson, 1982) is de volgende. In de negentiende eeuw was het beperkte en weinig systematische overheidsingrijpen erop gericht om in hygië nisch opzicht onaanvaardbare situaties te voorkomen en t e elimineren, vooral om grote epidemieën tegen te gaan. Volkshuisvestingsbeleid als openbare hygiëne. In de daarop volgende fase, was het beleid er tevens op gericht de huisvesting van een beperkte groep sociaal zwakkeren t e verbeteren, veelal door middel van gesubsidieerde nieuwbouw van woningen in de non-profit huursektor in het kader van de krotopruiming: 'Social housing'. Deze tweede fase domineerde in de pe riode tot de Tweede Wereldoorlog.
Aanvankelijk bedoeld als krisispolitiek, ontwikkelde het volkshuisvestingsbeleid zich na de Tweede Wereldoorlog tot een vergaande beïnvloeding van de huurprij zen, de bouwproduktie en de verdeling van woningen. Deze ontwikkeling vond in dezelfde periode plaats als de groei van de welvaartstaat, vormde er zelfs een integraal onderdeel van. De woningvoorziening als geheel werd objekt van over heidsbeleid. Daarbij vond een integratie tussen de oorspronkelijke ad hoc maat regelen plaats: een afstemming tussen het huur- en subsidiebeleid onderling, en van beide m e t het bouwbeleid, een beleidsafstemming tussen bestuurslagen met name ten aanzien van nieuwbouwinitiatieven. Bovendien werd het volkshuisves tingsbeleid in sterke mate ingebed in ondermeer het inkomensbeleid, de makro-ekonomische politiek en de ruimtelijke ordening. Kenmerkend voor deze fase is dat de volkshuisvesting een afzonderlijke beleidssektor gaat vormen en dat er sprake is van verbreding van de doelstellingen. Naast het opheffen van slechte woontoestanden, het voorkomen daarvan en hulp aan sociaal zwakkeren, wordt volkshuisvestingsbeleid onderdeel van het streven om sociale integratie te ver groten, maar ook en bovenal de mogelijkheden te scheppen voor individuele ont plooiing en voor vrijheid van keuze in het vormgeven van de eigen levenssfeer (zie ook: Pugh, 1980). Donnison betitelt deze fase als 'towards a comprehensive commitment'.
Op deze typologie valt natuurlijk veel af te dingen. Ook in de eerste periode was er in veel gemeenten van overheidsbemoeiing met de woningvoorziening sprake, ondermeer door minimum kwaliteitseisen, door aankoop, verkaveling en uitgifte van bouwgronden. De laatste fase van 'comprehensive commitment' suggereert teveel een blijvend en veelomvattend overheidsbeleid, terwijl ook na de Tweede Wereldoorlog de diskontinulteit in het beleid groot was en perioden van verder gaande marktregulering werden afgewisseld door tenminste het streven naar liberalisatie.
Ook is wellicht het beeld van een veelomvattend en koördinerend beleid wat al t e rooskleurig. Cullingworth benadrukt dat de beleidsvorming en uitvoering binnen de volkshuisvestingssektor gefragmenteerd is, juist door de grote afhankelijkheid van de overheid van andere organisaties en groeperingen welke elk eigen doel stellingen en belangen kennen. Bovendien is er geen vastomlijnd beleidsplan, maar veeleer een reeks van maatregelen welke onder invloed van invloedspogin gen van de betrokken groeperingen, van externe gebeurtenissen of van onvoor ziene beleidseffekten, min of meer op ad hoc basis tot stand komen (Culling worth, 1979). Deze relativeringen nemen echter de konstatering niet weg dat 'volkshuisvesting' met name na de Tweede Wereldoorlog zich tot een afzonderlijk beleidsveld verzelfstandigde.
l.f.Studie van het volkshuisvestingsbeleid
1.4.1. Inleiding
De vraag rijst nu, welke benaderingen gekozen kunnen worden bij de studie van
het volkshuisvestingsbeleid in het algemeen en bij die van het huur- en subsidie
beleid in het bijzonder. In de nuvolgende paragraaf wordt daarop nader ingegaan.
Er bestaat geen theorie van de volkshuisvesting, noch van het volkshuisvestings
beleid. Zoals vaker benadrukt (Priemus, 1978-b, 1983-c) is volkshuisvesting een
ervaringsobjekt, geen wetenschappelijke discipline. Men kan het ook anders for
muleren: het is een terrein voor praktische sociale politiek. Dit geldt voor de
woninghervormers van het eerste uur. Die waren wars van de eindeloze diskussies
over de vraag of de overheid het recht en de mogelijkheden had tot ingrijpen in
het maatschappelijk leven. Men signaleerde het probleem van een slechte huis
vesting voor grote groepen van de bevolking en probeerde hiervan binnen be
staande verhoudingen iets te doen. Erkennend dat de motieven tot verbetering
van de huisvestingssituatie zeer uiteenlopend konden zijn, werd binnen de ge
geven omstandigheden gezocht naar een voldoende breed draagvlak om de ge
wenste veranderingen te kunnen doorvoeren. Theorievorming en het benadrukken
van tegengestelde opvattingen waren daarvoor niet nodig. Gedetailleerde kennis
van de huisvestingssituatie en van het wettelijk kader vormden een belangrijker
vereiste.
In de loop der tijd is er veel onderzoek verricht. Daarbij zijn verschillende stro
mingen ontstaan, onderzoekstradities veel meer dan theorieën, die hier ter inlei
ding zeer kort worden weergegeven. De ontwerp- en bouwtechnische benadering
blijft hieronder buiten beschouwing. De weergave van onderzoekstradities, im
pressionistisch en niet volledig, wordt gevolgd door een korte schets van
studie-velden.
1.4.2. Normatieve en positieve theorieën van het volkshuisvestingsbeleid
Onderscheid moet worden gemaakt tussen twee onderling nauw samenhangende
wijzen van theoriebeoefening. De eerste benadering is de normatieve of
pre-skriptieve: zoveel mogelijk geïnformeerd over huisvestingsproblemen,
beleids-praktijk en beleidseffekten, probeert de onderzoeker aanbevelingen te doen over
het gewenste overheidsbeleid. Na diagnose de therapie. Daarbij gaat het niet
alleen om konkrete beleidsaanbevelingen, maar ook om het ontwikkelen van stel
regels over de theoretisch gewenste begrenzingen van het overheidsbeleid en de
inrichting van het beleidssysteem. Zo zal niet alleen aandacht besteed worden
aan de vraag hoe de huisvestingskansen van de lagere-inkomensgroepen verbeterd
kunnen worden, maar ook in hoeverre daaraan begrenzingen zijn gesteld gezien
de doorgaans hoog in het vaandel geschreven konsumentensouvereiniteit en het
beginsel dat burgers in gelijke omstandigheden van overheidswege gelijk behan
deld dienen te worden (non-diskriminatie).
De tweede benadering is de positieve: hier ligt het accent op theorievorming en
empirische toetsing, op analyse, zonder dat in eerste instantie naar beleidsaan
bevelingen wordt gestreefd. Een voorbeeld hiervan is de theorie dat het over
heidsbeleid hoge eisen stelt aan de burgers en dat het profijt van dat beleid voor
al toekomt aan de groepen met een relatief hoog opleidingsniveau; vervolgens
wordt door empirisch onderzoek nagegaan welke groepen het meest van de over
heidsmaatregelen profiteren.
1.4.3. Normatieve theorieën
Afgeronde en sluitende normatieve theorieën over het volkshuisvestingsbeleid zijn e r , zeker in Nederland, nauwelijks. Wel zijn er enkele tradities waarop qua gedachtenwereld en terminologie wordt teruggegrepen. De eerste is die van de Kathedersocialisten uit het Duitsland van eind vorige eeuw. Met name ten tijde van de diskussies over de wenselijkheid van wetgeving ook op het vlak van de volkshuisvesting is hieraan door de groep radikalen (Treub, e.a.) en hervormings gezinde liberalen (Drucker, Kerdijk) gerefereerd. Men v e r z e t t e zich tegen de leer van staatsonthouding. Marktinterventie door de overheid zou het maatschap pelijk welzijn kunnen vergroten. Met name bij kollektieve goederen, bij monopo lies en bij externe effekten die gezondheid en zedelijkheid van de bevolking be dreigden, zou interventie gewenst zijn. In de volkshuisvesting leidde deze be naderingswijze vooral tot de stelling dat de overheid de grondmarkt zou moeten reguleren. In de moderne welvaartstheorieën, in belangrijke mate van Ameri kaanse bodem afkomstig, worden soortgelijke stellingen betrokken. Met de vrije markt als referentiekader, wordt nagegaan wanneer en in hoeverre inbreuk op het vrije-marktbeginsel aanvaardbaar of gewenst is. Deze 'motieven-analyse' heeft in het denken over het volkshuisvestingsbeleid een relatief hoge vlucht genomen. In hoofdstuk drie wordt er nog op teruggekomen (vgl. Van den Doel,
1972-b; Gruijters, e.a., 197*; Priemus, 1978).
Een andere benadering in normatieve theorievorming is die van de Social Admini stration, die in de traditie van het Fabian socialisme staat, waarvan ondermeer Titmuss de grondlegger was (Titmuss, 1958, 1968, 197*; zie ook: Pinker, 1973). Titmuss, verbonden aan de London School of Economics, omschreef social admi nistration als de studie van sociale behoeften en de wijze waarop het sociale beleid, in aanvulling op de markt of door direkte voorziening van overheidswege, in d e z e behoefte voorziet en kan voorzien. Onderdelen van het sociale beleid waren zijns inziens de sociale verzekering, de bijstand, gezondheidszorg, wel zijnsbeleid en volkshuisvesting. Doel van de social administration zou bevorde ring van de sociale gelijkheid en sociale integratie moeten zijn, zonder diskri-minatie en stigmatisering van de lagere-inkomensgroepen. Daarbij zouden over heidsvoorzieningen niet op basis van de 'ability to pay' maar van de 'maatschap pelijk erkende behoefte' verstrekt moeten worden. Met betrekking tot de volks huisvesting hebben met name auteurs als Donnison (1968), Cullingworth (1966) en Needleman (1965) deze benadering uitgewerkt: iedereen dient in een woning van goede kwaliteit te kunnen wonen, ongeacht het inkomensniveau en inkomenspers-pektieven. De overheid heeft niet alleen tot taak het feilen van de markt te korrigeren doch ook een aanvaardbare verdeling van woningen t e bewerkstel ligen. Recent is deze gedachtewereld nog welsprekend door Lansley verwoord (Lansley, 1979). Al deze auteurs verzetten zich fel tegen benaderingen waarin zo min mogelijk overheidsinterventie op ondermeer de woningmarkt werd bepleit, omdat deze t o t een verstoring van marktprocessen, een niet optimale allokatie van goederen en diensten en een vermindering van de keuzevrijheid van de kon-sument zou leiden (vgl. Pennance en Gray, 1968; Pennance, 1969).
De gedachte dat de woningvoorziening overeenkomstig de maatschappelijk er kende behoefte en niet naar koopkracht dient plaats te vinden, is in Nederland met name door Priemus nader uitgewerkt en speelde al sinds jaar en dag in het beleid een rol.
1.4.4. Positieve theorieën: onderzoekstradities
De oudste en nog steeds springlevende traditie van onderzoek wordt gekenmerkt door een grote mate van pragmatiek. Men signaleert een probleem, verzamelt feiten, en probeert door publikatie daarvan de aandacht van burgerij en overheid
te trekken: de nieuwe methode der statistiek, zoals men het in de negentiende eeuw noemde. Een sterke nadruk op beschrijving dus, met name van problemen die bepaalde bewonersgroepen bij de huisvesting ondervinden. Publikaties die in deze traditie staan, bevatten vaak ook een schets van het juridisch kader en overheidsbeleid, evenals een overzicht van pogingen die elders zijn gedaan om de geschetste problemen op t e lossen. Naast beschrijving dus ook bundeling van praktische ervaring. De vele juristen, die in de volkshuisvesting aktief waren, kan men in deze traditie plaatsen (Vgl. Kruseman, 1940; Floor, 1971).
Deze benadering is ook nu nog de belangrijkste. Raadpleging van de uitgebreide literatuurlijst aan het einde van dit boek laat deze oriëntatie overduidelijk zien. Bij alle betrokken groeperingen, inklusief de overheid, bestaat grote behoefte om over de huisvestingspraktijk geïnformeerd te worden en die behoefte neemt toe naarmate het volkshuisvestingsbeleid komplexer wordt (Vgl. Cullingworth, 1966; Donnisson, 1968; Smith, 1971).
Een tweede belangrijke onderzoekstraditie heeft duidelijk relaties met de eko-nomische discipline en vormt het belangrijkste uitgangspunt in veel woning-markttheoretische literatuur. Men kan daarbij een makro- en een mikro-bena-dering onderscheiden.
In het makro-ekonomische onderzoek wordt nagegaan welke ontwikkelingen zich voordoen in de investeringen in woningbouw, in de konsumptieve bestedingen aan het wonen en wat daarvan belangrijke determinanten zijn. Ook wordt geanaly seerd wat het beslag van de woningbouw op de kapitaalmarkt en wat de beschik bare bouwkapaciteit in verhouding tot de bouwbehoefte is. Recent is de belang stelling verschoven in de richting van het overheidsbudget: hoe beïnvloeden b e paalde beleidsprogramma's de uitgaven van met name het departement van Volkshuisvesting? Veel onderzoek is gericht op de ontwikkeling van modellen waarmee prognoses gemaakt kunnen worden van effekten van met name het bouwbeleid op makro niveau. Onderzoek op dit terrein wordt vooral door het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid verricht (EIB, 1962; Roest, 1973; Dongelmans, 1980; 1982; Conijn, 1980-b; Conijn e.a., 1984; Ter Hennepe, 1980). In mikro-ekonomisch onderzoek wordt veelal de markt van volledige mededinging als vertrekpunt genomen. Wijzigingen in vraag en aanbod van woningen resulte ren op korte termijn in prijsveranderingen, waarna door hoeveelheidsaanpassing evenwichtsherstel volgt. Vervolgens wordt in meer of mindere mate dit ideaal beeld geamendeerd. Zo wijst men veelal op de kenmerken van de woning, op de marktstruktuur die bepaald niet de kenmerken van een vrije markt vertoont en op de marktdynamiek: evenwichtsherstel door prijsveranderingen vindt niet of in onvoldoende mate plaats en duurt bovendien erg lang (Rapkin e.a., 1953; Muth, 1969; Needleman, 1965). Al deze marktimperfekties vormen evenzovele argu menten voor regulering van overheidswege. Ook wordt er de konklusie uit g e trokken, dat aandacht moet worden besteed aan het gedrag van de verschillende marktpartijen, zoals financiers, beleggers, opdrachtgevers, bouwbedrijven, en -niet in het minst - de woonkonsumenten. De literatuur die tot deze traditie g e r e kend kan worden, kende aanvankelijk een sterk deduktieve inslag. Sinds het einde van d e jaren zestig wordt zeer veel empirisch onderzoek verricht, met name in de Verenigde Staten, naar prijsontwikkelingen, aanbods- en vraagelasticiteiten. De methoden van onderzoek worden daarbij steeds verfijnder(zie: Robinson, 1979; MacLennan, 1982; Quigley, 1979; zie ook Van Fulpen, 1985).
Een derde onderzoekstraditie is gericht op verkenning van de vraagzijde van de woningmarkt en de verdeling van woningen. In feite is hier van een reeks aan elkaar verwante benaderingen sprake. In dit verband kan gewezen worden op onderzoek naar woonwensen en naar doorstromingsprocessen. Qua wetenschap pelijke discipline bestaan er nauwe relaties met de sociologie. Kenmerkend voor deze benaderingen is het, soms impliciete, uitgangspunt dat het de taak van de
overheid is om een doelmatiger en bovenal rechtvaardiger verdeling van wonin gen t e bevorderen.
De verdeling van woningen kan allereerst beschouwd worden als het resultaat van vrije keuzen van woningzoekenden. Dit is een benadering die het meest aansluit aan de neo-klassieke woningmarkttheorie en het traditioneel enquête-onderzoek uit de sociologie. Onderzoek is er dan veelal op gericht konsumentenvoorkeuren in kaart te brengen: woonvoorkeuren en verhuiswensen. Een belangrijk deel van het woningmarkt-onderzoek kan hier ondergebracht worden. De onderzoeksresul t a t e n hebben t o t doel de overheid t e informeren over het gewenste bouwbeleid. Dit type onderzoek is sterk beleidsondersteunend. Dat woonwensen en verhuis-voorkeuren nauw samenhangen met de huidige woonsituatie en de kansen die men ziet op verbetering daarvan, bleef echter vaak buiten beschouwing, evenals het feit dat wensen en feitelijk gedrag soms sterk verschillen.
Een ander type onderzoek is de verhuisanalyse. Een analyse van verhuizingen geeft inzicht in de dynamiek van de markt, beter wellicht dan de mikro-ekono-mische analyse van prijs- en hoeveelheidsaanpassingen. Het onderzoek koncen-t r e e r koncen-t zich op feikoncen-telijk gedrag van huishoudens en laakoncen-t daardoor ook bekoncen-ter zien welke keuzemogelijkheden bewoners kennelijk hebben. Ook kan de analyse van verhuizingen inzicht verschaffen in de effekten van toevoegingen aan of veran deringen in de voorraad en in de verdeling van de woningen. Bouw van een nieuwe woning heeft doorgaans tot gevolg dat in de voorraad een woning wordt vrij maakt. Er ontstaat een doorstromingsproces. In Nederland is betrekkelijk veel onderzoek naar verhuizingen gedaan, om de effekten van nieuwbouwprogramma's t e meten (zie ondermeer: Engelen, 1968; Smeenk, 1968; Priemus, 1971, 1972, 1984-g; Aartman en Van den Berg, 1977; Van Fulpen en Neuerburg, 1979; Van der Velde, 1978, 1979; CEBEON, 1980, 1981; Potgieser, 1984; Dijkhuis-Potgieser en Van Dongen 1982, 1983; Thijssen, 1981, 1982; Kroes en Vulperhorst, 1982). Dus ook hier weer een sterke oriëntatie op beleidsgericht onderzoek. Met name de Amerikaan Grigsby plaatste de verhuisanalyse in een breder theoretisch perspektief (Grigsby, 1963). Hij beschouwde de woningmarkt als een systeem van deelmarkten. Verhuisstromen binnen en tussen die deelmarkten zouden een bruikbaar aangrijpingspunt zijn voor de studie van marktdynamiek en even-wichtsherstel. Nadien is deze benadering gemeengoed geworden, met name bij analyses van de betekenis van de tweedeling kopen-huren op verdelingspatronen en -processen (Murie e.a., 1976; Van der Windt, 1978; Lansley, 1979; Bourne, 1981; Van der Schaar, 1979-a; Schild, 1978; CEBEON, 1980).
In studies uit de sociale geografie of sociale ekologie, die t o t de vierde onder-zoeksstroming behoren, ligt de nadruk veelal op de ruimtelijke aspekten van on dermeer de verdeling van woningen (zie voor een kort overzicht: Robson, 1975; Bourne, 1981; Bassett en Short, 1981; voor Nederland zie onder meer Amersfoort e.a, 1982; Blauw en Pastor, 1980; Drewe, 1982, 1983; Mik e.a. 1980; Musterd, 1983). Centraal thema was en is de ongelijke verdeling van de bevolking over de stedelijke ruimte, de ruimtelijke segregatie.
Meermalen is bovendien de aandacht gevestigd op de samenhang die er bestaat tussen de kwaliteit van woningen en woonomgeving en de status van de buurt. Se gregatie en deprivatie hebben aldus veel met elkaar t e maken. In theorievorming nadien is vervolgens gesteld, dat de gevonden patronen het resultaat zijn van de maatschappelijke positie die groepen bewoners innemen én van het sorteer-mechanisme dat de woningmarkt zou kenmerken. Met name in Engeland was er rond 1970 een diskussie in onderzoeksland over de zogenaamde "housing classes" (de term is afkomstig van de konflikt-sociologen Rex en Moore, 1969). Dit zijn groepen bewoners met een duidelijk verschillende positie op de woningmarkt. De zwakkere bewonersgroepen zouden van de aantrekkelijke marktdelen ver drongen worden en daardoor aangewezen zijn op woningen van slechte kwaliteit op onaantrekkelijke lokaties. De vraag naar die woningen is dan veelal groter dan
