Wznowienie postępowania administracyjnego z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa

Józef Litwin

Wznowienie postępowania

administracyjnego z powodu

niedopuszczenia do uczestnictwa

Palestra 9/10(94), 42-49

1965

4 2 J ó z e f L i t w i n N r 10 (94)

w ciągu piętnastu dni w ykonyw ać n ie cierpiące zw łoki czynności z zakresu pom ocy praw nej, chyba że obywatel, korzystając z tej pomocy, w ydał inne zlecenie (§ 322 ust. 2).

Tajem nicę zawodową adwokata chroni w czechosłowackim kodeksie postępo­ w ania cyw ilnego przepis § 124, który nakazuje prowadzenie postępow ania dowo­ dowego w taki sposób, by była zachowana tajem nica państwowa, gospodarcza i służbowa oraz uznana przez Państw o tajem nica zawodowa. Przepis ten stanow i dalej, że przesłuchanie lub inne dowody dotyczące przedmiotu objętego tajem nicą można przeprowadzić tylko wów czas, gdy od obowiązku zachowania tajem nicy zw oln ił w łaściw y organ lub osoba,' w której interesie obowiązek ten został u sta­ now iony 6.

Pełnom ocnikiem w yznaczonym z urzędu dla strony zwolnionej od kosztów sądo­ w ych może być w Czechosłowacji ustanow iony nie tylko adwokat, lecz rów nież osoba n ie będąca adwokatem . Decyzja, czy pełnom ocnikiem z urzędu ma być ad­ wokat, czy też inna osoba, należy do sądu. O w yznaczenie adwokata sąd zwraca się do kierownika poradni adwokackiej (§ 30). Brak jest w kodeksie czechosłow ac­ kim w yraźnych przepisów regulujących w ygaśnięcie pełnom ocnictwa z urzędu przez śmierć strony oraz zw olnienie od obowiązku zastępowania z urzędu (art. 119 k.p.c. polskiego).

W ydatki pełnom ocnika z urzędu pokrywa poradnia adwokacka, jeżeli p ełn o­ m ocnikiem tym jest adwokat (§ 140 ust. 3), a w innych wypadkach — Skarb Pań­ stwa (§ 141 ust. 2). Jeżeli strona zastąpiona przez adwokata ustanow ionego z urzędu ma prawo do zwrotu k osztów postępow ania od strony przeciwnej, sąd przyznaje organizacji adwokackiej wynagrodzenie za zastępstw o (§ 149 ust. 2).

Natom iast kodeks czechosłow acki nie zaw iera (podobnie zresztą jak i kodeks polski) przepisu, który by zabezpieczał zwrot w ydatków i uzyskanie należnego po­ radni adwokackiej wynagrodzenia za zastępstw o z urzędu strony, która proces przegrała.

6 P o r . § 19 c z e c h o s ł o w a c k i e j u s t a w y o u s t r o j u a d w o k a t u r y , „ P a l e s t r a ” 1964, n r 4, s t r . 19.

JÓZEF LITWIN

Wznowienie postępowania administracyjnego

z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa

i

Zagadnienie, kto poza w nioskodawcą pow inien być w ezw any do w zięcia udziału w postępowaniu w charakterze innej strony, jest zagadnieniem prawa m aterialnega i powinno być rozstrzygane w konkretnym wypadku w św ietle art. 25 kjp.a.1,

i J a k o z a s a d ę m o ż n a p r z y j ą ć , ż e „ i n n ą s t r o n ą ” j e s t z a w s z e t e n , c z y j e p r a w a p o d m i o t o w e m o g ą b y ć b e z p o ś r e d n i o n a r u s z o n e p r z e z w y d a n i e d e c y z j i .

№ 10

(94)

j____

poniew aż ustaw y szczególne w skazują konkretnie te inne strony tylko, bardzo rzadko 2.

W św ietle doświadczeń — z okresu ubiegłych 5 lat — stosowania Kodeksu po­ stępow ania adm inistracyjnego m ożem y dojść do wniosku, że jest to jedno z tych zagadnień, z którymi praktyka adm inistracyjna nader często nie potrafi się uporać3.

Patologia tego zagadnienia w ystępuje w 4 sytuacjach typowych:

1. W spraw ie w szczętej na żądanie A pow inien brać udział jako strona także B (uczestnik konieczny); organ adm inistracyjny „nie w id zi” B jako strony i w k on ­ sekw encji postępow anie toczy się bez jego udziału — z naruszeniem art. 57 § 3.

2. W postępow aniu , w szczętym z urzędu organ adm inistracyjny zawiadam ia o tym jedynie A, „nie w idząc” strony B.

3. Organ adm inistracyjny zawiadam ia w praw dzie B o w szczęciu postępowania, ale następnie „zapomina” o nim, n ie w zyw a go do udzielenia w yjaśnień, złożenia dokum entów itp., n ie zawiadam ia o term inach badania św iadków i biegłych (wbrew art. 73 § 1 i 78 § 2), n ie um ożliwia mu zajęcia stanow iska wobec m ate­ riału dowodowego i żądań A (wbrew art. 8 i 75) i ogranicza się do objęcia go decyzją i doręczenia m u tejże.

4. Organ I instancji przestrzega w praw dzie w szelkich form postępowania w o ­ bec w szystkich stron, ale po w niesieniu odwołania przez w nioskodaw cę A nie za­ w iadam ia o tym B (wbrew art. 114) *, a organ odwoławczy z k olei „zapomina” o B, nie dopełnia w stosunku do niego w toku postępowania odwoławczego ża­ dnego z w ym ienionych wyżej obowiązków (wbrew art. 122) i ogranicza się do objęcia go decyzją i doręczenia mu tejże.

W eźmy dla zilustrowania sytuacji w ym ienionej pod pkt 1 trzy dość nieskom pli­ kowane przykłady:

A. W ydział Spraw W ewnętrznych Prezydium Pow. Rady Narodowej w X w szczyna na w niosek ob. K rystyny A postępow anie w sprawie odtworzenia aktu m ałżeństwa, - które w edług treści jej podania zawarła w parafii Y w dacie Z z Janem A. W nioskodawczym twierdziła w podaniu, że Jan A zaginął bez w ieści w czasie działań wojennych. Organ orzekający nie za­ troszczył się ani o ustalenie, czy Jan A jest zam eldowany w kraju (co było nietrudne do przeprowadzenia wobec istnienia ogólnokrajowej kartoteki w Głównym Biurze Adresowym K om endy Głównej MO), ani o ustalenie, czy ma on kogoś z najbliższej rodziny — i w ydał decyzję pazytywiną.

W p ew ien czas po w ydaniu decyzji i sporządzeniu na jej podstaw ie aktu m ałżeństw a dowiaduje się o tym w szystkim Jan A, który od lat nieprzer­ w anie m ieszka na drugim krańou Polski. Okazuje się, że tw ierdzenie o rze­ komym zawarciu m ałżeństwa n ie odpowiadało prawdzie obiektywneij.

2 T a k i m w ł a ś n i e r z a d k i m w y p a d k i e m j e s t p r z e p i s a r t . 16 u s t . 1 u s t a w y z d n . 12 m a r c a 1958 r . o z a s a d a c h i t r y b i e w y w ł a s z c z a n i a n i e r u c h o m o ś c i (D z . U . z 1961 r . N r 18, p o z . 94); p r z e p i s t e n n a k a z u j e z a w i a d o m i ć o ' w s z c z ę c iu p o s t ę p o w a n i a t a k ż e o s o b y , k t ó r y m p r z y ­ s ł u g u j ą p r a w a , r z e c z o w e o g r a n i c z o n e n a d a n e j n i e r u c h o m o ś c i . 3 A r t . 57 § 3 n a l e ż y d o t y c h p r z e p i s ó w k . p .a ., k t ó r e s ą n a j c z ę ś c i e j n a r u s z a n e . P o r . E . I s e r z o n i J . S t a r o ś c i a k : K o d e k s p o s t ę p o w a n i a a d m i n i s t r a c y j n e g o 1— K o m e n t a r z , ~wyd. I I I , W y d a w n i c t w o P r a w n i c z e , W a r s z a w a 1965 ( c y t. d a l e j j a k o ,,K o m e n t a r z ” ), s. 103. P o r . t a k ż e w y p o w i e d ź p r o k u r a t o r a H a l i g o w s k i e g o vn a s p o t k a n i u d y s k u s y j n y m r e d a k c y j n y m n . t . ,,K .p .a . w p r a k t y c e ” , „ G o s p o d a r k a i A d m i n i s t r a c j a T e r e n o w a ” 1965, n r 5, s. 10. 4 P r a k t y k a s ł u s z n i e r o z s z e r z y ł a z a k r e s t e g o z a w i a d o m i e n i a n a ,» z a p r o s z e n ie ” d o z a p o z n a ­ n i a s ię z w n i e s i o n y m o d w o ł a n i e m i w y p o w i e d z e n i a s ię (p o r . w z ó r f o r m u l a r z a n r 40 d o 3 s .p .a ., t a k ż e I s e r z o n i S t a r o ś c i a k : K o m e n t a r z , s. 180).

44 J ó z e f L i i w i n _{Nr 10 (94)}

B. W związku z zam ierzonym w ykonyw aniem robót budowlanych zachodzi ko­ nieczność w ejścia na teren sąsiedniej nieruchom ości. Inwestor dopełnia obo­ w iązku przew idzianego w art. 48 praw a budowlanego i zawiadam ia o tym sąsiada. Sąsiad zgłosił sprzeciw w ustaw ow ym term inie (7 dni), ale pism o jego „zawieruszyło się” w biurze inwestora. Przedstawiciel inw estora w do­ brej w ierze zgłasza, że sąsiad sprzeciwu nie nadesłał (przepis każe uważać brak sprzeciw u za zgodę). Postępowanie o udzielenie zezw olenia na budowę toczy się w konsekw encji bez udziału sąsiada. Załóżmy, że decyzja uprawo­ m ocniła się, ale roboty nie zoistały jeszcze rozpoczęte (w przeciwnym razie w szelkie środki zaradcze będą przysłow iow ą „musztardą po obiedzie”). C. Sytiuaoja zbliżona do opisanej pod B. Jakkolwiek inw estor ujawinił fakt

zgłoszenia sprzeciwu przez sąsiada, to jednak organ nadzoru budowlanego nie zawiadam ia sąsiada o toczącym się postępowaniu i w ydaje decyzję, w której dopuszcza inwestora do korzystania z terenu nieruchom ości są­ siada, określając rozm iary tego1 korzystania.

Gdyby sąsiad brał udział w postępow aniu, m ógłby przedstawić organowi orzekającem u poważne w zględy przem awiające przeciwko dopuszczeniu do korzystania w łaśnie z jego nieruchomości.

Przykłady pow yższe dobrałem celow o po to, by uw ypuklić różnicę w skutkach decyzji zapadłej z pom inięciem strony: odtworzenie aktu m ałżeństwa w yw iera dalekosiężne skutki zarówno w dziedzinie prawa cyw ilnego i rodzinnego, jak i ad ­ m inistracyjnego (od prawa do nazwiska aż do ew ent. prawa do m iejsca w gro­ bowcu rodzinnym), w adliw ość zaś w zakresie fragmentu komsensu budowlanego w yw ołuje może dotkliwą, ale tylko przem ijającą niew ygodę dla sąsiada.

i i

Nie ulega chyba w ątpliw ości, że strona, która dowiedziała się o 'toczącym się bez jej udziału postępowaniu, może się ujaw nić i „wstąpić do spraw y’-’ w każdym stadium postępowania przed I instancją. Czy z tym „wstąpieniem do sprawy" łączy się prawo domagania się powtórzenia już przeprowadzonych czynności do­ w odow ych — to już jest zagadnienie w ykraczające poza ramy niniejszego arty­ kułu.

Zagadnienie, czy strona, która bez w łasnej w iny nie brała udziału w postępo­ w aniu przed pierwszą instancją, może odwołać się od decyzji, było bardzo sporne już pod rządem rozporządzenia o post. admin. z 1928 r. Zagadnienie to ma zresztą aspekt szerszy, dotyczy bowiem także w ypadku „ujawnienia się ” osoby -wno­ szącej odwołanie jako strony w warunkach, gdy organowi adm inistracyjnem u nie można postaw ić zarzutu „niezauważenia” danej osoby jako uczestnika koniecznego.

Możemy zresztą zaoszczędzić sobie przedstaw ienia stanowiska Najw. Trybunału Adm inistracyjnego w tej kw estii nie tylko dlatego, że było ono d-ość chw iejne i że trudno dopatrzyć się w nim jakiejś konsekw entnej linii, ale przede w szystkim z tego w zględu, że rozdwojenie pojęcia uczestników postępowania na kategorie stron i osób interesow anych (tym drugim nie przysługiwało odw ołanie od d ecy­ zji) — zlikw idow ane na szczęście w obowiązującym Kodeksie — n ie daje płasz­ czyzn porów nyw alnych 5.

3 P o d r z ą d e m r o z p . o p o s t . a d m i n . d o k t r y n a p r z e d w o j e n n a n i e z a j m o w a ł a s ię s z e r z e j t y m z a g a d n i e n i e m . P o r . E . I s e r z o n : p o s t ę p o w a n i e a d m i n i s t r a c y j n e , w y d . 2, K r a k ó w ł937, s. ISO i n .

W n o w s z e j l i t e r a t u r z e J ’. P o k r z y w n i c k i ( p o s t ę p o w a n i e a d m i n i s t r a c y j n e , W a r s z a w a 1948, s. 217) w y r a z i ł p o g lą d , ż e w r a z i e n i e s ł u s z n e g o p o m i n i ę c i a o s o b y m a j ą c e j p r a w a s t r o n y

Nr 10 (94) W znow ienie postępow ania a d m in istra cyjn eg o ₄₅

Jak przedstaw ia się to zagadnienie na gruncie Kodeksu?

N ależy przyjąć, że legitym ację do w niesienia odwołania od decyzji ma nie tylko strona w znaczeniu form alnym (tzn. ta osoba, która brała udział w postępowaniu przed I instancją zakończonym wspom nianą decyzją), ale także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, jeżeli tyłk a ma k w alifik acje strony w rozum ieniu art. 25 (strona w znaczeniu materialnym ). W yrazicielem tego słusznego stanowiska jest Iserzon e.

Wynika tu kw estia bynajmniej nie błaha: czy i jak liczyć bieg terminu od­ w oław czego dla takiej stromy? Iserzon om awia jed ynie sytuację, w której odw oła­ n ie w niósł adresat decyzji, i utrzym uje, że taka in na now o ujaw niona strona nie jest związanft — wobec- niedoręczenia jej decyzji — term inem odwoławczym , może w ięc w nieść odwołanie aż do chw ili wydania decyzji od w oław czej7. Stano­ w isk o to jest słuszne.

A le co począć w wypadku, gdy adresat decyzji odwołania nie wniesie? Czy w ów czas dla strony „nowo u jaw nionej” term in do w niesienia odwołania biegnie

w nieskończoność?

Takie na pozór paradoksalne stanow isko było reprezentowane — zresztą bardzo rzadko — w przedkodeksowym orzecznictwie i doktrynie.

W jednym ze swych w cześniejszych w y r o k ó w 8 NTA w ypow iedział pogląd, że osoby, które w praw dzie powinny b yły brać udział w postępowaniu, lecz nie zo­ stały „w ezw ane” do udziału w sprawie (chodziło o dzierżawcę w sprawie o za­ twierdzenie umowy dzierżawy, którą to sprawę prowadził w yłącznie w ydzierża­ wiający), mogą żądać doręczenia decyzji, jako dotyczącej ich praw, i zaskarżyć ją w normalnym trybie odwoławczym.

Jeden z najw ybitniejszych w spółczesnych austriackich adm inistratyw istów 9 repre­ zentu je stanowisko identyczne: jeżeli decyzja narusza prawa osób trzecich, a w ięc jeżeli -tym-samym osoby te należało w poprzedzającym postępowaniu przed I instancją traktować jako strony, to w razie zaniedbania tego obowiązku mogą one — z tytułu przyznanego im przez ustaw ę stanowiska strony — zażądać dorę­

czenia decyzji i w związku z tym uruchomić postępowanie odwoławcze nawet po upływ ie lat, co oznacza zrelatyw izow anie prawomocności w obec stron.

Takie rozwiązanie, za którym na gruncie ustaw y austriackiej przem awia brak w szelkiej innej drogi ratowania sytuacji, jest w naszym system ie kodeksowym nie do przyjęcia, ponieważ — jak to w dalszym ciągu zostanie przedstawione — nasz Kodeks postępow ania adm inistracyjnego kieruje pominiętą stronę na drogę w zn o­ w ienia postępowania. Oznacza to oczyw iście także pewne zrelatyw izowanie pra­ wom ocności decyzji w stosunku do strony pom iniętej, ale z drugiej strony krępo­ wanie w nioskodaw cy w sprawie o w znow ienie obowiązkiem zachowania terminu m iesięcznego od powzięcia wiadom ości o tym, że postępowanie się toczyło (art. 130 § 2), prowadzi do zrelatyw izcw ania w ogólnych ramach instytucji w zn ow ie­ nia (a nie zapom inajm y o tym, że Kodeks obwarował tylko jedną jedyną

spo-w p o s t ę p o spo-w a n i u p r z e d I i n s t a n c j ą m a o n a p r a spo-w o spo-w e j ś ć d o p o s t ę p o spo-w a n i a spo-w k a ż d y m c z a s ie , a w i ę c i p r z e z w n i e s i e n i e o d w o ła n ia . 6 I s e r z o n i S t a r o ś c i a k : K o m e n t a r z , s . 174 — 4 ( p o r . s. 179). 7 T a m ż e . ö Z d a t y 7.X.1926 r . ( Z b ió r w y r o k ó w N T A n r 1010). W y r o k t e n z a p a d ł n a t l e s t a n u p r a w ­ n e g o s p r z e d w e j ś c i a w ż y c i e ro z p . o p o s t. a d m i n . N a le ż y j e d n a k p a m i ę t a ć o t y m , ż e p o ­ s t ę p o w a n i e o d w o ła w c z e p r z e d w ł a d z a m i a d m i n i s t r a c j i o g ó ln e j b y ł o j u ż u n o r m o w a n e w s p o s ó b n i e o d b i e g a j ą c y o d ro z p . o p o s t . a d m i n . u s t a w ą z d n . 1.VIII.1923 r . o ś r o d k a c h p r a w n y c h o d o r z e c z e ń a d m i n i s t r a c y j n y c h . 1 & E . M e l i c h a r : D a s V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n . V e r ö f f e n t l i c h u n g e n d e r V e r e i n i g u n g d e r d e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , z. 17, 1958, s. 209.

46 J o z e f r, i t. u> i n N r 10 (94> śród 7 podstaw w znow ienia — ujaw nienie now ych faktów i dowodów — granicą kalendarzowa!).

W św ietle pow yższego m usimy przyjąć, że strona „nowo ujaw niona” może- wmieść odw ołanie tylko w term inie 2-tygodniowym ; termin ten biegnie od daty doręczenia decyzji tej stronie, krtóra brała udział w postępowaniu (a jeżeli tych stron było 2 lub w ięcej — od daty najpóźniejszego doręczenia). Jeżeli odwołanie- okaże się spóźnione, należy je m. zd. traktować jako w niosek o w znow ienie po­ stępowania.

i i i

Art. 127 k.p.a. przew iduje m. in. (§ 1 pkt 4), że w znow ienie postępowania n astę­ puje w wypadku, gdy „ s t r o n a bez w łasnej w in y n i e b r a ł a U d z i a ł u w po­ stępow aniu”. Art. 129 stanow i, że w znow ienie postępow ania z tej przyczyny m oże nastąpić ty lk o na żądanie strony, a art. 130 § 2 każe liczyć bieg terminu m ie­ sięcznego do zgłoszenia tego żądania od dnia, w którym strona dowiedziała się-0 decyzji.

Przepis, o którym m owa, stanow i w porównaniu z tekstem rozp. o post. admin. 1928 r. istotne rozszerzenie katalogu przyczyn w znow ienia.

Przyczyna ta zjaw iła się już w cześniej w innej socjalistycznej kodyfikacji pro­ cedury adm inistracyjnej, m ianow icie w jugosłowiańskiej ustaw ie o ogólnym p o­ stępowaniu adm inistracyjnym z 1956 r., co znalazło wyraz w następującej re­ dakcji: „Postępowanie podlega w znow ieniu (...), gdy osobie, która powinna była w nim. uczestniczyć, nie dano m ożności uczestnictw a” ,ł.

W ynika w ięc zagadnienie w ykładni art. 127, a m ianow icie konieczne jest roz­ strzygnięcie:

1) ozy strona, którą przepis ma na względzie, to tylko ta osoba fizyczna (lub podrniot równorzędny w ed łu g art. 26), która została niejako „zaangażowana” w po­ stępow aniu przez łączne spełnienie 2 przesłanek:

a) zainicjow ała lub też otrzymała „notyfikację” o wszczęciu postępowania (art. 57 § 3),

b) była adresatem decyzji, która została jej doręczona lub ogłoszon a11; 2) czy też jest to także taka osoba, która z mocy w łaściw ego w danej sp raw ie przepisu prawa m aterialnego była uczestnikiem koniecznym i została pom inięta w postępowaniu.

Jest znam ienne, że taik autorytatyw ni autorzy, jak Iserzon i Starościak, w sw ym komentarzu do art. 127 nie om awiają zupełnie tej przyczyny wznowienia, ogra­ niczając się do n iew ątpliw ie słusznego zresztą stw ierdzenia, że jest rzeczą obojętną, czy ta w ada postępow ania mogła mieć w p ływ na treść d e c y z ji12. W innych m iej­ scach kom entarza w ypow iadają się jednak w yraźnie za tym , że prawo domaga­ nia się w znow ienia postępowania przysługuje stronie całkow icie pom iniętej w po­ stępowaniu l3.

O dw oływ anie się do m ateriałów prawodawczych — zwłaszcza nie opublikowa­ nych — nie jest u nas na ogół aktualnie przyjętą metodą! dociekania w oli

usta-10 A r t . 249 p k t 9 (T h e Y u g o s l a v L a w o n G e n e r a l A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e , B e o g r a i î 1961, s . 138). N i e z u p e ł n i e z r o z u m i a ł y j e s t j e d n a k p r z e p i s t e j u s t a w y , z g o d n ie z k t ó r y m ta k ż & 1 w t y m w y p a d k u t e r m i n m i e s i ę c z n y d o z g ło s z e n ia ż ą d a n i a b i e g n i e o d d a t y d o r ę c z e n i a s t r o n i e d e c y z j i . 11 z p o la n a s z e g o w i d z e n i a u s u w a m y s y t u a c j ę , w k t ó r e j s p e ł n i o n a b y ł a t y l k o p r z e s ł a n k a d r u g a , p o n i e w a ż w t a k i m w y p a d k u z a c h o d z i z r e g u ł y j e d n a z p r z y c z y n n i e w a ż n o ś c i d e c y z j i ( a r t . 337 § 1 p k t 4). 12 K o m e n t a r z , s. 196. 13 K o m e n t a r z , s. 103 i 174.

N r 10 (94) W z n o w ie n ie p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o ₄₇

w o d a w c y u . Niem niej jednak wyidatje mi się, że w danym wypadku może ono oddać pew ne usługi.

Przyczyna w znow ienia, o której móiwimy, zjaw iła się w drugiej w ersji projektu (w redafecji: .je ż e li osoba (...) n ie brała bez w łasnej w in y udziału w postępow aniu”) i została powtórzona w w ersji trzeciej z początku 1959 r. z nieistotną zmianą („je­ żeli osoba (...) n ie została dopuszczona”).

Na posiedzeniu Kom isji, której dziełem jest Kodeks, w listopadzie 1958 r. sę­ dzia SN Tabęcki p o d k re śliłl5, że w przepisie tym powinno chodzić o osoby, k tóre nie uczestniczyły w postępow aniu, choć pow inny b yły w nim uczestniczyć, i że ter­ min należy liczyć od dowiedzenia się o decyzji.

Ogłoszony drukiem w r. 1959 projekt K o d ek su 16 użył sform ułowania: „jeżeli osoba uprawniona ido uczestnictw a w spraw ie w charakterze strony nie brała udziału bez w łasnej w in y w postępow aniu”.

W toku dyskusji publicznej M inisterstwo Sprawiedliwości, Sąd N ajw yższy i jedno z innych m inisterstw zaproponowały zastąpienie w yrazu „osoba” określeniem „strona”. W toku przeredagowania projektu na podstawie w yników dyskusji po­ praw kę tę uwzględniono.

N ie popełnim y chyba w ielkiego błędu, jeżeli założym y, że organy naczelne, które poprawkę zgłosiły, n ie zauw ażyły problem u i m iały na w zględzie zbliżenie n ie­ zręcznego ich zdaniem sform ułowania do redakcji przepisu procedury cyw ilnej.

W św ietle poprzedzających rozważań stajem y zatem w obec alternatywy: 1) albo przepis należy rozumieć dosłownie, tzn. w tym sensie, że „stroną” jest jedynie strona w znaczeniu form alnym , tzn. ta osoba fizyczna (lub podmiot rów ­ norzędny), która była wpraw dzie uczestnikiem postępow ania, ale jak się następnie okazało, nie brała udziału w niektórych czynnościach bez sw ej w iny,

2) albo też przepis podlega w ykładni rozszerzającej w tym sensie, że pojęcie „strony” obejm uje zarówno stronę w znaczeniu form alnym , jak i osobę, która w ogóle została pominięta w postępow aniu, m im o że była uczestnikiem koniecz­ nym.

Przeciw ko przyjęciu rozwiązania pierwszego przemawia w sposób zdecydowany istnienie przepisu art. 130 § 2, z którego w ynika, że ustawodawca liczy się z sy­ tuacją, w której ktoś nie był adresatem decyzji, tzn. nie zastał w ogóle objęty postępow aniem i dowiedział się o decyzji w sposób przypadkowy.

Opowiadam się stanowczo za rozwiązaniem drugim. Należy w ięc m.zd. uznać, że p r a w o domagania się w z n o w i e n i a p o s t ę p o w a n i a p r z y s ł u g u j e z a ­ r ó w n o t e j s t r o n i e w z n a c z e n i u f o r m a l n y m , którą pom inięto przy

pew nych czynnościach dowodowych itd., jak i osobie o k w a l i f i k a c j i s t r o n y , k t ó r a c a ł k o w i c i e z n a l a z ł a s i ę ,yp o z a n a w i a s e m ” p o s t ę p o w a ­ n i a i dowiedziała się przypadkowo o tym , że się ono toczyło, oraz o wydanej decyzji.

Nie stanowi to oczyw iście argum entu rozstrzygającego. Warto jednak zwrócić uw agę na to, że now y Kodeks postępowania cyw ilnego poszedł tą w ła śn ie drogą,’ gdy chodzi o w znow ienie postępowania nieprocesowego (art. 524), co jest o tyle

11 W y j ą t k i e m p o d t y m w z g l ę d e m j e s t „ O g ó ln e p o s t ę p o w a n i e a d m i n i s t r a c y j n e — z a r y s s y s t e m u ” W . D a w i d o w i c z a (W a r s z a w a 1962, P W N ), w k t ó r y m a u t o r w w i e l u m i e j ­ s c a c h w y k o r z y s t u j e b . c e l o w o m a t e r i a ł y p r a c K o m i s j i d o o p r a c o w a n i a p r z e p i s ó w o p o s t ę ­ p o w a n i u a d m i n i s t r a c y j n y m d l a w y j a ś n i e n i a e w o l u c j i k o n c e p c j i i d r o g i k s z t a ł t o w a n i a s ię u n o r m o w a n i a o s t a t e c z n e g o . 13 P r o t o k ó ł z 5.XI.1958 r . 16 P r o j e k t k o d e k s u p o s t ę p o w a n i a a d m i n i s t r a c y j n e g o . W a r s z a w a , k w i e c i e ń 1959 r ., s. 35.

-48 J ó z e f L i t w i n _{N r 10 (94)}

charakterystyczne, że w postępowaniu nieprocesowym — przy niew ątpliwej jego specyfice jako postępowania cyw ilnego — rozpoznaje się pew ne kategorie spraw w ykazujące poważne koligacje rodzajowe ze sprawam i administracyjnymi.

Tylko taka w ykładnia czyni zadość postulatom praworządności. Otwiera drogę uczestnictwa w postępowaniu zarówno tym osobom, które bezzasadnie w o g ó l e n ie zostały „wprowadzone” do postępowania, jak i tym, których udział był n i e- p e ł n y .

Ta pierw sza kategoria pom iniętych będzie oczyw iście w praktyce niepo­ rów nanie liczniej,sza od drugiej. A le wypadki w ykorzystania przepisów przez strony w znaczeniu form alnym mogą być częste, zwłaszcza wobec zaw iłości przepisów ustaw szczególnych i aktualnego bardzo niedostatecznego stanu nasycenia aparatu adm inistracyjnego szczebla powiatowego k w alifikow anym i pracow nikam i-praw ni- kami. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym jest przecież bezspornie jedną z naczelnych zasad naszego system u postępowania adm inistra­ cyjnego 17. Chodzi tu o najistotniejsze uprawnienie strony w tym postępowaniu. A' nie wolno przy tym zapominać o notorycznym braku orientacji obywateli w m a­ teriach prawnych. W nioskodawca w sprawie lub inna strona praw idłowo „zaan­ gażow ana” w sprawie przez zaw iadom ienie jej o w szczęciu postępowania nader często dowie się dopieiro po dłuższym czasie o tym, że decyzja opiera się w ła ­ ściw ie na dowodach, o których przeprowadzeniu w toku postępowania nic jej nie było wiadomo, zw łaszcza że rozpowszechnionym grzechem naszej praktyki jest redagow anie uzasadnień decyzji w sposób schem atyczny i lakoniczny bez w daw ania

się w szczegółow e rozważania na tem at m ateriału dowodowego.

M oglibyśm y sipotkać się z zarzutem, że ze w zględu na zasadę stabilności decyzji przepisy o podstaw ach wzruszenia decyzji ostatecznej zawarte w rozdziałach 11 i 12 k.p.a. są strictissim ae interpretationis. W ydaje się, że katalog podstaw należy bezspornie uważać za w yliczenie taksatyw ne, ale środki w ykładni mogą być i po­ w inny być tutaj stosow ane — podobnie jak i co do w szystkich innych przepisów Kodeksu.

Jak należy rozum ieć „niebianie udziału w postępow aniu”?

D awidowicz trafnie uważa, że chodzi tu o brak udziału strony w takich czyn­ nościach postępow ania, które ma,ją istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i w k tó­ rych udział jest przewidziany w Kodeksie, a przede w szystkim w postępowaniu w yjaśniającym zarówno w I, jak i II in sta n c ji18.

Pozostaje do rozważenia zagadnienie, kiedy zachodzi brak w łasnej w in y strony. W sytuacjach typowych w inę przypisać należy organowi, przed którym toczy się postępow anie, lub też innej stronie p rocesow ej19. W zasadzie akta postępowania będą tu wyraźnie św iadczyły na korzyść w nioskodaw cy w sprawie w znow ienia po­ stępow ania, a domniem anie przem awiać będzie za brakiem wiadom ości o toczą­ cym się postępowaniu. Tylko w sytuacjach w yjątkow ych, sprowadzających się w praktyce do w ypadku losow ego, ciężar udowodnienia wypadku takiego, jako ekskulpacyjnego, obciążać będzie w nioskodawcę, m ianow icie przy zastosowaniu w drodze analogii art. 6 k.c.; uprawdopodobnienie tu nie w y sta r c z y 20.

n I s e r z o n i S t a r o ś c i a k : K o m e n t a r z , s. 34; D a w i d o w i c z : o p . c i t ., s. 112 i n . 1« D a w i d o w i c z : o p . c i t ., s. 232. S p o r n e w y d a j e s i ę t w i e r d z e n i e D a w i d o w i c z a , ż e n i e ­ w y k o r z y s t a n i e p r z e z s t r o n ę w k o n k r e t n e j s y t u a c j i d r o g i p r z y w r ó c e n i a t e r m i n u ( a r t . 54—56) z a m y k a d r o g ę d o w z n o w i e n i a p o s t ę p o w a n i a . 19 N a p r z y k ł a d p r z e z w s k a z a n i e n i e a k t u a l n e g o j u ż a d r e s u s t r o n y , p o d k t ó r y m p r z y j ­ m o w a n o a d r e s o w a n e d o n i e j w e z w a n i a , a l e i c h n i e p r z e k a z y w a n o t e j s t r o n i e . 20 T a k s łu s z n ie D a w i d o w i c z : o p . c it., s. 233.

N r 10 (94) S p o r y w z a k r e s ie w y m i a r u i p o b o r u c z y n s z u n a jm u ₄₉

W

"W ogóle n ie 'brała udziału w postępowaniu, natom iast dla strony w znaczeniu form alnym , którą pom inięto przy pew nych czynnościach postępowania dowodo­ w ego, term in m iesięczny do w niesienia podania o w znow ienie biegnie od dnia,

w którym dowiedziała się ona o tym pom inięciu. Źródłem tej wiadom ości m oże być uzasadnienie decyzji, ale tylko wówczas, gdy jest ono o tyle szczegółow e, że •wspomina o danym dowodzie.

STEFAN MIZERA

Tryb rozstrzygania sporów w zakresie wymiaru

i poboru czynszu najmu za lokale mieszkalne

P r z e d s t a w i o n y n i ż e j p r z e g l ą d p r o b l e m a t y k i p r a w n e j z z a k r e s u w y m i a r u i p o b o r u c z y n s z u n a j m u i i n n y c h n a l e ż n o ś c i z t y t u ł u n a j m u l o k a l i m i e s z k a l n y c h n o s i — z k o n i e c z n o ś c i — c h a r a k t e r n i e c o s u m a r y c z n y i z o s t a ł p o m y ś l a n y j e d y n i e j a k o p o m o c d la p r a k t y c z n e g o s t o s o w a n i a n o w y c h p r z e p i s ó w o c z y n s z a c h m i e s z k a l ­ n y c h . P o w i n n a s ię d o c z e k a ć z k o l e i a n a l i t y c z n e g o o p r a c o w a n ia k o n f r o n t a c j a n o w e g o s t a n u p r a w n e g o w t e j d z i e d z i n i e z n i e z m i e r ­ n i e b o g a t y m o r z e c z n i c t w e m s ą d o w y m z l a t u b i e g ł y c h . R E D A K C JA

1. W ydanie aktu prawnego o tak rozległym zasięgu społecznego oddziaływania jakim jest rozporządzenie Rady M inistrów z dnia 20 lipca 1965 r. w spraw ie czyn­ szów za lok ale m ieszkalne (Dz. U. N r 35, poz. 224), w yw oła zapew ne zw iększenie zapotrzebowania na pomoc praw ną dla ludności. Ogół w ięc adwokatów, znawców praw a cyw ilnego i ustaw odaw stw a administracyjnego, stanie w obec problemu rozw ikłania skom plikow anych nieraz stanów faktycznych w zakresie najmu lokali oraz dokonania praw idłowej oceny prawnej stosunków pom iędzy w ynajm ującym

a najemcą.

Moc w ątp liw ości i pytań, jakie zap ełn iły szp alty w szystkich gazet po ogłosze­ n iu przepisów prawnych o czynszach najm u za lokale m ieszkalne, w skazuje na to, jak w iele zagadnień w tej dziedzinie jest i prawdopodobnie jeszcze długo b ę­ d zie — niedostatecznie jasnych i jednoznacznych. Jeśli się zaś w eźm ie dodatkowo

pod uwagę, że now e staw ki opłat za m ieszkania przestały być relatyw nie drob­ n y m odsetkiem w ydatków w budżetach rodzinnych, natom iast ibędą one pozycją dość pow ażną — staje się w ów czas zrozum iała w aga czynszu najmu w bilansie dochodów i w ydatków każdego obywatela.

2. Instytucja najm u lokali została ukształtow ana w warunkach ustroju gospo­ darki planow ej na odmiennych zasadach, niż m iało to m iejsce w gospodarce w o l­ norynkow ej. Poddanie najmu lokali i gospodarki m ieszkaniowej daleko idącej