Rafał Czachor Dolnośląska Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Techniki w Polkowicach

Rafał Czachor

Dolnośląska Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Techniki w Polkowicach

Uwarunkowania prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego w Republice Białoruś

Podział administracyjno-terytorialny Republiki Białoruś

Konstytucja Republiki Białoruś stanowi, iż jest ona państwem unitarnym, a zgodnie z ustawą o podziale administracyjnym, funkcjonująca struktura administracyjno-terytorialna powołana została w celach efektywnej organizacji zarządzania państwowego i samorządu lokalnego, zapewnienia praworządności i porządku, realizacji praw, wolności i interesów obywateli Republiki Białoruś.

Ustawa o podziale administracyjnym Republiki Białoruś z 1998 roku utrzymuje istniejący od lat 30. XX wieku trójstopniowy model podziału administracyjno-terytorialnego.

Szczebel najwyższy stanowią obwody (ros. - obłast’), zaś na szczególnych prawach, bardzo zbliżonych do praw obwodu funkcjonuje również stołeczny Mińsk. Drugi stopień, określany mianem bazowego, stanowią rejony (ros. – rajon) oraz miasta znaczenia obwodowego – ośrodki miejskie, których liczba mieszkańców przekracza 50 tysięcy. Trzeci, nazywany pierwotnym – najniższy stopień struktury administracyjno-terytorialnej – tworzą miasta znaczenia rejonowego, a więc liczące ponad 6 tysięcy mieszkańców a także osiedla typu miejskiego, w tym: osiedla miejskie (miejscowości z liczbą ludności przewyższająca 2 tysiące), osiedla kurortowe (liczące minimum 2 tysiące mieszkańców i dysponujące infrastrukturą sanatoryjną) oraz osiedla robotnicze (położone przy zakładach

przemysłowych, liczące ponad 500 mieszkańców) ponadto agromiasteczka (osiedla rolnicze) i sielsawiety (odpowiednik polskiej gminy).

Istniejący podział administracyjno-terytorialny Republiki Białoruś deklarowany jest jako oparty na:

- jedności i niepodzielności terytorium Białorusi jako jedynego warunku istnienia i przestrzennego samookreślenia narodu, jego dobrobytu oraz suwerenności państwa;

- połączeniu interesów ogólnopaństwowych i interesów ludności zamieszkującej dane terytorium;

- połączeniu władzy państwowej dzielącej się na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą z samorządem terytorialnym;

- realizacji przez lokalne rady deputowanych, komitety wykonawcze swoich pełnomocnictw w granicach odpowiednich jednostek administracyjno-terytorialnych;

- równomierności, zbalansowaniu i kompleksowości rozwoju wszystkich jednostek administracyjno-terytorialnych;

- włączeniu w skład jednostek wyższego rzędu jednostek rzędu niższego;

- zasadniczej równości rozmiarów terytoriów i liczby ludności jednostek tego samego szczebla;

- różnorodności statusu prawnego jednostek administracyjno-terytorialnych, zgodnie z ich przeznaczeniem, miejscowymi osobliwościami oraz poziomem rozwoju społeczno- gospodarczego¹.

Obecnie Republika Białoruś dzieli się na 6 obwodów (brzeski, grodzieński, homelski, miński, mohylewski, witebski) i miasto stołeczne Mińsk. W ramach obwodów funkcjonuje 118 rejonów, 12 miast znaczenia obwodowego, 98 miast znaczenia rejonowego, 92 osiedla

1 Zakon Respubliki Biełarus’ ot 5 maja 1998 goda N154-3 „Ob administratiwno-tierritoral’nom dielienii i poriadkie rieszenija woprosow administratiwno-tierritorial’nogo ustrojstwa Respubliki Biełarus’”, http://pravo.levonevsky.org/bazaby/zakon/zakb0912.htm (20.03.2013)

typu miejskiego i 1292 sielawietów². Podział administracyjny Białorusi, pozostający praktycznie niezmienny od lat 60. XX wieku, zachowuje równowagę pod względem zajmowanego przez poszczególne jednostki obszaru oraz rozmieszczenia ludności.

Największy pod względem zajmowanego terytorium jest obwód homelski – 40,4 tys. km², najmniejszy jest obwód grodzieński – ponad 25 tys. km². Najludniejszy jest obwód homelski – niecałe 1,5 mln mieszkańców, najmniej ludności zamieszkuje obwód grodzieński – ponad 1,1 mln.

Uwagę zwraca stosunkowo duża powierzchnia obwodów – była ona określona jeszcze w czasach ZSRR i odpowiadała analogicznym jednostkom na obszarowo dużo większej Ukraińskiej SRR oraz w europejskiej części Rosyjskiej FSRR³. Obecnie

obowiązujący podział administracyjny wydaje się nieefektywny, między innymi ze względu na położenie wielu miast obwodowych u granic danych jednostek. Na charakter

funkcjonowania jednostek administracyjno-terytorialnych rzutują również procesy

demograficzne – od 20 lat stale spada liczba ludności Białorusi i obecnie nie przekracza 10 milionów osób, co daje około 47 osób na km² oraz postępujące wyludnianie się wsi – obecnie wskaźnik urbanizacji przekracza 72%.

Samorząd terytorialny w czasach ZSRR

Funkcjonujące obecnie w Republice Białoruś rozwiązania prawne warunkujące działalność organów samorządu terytorialnego w znacznej mierze bazują na rozwiązaniach z okresu istnienia Związku Radzieckiego. Pojęcie samorządu ludowego propaganda radziecka aktywnie wykorzystywała jako dowód na demokratyzm ustroju radzieckiego, za pomocą którego zaspokajane są interesy ludności. Podstawowe rozwiązania w rzeczonym zakresie zostały wypracowane na mocy konstytucji Białoruskiej SRR z 1937 roku. Wprowadziła ona strukturę organów władzy lokalnej, w skład której wchodziła rada deputowanych

pracujących jako ciało legislacyjne oraz komitet wykonawczy wraz z oddziałami jako egzekutywa. W zakresie prerogatyw kolektywnej rady deputowanych pracujących (ros. – sowiet raboczich dieputatow) znajdował się wybór władzy wykonawczej w postaci komitetu wykonawczego (ros. – ispołnitiel’nyj komitiet, w skrócie ispołkom), składającego się z przewodniczącego, jego zastępcy, sekretarza i członków komitetu. Wybór członków rad deputowanych wszystkich trzech szczebli miał dokonywać się na zasadzie powszechności, równości, bezpośredniości i tajności na okres dwóch lat. O dominacji ispołkomów w strukturze władzy lokalnej świadczył fakt nadania im prawa wydawania miejscowym deputowanym wskazań odnośnie ich aktywności oraz żądania składania sprawozdań z bieżącej pracy⁴.

W związku z intensywnym rozwojem społeczno-gospodarczym Związku

Radzieckiego w latach 60. i 70. następował wzrost znaczenia rad deputowanych na szczeblu lokalnym (m.in. w 1967 roku, postanowieniem KPZR w sprawie działalności samorządu lokalnego, rady najniższego szczebla określono najwyższą władzą państwową na swoim terytorium, wydającą wiążące decyzje dla wszystkich obywateli, urzędników,

przedsiębiorstw i organizacji działających na jej terenie), jak i wzrost ich ogólnej liczby. W tendencję tę wpisało się pojawianie się od lat 60. organów terytorialnego samorządu

2 Używane w niniejszym artykule pojęcie gminy (ros. i białorus. – sielsawiet) odnosi się do zgromadzenia średnio 17 wsi, chutorów czy osad. Regiony Respubliki Biełarus’ 2012, Minsk 2012, s. 13.

3 Stan ten wynika m.in. z faktu, iż w procesie kształtowania granic poszczególnych jednostek administracyjno- terytorialnych pod uwagę brano nie tylko czynniki polityczne i ekonomiczne, ale również partyjne – istniejącą strukturę KPB w terenie oraz perspektywy jej rozwoju. W.A. Kodabowicz, Administratiwno-territorial’noje ustrojstwo i miestnoje samouprawlienije w Biełarusi: sostojanije i perspektiwy, „Juridiczeskij żurnal” 2006, nr 1.

4 Art. 52-75. Konstitucija (Osnownoj zakon) Biełorusskoj Socialisticzeskoj Sowietskoj Riespubliki 1937 g., http://www.pravo.by/main.aspx?guid=2061 (20.03.2013)

społecznego (ros. – organy tierritorial’nogo obszczestwiennogo samouprawlenija):

komitetów blokowych, ulicznych, osiedlowych czy przysiółkowych, które miały spełniać funkcję jednostek pomocniczych, służących lokalnym radom pomocą w bieżącej

działalności.

Ostatnia konstytucja BSRR z 1978 roku nie przyniosła istotnych zmian w

funkcjonowaniu organów władzy lokalnej. Do końca istnienia ZSRR zatwierdzały one plany rozwoju ekonomiczno-społecznego, miejscowy budżet i sprawozdania z jego realizacji, kierowały podlegającymi im organami władzy państwowej, zakładami i organizacjami, zapewniały wykonanie prawa, przestrzeganie porządku publicznego i praw obywateli.

Regulacje prawne w kwestii samorządu na Białorusi w latach 1991-1994

Uzyskanie przez Republikę Białoruś suwerenności w 1991 roku nie wpłynęło na funkcjonowanie instytucji samorządu terytorialnego. W mocy pozostawały dotychczasowe rozwiązania prawne. Dominujące w białoruskim parlamencie oraz zachowujące władzę na szczeblu centralnym i lokalnym wywodzące się z partii komunistycznej elity nie dostrzegały konieczności wprowadzenia istotnych zmian. Najprawdopodobniej rządzący nie posiadali żadnej wizji funkcjonowania samorządu ani świadomości potrzeby jego istnienia⁵. Krokiem doniosłym, choć wpisującym się w literę postanowień Zgromadzenia

Międzyparlamentarnego Wspólnoty Niepodległych Państw z października 1994 roku, było podpisanie przez Białoruś Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Porządek funkcjonowania organów samorządu terytorialnego do 1994 roku określała ustawa przyjęta w lutym 1991 roku, a więc jeszcze w warunkach istnienia ZSRR, O

miejscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym w BSRR⁶. Na mocy jej zapisów system rad pozostawał rdzeniem władzy państwowej, jej szczyt stanowił parlament – Rada Najwyższa, wybierająca skład rządu oraz innych organów państwowych. Parlament posiadał prawo odwołania decyzji organów władzy wykonawczej, aktów prawa miejscowego, wydawanych przez rady niższego szczebla oraz w przypadku nieprzestrzegania przezeń prawa – do ich rozwiązania na każdym ze szczebli. Dokument stwierdził formalną niezależność lokalnych rad, przy jednoczesnym zachowaniu przezeń statusu organów władzy państwowej, ale i zależności finansowej⁷. Nie dokonano jednak jasnego rozgraniczenia kompetencji rad poszczególnych szczebli na zasadzie subsydiarności, co nie służyło decentralizacji i efektywności działania poszczególnych organów. Zadania i kompetencje rad wszystkich szczebli zostały wyznaczone ogólnie, bez ich konkretyzacji dla rad poziomu obwodowego, bazowego i pierwotnego, co wydaje się być prostą kontynuacją obowiązującego w czasach ZSRR „centralizmu demokratycznego”. Ustawa nie wprowadziła jasnego rozdzielenia kompetencji pomiędzy radą deputowanych a podległym mu i wybieranym przez nią komitetem wykonawczym, choć zanikł dotychczasowy jasny, wtórny wobec kompetencji rady, charakter kompetencji komitetu wykonawczego. Na mocy ustawy stanowisko przewodniczącego komitetu wykonawczego zajmować miała osoba piastująca funkcję przewodniczącego danej rady deputowanych.

Zmiany prawne po 1994 roku

Zagadnienie samorządu lokalnego było jednym z głównych obszarów dyskusji w toczącym się od 1991 roku procesie przygotowania nowej ustawy zasadniczej Białorusi. W ciągu czterech lat problem zakresu samorządności był jednym z najczęściej poruszanych i

5 M.U. Silczanka, N.W. Misarewicz, Gistoryja miascowaga samakirawannja na Biełarusi, Grodna 2000, s. 43- 44.

6 Zakon Biełorusskoj SSR ot 20 fiewralja 1990 g. N617-XII „O miestnom uprawlenii i samouprawleniiw Biełorusskoj SSR”, http://www.levonevski.net/pravo/razdelb/text646/index.html (20.03.2013)

7 Zgodnie z art. 34 ustawy, tworzenie i realizacja budżetu winno opierać się na bazie określonych środków finansowych przypadających na jednego mieszkańca.

najbardziej spornych. W rezultacie przyjęta w 1994 roku konstytucja w rozdziale

dotyczącym samorządu powtórzyła zapisy z ustawy zasadniczej z 1978 roku. Dokument ten, po znaczącej nowelizacji przeprowadzonej pod dyktando Aleksandra Łukaszenki w

nieakceptowanych przez państwa Zachodu warunkach w 1996 roku⁸, obowiązuje do dzisiaj.

Rozpoczęcie nowego etapu reform białoruskiego systemu samorządu lokalnego nastąpiło wkrótce po wyborze Aleksandra Łukaszenki na prezydenta. Zmierzał on do ograniczenia kompetencji kolektywnych rad i możliwości bezpośredniego realizowania podejmowanych decyzji na szczeblu lokalnym za pośrednictwem komitetów wykonawczych.

Postulat takich zmian wpisywał się w głoszone przez A. Łukaszenkę hasło „podnoszenia władzy z błota”, pokonania chaosu w państwie oraz wzmocnienia centralnych organów władzy. Tym samym zasadniczą cechą reform samorządu terytorialnego na Białorusi od 1994 roku było ograniczenie możliwości wpływania lokalnych ciał przedstawicielskich na miejscowe komitety wykonawcze oraz wyłączenie tych ostatnich ze struktur samorządu, co w efekcie doprowadziło o wykształcenia się „pionu prezydenckiego” – superstruktury służącej bezpośredniej realizacji wydawanych przez prezydenta, w ramach posiadanych prerogatyw, aktów prawnych⁹.

Jeszcze w 1994 roku A. Łukaszenko wydał ukaz określający zasady mianowania i zwalniania ze stanowisk przewodniczących rad deputowanych szczebla obwodowego, rejonowego i miejskiego oraz innych ich członków¹⁰. Na jego mocy przewodniczących obwodowych komitetów wykonawczych wyznaczał prezydent, a kandydaturę w głosowaniu jawnym przyjmowała obwodowa rada deputowanych. Dwukrotna odmowa zatwierdzenia kandydatury przez radę obwodową skutkowała pozostawieniem w mocy decyzji głowy państwa. Ukaz ten stanowił ważny element w kształtowaniu sprawnej, scentralizowanej władzy wykonawczej, zbudowanej na zasadzie personalnych zależności i hierarchicznej lojalności. W praktyce komitety wykonawcze stały się terenowymi reprezentantami władzy centralnej i zachowywały tylko formalną zależność od lokalnych rad deputowanych¹¹. W 1995 roku prezydent wydał kolejny ukaz, który oprócz likwidacji rad osiedlowych w miastach i przejęcia ich kompetencji przez wyznaczane przez ispołkom administracje dzielnicowe określił zakres kompetencji komitetów wykonawczych. Na mocy tego aktu prawnego dobiegł końca proces wyodrębniania i uniezależniania komitetów wykonawczych od rad deputowanych, przy czym wyraźne było zazębianie się kompetencji obu organów.

Reforma spowodowała, że merytorycznie i organizacyjnie komitety wykonawcze przestały podlegać radom deputowanych. Dotychczasową zależność horyzontalną zastąpiła zależność wertykalna, oparta na podległości organom wyższego rzędu. Nakładanie się kompetencji rad i ispołkomów przy jednoczesnym nacisku ze strony władz centralnych na rozwój tych

ostatnich w postaci „pionu prezydenckiego” skutkował marginalizacją rad deputowanych.

Reorganizacja struktury samorządu lokalnego drogą aktów prawnych wydawanych przez głowę państwa z pominięciem parlamentarnej ścieżki legislacyjnej była wynikiem

8 Szczegółowe omówienie zakresu nowelizacji konstytucji zob.: B. Górowska, Okoliczności i rezultaty zmiany konstytucji Białorusi, „Polityka Wschodnia” 1997 nr 1, s. 87-116.

9 O rzekomej samodzielności i zdecentralizowanym charakterze wchodzących w skład „pionu prezydenckiego”

organów władzy wykonawczej piszą niektórzy białoruscy badacze. Samodzielność ma warunkować posiadanie przez każdy komitet wykonawczy własnych kompetencji, niezależność – prawo do samodzielnego określania struktury i aparatu kadrowego jednostki, a także tworzonych przez niego oddziałów i pododdziałów. A.N.

Kramnik, Administratiwnoje prawo i gosudarstwiennoje uprawlenije w Respublikie Biełarus’, Minsk 2001, s.

79-80; por.: W.A. Kodabowicz, Princip razdielenija włastiej w sistiemie miestnogo uprawlenija i samouprawlenija Biełarusi, „Juridiczeskij żurnal” 2006, nr 3.

10 Ukaz Prezidienta Respubliki Biełarus’ ot 28 nojabrja 1994 goda N222 „O wriemiennom położenii o poriadkie naznaczenija na dołżnosti i oswobożdienija ot dołżnostiej predsedateliej obłastnogo, rajonnogo, gorodskogo ispołnitel’nych komiteitow, a także dołżnostnych lic, wchodjaszczich w sostaw ukazanych ispołnitiel’nych komitietow”, http://ncpi.gov.by/sbornik/sb_text.asp?NR=P39400222 (22.03.2013) 11 I.P. Sidorczuk, Miestnoje samouprawlenije w Biełarusi, Minsk 2007, s. 24.

trwającego w latach 1994-1996 konfliktu A. Łukaszenki z Radą Najwyższą oraz dowodem determinacji jego politycznego zaplecza w dążeniu do wzmocnienia władzy wykonawczej.

Regulacja kwestii związanych z dostosowaniem zapisów ustawy o samorządzie do

postanowień prezydenckich dekretów w tym zakresie nastąpiła w 2000 roku, gdy posłuszny prezydentowi parlament dokonał nowelizacji ustawy oraz w roku 2010, gdy przyjęto

obowiązująca obecnie ustawę O miejscowym kierowaniu i samorządzie w Republice Białoruś.

Obecne rozwiązania prawne w zakresie funkcjonowania samorządu

Zasady funkcjonowania samorządu lokalnego na Białorusi regulowane są zatem przez ustawę zasadniczą Republiki Białoruś z roku 1994 (poważnie zmodyfikowaną w 1996 roku)¹² oraz Ustawę o miejscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym z 2010 roku¹³.

Artykuł 3 konstytucji stwierdza przynależność władzy suwerenowi – ludowi, który sprawuje ją bezpośrednio i poprzez organy przedstawicielskie. Artykuł 117 ustawy zasadniczej mówi, że funkcje administracyjne i samorządowe są wykonywane przez obywateli za

pośrednictwem lokalnych rad deputowanych, organy wykonawcze i administracyjne, organy samorządu lokalnego, referenda, zabrania i inne formy bezpośredniego udziału w życiu społecznym. Ustrojodawca wyróżnił zatem cztery elementy władzy lokalnej, tworzącej system kierowania miejscowego i samorządu lokalnego. Po pierwsze, lokalne rady deputowanych, będące przedstawicielską formą samorządu lokalnego. Po drugie, organy terytorialnego samorządu społecznego (ros. – organy tierritorial’nogo obszczestwiennogo samouprawlenija, OTOS). Po trzecie, organy wykonawcze, które z powodu niejasnego rozgraniczenia kompetencji stanowią reprezentację administracji centralnej oraz lokalnej, realizującej zadania samorządowe. Po czwarte, bezpośrednie formy samorządu lokalnego:

referenda lokalne oraz zebrania mieszkańców.

Ustawa o miejscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym z 2010 roku definiuje zarówno pojęcie samorządu lokalnego, jak i miejscowego kierowania. Samorząd lokalny został określony jako forma organizacji i działalności ludności zamieszkującej określone terytorium w celu samodzielnego podejmowania – bezpośrednio lub poprzez wybieralne organy – decyzji w kwestiach społecznych, ekonomicznych i politycznych o znaczeniu lokalnym, uwzględniając interesy ogólnopaństwowe i interesy obywateli, specyfikę rozwoju jednostek terytorialnych na bazie własnego zaplecza materialno-finansowego oraz

pozyskanych środków (art. 1). Jego elementy składowe stanowią lokalne rady deputowanych oraz organy terytorialnego samorządu społecznego (w tym m.in. rady i komitety osiedlowe, blokowe, uliczne). Trójszczeblowa struktura rad lokalnych zawiera poziom obwodowy (6 rad obwodowych oraz rada miasta stołecznego Mińska), bazowy (rady miejskie w miastach znaczenia obwodowego oraz rady rejonowe) oraz pierwotny (rady miejskie, osiedli typu miejskiego, wiejskie).

Miejscowe kierowanie zostało zdefiniowane (art. 2) jako forma organizacji i

działalności lokalnych organów wykonawczych oraz zarządzających w celu podejmowania decyzji znaczenia lokalnego, uwzględniając interesy ogólnopaństwowe i interesy obywateli.

System organów miejscowego kierowania składa się z trzech poziomów terytorialnych:

obwodowego, bazowego i pierwotnego oraz zawiera obwodowe, miejskie, rejonowe, osiedli typu miejskiego i wiejskie komitety wykonawcze, jak i lokalne administracje dzielnic w miastach¹⁴.

12 Konstitucija (Osnownoj Zakon) Respubliki Biełaruś 1994 g. (s izmienienijami i dopłołnienijami 1996 g.), Minsk 1996.

13 Zakon Respubliki Biełarus’ ot 4 janwarja 2010 g.N108-3 „O miestnom uprawlienii i samouprawlienii w Respublikie Biełarus’”, http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=H11000108&p2={NRPA}

(20.03.2013)

Podstawowe zasady funkcjonowania miejscowego kierowania i samorządu lokalnego określił artykuł 3 ustawy, w którym znalazły się: praworządność; sprawiedliwość społeczna;

obrona praw i interesów społecznych; połączenie interesów ogólnopaństwowych i lokalnych, uczestnictwo organów władzy lokalnej w procesie podejmowania decyzji dotyczących praw i interesów obywateli; jedność systemu kierowania miejscowego oraz samorządu lokalnego;

współpraca organów kierowania i samorządowych; rozgraniczenie kompetencji obu organów; obieralność organów samorządowych oraz ich podległość obywatelom;

odpowiedzialność organów kierowania i samorządowych za praworządność; obowiązek realizacji postanowień rad, organów wykonawczych i zarządzających; samodzielność i niezależność organów samorządu lokalnego w zakresie posiadanych kompetencji. Co ważne, w praktyce kwestie o znaczeniu lokalnym nie są postrzegane w kontekście zagadnień

politycznych, ekonomicznych i społecznych lecz w perspektywie administracyjno- terytorialnej, gdzie wszystkie zagadnienia mają charakter lokalny, o ile dotyczą danej jednostki¹⁵.

System organów samorządowych oraz ich status

Funkcjonujący obecnie w Republice Białoruś system samorządowy opiera się na pochodzącej z czasów ZSRR strukturze rad deputowanych (ros. – sowiety). Zgodnie z art. 12 ustawy z 2010 roku, rady deputowanych stanowią państwowe organy przedstawicielskie na terytorium odpowiednich jednostek terytorialno-administracyjnych oraz podstawowy element systemu samorządu lokalnego. W ciągu trwających od drugiej połowy 1994 roku reform instytucji samorządu zmienił się status rad, które stopniowo tracą pozycję politycznej osnowy państwa. Mimo że prawodawstwo wciąż określa rady deputowanych jako trzon samorządności, obecnie ciała te nie posiadają prawa powoływania lokalnych organów wykonawczych, a więc nie są w stanie realizować swoich prerogatyw w zakresie podejmowania decyzji i działań w interesie miejscowej społeczności.

Zgodnie z ustawą, trójszczeblowa struktura ciał przedstawicielskich tworzy system rad deputowanych, którego jedność gwarantuje ogół norm prawnych w zakresie

funkcjonowania organów samorządowych, zasad ich powoływania i kompetencji,

dotyczących rozwoju społeczno-politycznego. Mająca de facto miejsce wertykalna zależność organów władzy lokalnej utrzymała się z czasów radzieckich, gdy stan ten tłumaczony był zasadą centralizmu demokratycznego. Ogólnie zarysowane ramy kompetencji organów przy zachowaniu podległości organom wyższego rzędu oznaczały rzeczywistą dominację tych ostatnich i prawo narzucenia własnych decyzji organom niższego rzędu.

Jak głosi obowiązująca ustawa, organy samorządowe na Białorusi wchodzą w system władzy państwowej, co znacząco ogranicza możliwości ich działania. Rady deputowanych oraz komitety wykonawcze na Białorusi w istocie funkcjonują w oderwaniu od społeczności lokalnej. Szczególnie wyraźnie przejawia się to w przypadku egzekutywy, która tworzy obecnie administracyjnie i funkcjonalnie niemalże całkowicie niezależną od rad

deputowanych i wyborców strukturę władzy, podlegającą w zasadzie wyłącznie rządowi i prezydentowi. Lokalne organy kierowania są formowane centralnie, bez wpływu nań ze ludności oraz reprezentujących ją lokalnych rad deputowanych. Rzeczywisty brak odpowiedzialności komitetów wykonawczych za zapewnienie realizacji interesów społeczności lokalnej zdecydowanie obniża ich legitymację.

Mechanizmy powoływania organów samorządowych

14 W świetle powyższego komitety wykonawcze nie stanowią elementu samorządu terytorialnego w Republice Białoruś, jednak ze względu na ich rolę w wykonywaniu władzy na poziomie lokalnym oraz zdominowanie lokalnych rad deputowanych zasadne jest omówienie w niniejszym artykule również uwarunkowań prawnych ich działalności.

15 A. Zawadski, Prabliemy i perspektywy mjascowaga samakirawannja u Biełarusi, Minsk 2003, s. 60.

System organów samorządowych w Republice Białoruś ewoluował od modelu z dominującą pozycją rad, jako organu łączącego funkcje legislatywy i egzekutywy, ku modelowi dualnemu, w którym kosztem osłabionych i ograniczonych w kompetencjach rad dominującą pozycję zajmują zhierarchizowane, wertykalnie zależne komitety wykonawcze.

Zgodnie z zapisami konstytucji i ustawy o samorządzie, rady deputowanych

wszystkich szczebli pochodzą z wyborów wolnych, powszechnych, równych i bezpośrednich dokonywanych tajnie na 4-letnią kadencję. Szczegóły wyboru deputowanych określa Kodeks Wyborczy Republiki Białoruś z 2000 roku¹⁶. Czynne i bierne prawo wyborcze posiadają pełnoletni obywatele Państwa Związkowego Białorusi i Rosji (obywatele Republiki Białoruś i Federacji Rosyjskiej), którzy stale zamieszkują na terytorium Białorusi. Kodeks Wyborczy zabrania jakiegokolwiek ograniczania prawa wyborczego ze względu na status społeczny, majątkowy, pochodzenie etniczne czy okres zamieszkiwania w danej jednostce

administracyjnej.

Prawo zgłaszania kandydatur na deputowanych posiadają ugrupowania polityczne, kolektywy robotnicze oraz komitety wyborców, zbierające podpisy pod daną kandydaturą.

Obecnie prawa zgłaszania kandydatów nie posiadają organizacje społeczne, zgromadzenia obywateli oraz zrzeszenia funkcjonujące w jednostkach wojskowych. Członkiem rady deputowanych nie może być przewodniczący obwodowego, rejonowego i miejskiego komitetu wykonawczego oraz sędzia. Mandat nie może być łączony z mandatem

deputowanego izby niższej białoruskiego parlamentu – Izby Reprezentantów. Jedna osoba może być jednocześnie deputowanym kilku rad różnego szczebla, jednak nie może zasiadać w kilku radach tego samego szczebla.

Liczba okręgów wyborczych określana jest przez odpowiednią radę deputowanych, bazując na liczbie zamieszkującej ją ludności. Wybory odbywają się zgodnie z ordynacją większościową, co oznacza, że w każdym okręgu wybierany jest jeden deputowany. Dla ważności wyborów niezbędna jest frekwencja przekraczająca 50% uprawnionych do głosowania. Mandat w pierwszej turze uzyskuje kandydat, który zdobył ponad połowę głosów. Druga tura odbywa się z udziałem dwóch kandydatów, którzy zgromadzili

największą liczbę głosów. Dla jej ważności niezbędna jest frekwencja przekraczająca 25%, zwycięzcą zostaje polityk, który uzyskał więcej głosów.

Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 14 określa zasadę funkcjonowania rad deputowanych w trybie sesyjnym oraz działalności stałych oraz czasowych komisji i innych organów rad. Rady deputowanych posiadają prawo samodzielnego określania porządku swojej działalności, choć w tym zakresie kontrolę sprawują oraz organizacyjno-

merytorycznego wsparcia udzielają rady wyższego szczebla. Za swoją działalność oraz realizację potrzeb wspólnoty lokalnej rady deputowanych ponoszą odpowiedzialność przed mieszkańcami danej jednostki administracyjno-terytorialnej. Finansowanie działalności rady pochodzi z budżetu danej jednostki administracyjnej. Aby nowo wybrana rada deputowanych mogła rozpocząć swoją działalność, niezbędne jest wybranie minimum 50% jej składu, choć we wcześniej obowiązujących regulacjach istniał wymóg wyboru minimum 2/3

deputowanych.

Rady deputowanych szczebla obwodowego, rejonowego oraz miejskiego – w stołecznym Mińsku i miastach obwodowych wyłaniają ze swojego składu kolegialne prezydia, zaś w pozostałych radach miejskich, osiedli typu miejskiego oraz wiejskich funkcjonują jednoosobowe urzędy przewodniczących, organizujących pracę danej rady. W skład prezydium wchodzą: przewodniczący, zastępca oraz przewodniczący stałych komisji rady. Wszyscy członkowie prezydium, oprócz jego przewodniczącego, swoje funkcje pełnią społecznie. Praktyka wskazuje, iż prezydium rady deputowanych może być wyposażone w

16 Izbiratiel’nyj Kodieks Respubliki Biełarus’ ot 11 fiewralja 2000 g. N370-3, http://www.pravo.by/main.aspx?

guid=3871&p0=hk0000370&p2={NRPA} (20.03.2013)

szereg funkcji – decyzje w tych kwestiach podejmują same rady. Bywa, że prezydium stanowi stale działający organ rady, realizujący w zakresie swoich kompetencji i

pełnomocnictw jej funkcje w okresie między sesjami. W celu realizacji spoczywających na barkach rad deputowanych zadań oraz kontroli jej przebiegu rady powołują ze swojego składu stałe komisje. Nie są one samodzielnymi organami, w związku z czym nie mogą powoływać żadnych podległych im struktur.

Przewodniczący rady deputowanych wybierany jest w tajnym głosowaniu spośród kandydatów zgłoszonych przez samych deputowanych w przypadku rad obwodowych oraz mińskiej rady miejskiej oraz kandydatów zgłoszonych przez samych deputowanych i przewodniczących rad wyższego szczebla w przypadku rad rejonowych, miejskich, osiedli typu miejskiego oraz wiejskich. Wprowadzenie możliwości zgłaszania kandydatury przez przewodniczącego rady wyższego szczebla wydaje się być sprzeczne z ideą samorządności oraz ograniczeniem kompetencji danej rady. Obecnie ustawodawca odszedł od zapisu o łączeniu funkcji przewodniczącego rady deputowanych z urzędem przewodniczącego komitetu wykonawczego. Z inicjatywą w sprawie przedterminowego odwołania z urzędu przewodniczącego rady deputowanych mogą wystąpić poszczególni jej członkowie, stałe komisje rady oraz jej prezydium. W prawodawstwie brak jednak katalogu czynów stanowiących podstawę do przedterminowego odwołania.

Komitety wykonawcze szczebla pierwotnego, bazowego i obwodowego, zgodnie z art. 9 ustawy, stanowią elementy struktury władzy wykonawczej, co oznacza iż na szczeblu lokalnym utrzymuje się charakterystyczny dla władzy państwowej podział na legislatywę i egzekutywę. Skład komitetu wykonawczego stanowią: przewodniczący, zastępcy

przewodniczącego, sekretarz oraz członkowie komitetu. Na mocy prezydenckiego ukazu z marca 1996 roku, przewodniczący komitetu wykonawczego jest najwyższym urzędnikiem i szefem egzekutywy w danej jednostce administracyjno-terytorialnej. Ponosi on personalną odpowiedzialność za realizację zadań spoczywających na komitecie wykonawczym.

Dominacja przewodniczącego komitetu wykonawczego w systemie władzy wykonawczej, jak i władzy na poziomie lokalnym w ogóle, jest sprzeczna z definicją ispołkomu, głoszącą, iż jest to najwyższy kolegialny organ władzy wykonawczej w granicach danej jednostki administracyjno-terytorialnej¹⁷. Przewodniczący komitetu wykonawczego ponosi

odpowiedzialność przed organami egzekutywy wyższego rzędu, zaś w kwestiach będących domeną danej rady deputowanych – przed radą.

Zgodnie z art. 119 konstytucji, w procesie formowania organów lokalnej władzy wykonawczej udział bierze z jednej strony głowa białoruskiego państwa, z drugiej zaś miejscowe rady deputowanych. Nominacji i odwołania z urzędu przewodniczącego obwodowego i mińskiego komitetu wykonawczego dokonuje prezydent, decyzję tę zaś zatwierdza odpowiednia rada deputowanych. Zapis ten stanowi znaczący regres w

funkcjonowaniu samorządu w porównaniu do rozwiązań z pierwszej połowy lat 90., gdy cały skład ispołkomu powoływany był wyłącznie z inicjatywy deputowanych rady.

Na mocy zapisów ustawy o samorządzie przewodniczący obwodowego ispołkomu po uzyskaniu nominacji na urząd z rąk głowy państwa winien uzyskać potwierdzenie tej decyzji od obwodowej rady deputowanych w postaci poparcia minimum 50% jej członków. W przypadku niezatwierdzenia kandydatury prezydent ma prawo zgłosić kolejnego kandydata.

Ponowne odrzucenie przez radę decyzji skutkuje niepodlegającym oprotestowaniu

wyznaczeniem przez głowę państwa osoby na stanowisko przewodniczącego obwodowego komitetu wykonawczego. Pozostali członkowie obwodowego i mińskiego komitetu

wykonawczego stanowiska mogą zająć na wniosek przewodniczącego ispołkomu po

uzyskaniu pozytywnej opinii prezydenta państwa. W przypadku komitetów rejonowych (oraz miejskich i wiejskich) procedura obowiązywała ta sama, z tym że podejmującym decyzje

17 Szerzej: A. Zawadski, op. cit., s. 70.

organem wyższego rzędu był nie prezydent, lecz przewodniczący obwodowego komitetu wykonawczego (w kwestii ispołkomów szczebla pierwotnego: miejskich i wiejskich zadania te wypełniał przewodniczący rejonowego komitetu wykonawczego). Kadencja

przewodniczącego komitetu wykonawczego (a w istocie i całego komitetu) trwa 5 lat.

Różnica w porównaniu do 4-letniej kadencji rady deputowanych ma na celu zapewnienie kontynuacji działań i pracy poszczególnych organów.

Mimo że formalnie rady deputowanych ludowych mają prawo samodzielnego kształtowania swojej struktury i powoływania zależnych od nich organów, w praktyce organizacja rady i komitetu wykonawczego zgodna jest z przykładowymi wytycznymi, zawartymi w prezydenckich ukazach. W przypadku komitetów wykonawczych ich struktura opiera się na następujących organach:

-kierownictwie ispołkomu, który stanowi przewodniczący komitetu, jego zastępcy i sekretarz;

-organach ds. gospodarczych, w tym zarządach ds. stosunków rynkowych, kierowania handlem, żywienia i produkcji spożywczej, pracy oraz majątku i prywatyzacji;

- organach ds. kontaktów ze społecznością, w który wchodzi wydział informacji;

- organach ds. rozwoju sfery społecznej, w tym wydział kultury, edukacji, obrony cywilnej, wychowania młodzieży;

- organach ds. budownictwa i gospodarki komunalno-mieszkaniowej, w tym wydział budownictwa kapitałowego, budownictwa mieszkaniowego, architektury.

Strukturę organów samorządowych w Republice Białoruś uzupełnia instytucja organizacji terytorialnego samorządu społecznego, którego istnienie potwierdza rozdział 3 ustawy o samorządzie. Organy te zaczęły pojawiać się jeszcze w latach 60. XX wieku w postaci komitetów blokowych, ulicznych, osiedlowych czy przysiółkowych, które miały spełniać funkcję jednostek pomocniczych, służących lokalnym radom pomocą w bieżącej działalności (np. w organizacji tzw. subbotników). Ustawodawca zdefiniował je jako

„samoorganizację obywateli na zasadzie dobrowolności w miejscach zamieszkania w części jednostki administracyjno-terytorialnej w celu samodzielnego i na własną odpowiedzialność realizowania własnych interesów w zakresie problemów lokalnych poprzez bezpośredni udział obywateli lub stworzone poprzez nie organy” (art. 25). Na terenie określonej części danej jednostki administracyjno-terytorialnej może istnieć tylko jedna organizacja

terytorialnego samorządu społecznego. Podlegają one zebraniu mieszkańców, które taką organizację powołuje lub wybiera oraz odpowiedniej lokalnej radzie deputowanych.

Inicjatywę w sprawie powołania organów terytorialnego samorządu społecznego posiadają mieszkańcy, lokalna rada deputowanych oraz komitet wykonawczy. W praktyce mieszkańcy rzadko korzystają z tego prawa, prawdopodobnie wątpiąc w możliwość wpływania na działania organów władzy¹⁸. Kandydatów na członków organów samorządu społecznego wysuwają mieszkańcy oraz rady deputowanych i komitety wykonawcze odpowiednie dla danej jednostki administracyjno-terytorialnej. Organy terytorialnego samorządu społecznego posiadają własne statuty i są zarejestrowane w odpowiednich komitetach wykonawczych. W zakresie ich kompetencji znajduje się:

- zgłaszanie miejscowym radom, komitetom wykonawczym i ich organom propozycji dotyczących spraw społeczności lokalnej;

- na wniosek organów państwowych uczestnictwo w rozpatrywaniu zagadnień dotyczących społeczności lokalnej;

- zwoływanie zebrań mieszkańców w ważnych dla nich kwestiach;

- gromadzenie środków finansowych pochodzących z budżetu oraz darowizn od osób prawnych i fizycznych oraz kierowanie ich na rozwój infrastruktury społecznej oraz

organizację wydarzeń kulturalno-oświatowych;

18 Ibidem, s. 79.

- przejmowanie od rad deputowanych, komitetów wykonawczych i innych osób prawnych budynków, mieszkań, placówek edukacyjno-kulturalnych, wychowawczych, sportowych oraz innych obiektów o znaczeniu historycznym i kulturalnym;

- przedstawianie do rozpatrzenia radom deputowanych, komitetom wykonawczym i miejscowej administracji wniosków dotyczących organizacji handlu, spraw bytowych, infrastruktury szkolnej oraz służby zdrowia.

W świetle powyższego organy te mają charakter pomocniczy, nie stanowią bowiem elementów władzy publicznej, gdyż podejmowane przezeń uchwały mają wyłącznie charakter rekomendacji. Ich istnienie nie jest obligatoryjne, powołanie organów

terytorialnego samorządu społecznego jest fakultatywne i leży w gestii mieszkańców danego obszaru.

Zakończenie działalności organów terytorialnego samorządu społecznego może nastąpić w wyniku upłynięcia określonego przy powołaniu struktury czasu funkcjonowania lub na mocy decyzji rady deputowanych lub komitetu wykonawczego w konsekwencji systematycznego łamania prawa. W odróżnieniu od wcześniejszych regulacji, obecnie obowiązujące przepisy nie określają kadencji organu – wyznaczany jest on w granicach pełnomocnictw rad przez mieszkańców (wcześniej kadencja trwała 2,5 roku), jak i ilości jego członków. W przypadku niektórych, sprawnie funkcjonujących organizacji samorządu społecznego, jej członkowie uczestniczą w kontrolach sanitarnych placówek publicznych, piwnic bloków, w konsultacji z nimi podejmowane są decyzje w sprawie budowy domów mieszkalnych czy parkingów. Niejednokrotnie służą one organizacji wolnego czasu, współtworzą lokalne kluby literackie czy weteranów wojennych¹⁹. We wspólnotach wiejskich analogiczne do samorządu społecznego funkcje wypełniają sołtysi. Ich wyboru dokonują mieszkańcy sołectw spośród zgłoszonych przez nich osób oraz zgłoszonych członków rad deputowanych wszystkich szczebli, a zasady ich pracy określają Typowe postanowienia, przyjmowane przez miejscowe rady deputowanych. Wybór sołtysa odbywa się w głosowaniu jawnym, kadencja trwa dwa lata. W zakresie zadań sołtysa spoczywa współuczestnictwo w urzeczywistnianiu polityki i ideologii państwowej Republiki Białoruś, postanowień rad deputowanych, komitetów wykonawczych i decyzji podjętych przez zebrania mieszkańców oraz organizacja prac społecznych m.in. w postaci porządkowania terenów publicznych czy zazieleniania.

Zakres kompetencji oraz finanse organów samorządowych

W ciągu dwudziestu lat istnienia niepodległej Białorusi zakres kompetencji samorządu terytorialnego uległ poważnym zmianom. Należy stwierdzić, iż obecnie obowiązujące rozwiązania prawne są bardziej restrykcyjne i ograniczające w działaniu organy przedstawicielskie, niż obowiązujące w okresie istnienia późnego ZSRR i pierwszych latach niepodległości Białorusi. W tym czasie większe prerogatywy uzyskały komitety wykonawcze, które po osłabieniu ich zależności od rad deputowanych stały się podstawą

„pionu prezydenckiego”, umożliwiającego bezpośrednie realizowanie ukazów i dekretów wydawanych przez głowę państwa.

Artykuł 17 ustawy o samorządzie terytorialnym do zakresu kompetencji rad deputowanych odnosi wszystkie kwestie dotyczące problematyki funkcjonowania społeczności lokalnej. Sformułowanie takie wydaje się wyjątkowo niefortunne, gdyż w warunkach centralizacji rozmywa zakres wyłącznych kompetencji organów samorządowych.

Katalog pełnomocnictw przynależących wyłącznie radom deputowanych wszystkich szczebli zawiera artykuł 121 konstytucji. Jest to:

- zatwierdzanie miejscowych planów rozwoju społecznego i ekonomicznego;

- zatwierdzanie miejscowych budżetów oraz sprawozdań z ich wykonania;

19 Ibidem, s. 81.

- zatwierdzanie wysokości podatków i opłat miejscowych;

- określanie porządku zarządzania i dysponowania własnością komunalną;

- ogłaszanie referendów lokalnych.

Tak ogólna konstrukcja zadań i kompetencji rad deputowanych kłoci się z zasadą subsydiarności oraz nie służy efektywności i sprawności rad poszczególnych szczebli.

Dokonana na mocy ukazu prezydenta O przeprowadzeniu reformy organów miejscowego kierowania i samorządu lokalnego²⁰ z 1995 roku zmiany w relacjach pomiędzy radami a komitetami wykonawczymi spowodowały, że merytorycznie i organizacyjnie komitety wykonawcze przestały podlegać radom deputowanych. Lokalne rady utraciły możliwość posiadania zależnych od siebie i kontrolowanych przez nie organów o charakterze wykonawczym. Rady deputowanych przestały dysponować jakimkolwiek prawnym narzędziem wpływania na komitet wykonawczy w przypadku nierealizacji postanowień rady²¹. W obliczu formalnego krzyżowania się kompetencji i nacisku władz centralnych na dominację komitetów wykonawczych, rola rad deputowanych obiektywnie maleje i są one marginalizowane.

Zakres kompetencji i miejsce komitetów wykonawczych w systemie organów władzy lokalnej w Republice Białoruś określił wspomniany ukaz z 1995 roku. Na mocy tego aktu prawnego kierownik lokalnej administracji miał być wyznaczany przez komitet wykonawczy wyższego szczebla, zaś pozostały skład kadrowy administracji przez jej kierownika.

Kadencja kierownika lokalnej administracji miała trwać 5 lat, możliwa była jedna reelekcja (zapis zniesiony dekretem prezydenta z grudnia 1999 roku). Jej struktury miały być ustalane na wniosek kierownika i zatwierdzane przez komitet wykonawczy wyższego szczebla. W zakresie kompetencji komitetów wykonawczych wszystkich szczebli znalazło się:

- zapewnianie na danym terytorium realizacji postanowień konstytucji i innych republikańskich aktów prawnych, w tym ukazów, dekretów i zarządzeń prezydenta, decyzji organów egzekutywy wyższego rzędu oraz lokalnych rad deputowanych;

- opracowywanie i przedkładanie wyższemu rangą organowi planów rozwoju danej jednostki terytorialnej;

- zarządzanie majątkiem i finansami w ramach pełnomocnictw przekazanych przez lokalne rady;

- pobór przewidzianych prawem podatków i ich przeznaczenie na określone cele;

- przedkładanie do rozpatrzenia lokalnym radom każdej kwestii istotnej dla wspólnoty lokalnej;

- organizowanie pracy organów samorządu lokalnego, zwoływanie zebrań przedstawicieli mieszkańców, kontrolowanie realizacji ich postanowień;

- organizacja budowy i remonty infrastruktury, w tym domów, dróg;

- podejmowanie decyzji w kwestii zatrudnienia, edukacji, ochrony zdrowia, spraw społeczno-kulturalnych oraz transportowych;

- współuczestnictwo w zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego;

- reprezentacja przed wyższymi organami władzy państwowej interesów danego obszaru i ludności (art. 5).

Na mocy tego aktu prawnego dobiegł końca proces wyodrębniania i uniezależniania ispołkomów oraz rad deputowanych, przy czym wyraźne było zazębianie się kompetencji obu organów. Należy zauważyć, iż do 1995 roku komitety wykonawcze były ciałami

20 Ukaz Prezidienta Respubliki Biełarus’ ot 19 sientjabrja 1995 goda N383 „O prowiedienii reformy organow miestnogo samouprawlenija i samouprawlenija”, http://ncpi.gov.by/sbornik/sb_text.asp?NR=P39500383 (24.03.2013)

21 Kontrola działalności komitetu wykonawczego ze strony lokalnej rady deputowanych została ograniczona do sprawozdania tej ostatniej z wykonania przez ispołkom planów, programów i lokalnego budżetu. Szerzej:

W.A. Kodabowicz, Organizacionno-prawowyje problemy reformirowanija organizacii i diejatiel’nosti miestnych organow uprawlenija, „Juridiczeskij żurnal” 2005, nr 2.

wybieralnymi, a o ich składzie decydowali deputowani, zaś do 1990 roku członkiem komitetu wykonawczego mógł być jedynie deputowany danej rady. Komitety wykonawcze funkcjonowały w ramach kompetencji posiadanych przez radę oraz podlegały kontroli z jej strony. Reforma spowodowała, że merytorycznie i organizacyjnie komitety wykonawcze przestały podlegać radom deputowanych. Dotychczasową zależność horyzontalną zastąpiła zależność wertykalna, oparta na podległości organom wyższego rzędu.

Zasadniczym obszarem działań organów władzy lokalnej pozostaje zarządzanie własnością komunalną. Zgodnie z ustawą o samorządzie pod pojęciem własności komunalnej rozumie się majątek państwowych organów na terenie danej jednostki administracyjno- terytorialnej, środki finansowe składające się na lokalny budżet, zasoby komunalno- mieszkaniowe, a także państwowe przedsiębiorstwa produkcyjne, usługowe i handlowe, instytucje kultury, służby zdrowia oraz inne mające znaczenie dla funkcjonowania i rozwoju danej jednostki. W zakres majątku organów władzy lokalnej wchodzi również majątek przekazany przez władze republikańskie, stworzony lub nabyty przez lokalne rady

deputowanych i inne organy samorządu. Komitety wykonawcze oraz administracje dzielnic posiadają prawo czasowego przekazywania podmiotom trzecim podlegających im obiektów w celu prowadzenia określonej działalności, podobnie jak i ich wynajmowania i

sprzedawania. Warto zaznaczyć, iż w wyłącznej własności władz republikańskich znajdują się zasoby naturalne oraz grunty. Ustawa zakazuje samorządom prywatyzacji zbiorników wodnych, lasów, obiektów inżynieryjnych oraz infrastruktury o znaczeniu publicznym (w tym elektrociepłowni, przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych).

Na mocy art. 40 ustawy o samorządzie finansowanie działalności lokalnych rad deputowanych, komitetów wykonawczych i administracji dzielnicowych odbywa się ze środków budżetowych oraz pozabudżetowych. Na dochody jednostek administracyjno- terytorialnych składają się podatki lokalne, inne obowiązkowe płatności oraz dochody przewidziane odrębnym ustawodawstwem. Zachowanie równowagi budżetowej spoczywa na barkach władz lokalnych, jednak wobec deficytu lub zlecenia określonych działań przez wyższe organy przewidziana jest możliwość uzyskania subsydiów i dotacji. Budżety wszystkich jednostek administracyjno-terytorialnych wszystkich szczebli wraz z budżetem ogólnorepublikańskim tworzą system budżetowy Republiki Białoruś. System ten

definiowany jest jako jednolity, pełny, rzeczywisty, jawny.

Pojęcie skonsolidowanego budżetu odnosi się do zbioru budżetów wszystkich jednostek danego szczebla. Budżety sołectw i miast współtworzą skonsolidowany budżet rejonu, budżety rejonów tworzą zaś skonsolidowany budżet obwodu. Formalnie budżety danych jednostek przygotowywane są samodzielnie przez rady deputowanych na bazie sprawozdania z ubiegłego roku, informacji o bieżących dochodach i wydatkach oraz na bazie prognoz dochodów i wydatków w kolejnym roku budżetowym. Terminy przygotowywanego budżetu są wyznaczane przez ispołkomy, one też określają normatywy i wskaźniki, którym budżet powinien odpowiadać, w końcu również odpowiadają za jego realizację.

Mechanizmy kontroli działalności organów samorządowych

Władze lokalne na Białorusi podlegają merytorycznej i organizacyjnej kontroli ze strony organów państwowych. Jednakże status i gwarancje samodzielności organów samorządowych, podobnie jak ich pozycja w systemie władzy publicznej nie znalazły konstytucyjnego umocowania.

Zgodnie z art. 59 ustawy o samorządzie kontrolę nad działalnością wszystkich terenowych organów sprawuje uprawnione instytucje wyższego szczebla: prezydent, Rada Republiki (wyższa izba parlamentu) oraz rady deputowanych i komitety wykonawcze wyższego rzędu (te ostatnie – tylko w przypadku działań komitetów wykonawczych).

Organy te mają zróżnicowane kompetencje. Głowa państwa posiada prawo odwoływania

aktów prawnych wydanych zarówno przez rady deputowanych, jak i komitety wykonawcze.

Prawo takie względem niższych szczebli posiadają również komitety wykonawcze, zaś rady deputowanych mają je tylko względem niższych rad. Kompetencje Rady Ministrów i innych organów centralnych nie przewidują takiej możliwości. Prawo nadaje zatem parlamentowi prawo kontroli całego systemu rad deputowanych, pozwalając jego izbie wyższej – Radzie Republiki – odwoływać akty prawa lokalnego oraz w przypadku poważnych zarzutów – rozwiązać daną radę deputowanych (art. 123 konstytucji). Wobec komitetów wykonawczych organem kontrolnym pozostaje Rada Ministrów, łącząc tę funkcję z wyznaczaniem obszarów i kierunków aktywności lokalnych ośrodków egzekutywy. Istnienie tak ścisłej zależności pionowej organów władzy lokalnej wydaje się przeczyć idei samodzielności i samorządności oraz pozbawiać je możliwości decydowania w kwestiach lokalnych²².

W przypadku konfliktów pomiędzy organami jednostek administracyjno-

terytorialnych różnego szczebla art. 122 konstytucji przewiduje wyłącznie administracyjną procedurę rozwiązania sporu, angażującą w charakterze arbitra organy wyższego rzędu: rady, komitety wykonawcze, rząd i głowę państwa. Organom władzy lokalnej przysługuje prawo odwołania się od decyzji organów sprawujących kontrolę nad ich pracą do sądu.

Podsumowanie

Mimo konstytucyjnego umocowania organów samorządu terytorialnego na Białorusi, kierunki jego działań oraz realizacja konkretnych przedsięwzięć uzależniona i

reglamentowana jest przez władze centralne. W praktyce jego funkcje przejęły ściśle zhierarchizowane lokalne organy egzekutywy, konstytuujące tzw. „pion prezydencki”.

Rady deputowanych, mające być rdzeniem systemu samorządowego zgodnie z ustawą o samorządzie (art. 9) stanowią państwowe organy przedstawicielskie, co kłóci się z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, która nie zalicza instytucji samorządowych do organów władzy państwowej. Ich ograniczone kompetencje oraz brak wpływu na lokalne organy egzekutywy – komitety wykonawcze – sprawiają iż białoruski model władz lokalnych sprzeczny jest z praktyką europejską. Ewentualna reforma samorządu terytorialnego winna oprzeć się na znaczącym wzmocnieniu reprezentujących interesy społeczności lokalnej organów przedstawicielskich oraz jasnym wyodrębnieniu kompetencji poszczególnych organów określonego szczebla na zasadzie subsydiarności i decentralizacji.

Niezależnie od powyższego konieczna wydaje się reforma administracyjna Białorusi, chodzi tu zarówno o możliwość wprowadzenia nowej, dwuszczeblowej organizacji władz lokalnych, jak i korektę granic poszczególnych jednostek²³.

Streszczenie

Artykuł ma na celu przedstawienie zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego w Republice Białoruś. Autor omawia genezę aktualnych rozwiązań prawnych, wskazując na ich pochodzenie z czasów Związku Radzieckiego. Kolejno przedstawiono system organów samorządowych, zasady ich powoływania, zakres kompetencji, źródła finansowania oraz mechanizmy kontroli ich działalności. Za specyfikę aktualnego systemu władzy lokalnej w Republice Białoruś autor uznaje dominację organów władzy wykonawczej oraz degradację i

22 Szerzej: W.G. Tichinija, W.A. Kodabowicz, S.W. Kodabowicz, Jewropiejskaja hartija miestnogo samouprawlienija i sowriemiennyje tiendiencii razwitija zakonodatiel’stwa o miestnom uprawlienii i samouprawlienii w Respublikie Biełarus’, „Juridiczeskij żurnał” 2008, nr 1.

23 Obecnie na Białorusi wykształciło się około 20 stosunkowo silnych pod względem ekonomicznym i społecznym obszarów skoncentrowanych wokół większych miast, co nie znajduje odzwierciedlania w podziale administracyjnym. Nawet w przypadku utrzymania obecnego rozdzielczo-nakazowego modelu administrowania istniejąca struktura wydaje się nieefektywna: z wielu miejscowości bliżej jest do sąsiedniego miasta rejonowego niż własnego, w przypadku niektórych obszarów do stołecznego Mińska jest dwa razy bliżej niż do własnego miasta obwodowego. Stan ten negatywnie odbija się na infrastrukturze transportowej, dostawach towarów oraz prowadzi do faktycznego wewnętrznego rozpadu danej jednostki administracyjnej. W.K. Sidorczuk,

Organizacija miestnogo samouprawlenija, Minsk 2002, s. 72.

ograniczenie znaczenia ciał przedstawicielskich. Sytuacja ten stanowi podstawę funkcjonowania podległej prezydentowi wertykalnej struktury władzy wykonawczej.

Słowa kluczowe: organy samorządu terytorialnego, Republika Białoruś, system rad, autorytaryzm

Legal conditions of functioning of the local self-government in the Republic of Belarus Abstract

The main purpose of the article is to discuss the principles of functioning of the local self- government it the Republic of Belarus. The author presents contemporary legal solutions and argues that their roots can be found in the Soviet system of administration. The article

elaborates the system of self-government bodies, principles of their organization, financings as well as mechanism of control over their activity. The domination of executive bodies over representative bodies is characteristic for Belarus’ system of local government. The

domination of the executive bodies at the local level is the basis of president’s ‘vertical structure of power’.

Keywords: self-government bodies, Republic of Belarus, Soviet system of councils, authoritarian regime

Rafał Czachor, dr, politolog, adiunkt w Dolnośląskiej Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Techniki w Polkowicach. Zainteresowania badawcze: systemy polityczne i polityka

zagraniczna państw postradzieckich.