prof. dr hab. Jacek Sroka, dr hab. prof. UP Andrzej Madera

WYBRANE PROBLEMY BEZPIECZEŃSTWA

TOM II

2

Recenzja tomu:

prof. dr hab. Jacek Sroka, dr hab. prof. UP Andrzej Madera

Komitet Naukowy

prof. dr hab. Vasyl Kostycki, assoc. prof. PhD Yonka Petrova, assoc. prof. PhD Nadezhda A. Kaloyanova, assoc. prof. PhD Galena Ivanova, prof. dr hab. inż. Andrzej Kozera, prof. dr hab. Henryk Ćwięk, prof. dr hab. Jan Maciejewski, prof. dr hab. Jacek Sroka, prof. dr hab. Olga Wasiuta, prof. dr hab. inż. Andrzej Żebrowski, dr hab. prof. PCz Magłorzata Bsoul-Kopowska, dr hab. prof. UP Roman Kochnowski, dr hab. prof. UP Andrzej Madera, dr hab. prof. UMK Bolesław Sprengel, dr hab. prof. UP Małgorzata Winiarczyk-Kossakowska, dr hab. prof. UP Aleksander Woźny

Redaktor naukowy:

dr Ewa Fogelzang-Adler, dr Edyta Sadowska

ISBN 978-83-63991-66-1

Polsko – Bułgarsko – Ukraińskie Prace Naukowe

Wydawca: Europejskie Stowarzyszenie Promocji Nauki i Rozwoju przy współpracy

z Wydziałem Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie

Kraków 2018

Piotr Swoboda

ZARZĄDZANIE KRYZYSOWE NA POZIOMIE LOKALNYM – WYBRANE ASPEKTY TEORETYCZNE I PRAKTYCZNE DOTYCZĄCE ZAGROŻENIA POWODZIOWEGO.

Wprowadzenie

Zarządzanie kryzysowe może być traktowane jako pewna metoda i narzędzie zarządzania bezpieczeństwem w różnych jego aspektach. Może dotyczyć funkcjonowania poszczególnych jednostek, grup społecznych, instytucji, organizacji, czy wreszcie państw i organizacji międzynarodowych. Jego istotą jest przeciwdziałanie różnego rodzaju zagrożeniom w oparciu o organizację i podział zadań w ramach czterech etapów:

przygotowania, zapobiegania, reagowania i odbudowy. Działalność ta jest ściśle związana z procesami opartymi na szacowaniu ryzyka, na podstawie których dobierane są odpowiednie siły i środki, przygotowywane plany działania oraz ćwiczone adekwatne reakcje.

Pojęcie zarządzania kryzysowego na świecie od lat pięćdziesiątych było synonimem obrony cywilnej, dotyczyło systemów ochrony ludności cywilnej przed zagrożeniami militarnymi oraz skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych¹. Od początku związane było – organizacyjnie, logistycznie i personalnie – ze sferą wojskową, a główną rolę odgrywało podejście post factum – skupianie się na reagowaniu na już występujące czy trwające zdarzenia². Od tego sposobu traktowania zarządzania kryzysowego zaczęto odchodzić w latach siedemdziesiątych w Stanach Zjednoczonych Ameryki oraz na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych w krajach Europy Zachodniej, a zmiany dotyczyły wówczas przede wszystkim następujących aspektów:

‒ Zmiana w zakresie planowania – z militarnego i obrony przed bronią masowego rażenia na rzecz uwzględniania wszystkich kategorii zagrożeń, zarówno naturalnych jak również będących skutkiem działalności człowieka;

‒ Otwarcie systemu zarządzania kryzysowego na administrację cywilną oraz społeczeństwo i jego instytucje (państwowe, samorządowe i pozarządowe);

1 J. Gołębiewski, Zarządzanie kryzysowe na szczeblu samorządowym. Teoria i praktyka, Difin, Warszawa 2015, s. 9.

2 Ibidem, s. 9.

87

‒ Wymiana personelu wojskowego na cywilny, jego uporządkowanie i profesjonalizacja³.

Wielkie przemiany geopolityczne, rewolucja naukowo-technologiczna i informatyczna i związany z nimi rozwój cywilizacyjny uwidoczniły na początku dwudziestego pierwszego wieku także zmianę charakteru najpoważniejszych zagrożeń i konieczność całościowego podejścia do zagadnień ochrony ludności, włączenia w te procesy całych społeczeństw, różnych sfer funkcjonowania państw oraz podejścia opartego na analizie ryzyka, przewidywaniu i prewencji⁴.

W ten sposób wykształcił się również system zarządzania kryzysowego w Polsce.

Pierwotnie tworzony na bazie systemu obrony cywilnej, od początku lat dziewięćdziesiątych, nastawiony na integrację z północnoatlantyckimi i zachodnioeuropejskimi strukturami bezpieczeństwa i współpracy (głównie Sojuszem Północnoatlantyckim, NATO), stopniowo wyodrębniał się spod „parasola” struktur wojskowych, przechodził w ręce organów administracji cywilnej, aż wreszcie – po najważniejszych reformach administracyjnych państwa – przejął w zasadzie funkcje obrony cywilnej, co doprowadziło do jej marginalizacji.

W literaturze wskazuje się na współczesne postrzeganie zarządzania kryzysowego, jako pewnego podejścia oraz narzędzia do realizacji zadań w ramach szeroko rozumianej ochrony ludności, której nieodłącznym elementem jest wykorzystywanie teorii i praktyki zarządzania kryzysowego⁵.

Ukształtowany obecnie system zarządzania kryzysowego odnosi się przede wszystkim do przeciwdziałania zagrożeniom w ramach bezpieczeństwa powszechnego i w praktyce związany jest z ochroną życia i zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych. Funkcjonuje na wszystkich poziomach funkcjonowania państwa – centralnym (rządowym), wojewódzkim, powiatowym i gminnym, gdzie organami zarządzania kryzysowego są organy władzy wykonawczej (centralne i terenowe).

Podstawowym poziomem wykonawczym realizacji zadań (reagowania) z zakresu zarządzania kryzysowego jest gmina⁶. Wśród zadań własnych gminy można wskazać kilka

3 J. Gołębiewski, Zarządzanie..., op. cit., ss. 9 – 10.

4 Ibidem, ss. 10 – 11.

5 K. R. Zieliński, Ochrona ludności. Zarządzanie kryzysowe, Difin, Warszawa 2017, s. 111.

6 Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Współpraca z jednostkami publicznymi, [w:] R. W. Kaszubski, D.

Romańczuk (red.), Księga dobrych praktyk w zakresie zarządzania ciągłością działania, Związek Banków Polskich 2012, s. 149.

88

związanych z zarządzaniem kryzysowym i ochroną ludności, natomiast najważniejsze z nich obejmuje sprawy „porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego”⁷. Uwypuklenie w ustawie regulującej działalność samorządu gminnego zadań dotyczących przeciwdziałania powodzi nie jest przypadkowe.

Zagrożenie to jest jednym z najpoważniejszych i najczęściej występujących zagrożeń dla bezpieczeństwa powszechnego w Polsce. Przeciwdziałanie temu zagrożeniu związane jest koniecznością zapewnienia odpowiednich środków na inwestycje w infrastrukturę zabezpieczającą przed powodzią, realizacją tych inwestycji, z koniecznością ciągłego monitorowania stanu zabezpieczeń oraz bieżącego zagrożenia w tym zakresie, analizowaniem ryzyka, zapewnieniem odpowiednich sił i środków reagowania, procesami planowania i ćwiczeniem scenariuszy na wypadek powstania zagrożenia.

Wszystkie te sprawy mieszczą się w ramach systemu zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym, który w pierwszej kolejności realizowany jest przez gminę, a dokładniej przez organ zarządzania kryzysowego na poziomie gminy – wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Oprócz konieczności realizacji ustawowych zadań w tym zakresie, na organie tym spoczywa również duża odpowiedzialność polityczna, konieczność zapewnienia oczekiwań społeczności lokalnej dotyczącej bezpieczeństwa na obszarze gminy, zaspokojenia potrzeb i żądań mieszkańców w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Natomiast realizacja zadań w obszarze bezpieczeństwa przeciwpowodziowego na terenie gminy związana jest z koniecznością współpracy i dokonywania wielu uzgodnień z innymi podmiotami, zarówno z organami władzy publicznej wyższych szczebli – powiatowym, wojewódzkim i centralnym, jak również z podległymi tym organom podmiotami odpowiedzialnymi za realizację zadań z zakresu infrastruktury przeciwpowodziowej funkcjonującymi w ramach administracji państwowej czy samorządowej, organizacjami pozarządowymi, a często także z podmiotami prywatnymi, których działalność związana jest z oddziaływaniem na środowisko i infrastrukturę przeciwpowodziową.

Celem niniejszego opracowania jest wskazanie istoty zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym w kontekście zagrożeń powodziowych, a także wskazanie elementów dysfunkcjonalnych, czyli najważniejszych problemów w realizacji ustawowych zadań gminy w tym przedmiocie. Problematyka w nim poruszana z jednej strony dotyczy teoretycznych

7 Art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 (z późn. zm.).

89

aspektów zarządzania kryzysowego i wskazania najważniejszych podmiotów, które realizują zadania w ramach systemu zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym. Z drugiej strony, analiza przedstawia praktyczne aspekty realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w gminie, ze szczególnym uwzględnieniem pierwszych dwóch etapów tego procesu: faz przygotowania i zapobiegania. Uwypuklone zostały przede wszystkim trudności wynikające z rozbieżności między teorią a praktyką zarządzania kryzysowego. Główny problem badawczy skupia się więc przede wszystkim na poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie dotyczące tego, czy organizacja szeroko rozumianego systemu zarządzania kryzysowego pozwala organowi zarządzania kryzysowego na poziomie gminy właściwie realizować zadania związane z zabezpieczeniem gminy przed zagrożeniem powodziowym? Pytania szczegółowe dotyczą z kolei następujących kwestii: jaka jest istota zarządzania kryzysowego?; na czym polega realizacja zadań z zakresu zarządzania kryzysowego na poszczególnych jego etapach?; jakie

podmioty są odpowiedzialne w tym przedmiocie?; jak

w praktyce wygląda współpraca między podmiotami odpowiedzialnymi za szeroko rozumianą infrastrukturę zarządzania kryzysowego na obszarze gminy w kontekście zagrożenia powodzią?; jakie są najważniejsze problemy w realizacji zadań w tym przedmiocie?; czy rozwiązania w tym zakresie zmierzają we właściwym kierunku?; czy podejmowane są próby zmian istniejącego stanu rzeczy?

Tak ujęta problematyka pozwala na zbudowanie następującej tezy badawczej:

teoretyczna organizacja systemu zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym nie uwzględnia specyficznych uwarunkowań lokalnych i sektorowych w zakresie konieczności współpracy i dokonywania wielu uzgodnień między różnymi podmiotami odpowiedzialnymi za realizację zadań w ramach szeroko rozumianego zarządzania kryzysowego. Główne problemy wynikają z niewłaściwej alokacji zasobów, przede wszystkim finansowych, rozproszenia środków i infrastruktury zarządzania kryzysowego oraz ze związanych z tym problemów komunikacyjnych między podmiotami odpowiedzialnymi za realizacje poszczególnych zadań w ramach tego systemu oraz jego koordynację. Problemy te dotyczą przede wszystkim podziału kompetencji w ramach pierwszych dwóch i zarazem najważniejszych etapów przedmiotowego procesu. Przyczynia się to do obniżenia efektywności funkcjonowania zarządzania kryzysowego w fazie reagowania oraz odbudowy, co pośrednio przekłada się także na wielkość strat materialnych i niematerialnych społeczności lokalnych w obliczu zagrożenia. Na powyższe uwarunkowania nakłada się jeszcze sfera funkcjonowania wójtów, burmistrzów i prezydentów – organów zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym – jako władzy politycznej. Niezależnie od ich ustawowych zadań i często

90

braku możliwości podjęcia odpowiednich i adekwatnych do skali zagrożenia działań w ramach przeciwdziałania zagrożeniu powodziowemu ze względu na przedmiotową właściwość innych instytucji, to na nich spoczywa odpowiedzialność polityczna za zapewnienie bezpieczeństwa na obszarze gminy.

Próba odpowiedzi na wszystkie postawione wyżej pytania badawcze oparta jest przede wszystkim o analizę właściwych aktów prawnych rangi ustawowej i wydawanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, a także literatury w zakresie bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego. Ponadto, podstawowe wnioski dotyczące zderzenia teorii z praktyką, opierają się również na obserwacji uczestniczącej wynikającej z doświadczenia zawodowego autora w strukturach zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym. Przydatne również były informacje zamieszczane na stronach internetowych różnych organów i organizacji właściwych w przedmiocie realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w Polsce.

Opracowanie dotyczy problemów w oparciu o stan istniejący do końca 2017 roku. Wraz z początkiem roku 2018 wprowadzone zostały nowe rozwiązania prawne, których efektywność i skuteczność nie jest jeszcze znana.

Zagrożenie powodziowe jako jedno z głównych zagrożeń dla bezpieczeństwa powszechnego w Polsce

Sprawy zarządzania kryzysowego w Polsce dotyczą w głównej mierze zagrożeń w ramach tzw. bezpieczeństwa powszechnego. Pojęcie to odnosi się do zapewnienia ochrony

„życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych”⁸. Związane jest z koniecznością zabezpieczenia przed zagrożeniami tkwiącymi w przyrodzie, związanymi z siłami natury, lecz także przed skutkami działalności człowieka. Jest ono również ściśle związane z kategorią bezpieczeństwa ekologicznego, gdzie przedmiotem oddziaływania tego typu zagrożeń jest z kolei środowisko naturalne⁹.

Wśród zagrożeń związanych z siłami natury, można wymienić między innymi powodzie, silne wiatry (huragany), osuwiska ziemi, trzęsienia ziemi czy susze, natomiast

8 B. Wiśniewski, S. Zalewski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań administracji publicznej, Wyższa Szkoła Administracji, Bielsko Biała 2006, s. 35.

9 Ibidem, s. 35.

91

zagrożenia spowodowane działalnością człowieka obejmują zdarzenia o charakterze militarnym, komunikacyjnym, budowlanym czy technologicznym (m .in. pożary, awarie, wypadki)¹⁰. Gdy następstwa tego rodzaju klęsk naturalnych lub awarii technicznych osiągają wielkie rozmiary, możemy mieć do czynienia z klęskami żywiołowymi¹¹.

Klęski żywiołowe stanowią ok. 54 % wszystkich zdarzeń nadzwyczajnych, które miały miejsce w XX wieku¹². Wśród nich najczęściej występującym w Polsce zagrożeniem są pojawiające się cyklicznie powodzie¹³, najczęściej opadowe (spowodowane nawalnymi lub rozległymi opadami deszczu, szczególnie w okresie letnim oraz roztopowe (spowodowane topnieniem mas śnieżnych, występujące głównie okresie wiosennym).

Powódź jest zjawiskiem polegającym na „czasowym pokryciu przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałym na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza”¹⁴, powodującym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, ich mienia oraz środowiska. Inne, bardziej praktyczne definicje powodzi wskazują na infrastrukturę przeciwpowodziową i skutki dla ludności: „powódź to wezbranie wody, podczas którego woda po przekroczeniu stanu brzegowego lub poziomu korony wału przeciwpowodziowego zalewa dolinę rzeczną powodując straty gospodarcze, zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz dezorganizację ich normalnego bytowania, a także straty materialne w postaci niszczenia domów, dróg, upraw, skażenia wody i terenu, itp.”¹⁵.

Zjawiska powodzi czasem są potęgowane również przez równolegle występujące podtopienia terenu, które często także występują samodzielnie, przy bardzo dużym zagrożeniu powodziowym (nie koniecznie następnie dochodzi do powodzi), i które definiowane są jako

„pojawienie się wód podziemnych blisko powierzchni terenu w związku z: obniżeniem powierzchni terenu, piętrzeniem wód podziemnych na skutek podnoszenia się zwierciadła wód w ciekach i zbiornikach powierzchniowych, antropogenicznym zahamowaniem przepływu wód

10 Wg K. Przeworskiego, [w:] R. Jakubczak (red.), Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa III RP, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa 2003, załącznik nr 33.

11 Art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1897).

12 I. Sterczewska, Wybrane elementy zarządzania kryzysowego, [w:] Zeszyt Naukowy Wyższej Szkoły Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego „Apeiron”, Nr 5, Kraków 2015, s. 170.

13 B. Wiśniewski, S. Zalewski (red.), Bezpieczeństwo…, s. 74.

14 Art. 16 pkt 43 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.).

15 Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego (powiat chrzanowski), Podtopienia i powodzie, http://www.pczk.pl/baza-dobrych-praktyk/bezpieczne-wakacje/podtopienia-i-powodzie.html [16.02.2018 r.].

92

podziemnych”¹⁶. Zależą one również od infrastruktury przeciwpowodziowej na danym terenie, a także mogą być przyczyną poważnych sytuacji kryzysowych.

Dane prezentowane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie” (RZGW w Krakowie) wskazują na statystyki wezbrań powodziowych, z których wynika, że w XX wieku w dorzeczu Wisły wystąpiło ponad 30 wielkich powodzi letnich i zimowych (największe miały miejsce w latach: 1903, 1924, 1927, 1934, 1938, 1947, 1960, 1962, 1970, 1972, 1979, 1980, 1982, 1983 i 1997), natomiast w dorzeczu Odry największe powodzie wystąpiły w latach:

1903, 1924, 1930, 1938, 1940, 1941, 1947, 1953, 1965, 1977 1985 oraz 1997. Z danych tych wynika, że w dorzeczu Wisły większe powodzie mogą występować co około 3 lata, a w przypadku dorzecza Odry co około 5 lat¹⁷.

Istota zarządzania kryzysowego

Przeciwdziałanie zagrożeniom powodziowym jest często podstawowym i nieodłącznym elementem działalności struktur zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym, szczególnie w miejscowościach położonych w dorzeczach i zlewniach wielkich rzek.

Historyczne doświadczenia wielu społeczności lokalnych, szczególnie tych dotkniętych ostatnimi wielkimi powodziami z lat 1997 (tzw. powódź tysiąclecia) czy 2010, zadecydowały o konieczności skoncentrowania uwagi w przedmiocie zarządzania kryzysowego na przygotowywaniu się na ewentualne kolejne sytuacje kryzysowe. Obszar powodziowy zlewni Wisły i Odry dla południowej części kraju, gdzie wspomniane wyżej powodzie miały najpoważniejsze skutki, został zilustrowany poniżej (rys. 1).

Chociaż w wielu przypadkach rozwój wydarzeń niewątpliwie osiągnął punkt kulminacyjny sytuacji kryzysowej, czyli kryzys, i przyniósł niewyobrażalne wcześniej straty dla życia i zdrowia ludzi, ich mienia, zwierząt, środowiska oraz infrastruktury publicznej, a powrót do stanu normalnego, jeśli w ogóle był możliwy, trwał wiele lat, to raczej systemowe rozwiązania w tym zakresie w odniesieniu do praktycznych aspektów zarządzania kryzysowego dotyczą szerokiego podejścia obejmującego zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, a nie tylko podczas wystąpienia samego kryzysu.

16 Słownik hydrogeologiczny, Ekologia.pl, http://www.ekologia.pl/wiedza/slowniki/slownik-hydrogeologiczny/

podtopienie-terenu, [16.02.2018].

17 Powodzie w Polsce i Małopolsce, Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie”, http://www.krakow.rzgw.gov.pl/wodypolskie_old/index.php?option=com_content&view=article&id=1055:pow odzie-w-polsce-i-malopolsce&catid=103&Itemid=252&showall=1&limitstart=&lang=pl [14.02.2018].

93

Pojęcie zarządzania kryzysowego (z ang. crisis management) zaimplementowane w Polsce stanowi pewne określenie uproszczone i z samej nazwy może wskazywać na

„zarządzanie kryzysem”, natomiast należy je postrzegać jako pewną metodę czy model zarządzania bezpieczeństwem w kontekście szeroko rozumianej sytuacji kryzysowej, zarówno w trakcie samego kryzysu, jak również w fazie przed i pokryzysowej, a nawet jeszcze szerzej – w czasie normalnego funkcjonowania państwa i struktur zarządzania kryzysowego – podczas stanu stabilnego, względnego spokoju, kiedy jest rzeczywiście czas na podejmowanie odpowiednich działań przygotowawczych, prewencyjnych na wypadek potencjalnych zagrożeń.

Rys. 1 Obszar powodziowy zlewni Wisły i Odry dla obszaru południowej Polski

Źródło: Informatyczny System Osłony Kraju, http://mapy.isok.gov.pl/imap/ [14.02.2018].

Kryzys, jeżeli występuje, jest elementem (punktem kulminacyjnym) sytuacji kryzysowej, przy czym każdy kryzys zawiera się w pojęciu sytuacji kryzysowej, natomiast sama sytuacja kryzysowa może wielokrotnie wywołać kryzys, chociaż nie zawsze musi do niego doprowadzić¹⁸. Każdy kryzys jest więc sytuacją kryzysową, ale nie każda sytuacja kryzysowa oznacza konieczność wystąpienia kryzysu. Według definicji prezentowanej przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, „kryzys (łac. crisis, z gr. krisis) to punkt zwrotny, przełomowy, moment rozstrzygający, jakościowa zmiana, zmaganie się, walka, w której konieczne jest działanie pod presją czasu. Charakterystyczną cechą kryzysu jest nagłość,

18 W. Otwinowski, Kryzys i sytuacja kryzysowa, „Przegląd Naukowo-Metodyczny. Edukacja dla Bezpieczeństwa”

Nr 2, 2010, s. 87.

94

zaskoczenie, chociaż zazwyczaj można zaobserwować pewne symptomy zapowiadające jego nadejście”¹⁹. Kryzys oznacza zdarzenie nagłe, sytuację niekorzystną, która wymyka się spod kontroli i wpływa na funkcjonowanie państwa, społeczeństwa, instytucji czy danej osoby, może stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi, mienia i środowiska, a reagowanie na nią wymaga zaangażowania wielu sił i środków²⁰.

Sytuacja kryzysowa z kolei, to „zespół okoliczności zewnętrznych i wewnętrznych, wpływających na dany układ (system) w ten sposób, iż zaczyna się w nim i jest kontynuowany proces zmienny, w rezultacie czego dochodzi do zachwiania równowagi, a następnie jej przywrócenia, dzięki podjętym środkom regulacji (nadzwyczajne działania)”²¹. Zgodnie z ustawową definicją, sytuacja kryzysowa związana jest z negatywnym wpływem na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska i może oddziaływać ograniczająco na funkcjonowanie właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków²².

Również pojęcie zarządzania kryzysowego może być dosłownie odnoszone do samego kryzysu i dotyczyć zarządzania w kryzysie czy kryzysem (ang. crisis management). W tym kontekście dotyczyć będzie węższego pojmowania sytuacji kryzysowej i polega na

„dysponowaniu zasobami w ramach posiadanej władzy organizacyjnej pod presją, w sytuacji napięcia i niepokoju”²³.

W odniesieniu natomiast do szerszego kontekstu sytuacji kryzysowej, właściwsze może być stosowanie podejścia bardziej praktycznego – przez traktowanie zarządzania kryzysowego jako zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Przykładem takiego, szerszego rozumienia tego procesu może być definicja zamieszczona w „Słowniku terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego” Akademii Obrony Narodowej: „reagowanie na nadciągający lub trwający kryzys i usuwanie jego skutków w cyklu zdarzeń i czynności, od przewidywania i planowania antykryzysowego wraz z reagowaniem na codzienne zdarzenia, aż po zakończenie odbudowy

19 Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Księga Komunikacji Kryzysowej 2017, https://rcb.gov.pl/ksiega- komunikacji-kryzysowej-2017/ s. 7, [22.02.2018].

20 Ibidem, s. 7.

21 A. Kurkiewicz (red.), Zarządzanie kryzysowe w samorządzie, Municipium S.A., Warszawa 2008, s. 17.

22 Art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 209 (z późn. zm.).

23 W. Kitler, A. Skrabacz, Bezpieczeństwo ludności cywilnej. Pojęcie, organizacja, i zadania w czasie pokoju, kryzysu i wojny, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warszawa 2010, s. 80.

95

ze zniszczeń (przygotowanie, reagowanie, odbudowa)”²⁴. Podobnie szeroko, ale w sposób zadaniowy zarządzanie kryzysowe (zarządzanie w sytuacjach kryzysowych) ujmuje Jan Gołębiewski²⁵:

„zarządzanie kryzysowe to wiedza, przewidywanie, obserwowanie, analizowanie, ocenianie, wyciąganie wniosków, eliminowanie i ograniczanie ryzyka, zapobieganie zagrożeniom, ograniczanie ich skali, gdy wystąpią, niedopuszczanie do przerodzenia się ich w katastrofy, edukacja społeczeństwa, budowa i utrzymanie systemów, szkolenie służb, kształtowanie świadomości złożoności otoczenia i standardów bezpieczeństwa, planowanie, alokacja zasobów, szkolenie, weryfikacja rozwiązań, prowadzenie badań, mądre reagowanie i mądra odbudowa po katastrofie. Zarządzanie kryzysowe to zapewnienie niskiej wrażliwości (uodpornienie) ekspozycji na potencjalne zagrożenia.

(...) Zarządzanie kryzysowe polega na mądrej interakcji z otoczeniem w każdym czasie”.

W innym miejscu ten sam autor przedstawia to pojęcie w sposób bardziej uporządkowany i usystematyzowany, jako

„całokształt rozwiązań systemowych w zakresie ochrony ludności, realizowanych przez władze publiczne wszystkich szczebli, we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami i instytucjami, celem zapobiegania sytuacjom trudnym, niebezpiecznym, stwarzającym zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia, środowiska i infrastruktury, przygotowania systemu reagowania, a w razie wystąpienia zagrożeń – kształtowania i kontrolowania ich przebiegu, reagowania w sposób zapewniający minimalizowanie strat i akceptowany poziom bezpieczeństwa oraz odbudowy struktur społecznych po katastrofie”²⁶.

Z punktu widzenia funkcjonowania administracji publicznej w Polsce oraz organizacji systemu zarządzania kryzysowego, odnosząc pojęcie sytuacji kryzysowej do poziomu gminy, teoretycznie pojawia się ona dopiero wtedy, gdy siły i środki będące w dyspozycji wójta (burmistrza) lub prezydenta są niewystarczające do opanowania zagrożenia²⁷. Natomiast biorąc pod uwagę praktyczny kontekst zarządzania kryzysowego i konieczności przygotowywania się struktur zarządzania kryzysowego na szczeblu gminy do opanowywania zagrożeń mogących ewentualnie przekształcić się w sytuację kryzysową, a następnie również w kryzys, proponuję postrzegać proces zarządzania kryzysowego w sposób szerszy, to znaczy obejmujący nie tylko fazę przedkryzysową (eskalacji), sam kryzys (punkt kulminacyjny)

24 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2008, s. 179, http://mkuliczkowski.pl/static/pdf/slownik.pdf [14.02.2018].

25 J. Gołębiewski, Zarządzanie…, op. cit., s. 63 – 64.

26 Za: J. Gołębiewski, Gotowość kryzysowa państwa, czyli jak sprostać zagrożeniom, „Widza Obronna” 2004, nr 2, s. 164, [w:] K. R. Zieliński, Ochrona ludności. Zarządzanie kryzysowe, Difin, Warszawa 2017, s. 58 – 59.

27 Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Współpraca…, op. cit., s. 150.

96

i fazę pokryzysową (deeskalację), ale również stany stabilne: stan spokoju, normalnego funkcjonowania administracji, oraz stan ponownej stabilizacji, w których mogą powstawać bądź pewne symptomy kryzysu bądź inne zdarzenia po kryzysie (i sytuacji kryzysowej) będące jeszcze jego pokłosiem, jak również zwykłe zdarzenia, w których siły i środki zarządzania kryzysowego reagują w sposób normalny, co oczywiście ma również istotne znaczenie w kontekście zdolności ich reagowania we właściwej sytuacji kryzysowej. Takie ujęcie sytuacji kryzysowej, z uwzględnieniem okoliczności jej występowania, pozwala uchwycić również istotę działania struktur zarządzania kryzysowego na poziomie lokalnym, także w odniesieniu do ciągłości działania w tym przedmiocie, pozostawania w ciągłej gotowości, permanentnego monitorowania zagrożeń, planowania oraz przygotowywania odpowiednich sił i środków. Umiejscowienie sytuacji kryzysowej w szerokim kontekście zarządzania kryzysowego widoczne jest na rysunku nr 2.

Warto zwrócić tutaj uwagę na obecność sił i środków zarządzania kryzysowego we wszystkich fazach towarzyszących sytuacji kryzysowej, a także na istotną właściwość tego rodzaju sytuacji, polegającą na tym, że proces powrotu do normalności jest znacznie dłuższy niż proces rozwoju kryzysu²⁸. Niektórzy autorzy zaliczają też fazę spokoju jako fazę sytuacji kryzysowej, która „zawiera w sobie pojęcie stanu kryzysowego, w którym nie występuje znaczne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców i nie ma szczególnych zagrożeń dla celów wysokiego priorytetu, z punktu widzenia działania struktur administracji”²⁹. Występują już w niej jednak, pewne przesłanki wystąpienia sytuacji kryzysowej³⁰. Takie ujmowanie sytuacji kryzysowej z punktu widzenia funkcjonowania struktur zarządzania kryzysowego wydaje się jak najbardziej zasadne.

Rys. 2 Schemat sytuacji kryzysowej w kontekście zarządzania kryzysowego.

28 A. Kurkiewicz (red.), Zarządzanie…, op. cit., s. 17.

29 K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 52.

30 Ibidem, s. 52.

97

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: K. R. Zieliński, Ochrona ludności. Zarządzanie kryzysowe, Difin, Warszawa 2017, K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Difin, Warszawa 2010.

W ramach zarysowanego powyżej szerszego sposobu rozumienia zarządzania kryzysowego, traktuje się je jako proces realizacji zadań w oparciu o cztery zasadnicze etapy (fazy):

1) Zapobieganie – dotyczy przede wszystkim działań o charakterze technicznym, planistycznym i inwestycyjnym. Głównym ich celem jest niedopuszczenie do powstania zagrożenia, a jeżeli nie jest to możliwe, do ograniczenia jego skutków³¹. Jest to działalność ciągła, na którą składają się działania strukturalne (budowa różnych umocnień, zabezpieczeń, konstrukcji zmniejszających ryzyko danego zagrożenia, zastosowania odpowiednich technologii budowlanych itp.) oraz pozastrukturalne (działalność legislacyjna, edukacyjna, organizacyjna, planistyczna i kontrolna, zawieranie stosownych umów i porozumień, odpowiednie zagospodarowanie terenów i przewidywanie stref zagrożeń, wdrażanie i egzekwowanie prawa, stosowanie mechanizmów zachęcających do prewencji itp.)³².

31 K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 63 – 64.

32 J. Gołębiewski, Zarządzanie…, op. cit., s. 64 – 65.

98

2) Przygotowanie – faza ta stanowi kontynuację i rozwinięcie pierwszej fazy w celu osiągnięcia wysokiego poziomu gotowości przeciwdziałania różnego rodzaju zagrożeniom³³. Obejmuje działania nietechniczne: przewidywanie i ocenę potencjalnych zagrożeń, ich analizę oraz określenie prawdopodobieństwa wystąpienia (szacowanie ryzyka)³⁴, a także przygotowania służb, zasobów, organizacji oraz ludności do odpowiedniej reakcji i zdolności przetrwania i funkcjonowania w obliczu zagrożenia³⁵. Będą to zadania z zakresu działalności planistycznej, prowadzenia badań naukowych, monitoringu zagrożeń, opracowywania planów i procedur działania, przygotowywania, rozpoznawania i uzupełniania sił i środków (SIS) niezbędnych do prowadzenia działań, opracowywania aktów prawnych, zasad finansowania działań, organizacji systemów ubezpieczeń, szkoleń personelu ratowniczego i kryzysowego, przedsięwzięć edukacyjnych skierowanych do społeczeństwa, wprowadzania i doskonalenia technik informowania o zagrożeniach, prognozowaniu zagrożeń oraz przygotowania ewakuacji³⁶.

3) Reagowanie – obejmuje przedsięwzięcia prowadzone w obliczu wystąpienia zdarzenia, których celem jest opanowanie trudnej sytuacji, pomoc ofiarom oraz zapobieżenie stratom wtórnym³⁷. Dotyczy działań ratowniczych albo naprawczych, zarówno pomocy materialnej, jak również psychologicznej³⁸. Etap ten związany jest z realizacją planów i procedur w oparciu o siły i środki, które były przygotowywane w ramach dwóch pierwszych faz. Można tu wskazać takie działania jak organizacja centrum operacyjnego, poszukiwanie i ratownictwo, ewakuacja ludności, dostarczanie pomocy ludności zagrożonej, organizacja łączności mobilnej, zapewnienie porządku publicznego, doraźne naprawy, monitorowanie rozwoju sytuacji, dokumentowanie zdarzeń, szacowanie strat i szkód, organizacja pomocy medycznej oraz komunikacji kryzysowej, a w razie konieczności wprowadzenie także jednego ze stanów zagrożeń nadzwyczajnych³⁹.

33 Ibidem, s. 65.

34 K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 64 – 65.

35 J. Gołębiewski, Zarządzanie…, op. cit., s. 65.

36 Ibidem, s. 64 – 65 oraz K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 64.

37 J. Gołębiewski, Zarządzanie…, op. cit., s. 65 oraz K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 65.

38 K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 65.

39 J. Gołębiewski, Zarządzanie…, op. cit., s. 65.

99

4) Odtwarzanie (odbudowa) – etap, którego zasadniczym celem jest przywrócenie stanu z czasu przed kryzysem w możliwie jak najkrótszym czasie, przy czym działania (zarówno w sferze organizacyjnej jak również w przedmiocie infrastruktury technicznej) powinny być realizowane w taki sposób, aby w przyszłości zmniejszyć ich podatność na podobne zdarzenia⁴⁰. Na tym etapie istotne będzie usuwanie skutków i odbudowa różnego rodzaju zasobów, a także weryfikacja planów i procedur z pierwszych dwóch faz, wyciągnięcie wniosków oraz ewentualne ich korekty. Również na tym etapie widoczny będzie wpływ działań zapobiegawczych i przygotowań na wypadek wystąpienia zdarzenia. Zadania mogą tu zostać podzielone na krótkoterminowe (zapewnienie warunków przetrwania, doraźna pomoc, uruchomienie systemów ubezpieczeń i pomocy społecznej, udzielanie pożyczek, dotacji, darowizn i subwencji, informowanie ofiar o prawach i obowiązkach, pomoc w znalezieniu pracy itp.) oraz długoterminowe (przeprowadzenie odbudowy, analizy, prewencja i profilaktyka)⁴¹.

Pierwsze dwie fazy są najważniejszymi elementami procesu zarządzania kryzysowego i według szacunków powinny stanowić około 85% wszystkich działań⁴². Działania techniczne i nietechniczne w tych dwóch fazach mogą ograniczyć możliwość wystąpienia kryzysu, a jeżeli już wystąpi, to od nich zależy rozmiar ewentualnych strat, szybkość reakcji, czas odbudowy, ponoszone koszty w trakcie reagowania i na odbudowę. Można więc zauważyć, że zarządzanie kryzysowe (w sytuacji kryzysowej) jest bardzo istotne także w fazach stabilnych (spokoju i ponownej stabilizacji) towarzyszących sytuacjom kryzysowym, a nie tylko w bezpośrednim podejmowaniu aktywności w fazach eskalacji, kryzysu i deeskalacji.

Podmioty odpowiedzialne za realizację zadań na poszczególnych etapach zarządzania kryzysowego

W ramach systemu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa można wyodrębnić podsystem bezpieczeństwa powszechnego, który stanowi „zbiór organów władzy i administracji publicznej, metod oraz sposobów działania związanych

40 K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 65 – 66.

41 J. Gołębiewski, Zarządzanie…, op. cit., s. 66.

42 K. R. Zieliński, Ochrona…, op. cit., s. 66.

100

z ochroną życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych”⁴³.

Zarządzanie kryzysowe (w sytuacjach kryzysowych), szczególnie w kontekście zwalczania zagrożeń powodziowych dotyczy w głównej mierze podsystemu bezpieczeństwa powszechnego. Zasadniczo, można w tym aspekcie wymienić przede wszystkim dwa poziomy – poziom kierowania oraz realizacji zadań (wykonawczy) w poszczególnych fazach zarządzania kryzysowego.

Pierwszy obejmuje przede wszystkim organy zarządzania kryzysowego na wszystkich szczeblach funkcjonowania państwa. Na poziomie centralnym organem zarządzania kryzysowego jest Prezes Rady Ministrów i podlegli mu ministrowie oraz Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego jako organ opiniodawczo-doradczy i Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, pełniące funkcję centrum zarządzania kryzysowego na poziomie krajowym.

Wojewoda jest z kolei organem zarządzania kryzysowego na poziomie województwa, gdzie funkcjonuje również Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego (funkcja opiniodawczo- doradcza) oraz Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego⁴⁴. Na poziomie lokalnym, organami zarządzania kryzysowego są w przypadku gmin i miast wójtowie, burmistrzowie, prezydenci, a w przypadku powiatów – starostowie, wspierani przez odpowiednio Powiatowe i Gminne Zespoły Zarządzania Kryzysowego⁴⁵. Na poziomie powiatu obligatoryjnie tworzone jest również Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego, a na poziomie gminy może być tworzone Gminne Centrum Zarządzania Kryzysowego⁴⁶. Terenowe organy zarządzania kryzysowego funkcjonują w oparciu o tworzone w urzędach je obsługujących specjalne komórki dedykowane zarządzaniu kryzysowemu, które przyjmują różne nazwy w zależności m in. od szczebla administracji oraz wielkości jednostek podziału administracyjnego kraju, czy jednostek organizacyjnych. Najczęściej funkcjonują jako Wydziały Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego⁴⁷, Referaty Zarządzania Kryzysowego⁴⁸, czy samodzielne stanowiska ds. bezpieczeństwa, zarządzania kryzysowego, obrony cywilnej, ochrony ludności

43 B. Wiśniewski, S. Zalewski (red.), Bezpieczeństwo…, s. 102.

44 Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Współpraca…, op. cit., s. 151.

45 Ibidem.

46 Ibidem.

47 Np. https://www.bip.krakow.pl/?id=32&sub=struktura&query=id%3D10787%26pz%3D1 [14.02.2018], http://wzk.poznan.uw.gov.pl/ [14.02.2018].

48 Np. http://bip.pszczyna.pl/lista/referat-zarzadzania-kryzysowego [14.02.2018], http://bip.zuromin-powiat.pl/

Article/get/id,15044.html [14.02.2018].

101

i spraw obronnych itp.⁴⁹. Często jest to kombinacja wymienionych wyżej zadań czy obszarów bezpieczeństwa powszechnego, szczególnie w mniejszych jednostkach, a czasami zadania w tym zakresie powierzane są innym wydziałom czy referatom, najczęściej właściwym w sprawach ochrony środowiska lub spraw obywatelskich⁵⁰.

Istotną rolę na poziomie kierowania można też przypisać podległemu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej (KG PSP), który organizuje Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (KSRG), a także nim kieruje i koordynuje jego funkcjonowanie (poprzez struktury terenowe, czyli Wojewódzkich, a następnie Powiatowych Komendantów Państwowej Straży Pożarnej)⁵¹. W przedmiocie określania zadań lub koordynacji względem KSRG kompetencje terenowe pozostają też w rękach wojewodów, starostów oraz wójtów (burmistrzów, prezydentów)⁵².

Poziom realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, poza organami wymienionymi powyżej, obejmuje różne podmioty państwowe, samorządowe, pozarządowe, komunalne, a także prywatne, które albo zajmują się planowaniem czy dostarczaniem prognoz i informacji o zagrożeniach, albo stanowią zaplecze logistyczne, czy wreszcie realizują faktycznie konkretne czynności w postaci reagowania na zdarzenia. W dużej części podmioty te skupiają się w ramach wspomnianego już Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG), który stanowi „integralną część organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą, w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska, prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń;

system ten skupia jednostki ochrony przeciwpożarowej, inne służby, inspekcje, straże, instytucje oraz podmioty, które dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodziły się

49 Np. https://bip.malopolska.pl/ugtomice,m,255876,samodzielne-stanowisko-ds-zarzadzania-kryzysowego-i- ochrony-ludnosci.html [14.02.2018], http://bip.grodzisk.pl/Article/id,1215.html [14.02.2018], http://bip.bisztynek.pl/121/Samodzielne_Stanowisko_ds__Obronnych_2C_Obrony_Cywilnej_2C_Informacji_Ni ejawnych__2C_Zarzadzania_Kryzysowego_2C_Ochrony_p_poz__i_BHP/ [14.02.2018].

50 Np. http://www.bip.miedzyrzecz.pl/procedury/19/wydzial/2/ [14.02.2018], http://umkonskie.pl/struktura/

wydzialy/wydzial-spraw-obywatelskich/ [14.02.2018], http://www.poddebicki.pl/asp/pl_start.asp?typ=14&

menu=32&strona=1 [14.02.2018], http://sucha-beskidzka.pl/ pl/802/0/gks-referat-gospodarki-komunalnej-i- ochrony-srodowiska.html [14.02.2018].

51 Art. 10 i 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1204 (z późn. zm.) oraz art. 14 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 (z późn. zm.).

52 Art. 14 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 (z późn.

zm.).

102

współdziałać w akcjach ratowniczych”⁵³. Wśród podmiotów KSRG, na poziomie lokalnym podstawową rolę odgrywają często – obok PSP – ochotnicze straże pożarne, których działalność finansowana jest przede wszystkim z budżetów gmin⁵⁴.

Ponadto, zadania w ramach zarządzania kryzysowego na różnych jego etapach oraz szczeblach administracyjnych państwa, realizowane są przez inne organy i jednostki, które albo realizują swoje ustawowe zadania (np. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, marszałek województwa, pogotowie ratunkowe, przedsiębiorstwa państwowe i komunalne) albo w sposób społeczny i komercyjny zajmują się różnymi aspektami bezpieczeństwa państwa. W kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym warto w tym miejscu dodać, że organami odpowiedzialnymi za gospodarkę wodną w Polsce do końca 2017 roku byli: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, wojewodowie oraz organy jednostek samorządu terytorialnego⁵⁵.

Możliwość realizacji zadań i jej jakość, a w konsekwencji również niezakłócone funkcjonowanie całego systemu zarządzania kryzysowego, w pewnym stopniu zależy również od różnego rodzaju podmiotów (publicznych i prywatnych), które bezpośrednio nie wykonują zadań na rzecz bezpieczeństwa, natomiast z uwagi na miejsce prowadzenia działalności, posiadaną infrastrukturę czy obszar funkcjonowania, często stanowią istotny element w zarządzaniu kryzysowym na poszczególnych jego etapach (np. właściciele nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu potencjalnych zagrożeń, administratorzy infrastruktury położonej lub funkcjonującej w newralgicznych miejscach z punktu widzenia bezpieczeństwa powszechnego, jak również infrastruktury istotnej z punktu widzenia realizacji zadań w ramach zarządzania kryzysowego, a także wszystkie inne podmioty posiadające możliwości

53 Art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 (z późn. zm.).

54 Ibidem, art. 32 ust. 2 i 3.

55 Art. 4 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne t. j. Dz U. z 2017 r., poz. 1121 (z późn. zm.); Nowa ustawa wymienia następujące organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej,minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej, Prezes Wód Polskich, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich,dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich, dyrektor urzędu morskiego, wojewoda, starosta, wójt, burmistrz lub prezydent miasta; na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r, poz. 1566 (z późn. zm.).

103

oddziaływania na różne elementy tego systemu w postaci m. in. możliwości lub zdolności organizacyjnych, logistycznych, komunikacyjnych czy mobilizacyjnych).

Główne problemy dotyczące realizacji zadań zarządzania kryzysowego w ramach fazy zapobiegania i przygotowania w kontekście zagrożenia powodziowego na poziomie lokalnym

Jak już zostało to wspomniane w poprzednich częściach opracowania, kluczowa dla efektywnego funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego jest realizacja przedsięwzięć w dwóch jego pierwszych etapach: zapobiegania i przygotowania. Oba etapy odgrywają w głównej mierze funkcje prewencyjną względem zagrożeń związanych z powodzią. W dużej mierze są od siebie zależne i się uzupełniają. Dlatego w tej części pracy zostaną potraktowane łącznie, w ramach zarysowanej działalności prewencyjnej.

W praktyce zarządzania kryzysowego na szczeblu lokalnym zadania związane z zapobieganiem i przygotowaniem wobec zagrożeń powodziowych mogą dotyczyć takich przedsięwzięć jak:

1) Właściwe planowanie przestrzenne;

2) Odpowiednie zagospodarowanie terenów zagrożonych;

3) Budowa zbiorników retencyjnych, ich utrzymanie i zarządzanie nimi;

4) Budowa i utrzymanie polderów przeciwpowodziowych;

5) Budowa i utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych;

6) Utrzymywanie w należytym stanie koryt rzek;

7) Utrzymywanie w należytym stanie urządzeń hydrotechnicznych;

8) Utrzymywanie w należytym stanie infrastruktury komunikacyjnej (drogowej, kolejowej) oraz przesyłu energii i telekomunikacyjnej (rurociągi, słupy sieci energetycznych, przewody telekomunikacyjne itp.) i innej przechodzącej przez rzeki i cieki wodne oraz zlokalizowanej w obszarach potencjalnie zagrożonych powodzią;

9) Budowa, wyposażenie i utrzymywanie magazynów przeciwpowodziowych;

10) Tworzenie systemu monitoringu, alarmowania i ostrzegania o zagrożeniach;

11) Zakup i utrzymywanie specjalistycznego sprzętu i wyposażenia;

12) Zakup i utrzymywanie systemów i środków łączności oraz przepływu informacji;

13) Szacowanie ryzyka w obszarze bezpieczeństwa przeciwpowodziowego;

14) Tworzenie podstaw prawnych działania, planów, procedur, instrukcji postepowania na wypadek zagrożeń powodziowych i innych;

104

15) Szkolenia sił w ramach struktur zarządzania kryzysowego z uwzględnieniem istniejących i posiadanych środków oraz istniejących uwarunkowań na danym terenie;

16) Odpowiednie działania edukacyjne i szkoleniowe wśród społeczności lokalnej;

17) Ubezpieczenia infrastruktury i mienia przed ewentualnymi stratami na wypadek wystąpienia powodzi;

18) Monitorowanie zagrożeń i zapewnienie odpowiedniego przepływu informacji między różnymi podmiotami odpowiedzialnymi w ramach szeroko rozumianego systemu zarządzania kryzysowego i infrastruktury w ramach zarządzania kryzysowego.

Na podstawie wyżej wymienionych zadań widać szeroką skalę wielowymiarowych aktywności różnych podmiotów, od planowania przestrzennego i rozpoznawania zagrożeń aż po kwestie związane z utrzymaniem różnych obiektów czy wyposażeniem odpowiednich służb w niezbędne środki i ich wyszkoleniem, czy wreszcie miękkie działania związane z komunikacją między instytucjami czy w ramach danej społeczności lokalnej.

Główna rola w tym zakresie spoczywa oczywiście na organie zarządzania kryzysowego czyli na wójcie (burmistrzu, prezydencie), który jest z jednej strony gospodarzem terenu, którego funkcjonowanie systemu dotyczy, a z drugiej organizatorem systemu zarządzania kryzysowego na tym terenie. To w jego gestii będą leżały przedsięwzięcia związane z uzgodnieniami, koordynacją różnych podmiotów i działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa powodziowego, ogłaszanie i odwoływanie pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego, jak również opracowywanie i uaktualnianie planów zarządzania kryzysowego i planów operacyjnych ochrony przed powodzią⁵⁶. Jak już to zostało podkreślone we wstępie, na nim też spoczywa główna odpowiedzialność polityczna za stan przygotowań, utrzymanie infrastruktury, monitorowanie i informowanie o zagrożeniach, niezależnie od tego, czy to bezpośrednio na nim spoczywają ustawowe obowiązki w tym przedmiocie.

O ile kompetencje organu gminy w sprawach dotyczących planowania przestrzennego, przeznaczania terenów znajdujących się w obszarach potencjalnych zagrożeń pod określone rodzaje działalności, czy zapewnienie gotowości bojowej (głównie przez obowiązek finansowania) ochotniczych straży pożarnych, utrzymywanie magazynów przeciwpowodziowych itp., czy wreszcie współpraca z właściwą miejscowo komendą

56 Art. 19 ust. 1 i 2 z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 209 (z późn.

zm.) oraz art. 31a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 (z. późn, zm.).

105

powiatową Państwowej Straży Pożarnej w tym zakresie, nie budzi wiele wątpliwości, o tyle sprawy dotyczące infrastruktury przeciwpowodziowej oraz zabezpieczeń w tym obszarze, w praktyce powodować mogą wiele trudności.

Chociaż zapewnienie bezpieczeństwa na terenie gminy jest jednym z jej podstawowych zadań własnych, to w praktyce jego efekt końcowy zależy również od działalności innych podmiotów. W tym aspekcie do końca 2017 roku można wskazać na następujące podmioty, niezależne bezpośrednio od gmin, realizujące zadania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania kryzysowego w odniesieniu do zagrożeń powodziowych:

1) Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (na obszarze właściwej zlewni) – w zakresie planowania oraz utrzymywania we właściwym stanie koryt rzek – wód i urządzeń wodnych⁵⁷;

2) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych (instytucja powoływana przez marszałka województwa, na obszar danego regionu) – utrzymanie wałów przeciwpowodziowych i urządzeń hydrotechnicznych (m. in. przepusty)⁵⁸;

3) Właściciele/administratorzy budowli i urządzeń przechodzących przez rzekę (zakłady linii kolejowych, dyrekcje dróg, przedsiębiorstwa wodociągowe, gazociągowe, energetyczne, ciepłownicze, telekomunikacyjne itp.)⁵⁹.

W dużej mierze, to od wypełniania zadań w zakresie utrzymywania infrastruktury zarządzania kryzysowego (przeciwpowodziowej) i obowiązków (jako administratorów różnych obiektów i urządzeń) przez te podmioty, możliwe jest wywiązywanie się przez gminy z podstawowego i ogólnego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa społeczności lokalnej.

Niestety, w praktyce, takie ułożenie stosunków i rozłożenie odpowiedzialności między różnymi podmiotami, bez wyposażenia gmin w odpowiednie środki pozwalające efektywnie egzekwować konieczność realizacji zadań na odpowiednim poziomie przez zobowiązane do tego podmioty i sprawnie koordynować procesy zarządzania kryzysowego w tym zakresie, stanowi główny problem systemowy w obszarze zarządzania kryzysowego. Na ten główny

57 B. Głuchowska, I. Kosiorek-Godyń, Zarządzanie wodami w Polsce na przykładzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, [w:] Zarządzanie zasobami wodnymi w dorzeczu Odry – 2010 (red. B. Mońka), Materiały z XIII konferencji „ODRA 2010”, Kudowa-Zdrój 23–26 maja 2010 r., PZITS nr 894, ss. 324 – 328.

58 Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, O nas, http://szmiuw.pl/o-nas/ [14.02.2018]; oraz: NIK, Informacja o wynikach kontroli Ochrona przeciwpowodziowa w województwie małopolskim i świętokrzyskim, Najwyższa Izba Kontroli, Delegatura w Krakowie, Kraków 2009, Załącznik nr 5, s. 48.

59 Art. 64 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, t. j. Dz U. z 2017 r., poz. 1121 (z późn. zm.).

106

problem systemowy składają się następujące aspekty w praktyce utrudniające realizację zadań w sposób odpowiedni i efektywny:

1) rozdrobnienie podmiotów odpowiedzialnych za inwestycje oraz administrowanie infrastrukturą zarządzania kryzysowego;

2) rozbieżność interesów poszczególnych podmiotów⁶⁰;

3) duże trudności w zapewnieniu efektywnej koordynacji działań;

4) brak odpowiedniego przepływu informacji i chęci zrozumienia problemu pomiędzy poszczególnymi instytucjami (np. między gminami, zarządami gospodarki wodnej, zarządami melioracji i urządzeń wodnych, spółkami skarbu państwa oraz innymi podmiotami – administratorami infrastruktury), a także między różnymi podmiotami w ramach jednej spółki (np. między oddziałami przedsiębiorstw z różnych województw, gdy problem występuje na granicy województw);

5) niewystarczające środki finansowe na infrastrukturę przeciwpowodziową i/lub nieodpowiednia alokacja środków finansowych w tym przedmiocie.

Przykładem problemów we wskazanym obszarze może być kwestia utrzymywania w należytym stanie wałów przeciwpowodziowych i urządzeń technicznych (przepustów) – koszenie, oczyszczanie, konserwacja, odmulanie itp. Czasem bywa tak, że wobec braku środków finansowych, administrator wałów i przepustów – odpowiedni miejscowo zarząd melioracji i urządzeń wodnych albo spółka wodna, nie wykonują odpowiednio często i na odpowiednim poziomie prac w tym zakresie. Gminy, dbając o bezpieczeństwo przeciwpowodziowe lub realizując postulaty mieszkańców, starają się wykonywać te czynności we własnym zakresie korzystając z usług ochotniczych straży pożarnych czy służb komunalnych oraz innych podmiotów, co potęguje kolejne problemy w relacjach z tymi podmiotami, oraz na co brakuje odpowiednich podstaw prawnych, chociażby w przedmiocie finansowania takiej działalności.

Podobne dysfunkcje systemowe w tym przedmiocie dotyczą kwestii usuwania przeszkód z koryt rzek, co wiąże się bezpośrednio z ich drożnością, zapewnieniem odpowiedniego przepływu wody oraz w konsekwencji przekłada się bezpośrednio na bezpieczeństwo przeciwpowodziowe społeczności lokalnych. Mogą mieć miejsce sytuacje, w których różne podmioty przerzucają się odpowiedzialnością za konieczność usuwania nieczystości z koryta rzeki zalegających np. na budowli przechodzącej przez rzekę.

W zarządzaniu kryzysowym bardzo liczy się czas i szybkość działania i nie może tu być miejsca

60 NIK, Informacja…, op. cit., s. 15.

107

na trwające miesiącami czy nawet latami wymiany pism z udziałem prawników poszczególnych instytucji, w których przykładowo administrator wiaduktu kolejowego na rzece na granicy dwóch województw, podnosi argumenty, że gałęzie i nieczystości powodujące zator nie są jego własnością, że nie posiada odpowiednich środków do ich usunięcia, a jeżeli należy to do jego obowiązków, to tylko na połowie budowli, ponieważ druga znajduje się w zarządzie ośrodka spółki z innego województwa, albo że utrzymanie koryta rzeki należy do innego podmiotu. Podmiot odpowiedzialny za utrzymanie koryta rzeki podaje argumenty odwrotne oraz wskazuje na podmiot odpowiedzialny za utrzymanie wałów, który powinien zadbać, żeby gałęzie nie dostały się do koryta rzeki. Z kolei ten podmiot próbuje przerzucić odpowiedzialność na właścicieli posesji znajdujących się w pobliżu wałów itd. Wobec bezskutecznych wezwań, znowu gmina – dbając o bezpieczeństwo na swoim terenie – w obliczu takiej sytuacji, będzie podejmowała próby usunięcia zagrożenia we własnym zakresie, w oparciu o siły i środki wspomniane w poprzednim przykładzie, z podobnymi wątpliwościami. Potencjalne zagrożenie w końcu zostanie usunięte, jednak takie działania rozwiązują problem zagrożenia jedynie doraźnie, natomiast w perspektywie długofalowej i w kontekście systemowym, stanowią o jego nawarstwianiu i kumulacji. Ponosi to za sobą także określone skutki finansowe dla gmin i budzi wątpliwości natury prawnej i kompetencyjnej.

Efekty braku odpowiednich bieżących działań w zakresie ochrony przeciwpowodziowej przez poszczególne podmioty oraz brak współpracy czy chociażby współdziałania i uzgodnień między tymi podmiotami, są przedstawione na fotografiach zamieszczonych poniżej.

Fot. 1 – 6 Efekty braku współpracy i współdziałania w ramach szeroko rozumianego systemu zarządzania kryzysowego w kontekście zagrożeń powodziowych.

108

Źródło: Fotografie pochodzą z archiwum autora.

Zakończenie

Większość tych problemów i trudności sprowadza się do wstępnego błędu systemowego organizacji zarządzania kryzysowego w Polsce w przedmiocie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, dotyczącego wadliwości procesów decyzyjnych na poziomie centralnym. Efektem tego jest marnotrawienie środków finansowych, zasobów, sił i środków oraz czasu struktur i personelu zarządzania kryzysowego na poziomach regionalnym i lokalnym, szczególnie gminnym. Stanowi to przede wszystkim zaniedbania systemowe w pierwszych dwóch fazach zarządzania kryzysowego, co może mieć negatywne konsekwencje w przedmiocie bezpośredniego zagrożenia powodzią dla mieszkańców gmin, zarówno dla ich życia i zdrowia, mienia oraz środowiska naturalnego. Dla organów gmin oznacza to również poważne konsekwencje polityczne.

Pewnym krokiem w kierunku połączenia niektórych podmiotów i działań z zakresu administrowania infrastrukturą w ramach zarządzania kryzysowego w kontekście zagrożeń powodziowych, co – zgodnie z zapowiedziami miało usprawnić przynajmniej cześć zadań

109

– jest obowiązująca od 2018 r. nowa ustawa Prawo wodne⁶¹. Czas pokaże, jak jej regulacje przełożą się na rozwiązania przynajmniej niektórych z przedstawionych problemów w praktyce. Niemniej jednak, podwojenie w ustawie liczby organów odpowiedzialnych za gospodarowanie wodami w Polsce w stosunku do poprzedniej ustawy, nie wróży niczego dobrego w kwestiach problemów poruszanych w niniejszym opracowaniu. Rozwiązaniem mogącym poprawić dotychczasowy skomplikowany układ i system zarządzania kryzysowego w przedmiocie zagrożeń powodziowych, mogłoby być wyposażenie w większe kompetencje i narzędzia (przede wszystkim finansowe) do realizacji zadań i koordynacji, organów samorządu lokalnego na poziomie gmin, czyli tych organów, które znajdują się najbliżej potencjalnych zagrożeń oraz których – z jednej strony – ustawowym zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa przed powodzią, a z drugiej strony – ciąży na nich odpowiedzialność polityczna, egzekwowana co cztery lata w drodze wyborów samorządowych.

Bibliografia:

Akty prawne:

‒ Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1204 (z późn. zm.).

‒ Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 (z późn. zm.).

‒ Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 (z późn. zm.).

‒ Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, t. j. Dz U. z 2017 r., poz. 1121 (z późn.

zm.)

‒ Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz.

1897).

‒ Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, t. j. Dz. U. z 2017 r.,

poz. 209

(z późn. zm.).

‒ Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r, poz. 1566 (z późn. zm.).

61 Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r, poz. 1566 (z późn. zm.).

110 Opracowania i dokumenty zwarte:

‒ Głuchowska B., Kosiorek-Godyń I., Zarządzanie wodami w Polsce na przykładzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, [w:] Mońka B. (red.), Zarządzanie zasobami wodnymi w dorzeczu Odry – 2010, Materiały z XIII konferencji

„ODRA 2010”, Kudowa-Zdrój 2010, PZITS nr 894, 2010.

‒ Gołębiewski J., Zarządzanie kryzysowe na szczeblu samorządowym, Difin, Warszawa 2015.

‒ Jakubczak R. (red.), Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa III RP, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa 2003.

‒ Kitler W., Skrabacz A., Bezpieczeństwo ludności cywilnej. Pojęcie, organizacja, i zadania

w czasie pokoju, kryzysu i wojny, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warszawa 2010.

‒ Kurkiewicz A. (red.), Zarządzanie kryzysowe w samorządzie, Municipium S.A., Warszawa 2008.

‒ NIK, Informacja o wynikach kontroli Ochrona przeciwpowodziowa w województwie małopolskim i świętokrzyskim, Najwyższa Izba Kontroli, Delegatura w Krakowie, Kraków 2009.

‒ Otwinowski W., Kryzys i sytuacja kryzysowa, „Przegląd Naukowo-Metodyczny.

Edukacja dla Bezpieczeństwa” Nr 2, 2010.

‒ Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Księga Komunikacji Kryzysowej 2017, https://rcb.gov.pl/ksiega-komunikacji-kryzysowej-2017.

‒ Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Współpraca z jednostkami publicznymi, [w:]

Kaszubski R. W., Romańczuk D. (red.), Księga dobrych praktyk w zakresie zarządzania ciągłością działania, Związek Banków Polskich 2012.

‒ Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F. R., Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Difin, Warszawa 2010.

‒ Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2008, http://mkuliczkowski.pl/static/pdf/slownik.pdf.

‒ Sterczewska I., Wybrane elementy zarządzania kryzysowego, [w:] Zeszyt Naukowy Wyższej Szkoły Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego „Apeiron” Nr 5, Kraków 2015.

111

‒ Wiśniewski B., Zalewski S. (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym

i zadań administracji publicznej, Wyższa Szkoła Administracji, Bielsko Biała 2006.

‒ Zieliński K. R., Ochrona ludności. Zarządzanie kryzysowe, Difin, Warszawa 2017.

Strony internetowe:

‒ Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego (powiat chrzanowski), Podtopienia i powodzie, http://www.pczk.pl/baza-dobrych-praktyk/bezpieczne- wakacje/podtopienia-i-powodzie.html.

‒ Słownik hydrogeologiczny, Ekologia.pl,

http://www.ekologia.pl/wiedza/slowniki/slownik-hydrogeologiczny.

‒ Powodzie w Polsce i Małopolsce, Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie”, http://www.krakow.rzgw.gov.pl/wodypolskie_old/index.php?option=com_content&vi ew=article&id=1055:powodzie-w-polsce-i-

malopolsce&catid=103&Itemid=252&showall=1& limitstart=&lang=pl.

‒ Informatyczny System Osłony Kraju, http://mapy.isok.gov.pl/imap/.

‒ Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Księga Komunikacji Kryzysowej 2017, https://rcb.gov.pl/ksiega-komunikacji-kryzysowej-2017 .

‒ http://mkuliczkowski.pl/static/pdf/slownik.pdf.

‒ https://www.bip.krakow.pl/?id=32&sub=struktura&query=id%3D10787%26pz%3D1.

‒ http://wzk.poznan.uw.gov.pl/.

‒ http://bip.pszczyna.pl/lista/referat-zarzadzania-kryzysowego.

‒ http://bip.zuromin-powiat.pl/Article/get/id,15044.html.

‒ https://bip.malopolska.pl/ugtomice,m,255876,samodzielne-stanowisko-ds- zarzadzania-kryzysowego-i-ochrony-ludnosci.html.

‒ http://bip.grodzisk.pl/Article/id,1215.html

‒ http://bip.bisztynek.pl/121/Samodzielne_Stanowisko_ds__Obronnych_2C_Obrony_C ywilne_2C_Informacji_Niejawnych__2C_Zarzadzania_Kryzysowego_2C_Ochrony_p _poz__i_BHP.

‒ http://www.bip.miedzyrzecz.pl/procedury/19/wydzial/2/.

‒ http://umkonskie.pl/struktura/wydzialy/wydzial-spraw-obywatelskich/.

‒ http://www.poddebicki.pl/asp/pl_start.asp?typ=14&menu=32&strona=1.

112

‒ http://sucha-beskidzka.pl/pl/802/0/gks-referat-gospodarki-komunalnej-i-ochrony- srodowiska.html.

‒ nas, http://szmiuw.pl/.