ISSN 2083-8611 Nr 279 · 2016
Marian Kachniarz
Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wydział Ekonomii, Zarządzania i Turystyki Katedra Gospodarki Przestrzennej
marian.kachniarz@ue.wroc.pl
LOCAL GOVERNANCE
– MODEL REWITALIZACJI MAŁYCH MIAST W SUDETACH
Streszczenie: W Polsce funkcjonują miejscowości o charakterze miejskim, posiadające wysokie walory kulturowe, które nie są stolicami gmin. W wielu z nich postępuje degradacja społeczna oraz dekapitalizacja infrastruktury (w tym cennego dziedzictwa). W artykule zaproponowano roz- wiązanie w postaci instytucjonalnego modelu wsparcia skoncentrowanego na lokalnej społeczno- ści. Model taki może być zatem próbą zmaterializowania zasad nowoczesnego zarządzania lokalnego definiowanego jako elastyczny model podejmowania decyzji oparty na luźnych powiązaniach po- ziomych pomiędzy różnymi aktorami (publicznymi i prywatnymi).
Słowa kluczowe: local governance, rewitalizacja, małe miasta, degradacja.
Wprowadzenie
Dolny Śląsk, a szczególnie Sudety, są unikalną w skali Polski koncentracją walo- rów dziedzictwa kultury materialnej. Szczególną uwagę przykuwa ich bogactwo i zróż- nicowanie. Znajdziemy tu zabytkowe układy urbanistyczne, osobliwości architektury sa- kralnej, militarnej i pałacowo-parkowej, a także dziedzictwo zakonów, zabytki techniki czy średniowiecznego prawa. Cechami tego dziedzictwa są uwarunkowane historycznie wielokulturowość oraz stosunkowo słaba jego znajomość w Polsce [Gwosdz i Murzyn, 2003; Gwosdz, 2007].
Model zarządzania państwem i jego gospodarką, jaki obowiązywał w latach 1945- -1990, miał destrukcyjny wpływ na dziedzictwo kulturowe Sudetów. Ludność polska, która napłynęła na te tereny, czuła się obco w nowym miejscu zamieszkania. Polityka komunistycznych władz pogłębiała poczucie tymczasowości, a brak samorządu lokalne- go i całkowite niemal odcięcie się od przedwojennego dziedzictwa utrudniało powsta- wanie więzi z miejscem. W efekcie można było zaobserwować postępującą dekapitali- zację majątku, kryzys małych miast i bezwzględny spadek liczby ludności na wielu obszarach [Heffner i Marszał, 2011].
Marian Kachniarz 198
Dopiero po transformacji ustrojowej i przywróceniu samorządności w 1990 r. wiele procesów dewastacji dziedzictwa zostało zatrzymanych. Sprzyjały temu zmiany instytucjo- nalne i własnościowe, które wzmogły odpowiedzialność za powierzone mienie. W ostatnich latach procesy te uległy przyspieszeniu wskutek objęcia ich wsparciem ze środków unij- nych. Wiele zabytków było przedmiotem kompleksowej rewitalizacji, która przywróciła im pierwotny blask.
Nie można jednak oprzeć się wrażeniu, że te wzmożone procesy rewaloryzacyjne omijają niektóre miejscowości czy wręcz całe obszary. Istnieje ciągle wiele miejsc, gdzie za- hamowanie degradacji i przywrócenie stanu świetności jest ciągle niezrealizowanym postula- tem. Pomimo unikalnych walorów kulturowych, których znaczenie wykracza poza granice naszego kraju, pogrążają się one w procesie dekapitalizacji. Pozostawanie na marginesie pro- cesów modernizacyjnych pogłębia dystans do „uciekających” miejsc czy obiektów kulturo- wych, które takim procesom zostały poddane. Zwiększa to dodatkowo depresję społeczno- -gospodarczą takich miejscowości [Heffner i Marszał, (red.), 2012].
W sposób najostrzejszy problemy te występują w miejscowościach, które posiadają wysokie walory kulturowe, ale nie stanowią ośrodków centralnych danej gminy. Brak samostanowienia powoduje dominację interesów stolicy gminy nad ośrodkami peryfe- ryjnymi. Do rywalizacji pomiędzy problemami bieżącymi a rozwojowymi dochodzi po- nadto rywalizacja o środki z innymi miejscowościami w gminie, zwłaszcza gdy posiada- ją one większy potencjał ludnościowy, a co za tym idzie większe znaczenie przy wyborach władz. Tu także przejawia się specyfika Sudetów, których uwarunkowania hi- storyczne skutkują wysokim stopniem urbanizacji i gęstą siecią niewielkich miast. Po- woduje to niespotykane w skali kraju przypadki, gdy osady o charakterze miejskim nie stanowią stolicy gmin. Do takich miejsc zakwalifikować można m.in. Sokołowsko (gmi- na Mieroszów), Chełmsko Śląskie (w gminie Lubawka), Wambierzyce (w gminie Rad- ków), Krzeszów (w gminie Kamienna Góra), Srebrną Górę (w gminie Stoszowice) czy Międzygórze (w gminie Bystrzyca Kłodzka). Wszytkie te miejscowości posiadają uni- kalne walory kulturowe w postaci zabytkowych układów urbanistycznych, kompleksów zabudowy sakralnej czy zabytków techniki. W większości straciły one dotychczasowe podstawy swej ekonomicznej egzystencji. Wraz z tym procesem postępuje degradacja społeczna oraz dekapitalizacja infrastruktury (w tym cennego dziedzictwa). Wiele po- dejmowanych w nich działań o lokalnym charakterze nie jest w stanie przynieść zadowa- lających rezultatów wobec dużej skali problemów [Hudson, 1994, s. 196].
Celem artykułu jest próba ukierunkowania działań rewitalizacyjnych takich miast opartych na koncepcji local governance. W tym celu przedstawiono model współpracy partnerskiej szeroko identyfikujący zarówno zasoby lokalne, jak i otoczenie zewnętrzne.
By ukazać jego walory aplikacyjne, posłużono się przykładem konkretnego wdrożenia tej koncepcji w jednej z sudeckich miejscowości.
Artykuł jest wynikiem analizy literatury, badań bezpośrednich uwarunkowań funk- cjonowania lokalnych systemów społeczno-gospodarczych i administracyjnych oraz prac koncepcyjnych opartych na syntezie zebranych informacji.
1. Uwarunkowania dla modelu rewitalizacji
Wypracowanie nowego modelu wsparcia dla takich obszarów musi uwzględniać przede wszystkim lokalne uwarunkowania i związane z tym specyficzne problemy społecz- no-gospodarcze. Do takich należy np. brak identyfikacji społecznej z miejscowym dziedzic- twem kulturowym. W przeszłości wynikało to przede wszystkim z „obcości” i braku szacun- ku dla tego otoczenia. Skutkowało to degradacją i wręcz unicestwieniem dużej jego części.
Współcześnie jest to bardziej element braku zakorzenienia lokalnej społeczności w walo- rach. Wynika on z braku związku pomiędzy tymi walorami a podstawami egzystencji tej społeczności. Z faktu wartościowego dziedzictwa nie wynika wzrost dochodów mieszkań- ców. W tych przypadkach można zaobserwować efekt funkcjonowania lokalnej społeczności niejako obok tych zabytków i obok generowanego przez nie ruchu turystycznego.
W najnowszych trendach zarządzania sprawami publicznymi zwraca się uwagę, że największe efekty można uzyskać, łącząc kapitał społeczny i gospodarczy rozproszony w trzech sektorach – publicznym, prywatnym i społecznym (non-profit). Wyrosły na ich gruncie praktyczny kierunek reformowania administracji określany jest mianem public governance, co Hausner tłumaczy jako partycypacyjne zarządzanie publiczne [Hausner, 2008, s. 24]. Podstawową przesłanką funkcjonowania administracji w tym modelu jest ciągły interaktywny kontakt z obywatelami (nieograniczony jedynie do wyborów), pro- wadzący do systemowej integracji działań lokalnego systemu społecznego. Oznacza to odejście od opartego na przymusie, hierarchicznego zarządzania w kierunku szerokiej koordynacji i współdziałania niezależnych podmiotów, jakimi są w lokalnym układzie np. organizacje społeczne, podmioty prywatne czy w końcu osoby fizyczne. W praktyce oznacza to przejście od tradycyjnego samorządu terytorialnego do nowoczesnego zarzą- dzania lokalnego (from local government to local governance). John definiuje zarządza- nie lokalne (local governance) jako elastyczny model podejmowania decyzji oparty na luźnych powiązaniach poziomych pomiędzy różnymi aktorami (publicznymi i prywatny- mi) [John, 2001]. Z kolei według Stokera jest to system zarządzania, w którym granice między organizacjami, publicznym i prywatnym sektorem zacierają się – istotą są interak- tywne relacje między instytucjami rządowymi i pozarządowymi (w tym prywatnymi) [Stocker, 1998].
Z drugiej strony model rewitalizacji takich miejscowości powinien wpisywać się w uwarunkowania zewnętrzne, w tym priorytety programów unijnych czy polską polity- kę rozwoju. Komisja Europejska, dostrzegając małą skuteczność dotychczasowych dzia- łań sektorowych w pobudzaniu rozwoju lokalnego, propaguje nowy model działań okre- ślany jako Community Led Local Development (CLLD). Konieczne jest zatem zbudowanie partnerstwa włączającego przedstawicieli różnych sektorów oraz wypracowanie spójnej strategii pozwalającej na całościowe rozwiązanie problemów (a nie realizację pojedyn- czych, niepowiązanych ze sobą działań).
Powyższe założenia europejskie zostały potwierdzone w założeniach do Umowy Partnerskiej przyjętych przez Rząd RP w dniu 15 stycznia 2013 r. Mowa w nich, że pod- stawowym celem CLLD jest zwiększenie udziału społeczności lokalnej w programowa- niu i zarządzaniu rozwojem danego obszaru. Wydaje się, że wdrożenie podejścia CLLD będzie miało miejsce w kontynuacji działań finansowanych w ramach PROW. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej niektóre województwa
Marian Kachniarz 200
zwróciły szczególną uwagę na rozwój lokalny z udziałem społeczności. W projektach RPO na lata 2014-2020 wyodrębniły one osobną oś priorytetową dla działań związanych z podejściem CLLD. Zapewnia to możliwość podwyższenia poziomu dofinansowania pro- jektów (z 85 do 95%) oraz możliwość obniżenia minimalnej liczby ludności objętej wspólną Strategią Rozwoju Lokalnego. W ten sposób także możliwe jest połączenie funduszy z EFROW, EFMR, EFRR i EFS. Spełnia się w ten sposób także postulat kompleksowości działań, nieograniczonych tylko do zadań związanych z modernizacją infrastruktury.
2. Założenia do propozycji modelu local governance
Kluczowym elementem rozwiązania scharakteryzowanych wcześniej problemów jest zaprogramowanie odpowiednich instytucji. Ich skuteczność zależy od dobrego dopa- sowania do zdiagnozowanych uwarunkowań. Dotychczasowy sposób działania polegał na sektorowym traktowaniu poszczególnych problemów. Każdy z nich realizował różne projek- ty oraz podejmował nieskoordynowane z innymi decyzje. Doprowadzało to do braku syner- gii pomiędzy tymi działaniami, a nawet do wzajemnie wykluczających się skutków.
Próba eliminacji dotychczasowych mankamentów oraz działanie skierowane na bardziej kompleksowe podejście musi spełniać następujące założenia:
- planowane rozwiązania muszą być zorientowane terytorialnie (nie jak dotychczas sektorowo),
- specyficzne problemy miejscowości wymagają skupienia skali interwencji na nich samych (ale z uwzględnieniem problemów całej gminy),
- muszą pobudzać zaangażowanie, ale i odpowiedzialność (budować podmiotowość) lokalnego społeczeństwa,
- powinny być płaszczyzną koordynującą działania różnych sektorów, budując przez to efekt synergii,
- mają wpisywać się w zalecenia rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność (CLLD),
- muszą spełniać instytucjonalne wymogi beneficjentów funduszy.
Nowy model wsparcia powinien wspomagać bardziej kompleksowe podejście. Wy- razem tego powinno być partnerstwo, które będzie jednoczyć wszystkich interesariuszy.
W jego skład powinni wchodzić zarówno przedstawiciele mieszkańców, lokalnych orga- nizacji społecznych, biznesu (lokalnego i spoza Sokołowska), jak i osoby reprezentujące różne szczeble administracji (gminnej, powiatowej i wojewódzkiej). Tak zaplanowana struktura powinna mieścić się we wcześniej opisywanych zasadach rozwoju kierowane- go przez społeczność (CLLD).
3. Konstrukcja modelu local governance
Wychodząc z powyższych uwarunkowań i założeń, proponuje się nowy model działań rewitalizacyjnych takich miejscowości. Proponowany model zachowuje zasadę struktury trójsektorowej w formie partnerstwa. Może to być nieformalny związek osób fizycznych, firm i instytucji połączony wspólnym porozumieniem. Znając jednak naszą sformalizowaną rzeczywistość, korzystniej będzie powołać specjalną strukturę posiada-
jącą osobo na bazie u mogą być tantem gm stoi jednak wódzki) pe tem przy p resariuszy Tak p z PROW – wnioskoda że być stro powiednim rozwoju z dla lokalny projektów, cją konstru kich miejsc kułu inwe inicjatyw r
Rys. 1. Mod
Źródło: Kachnia
1 [Ustawa z
owość prawną ustawy Prawo jedynie osoby miny bądź prze k na przeszkod ełniły funkcję powoływaniu lokalnych zar powołana stru – nie jest bow awca do małyc oną umów wsp m sformułowa
udziałem loka ych inicjatyw , podobny do ukcji takiego cowości (rys.
entaryzacji ko rewitalizacyjn
del Local govern
arz [2014, s. 17].
dnia 7 kwietnia
ą. Podstawą fo o stowarzysz y fizyczne (od edsiębiorców dzie, by firmy ę tzw. członkó
takiej struktur równo z sekto uktura nie będ wiem LGD. St
ch projektów parcia zarówn aniu zasad RP alnej społeczn . Wyrazem te funkcjonujące modelu jest p 1). Bazuje on onkretnych za nych w Sokoło
nance oraz moż
1987 r. Prawo o s
ormalną grupy zeniach1. Ozn dmiennie niż mogą być ich y bądź samorz ów wspierający ury jest bowiem ora publiczneg
dzie mogła by towarzyszenie dystrybuowan no z RPO, PO PO (np. poprz ności) może p ego mógłby by
ego w LGD w przykład jego n na przeprow asobów lokal owsku.
żliwości jego w
stowarzyszeniach
y może być s nacza to, że cz
w LGD). W t h przedstawic ządy (gminny ych stowarzys m reprezentat go, społeczneg yć specjalnym e może jednak nych przez lok WER, jak i in zez dodanie w
ełnić także ro yć fundusz re wspieranych p o operacjonaliz wadzonej przez
lnych oraz m
wsparcia na przy
h].
towarzyszenie złonkami stow takim układzi iele nieformal y, powiatowy, szenia. Ważny tywność wszy go, jak i gospo m beneficjente k występować kalne LGD. P nnych fundusz wspomnianej lę organizacji egrantingowy przez PROW.
zacji dla jedn z autora niniej możliwości fin
ykładzie Sokoło
e powołane warzyszenia ie reprezen- alni. Nic nie
jak i woje- ym elemen- ystkich inte- odarczego.
em środków ć nadal jako Ponadto mo-
zy. Przy od- już osi dla i „parasola”
dla małych Wizualiza- nej z sudec- jszego arty- nansowania
owska
Marian Kachniarz 202
O jego wysokich walorach praktycznych (wynikających z dokładnej znajomości zarówno problemów miejscowości, jak i mechanizmów sprawowania władzy lokalnej), świadczy fakt rekomendowania go do realizacji przez wszystkich interesariuszy2.
Udział przedstawicieli sektora społecznego, gospodarczego i publicznego zapew- niałby koordynację poszczególnych działań i uzyskiwanie efektu synergii. Jednocześnie doprowadziłby do lepszego dopasowania priorytetów poszczególnych sektorów do po- trzeb i oczekiwań pozostałych. Byłaby to także znakomita płaszczyzna roboczych uzgodnień przy realizacji projektów wymagających współdziałania. Przykładowo w ta- kiej formule dużo lepiej będzie przeprowadzić trudne projekty dotyczące rewitalizacji zasobów mieszkalnych o mieszanej własności (komunalno-prywatnej). Można także oczekiwać, że tego typu formuła wymusi wręcz włączenie mieszkańców w aktywne współtworzenie nowych projektów i zwiększy poczucie odpowiedzialności za nie.
Stowarzyszenie więc, skupiając wszelkie siły społeczno-gospodarcze, może stać się doskonałym partnerem dla wdrażania wielu programów dedykowanych takim miejsco- wościom. Może pełnić funkcje lokalnej agencji rozwoju, wypełniając założenia określo- ne w dokumentach unijnych jako LCCD (Rozwój Kierowany przez Społeczność Lokal- ną). Jego sukces będzie zależał od wsparcia organizacyjnego, jakie uzyska na początku swego funkcjonowania od wszystkich interesariuszy. Gmina może zyskać w ten sposób partnera w rozwiązywaniu nabrzmiałych problemów oraz realizacji projektów rewitali- zacyjnych. Udział lokalnej społeczności ma zapewnić włączenie w te inicjatywy i trwa- łość proponowanych rozwiązań. Urząd marszałkowski może w ten sposób wykreować model wsparcia dla miejscowości zdegradowanych o dużych walorach kulturowych. Sto- sunkowo niewielka miejscowość może być modelowym przykładem rozwiązań organiza- cyjno-finansowych nie tylko dla całych miejscowości, ale także dla dzielnic miast.
Podsumowanie
Uwarunkowania i charakter osiedli miejskich, niebędących stolicami gmin, a jednocze- śnie posiadających duże walory dziedzictwa kulturowego, wymagają specyficznej formy in- terwencji. Dotychczasowy okres programowania środków europejskich (2007-2013) wyka- zał, że stosowane instrumenty są mało skuteczne dla tej grupy miejscowości.
Zaproponowany w artykule model może być powielany we wszystkich małych miastach, które nie są stolicami gmin. Za pomocą prostych rozwiązań formalnopraw- nych można stworzyć zręby instytucji, która może być laboratorium local governance. Sku- teczne wdrożenie takich przedsięwzięć będzie jednak zależało od przekonania przedstawicie- li różnych sektorów do idei partnerstwa i współdziałania. Może to się odbyć w formie wielu spotkań i debat na temat kształtu przyszłej współpracy. Kluczowe role odgrywały instytucje publiczne oraz odpowiedni lider lokalny. Te pierwsze muszą zaproponować zarys konkretnych rozwiązań i projektów realizacyjnych. Taką propozycją może być ko- nieczność współdziałania (i współudziału) przy projektach rewitalizacji zasobów miesz- kaniowych, a także fundusz regrantingowy (np. z RPO i POWER) dla wspierania lokal-
2 Po wielu spotkaniach warsztatowych uznano go za docelowy schemat działania zarówno przez lokalną spo- łeczność Sokołowska (efekt cyklu warsztatów), przedstawicieli władz lokalnych (szczebla gminnego i po- wiatowego), jak i władz regionalnych (w tym Instytutu Rozwoju Terytorialnego we Wrocławiu).
nych drobnych projektów. Bez takich konkretnych propozycji trudno będzie zmobilizo- wać lokalnych liderów, a z kolei od ich selekcji i motywacji będzie zależało powodzenie całego przedsięwzięcia.
Literatura
Borowski H. (2013), Wsparcie rozwoju angażującego lokalnej społeczności – wybrane doświad- czenia zagraniczne, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
Gwosdz K., Murzyn M.A. (2003), Dylematy rozwoju sudeckiej gminy przygranicznej na przykła- dzie Lubawki [w:] J. Runge (red.), Granice, obszary przygraniczne, euroregiony, Uniwersy- tet Śląski, Katowice.
Gwosdz K. (2007), W kraju Pana Boga. Krajobraz i dziedzictwo kulturowe Sudetów [w:] Z. Górka, J. Więcław-Michniewska (red.), Badania i podróże naukowe krakowskich geografów, t. III, Polskie Towarzystwo Geograficzne, Kraków.
Hausner J. (2010), Zarządzanie publiczne, Scholar, Warszawa.
Heffner K., Marszał K. (red.) (2011), Rewitalizacja, gentryfikacja i problemy rozwoju małych miast, „Studia KPZK PAN”, t. 136.
Heffner K., Marszał K. (red.) (2012), Przestrzeń publiczna małych miast, „Studia KPZK PAN”, t. 144.
Hudson R. (1994), Institutional Change, Cultural Transformation and Economic Regeneration:
Myths and Realties from Europe’s Old Industrial Areas [w:] A. Amin, Thrift N. (eds.), Glo- balization Institutions, and Regional Development in Europe, Oxford University Press.
John P. (2001), Local Governance in Western Europe, Sage, London.
Kachniarz M. (2014), Laboratorium Local Governance. Opracowanie modelu partnerstwa dla rewitalizacji społeczno-gospodarczej miejscowości zdegradowanych – przykład Sokołowska, Ekspertyza dla Instytutu Rozwoju Terytorialnego, Wrocław.
Stoker G. (1998), Governance as Theory: Five Propositions, ,,International Social Science Jour- nal”, Vol. 155.
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Eu- ropejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dz.U. 2007, nr 64, poz. 427 z późn. zm.
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1987 r. Prawo o stowarzyszeniach. Dz.U. 2001, nr 79, poz. 855 z późn. zm.
LOCAL GOVERNANCE – MODEL OF SMALL TOWNS REVITALIZATION IN SUDETES
Summary: There are many townsplaces in Poland, whith high cultural values, which are not the capital district. In many of them society degradation and infrastructure depreciation (including the valuable heritage) appear. The paper proposed to solve the problem by the model of community led local development support. This model can be therefore an attempt to materialised a modern local government rules, defined as flexible model to decisions making support by loose horizontal conections between various players (public and privat).
Keywords: local governance, revitalization, small towns, degradation.
