Wpływy budżetowe ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w systemie ETS oraz możliwe warianty ich alokacji

Kamilla Marchewka‑Bartkowiak*

Wpływy budżetowe ze sprzedaży

uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w systemie ETS oraz możliwe warianty ich alokacji

Potential methods of allocating budgetary revenues, which are gener‑

ated through auction of emission rights in the Emission Trading System:

In this paper the author presents an analysis of options for registering and allocating funds from the sale of rights to greenhouse gas emissions in the state budget, taking into account their volume and impact resulting from the preliminary estimates of selected research institutions and relevant EU legislation recommendations. The analysis applies to the EU countries, with a particular emphasis on Poland. It also describes proposed changes in the EU budget for 2014–2020 regarding climate policy and discusses new solutions in this field.

Słowa kluczowe: handel emisjami, budżet państwa, CO2 , polityka klimatyczna Keywords: emission trading, state budget, CO2 , climate policy

* Doktor habilitowany nauk ekonomicznych, ekspert w Biurze Analiz Sejmowych, adiunkt w Katedrze Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu;

e-mail: kamilla.marchewka-bartkowiak@sejm.gov.pl.

Wstęp

W komunikacie Komisji Europejskiej z marca 2011 r., dotyczącym planu działań prowadzących do przejścia na konkurencyjną gospodarkę nisko- emisyjną do roku 2050, zwrócono uwagę, że proces ten będzie wymagał nieustannych inwestycji przez najbliższe 40 lat zarówno ze środków pub- licznych, jak i prywatnych¹. Komisja szacuje, iż koszty łagodzenia skutków

1 COM(2011) 112 wersja ostateczna, s. 12, 13.

zmian klimatu w nowej perspektywie finansowej na lata 2014–2020 będą wynosiły ok. 125 mld euro rocznie².

Zgodnie z zaleceniami Komisji podstawą finansowania inwestycji przy- spieszających osiągnięcie przyjętych przez UE celów polityki klimatycznej powinny być środki pochodzące ze źródeł komercyjnych. Jednakże podkre- śla się także konieczność wdrożenia instrumentów, takich jak preferencyjne stopy procentowe, systemy gwarancji, mechanizmy finansowania oparte na podziale ryzyka oraz potrzebę wsparcia proklimatycznych działań inwesty- cyjnych z budżetu Unii Europejskiej i krajowych środków budżetowych.

Stworzenie nowych mechanizmów dla systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (w tym odpowiednie wykorzystanie uzy- skanych z tego tytułu środków w budżecie państwa) mogłoby umożliwić obniżenie kosztów przejścia na gospodarkę niskoemisyjną oraz pozwolić na przyspieszenie procesu inwestycyjnego.

Wpływy budżetowe ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnia- nych stały się już przedmiotem dyskusji dotyczących nowych źródeł finanso- wania budżetu UE. W kolejnych latach będą one zapewne tematem wnikliwych ocen możliwości ich alokacji w budżetach krajowych państw członkowskich UE oraz zakresu wykorzystania na inwestycje proklimatyczne.

Autorka niniejszego artykułu skupiła się przede wszystkim na analizie moż- liwych wariantów rejestracji i alokacji środków uzyskanych ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych w budżecie państwa, uwzględniając zarówno skalę tych wpływów, wynikającą z wstępnych szacunków wybranych instytu- cji, jak i przyjęte w prawodawstwie UE zalecenia co do ich wykorzystania.

Uwarunkowania formalnoprawne mechanizmów finansowych polityki klimatycznej w Unii Europejskiej

Zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE³ od roku 2005 działa europejski sy- stem handlu emisjami (EU ETS – emission trading system), zgodnie z któ- rym podmioty gospodarcze spełniające wyznaczone kryteria uzyskują uprawnienia do emisji określonej ilości CO2 w czasie tzw. okresów rozlicze- niowych. Przedsiębiorstwa te mogą sprzedać nadwyżkę uprawnień w przy- padku przeprowadzenia inwestycji redukujących emisje lub muszą dokupić określoną ilość uprawnień, gdy nie są w stanie redukcji tej dokonać i emi-

2 COM(2011) 500 wersja ostateczna, cz. 2, s. 14.

3 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 październi-ździerni-dzierni- ka 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.Urz. UE L 275 z 25 paź-ólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.Urz. UE L 275 z 25 paź-lnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.Urz. UE L 275 z 25 paź-ąca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.Urz. UE L 275 z 25 paź-ca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.Urz. UE L 275 z 25 paź-ę Rady 96/61/WE, Dz.Urz. UE L 275 z 25 paź- Rady 96/61/WE, Dz.Urz. UE L 275 z 25 paź- dziernika 2003 r., s. 32.

tują więcej zanieczyszczeń. Całkowita liczba uprawnień oraz ich rozdyspo- nowanie zatwierdzane jest przez Komisję Europejską.

System handlu emisjami wprowadzany był w trzech etapach. W pierw- szych dwóch okresach rozliczeniowych (2005–2007 i 2008–2012) państwa członkowskie dokonywały bezpłatnej alokacji całości (lub niemal całości) uprawnień. Choć dyrektywa zezwala obecnie na sprzedaż na aukcjach do 10% uprawnień, tylko nieliczne kraje, jak Wielka Brytania, Niemcy, Au- stria, Irlandia oraz Węgry, korzystają z tej możliwości. Zasadnicza zmiana zostanie wprowadzona od 2013 r. W trzecim okresie rozliczeniowym bo- wiem uczestnicy systemu będą zobowiązani do zakupu większości upraw- nień emisyjnych na specjalnie organizowanych aukcjach⁴.

Oprócz systemu aukcyjnego do prawodawstwa UE wprowadzono także dwa dodatkowe instrumenty finansowe protokołu z Kioto (zwane zbiorczo mechanizmami elastyczności), tj. mechanizm wspólnych wdrożeń (JI – jo‑

int implementation)⁵ oraz mechanizm czystego rozwoju (CDM – clean de‑

velopment mechanism)⁶. Mechanizmy te uwzględniono w tzw. dyrektywie łączącej (dyrektywa 2004/101/WE)⁷, w której umożliwiono wykorzystanie jednostek ERU oraz CER do rozliczania rocznych limitów emisji w ramach systemu handlu emisjami. Dzięki temu rozszerzono zakres instrumentów,

4 Przewidziany jest także okres derogacji dla sektora elektroenergetyki wybranych krajów. W celu uzyskania derogacji, państwo członkowskie musiało przedłożyć Komisji Europejskiej do 30 września 2011 r. wniosek zawierający: potwierdzenie spełnienia kryte- rium progowego, metodę rozdziału uprawnień i liczbę uprawnień przewidzianych dla po- szczególnych instalacji, wykaz instalacji wraz z liczbą przydzielonych uprawnień, krajowy plan inwestycyjny, zawierający także przepisy dotyczące sposobu monitoringu realizacji krajowego planu inwestycyjnego, dowody, że plan nie stwarza zakłóceń konkurencji.

5 Mechanizm wspólnych wdrożeń polega na wspólnej realizacji projektów w celu redukcji gazów cieplarnianych lub wzrostu pochłaniania CO₂ przez kraje wymienione w załączniku 1 konwencji klimatycznej; przy czym kraj, który inwestuje w taki pro- jekt, zalicza osiągniętą poza swoimi granicami redukcję emisji na konto swojego limitu.

Głównym założeniem tego mechanizmu jest bowiem wypełnienie zobowiązań reduk- cyjnych przez obniżenie kosztów inwestycji przez państwo-inwestora w innym kraju w porównaniu z kosztami, jakie musiałby ponieść w ramach inwestycji krajowych. Jed- nostki redukcji w projektach JI nazywa się jednostkami redukcji emisji (ERU – emission reductions units) – mogą być generowane w okresie 2008–2012.

6 Mechanizm czystego rozwoju, w ramach którego kraje wymienione w załączniku 1 konwencji klimatycznej realizują inwestycje w państwach niewymienionych w tym załączniku, przy czym – podobnie jak w przypadku JI – kraj inwestujący zalicza na swo- je konto limitu osiągniętą redukcję emisji gazów cieplarnianych. Jednostkami redukcji w projektach CDM są tzw. jednostki poświadczonej redukcji emisji (CER – certified emission reduction).

7 Dz.Urz. UE L 338 z 13 listopada 2004 r., s. 18.

pozwalających na finansowanie i obniżenie kosztów redukcji emisji gazów cieplarnianych dla państw członkowskich.

Poza tym należy dodać, że kraje UE zgodnie z porozumieniem kopenha- skim zadeklarowały zapewnienie środków na finansowanie wsparcia inwe- stycji proklimatycznych w krajach rozwijających się (tzw. fast‑start financing) w wysokości 2,4 mld euro rocznie w latach 2010–2012, czyli łącznie 7,2 mld euro⁸. Porozumienie kopenhaskie przewiduje, że kwota ta będzie rosnąć, tak by w 2020 r. transfery ze strony krajów wysoko rozwiniętych sięgnęły łącznie 100 mld dolarów (73 mld euro) rocznie. Źródłem finansowania powyższych działań w skali globalnej mają być zarówno środki pochodzące z międzyna- rodowego rynku emisji dwutlenku węgla (który według szacunków będzie mógł wygenerować do 38 mld euro do 2020 r., oraz dodatkowo z międzyna- rodowego transportu lotniczego i morskiego), a także z międzynarodowych funduszy publicznych w kwocie od 22 do 55 mld euro rocznie do 2020 r.⁹.

Obecnie pakiet klimatyczno-energetyczny oraz strategia „Europa 2020”

to dwa główne unijne dokumenty strategiczne wyznaczające cele w dziedzi- nie polityki klimatycznej¹⁰. Państwa członkowskie zobowiązały się ograni- czyć emisje gazów cieplarnianych do roku 2020 o 20%¹¹, zwiększyć udział energii odnawialnej w bilansie energetycznym UE do 20% oraz podnieść o 20% efektywność energetyczną. Powyższe zobowiązania będą ważnym punktem odniesienia przy ustalaniu wieloletnich ram finansowania polity- ki klimatycznej i budżetu UE w okresie do 2020 r. oraz powinny oddziały- wać na decyzje dotyczące alokacji krajowych środków budżetowych prze- znaczonych na politykę niskoemisyjną.

Wpływy ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych jako źródło finansowania budżetu unijnego

W październiku 2010 r. w komunikacie Komisji Europejskiej¹² zawarto propozycje dotyczące zmiany sposobu finansowania budżetu Unii Europej-

8 EU Fast start finance Report for Cancun, Council of the European Union, ECOFIN 686, Bruksela, 9 listopada 2010 r.

9 COM (2010) 86.

10 Zob. m.in. na ten temat D. Adamiec, Cele i inicjatywy Unii Europejskiej w dziedzi‑

nie polityki energetycznej, „Polityka energetyczna. Studia BAS” 2010, nr 1(21), M. Sobo- lewski (red.), s. 47–77.

11 Cel 20% redukcji ma charakter łączny i odnosi się do UE jako całości. Poszcze- gólne kraje członkowskie przyjęły cele indywidualne, które mogą się znacznie różnić od tej wartości. Podobnie jest też w przypadku celów dotyczących energii odnawialnej.

12 COM(2010) 700 wersja ostateczna

skiej w dziedzinie zasobów własnych. Wśród nowych potencjalnych źródeł wskazano m.in. dochody pochodzące z aukcji w ramach ETS.

W dokumencie roboczym¹³ do powyższego komunikatu Komisja Eu- ropejska szacowała możliwe wpływy do budżetu UE z części uzyskanych przez poszczególne kraje środków ze sprzedaży pozwoleń emisyjnych na 20 mld euro w 2020 r. przy odpowiednich założeniach¹⁴ oraz po transferze 12% wpływów do niektórych krajów¹⁵.

Zaletą takiego rozwiązania byłoby przede wszystkim zharmonizowa- nie tego rodzaju dochodów budżetowych z polityką klimatyczną przyjętą na poziomie unijnym. Wskazywano także na możliwość instytucjonal- nego scentralizowania handlu emisjami, co pozwoliłoby uniknąć transfe- rów uzyskanych z tego tytułu środków do budżetów krajowych, a przez to zmniejszyć koszty administracyjne oraz poprawić nadzór nad systemem w ramach wspólnej platformy aukcyjnej.

Wpływy ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych mogą charakteryzować się jednak dużą zmiennością i ograniczeniami przy ich planowaniu, na co wskazała z kolei analiza negatywnych aspektów tego źródła finansowania. Dochody te zależeć będą bowiem od rynkowego kształtowania się cen emisyjnych oraz od zakresu realizacji celów redukcyj- nych określonych w pakiecie klimatyczno-energetycznym. Poza tym wpły- wy te będą także zróżnicowane w poszczególnych krajach.

Ostatecznie przeważyły argumenty przeciw tej propozycji. Zaprezen- towane przez Komisję w czerwcu 2011 r. założenia dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 nie uwzględniają dochodów z tytułu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Komisja zapropo- nowała natomiast, budzący także wiele wątpliwości, podatek od transak- cji finansowych. Pamiętać jednak należy, że negocjacje co do ostatecznego kształtu budżetu UE w nowej perspektywie finansowej trwać będą w 2012 r.

Pomysł rozbudowania struktury zasobów własnych budżetu unijnego na bazie wspólnotowej polityki klimatycznej może zatem ponownie powrócić.

13 Commission Staff Working Document Technical annexes, SEC(2010) 7000 final, Bruksela, 10 października 2010 r.

14 W szacunkach przyjęto m.in. cenę za pozwolenie na poziomie 20,3 euro oraz sprzedaż 65% całości przydzielonych pozwoleń bez uwzględniania sektora lotniczego oraz innych potencjalnych sektorów, które mogą być włączone do wspólnotowego sy- stemu aukcyjnego do 2013 r.

15 Transfer ten dotyczyłby 12% uprawnień, które mają być sprzedane na aukcji, rozdzielonych między określone państwa członkowskie (głównie z Europy Środkowo- -Wschodniej), których emisje gazów cieplarnianych w 2005 r. były przynajmniej 20%

niższe od ich emisji w roku bazowym protokołu z Kioto.

Polityka klimatyczna a propozycje budżetu UE do 2020 r.

Zgodnie z założeniami Komisji Europejskiej budżet UE ma do odegra- nia przede wszystkim rolę katalizatora w zakresie finansowania precyzyjnie ukierunkowanych inwestycji, realizujących cele redukcyjne, w tym szcze- gólnie technologii służących poprawie efektywności energetycznej, propa- gowaniu odnawialnych źródeł energii i odpowiedniej infrastruktury oraz inwestycji przeznaczonych na przystosowanie do zmiany klimatu. Temu służyć mają propozycje Komisji dotyczące nowych wieloletnich ram finan- sowych UE na lata 2014–2020¹⁶.

Wsparciem dla realizacji celów redukcyjnych oraz finansowania inwe- stycji proklimatycznych ma być przede wszystkim plan preferencyjnego traktowania przedsięwzięć, służących przystosowaniu do zmian klimatu i łagodzeniu ich skutków w ramach wszystkich tzw. dużych programów, szczególnie z obszarów:

 polityka spójności, energii i transportu,

 badania i innowacje,

 ekologizacja płatności bezpośrednich w ramach reformy wspólnej polityki rolnej,

 polityka rozwoju obszarów wiejskich.

Wskazuje się również, że polityka spójności, dysponująca programami regionalnymi, stanowić powinna główny obszar realizacji celu 20% popra- wy efektywności energetycznej.

Z kolei według szacunków Komisji wydatki w obszarze badań i inno- wacji na potrzeby sektora rozwoju technologicznego w związku ze zmianą klimatu w latach 2010–2020 powinny wynieść ok. 50 mld euro. Część tych wydatków pokryta będzie za pośrednictwem instrumentów finansowych (emisji papierów wartościowych), część zaś ma pochodzić ze sprzedaży uprawnień emisyjnych. Przykładem w tym zakresie jest program NER 300, stworzony w celu finansowania projektów demonstracyjnych w dziedzinie technologii wychwytywania i składowania dwutlenku węgla oraz innowa- cyjnych technologii energii odnawialnej. Środki programu mają pochodzić ze sprzedaży pozwoleń na emisję CO2 w ramach rezerwy dla nowych jed- nostek, tzw. New Entrance Reserve (NER 300), przewidzianej w art. 10(a) 8 zreformowanej dyrektywy EU ETS. Kwota przeznaczona na wsparcie budowy zakładów demonstracyjnych będzie zależeć od ceny uprawnień,

16 COM(2011) 500 wersja ostateczna.

przy czym szacuje się, że na lata 2011–2015 możliwe jest pozyskanie w tym programie 10 mld euro, w tym 4–5 mld euro z wpływów z aukcji uprawnień emisyjnych.

Według nowych założeń reformy wspólnej polityki rolnej 30% płatności bezpośrednich dla rolników będzie uzależnione od spełnienia tzw. dobrych praktyk w dziedzinie ochrony środowiska, w tym takich, które prowadzą do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych.

Niezależnie od powyższych założeń proponuje się również utrzymanie w dziale 2 wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 pozycji „Śro- dowisko i działania w dziedzinie klimatu” z budżetem w wysokości 3,2 mld euro. Z tej kwoty 800 mln euro ma być przeznaczone na program LIFE+, z którego finansowane są m.in. projekty pilotażowe w dziedzinie dostoso- wania do zmian klimatu i łagodzenia ich skutków.

Krajowe wpływy budżetowe ze sprzedaży uprawnień do emisji CO

– wstępne szacunki

Zgodnie z dyrektywą 2009/29/WE od 1 stycznia 2013 r. rozpocznie się trzeci etap systemu handlu emisjami, w którym mechanizm nieodpłatne- go przydzielania uprawnień do emisji CO2 przez poszczególne rządy prze- kształci się w mechanizm aukcyjny¹⁷. Komisja Europejska szacuje, że do roku 2020 system aukcyjny może wygenerować roczne dochody na pozio- mie 30–50 mld euro, w zależności od zmian kosztów redukcji emisji i towa- rzyszących im wahań cen uprawnień.

W nowej dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady wyraźnie pod- kreśla się, iż co najmniej 50% wpływów budżetowych uzyskanych z tytułu sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych powinno być przeznaczo- ne na krajowe inwestycje proklimatyczne, w tym szczególnie na adaptację do zmian klimatu, finansowanie prac badawczo-rozwojowych w zakresie redukcji emisji, na rozwój energii ze źródeł odnawialnych, na inwestycje związane z wychwytywaniem i składowaniem gazów cieplarnianych. Poza

17 Z uwzględnieniem okresu derogacji, która uprawnia do przekazywania w latach 2013–2020 darmowo części pozwoleń na emisję tzw. dużym wytwórcom energii elek- trycznej. Udział pozwoleń darmowych w roku 2013 nie może być wyższy niż 70% rze- czywistej wielkości emisji, a w kolejnych latach ma się obniżać, osiągając 0% w 2020 r.

Więcej na ten temat m.in. w: Informacje wskazujące, że przydziały bezpłatnych upraw‑ące, że przydziały bezpłatnych upraw‑ce, że przydziały bezpłatnych upraw‑

nień do emisji CO₂ nie stwarzają nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji, Ministerstwo Środowiska, www.mos.gov.pl; P. Ciżkowicz, Analiza skutków gospodarczych przydzia‑

łów nieodpłatnych uprawnień do emisji CO₂ w latach 2013–2020 dla producentów energii elektrycznej, Ernst&Young, materiał niepublikowany.

tym wskazuje się także, iż ze środków tych może być sfinansowane m.in. za- pobiegnie wylesianiu i adaptacja do zmian klimatu w krajach rozwijających się oraz tzw. aspekty społeczne, czyli działania rekompensacyjne, w tym zwłaszcza ograniczenie kosztów związanych ze wzrostem cen energii elek- trycznej dla gospodarstw domowych o niższych i średnich dochodach.

Należy jednak dodać, że samo określenie przez Komisję Europejską zasad alokacji wpływów z aukcji emisyjnych po 2013 r. w budżecie pań- stwa wzbudza wiele kontrowersji. Działanie to zakwestionował m.in. rząd brytyjski, który wskazał na tworzenie w ten sposób sztucznego powiązania pomiędzy dochodami budżetowymi a specjalnie wyodrębnianymi wydat- kami celowymi. Poza tym zwrócono uwagę, iż wprowadzenie ograniczeń w alokacji środków budżetów krajowych może być sprzeczne z obowiązują- cą w Unii Europejskiej zasadą pomocniczości¹⁸, choć formalnie w procesie legislacyjnym jej nie podważono.

Dotychczas instytucje unijne nie przedstawiły prognoz dotyczących wielkości środków możliwych do uzyskania od 2013 r. przez poszczególne kraje UE ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych. W przesła- nych w 2011 r. do Komisji Europejskiej przez kraje członkowskie projektów reform, stanowiących uzupełnienie do programów stabilności (konwer- gencji), większość z nich wskazuje jedynie na planowane zmiany prawne i organizacyjne w ramach realizowanej polityki klimatycznej.

Pierwsze długoterminowe szacunki dotyczące wpływów budżetowych z aukcyjnej sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych prezentują już jednak niezależne instytuty naukowe i grupy badawcze.

W maju 2011 r. wydany został raport brytyjskiej organizacji Climate Strategies¹⁹, w którym dokonano m.in. symulacji podziału jednostek praw do emisji gazów cieplarnianych zgodnie z przyjętymi zapisami dyrekty- wy unijnej z 2009 r. Na tej bazie obliczono również możliwe do uzyskania wpływy budżetowe z tytułu aukcyjnej sprzedaży w 2020 r., biorąc pod uwa- gę różne sektory objęte ETS. Raport ten wskazuje na relatywnie wysokie przewidywane kwoty łącznych wpływów ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 w zależności od przyjętych scenariuszy cenowych. Wskazano bowiem, że w samym sektorze energetycznym przez kolejne osiem lat od wprowa- dzenia trzeciego etapu ETS łączne wpływy w krajach członkowskich UE mogą wynieść od 145 do 295 mld euro, a dla wszystkich sektorów objętych

18 Government’s response to consultation on Commission’s proposals to amend the EU Emmissions Trading Scheme from 2013, Department of Energy and Climate Change, listopad 2005 r., www.decc.gov.uk.

19 S. Cooper, M. Grubb, Revenue dimensions of the EU ETS Phase III, Climate Stra- te gies, maj 2011 r.

systemem – nawet do 360 mld euro. Zestawienie wyników badania dla wy- branych krajów Unii Europejskiej prezentuje tabela 1.

Z kolei w czerwcu 2011 r. opublikowany został raport²⁰ zrealizowany w ramach projektu Think, w którym także przedstawiono scenariusze do- tyczące prognoz możliwych do uzyskania środków ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych przez poszczególne kraje unijne w 2020 r.

Scenariusze te uzależniono od przyjętych założeń dotyczących głównie

20 The impact of climate and energy policies on the public budget of EU member states, Final Report, Think, czerwiec 2011 r.

Tabela 1. Środki ze sprzedaży uprawnień do emisji w zależności od przy‑

jętych założeń cenowych w 2020 r. w wybranych krajach Unii Europejskiej (w mln euro)

Kraj

Raport Climate Strategies Raport Think Podział

uprawnień* Wariant**

25 euro/t CO2

Wariant I 25 euro/t CO2

Wariant II 40 euro/t CO2

Wariant III 55 euro/t CO2

Kraje strefy euro

Austria 88 2 865 832 1 323 1 819

Belgia 96,8 5 089 1 345 2 152 2 959

Finalndia 88 4 076 968 1 549 2 130

Francja 88 9 973 2 793 4 469 6 145

Grecja 103 9 764 1 777 2 844 3 910

Hiszpania 99,4 20 957 4 821 7 713 10 605

Holandia 88 6 562 2 462 3 938 5 415

Irlandia 88 2 101 614 983 1 351

Niemcy 88 50 747 12 793 20 468 28 144

Portugalia 102,1 3 600 777 1 243 1 710

Słowacja 129,2 2 222 720 1 152 1 585

Słowenia 105,6 722 311 497 684

Włochy 89,8 23 057 6 065 9 704 13 343

Kraje spoza strefy euro

Czechy 117,4 9 440 1 984 3 174 4 364

Dania 88 3 087 651 1 042 1 433

Polska 128 24 043 6 378 10 205 14 031

Węgry 120,7 1 778 714 1 142 1 570

Wielka

Brytania 88 24 139 10 408 10 408 14 311

* Podział uwzględnia 12% transfer uprawnień, rozdzielonych między określone państwa członkowskie (głównie z Europy Środkowo-Wschodniej), których emisje gazów cieplarnianych w 2005 r. były przynajmniej 20% niższe od ich emisji w roku bazowym protokołu z Kioto.

** Dotyczy sektora energetycznego, produkcji cementu i stali.

Źródło: na podstawie The impact of climate and energy policies on the public budget of EU mem- ber states, Final Report, Think, czerwiec 2011 r., s. 18 oraz S. Cooper, M. Grubb, Revenue dimensions of the EU ETS Phase III, Climate Strategies, maj 2011 r., s. 27.

Tabela 2. Średnia z prognoz na rok 2020 dotyczących wpływów budże‑

towych ze sprzedaży praw emisyjnych przyjętych w prezentowanych ra‑

portach w krajach strefy euro (w mln euro)

Kraj Przeciętny prognozowany poziom

wpływów budżetowych Kwota 50% wpływów

Austria 1 848,5 924,25

Belgia 3 217 1 608,5

Finlandia 2 522 1 261

Francja 6 383 3 191,5

Grecja 5 770,5 2 885,25

Hiszpania 12 889 6 444,5

Holandia 4 512 2 256

Irlandia 1 357,5 678,75

Niemcy 31 770 15 885

Portugalia 2 188,5 1 094,25

Słowacja 1 471 735,5

Słowenia 516,5 258,25

Włochy 14 561 7 280,5

Źródło: na podstawie danych z tabeli 1.

ceny za jednostkę emisji. Wariant pierwszy uwzględnia cenę jednostkową w wysokości 25 euro/t CO2. W wariancie drugim założono cenę aukcyjną prognozowaną przez Komisję Europejską na poziomie 40 euro/t CO₂. Z ko- lei prognozy w wariancie trzecim uwzględniają cenę jednostkową na pozio- mie 55 euro/t CO2 (tabela 1). Zgodnie z rezultatami szacunków zawartych w cytowanym raporcie, przy przyjętych założeniach, budżety wszystkich państw członkowskich mogą uzyskać w 2020 r. łączne wpływy ze sprzedaży uprawnień emisyjnych na poziomie od 57 do 125 mld euro, z czego najwyż- sze kwoty dotyczyć mają Niemiec, Wielkiej Brytanii oraz Polski.

Powyższe prognozy obarczone są oczywiście ryzykiem, które dotyczy ostatecznych ustaleń co do wyznaczonej puli jednostek sprzedawanych na aukcjach od 2013 r. (oraz puli jednostek darmowych), zmienności cen jednostek emisyjnych kształtowanych przez rynek, ale także niepewności co do zmian wskaźników makroekonomicznych poszczególnych państw UE. Jednakże zarówno wcześniej przedstawione założenia Komisji Eu- ropejskiej, jak i powyższe dane wskazują, że skala wpływów do budżetu poszczególnych państw będzie w przyszłości znacząca, co może budzić kontrowersje dotyczące ich alokacji, szczególnie ze względu na przyjęte zobowiązania polityki klimatycznej co do rozwoju działań inwestycyjnych w tym zakresie.

Aby jednak określić skalę oddziaływania wpływów ze sprzedaży praw emisyjnych na budżet państwa, dokonano symulacji dla krajów stre-

fy euro²¹, wykorzystując średnią z prognozowanych wpływów w 2020 r.

zawartych w dwóch powyższych raportach (wariant ceny 25 euro/tonę CO2 – tabela 2) w porównaniu z wybranymi danymi budżetowymi dla 2010 r. Celem tej analizy jest przede wszystkim wskazanie zakresu wpły- wu prognozowanych zmian finansowych, gdyby obowiązywały one już w bieżących budżetach krajowych.

Warianty alokacji wpływów z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych

Zgodnie z cytowanymi wyżej zapisami obowiązującego prawodawstwa europejskiego ostatecznie przyjęto, że państwa członkowskie decydują o sposobie rozdysponowania uzyskanych wpływów ze sprzedaży upraw- nień emisyjnych, z zastrzeżeniem przyjętego 50% ograniczenia, które doty- czy zarówno działań inwestycyjnych, jak i rekompensacyjnych (tzn. zwią- zanych z rekompensatą kosztów gospodarczych wynikających z realizacji celów redukcji emisji gazów cieplarnianych). Brak jest jednak szczegóło- wych zaleceń co do optymalizacji zasad rejestracji oraz rozdysponowania środków w budżecie państwa. Stanowiska w tej kwestii nie zajął dotychczas także Eurostat.

Należy zatem wskazać przede wszystkim na trzy sposoby możliwej reje- stracji środków uzyskanych ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnia- nych (schemat 1), tj. jako:

 dochód budżetu państwa,

 źródło zasilania specjalnie wydzielonego funduszu państwowego,

 przychód budżetu, czyli źródło finansowania spłaty zadłużenia pub- licznego.

W pierwszym przypadku wszystkie środki ze sprzedaży zasilają bezpo- średnio budżet państwa, stanowiąc jego tzw. niepodatkowy dochód. Ska- la wzrostu dochodów budżetowych ogółem będzie jednak zróżnicowana w poszczególnych krajach. Zgodnie z przedstawionymi niżej symulacjami średnio może wynieść ok. 3%, najwięcej dla Grecji i Słowacji.

Dochody budżetowe z tytułu aukcyjnej sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych charakteryzować się będą jednak znaczną zmiennoś- cią, w zależności od rynkowego kształtowania się cen jednostek uprawnień,

21 Nie uwzględniono krajów spoza strefy euro z powodu braku jednolitych wyli- czeń w jednostkach euro.

co może oddziaływać niekorzystnie na planowanie i ich realizację w ra- mach rocznego budżetu²².

Wydaje się, że w omawianym rozwiązaniu należy rozpatrywać dwa wa- rianty konsekwencji rozszerzenia struktury i uzyskania dodatkowych do- chodów budżetowych.

 Pierwszy wariant przewiduje towarzyszące wzrostowi wpływów z emisji CO2 zmiany w systemie podatkowym związane z przyjętymi prio- rytetami ich rozdysponowania.

Z jednej strony miałyby one dotyczyć rekompensat prognozowanego wzrostu cen energii energetycznej, wynikającego z konieczności kupna po- zwoleń na emisje CO2 przez sektor energetyczny, np. w postaci obniżenia podatków pośrednich – VAT, akcyzy oraz/lub podatku dochodowego – PIT, CIT – czy zwiększenia ulg podatkowych. Szacuje się bowiem, iż od 2013 r.

w związku z realizacją przyjętej polityki klimatycznej nastąpi wzrost cen energii o ok. 20%²³, który zwiększy koszty finansowe gospodarstw domo- wych, ale także różnych sektorów produkcyjnych.

22 Według wcześniejszych szacunków, z zastosowaniem różnych modeli ekonome- trycznych, ceny uprawnień do emisji mogą wahać się nawet od 4 do 44 euro/t CO2

w 2020 r. Więcej na ten temat w: Synteza analiz dotyczących skutków społeczno‑ekono‑

micznych pakietu energetyczno‑klimatycznego, Ernst&Young, wrzesień 2008 r., s. 10–12.

23 Obliczenia na podstawie modelu ROCA, Transformacja w kierunku gospodarki niskoemisyjnej w Polsce, Bank Światowy, luty 2011 r., s. 17.

Wykres 1. Procentowy udział szacowanych dochodów z tytułu sprze‑

daży praw do emisji CO2 (w 2020 r.) w dochodach budżetowych ogółem (w 2010 r.) w wybranych krajach strefy euro

1,3 1,9 2,7

0,7 6,4

3,4 1,7

2,5 2,9 3,1

6,7

3,3 2,0

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0

Austria Belgia Finalndia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Słowacja Słowenia Włochy

%

Źródło: na podstawie danych Eurostatu.

Schemat 1. Warianty alokacji środków ze sprzedaży praw do emisji CO2

w budżecie państwa

Środki finansowe uzyskane ze sprzedaży

praw do emisji CO2

Wydzielony fundusz państwowy Bezpośredni dochód

budżetu państwa

Wydatki budżetu państwa

Inne wydatki bieżące i inwestycyjne

Dotacje z budżetu państwa

na inwestycje i badania naukowe z zakresu gospodarki

niskoemisyjnej

Przychody budżetu państwa

Wyłączność na finansowanie inwestycji z zakresu redukcji

gazów cieplarnianych 1. Wariant

bez reform podatkowych

2. Wariant z reformami

podatkowymi Finansowanie spłaty

długu Skarbu Państwa

Z drugiej zaś strony zmiany podatkowe mogłyby wspierać realizację in- westycji proklimatycznych niezbędnych w sektorze energetycznym, co po- winno również obniżyć skalę wzrostu cen energii. Preferencje podatkowe powinny objąć przedsiębiorstwa, od których wymagać się będzie relatyw- nie wysokich nakładów inwestycyjnych w celu dostosowania produkcji do wymogów niskoemisyjnych.

Należy jednak wskazać także na możliwe dodatkowe zmiany podatkowe spowodowane wprowadzeniem tzw. podatku od emisji gazów cieplarnia- nych, inaczej podatku węglowego (carbon tax), który uzależniony jest od stopnia emisyjności poszczególnych rodzajów stosowanych paliw. Obecnie pięć państw UE wprowadziło podatek węglowy (Dania, Irlandia, Słowenia, Finlandia i Szwecja – tabela 3). Od 2013 r. wdrożenie podatku od emisji gazów cieplarnianych zaproponowała też Komisja Europejska²⁴. Powyższe źródło dochodów budżetowych miałoby mieć zatem charakter uzupełnia- jący w zmianach struktury dochodów budżetowych wynikających z przej- ścia na gospodarkę niskoemisyjną.

24 Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE amending Directive 2003/96/EC restruc- turing the Community framework for the taxation of energy products and electricity, COM(2011) 169/3.

Tabela 3. Podatek węglowy w krajach UE i jego wykorzystanie

Kraj Rok

wprowadzenia Stawka euro/t CO₂

Dochody w 2008 r.

(w mln euro)

Wykorzystanie dochodów z podatku Dania

1992 17 681 Programy ochrony środowiska,

redukcja podatku dochodowego, wydatki socjalne

Irlandia

2009 15 250

(dane dla 2010 r.)

Programy ochrony środowiska, do‑

tacje dla gospodarstw domowych o niskim dochodzie

Słowenia 2007 16 30 ‑

Finlandia 1990 20 500 Programy ochrony środowiska,

Szwecja 1991 109 2 647 Programy ochrony środowiska,

redukcja podatku dochodowego Źródło: na podstawie M.G. Pazienza, G. Iannuzzi, M. Massaro, The impact of current climate and energy po licies on the public budget of EU Member States, Working Pa per University of Florence 2011 oraz The impact of climate and energy policies, op. cit., s. 14.

Dyskutowanym nadal zagadnieniem jest także możliwość uzyskania dodatkowych dochodów budżetowych z tytułu nałożenia podatku VAT na przyszłe pozwolenia emisyjne sprzedawane na aukcjach²⁵.

Podsumowując zatem pierwszy wariant zmian po stronie dochodów budżetowych, należy zaznaczyć, że spełniałby on klasyczne postulaty tzw.

ekologicznej reformy podatkowej.

 Drugi wariant zakłada brak zmian w systemie podatkowym. Prze- słanką przemawiającą za niepodejmowaniem reform w tym zakresie może być konieczność poniesienia przez budżet ekonomicznych kosztów realiza- cji pakietu klimatyczno-energetycznego w postaci jednoczesnego obniże- nia PKB i wzrostu bezrobocia. Zgodnie z prognozami Banku Światowego dla krajów Unii Europejskiej realizacja celów redukcyjnych skutkować bę- dzie obniżeniem poziomu realnego PKB średnio o ok. 0,6%, a stopa bez- robocia wzrosnąć może przeciętnie o 0,2 pkt proc²⁶. Dodatkowe dochody z tytułu sprzedaży uprawnień emisyjnych stanowiłyby zatem uzupełnienie luki dochodowej towarzyszącej tym zjawiskom, szczególnie w przypadku nadal występujących problemów z finansowaniem deficytów budżetowych (wykres 2 – symulacja dla 2010 r.).

25 Patrz: M.G. Pazienza, G. Iannuzzi, M. Massaro, The impact of current climate and energy po licies on the public budget of EU Member States, Working Pa per University of Florence 2011.

26 Ibidem.

Wykres 2. Procentowy udział szacowanych dochodów z tytułu sprzeda‑

ży praw do emisji CO2 (w 2020 r.) w deficycie budżetowym (w 2010 r.) w wy‑

branych krajach strefy euro

14,0 22,4

57,0

4,7 23,9

13,1 14,1 2,7

38,9

13,9

28,3 25,5 20,4

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Austria Belgia Finalndia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Słowacja Słowenia Włochy

%

Źródło: na podstawie danych Eurostatu.

Rejestracja środków uzyskanych ze sprzedaży praw emisyjnych jako dochód budżetu państwa związana jest z ich dalszym rozdysponowaniem w obrębie wydatków budżetowych o charakterze zarówno bieżącym, jak i inwestycyjnym. Podobnie jak przy analizie dochodów, alokację tych środ- ków należy rozważać zarówno z punktu widzenia działań rekompensacyj- nych, jak i inwestycyjnych (choć według zaleceń KE finansowanie może objąć tylko wybrany zakres wydatków). W przypadku rozwiązań rekom- pensacyjnych katalog wydatków, na które wolno przeznaczyć uzyskane do- datkowe dochody, może być bardzo zróżnicowany. Bank Światowy wska- zuje przykładowo na istotną rolę subsydiów płacowych w ramach wsparcia gospodarstw domowych, które powinny być rozwiązaniem korzystniejszym niż subsydiowanie sektorów dotkniętych polityką klimatyczną²⁷. Z kolei Ernst&Young wymienia, oprócz transferów (wydatków) socjalnych, inwe- stycje mające na celu tworzenie nowych miejsc pracy o wysokiej wartości dodanej²⁸.

Głównym kierunkiem wykorzystania dochodów budżetowych uzyska- nych z aukcji emisyjnych powinno być jednak wsparcie finansowania in- westycji realizujących cele polityki klimatycznej, zarówno krajowe cele re- dukcyjne, jak i inwestycje w krajach rozwijających się zgodnie z przyjętymi zobowiązaniami. W tym wypadku konieczne stanie się ustalenie wysokości wydatków o charakterze wieloletnim na konkretne programy i instrumenty

27 Ibidem, s. 18.

28 Synteza analiz, op. cit., s. 32.

realizujące inwestycje proklimatyczne skierowane do konkretnych sekto- rów i przedsiębiorstw, z uwzględnieniem unijnych zasad dotyczących po- mocy publicznej, które powinny w tej sytuacji ulec zmianie.

W przypadku klasyfikacji środków ze sprzedaży praw emisyjnych jako dochód budżetu państwa mogą pojawić się dodatkowo trzy zasadnicze problemy, tj.:

 konieczność oszacowania skali wymaganych działań rekompensa- cyjnych i inwestycyjnych w kolejnych latach,

 wyznaczenie odpowiedniej kombinacji instrumentów fiskalnych (zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej) realizujących te działania,

 przyjęcie odpowiednich zasad weryfikacji i oceny skutków ich wdro- żenia w nawiązaniu do realizowanej polityki klimatycznej.

Należy dodać, że zgodnie z dyrektywą 2009/29/WE państwa członkow- skie Unii Europejskiej zobowiązane będą, na mocy decyzji nr 280/2004/

WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. dotyczącej me- chanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych Wspólnoty oraz wdrażania protokołu z Kioto, do systematycznego informowania Komi- sji o wykorzystaniu dochodów ze sprzedaży uprawnień emisyjnych oraz o działaniach podjętych przez władze publiczne w ramach wykorzystania ich 50% wartości na wymagane działania. Ten aspekt sprawozdawczości może jednak okazać się bardzo problematyczny, zwłaszcza w wypadku zróżnicowania zasad rozdysponowania uzyskanych dodatkowych docho- dów budżetowych. Stanowić to może zatem istotną barierę możliwości weryfikacji i oceny stopnia zaawansowania poszczególnych krajów i całej UE w wypełnianiu postawionych celów klimatycznych. Przekazywanie Komisji Europejskiej szczegółowych danych dotyczących przyjętych zasad publicznego finansowania polityki klimatycznej może być także konieczne dla nowo tworzonego systemu zintegrowanych rachunków ekonomicznych środowiska²⁹.

29 System zintegrowanych rachunków ekonomicznych środowiska (SEEA) opraco- wany wspólnie przez Organizację Narodów Zjednoczonych, Komisję Europejską, Mię- dzynarodowy Fundusz Walutowy, Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju oraz Bank Światowy łączy informacje dotyczące gospodarki i środowiska we wspólną strukturę ramową, aby umożliwić zmierzenie wkładu środowiska do gospodarki i od- działywania gospodarki na środowisko. Dostarcza on decydentom wskaźniki i staty- stykę opisową służącą do monitorowania tych interakcji, jak również bazę danych po- trzebną do planowania strategicznego i analizy kierunków polityki w celu określenia bardziej zrównoważonych ścieżek rozwoju. Podstawą do wdrażania tego systemu w UE

Drugim możliwym rozwiązaniem w zakresie rejestracji środków ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych jest ich przekazanie (w całości lub części) jako przychodów specjalnie wydzielonego funduszu publicznego, którego zadaniem jest finansowanie działań i inwestycji reali- zujących cele polityki klimatycznej. To rozwiązanie nawiązywałoby do isto- ty obowiązującego obecnie tzw. systemu zielonych inwestycji – GIS (green investment scheme), zgodnie z którym środki uzyskiwane ze sprzedaży nad- wyżek praw do emisji według protokółu z Kioto przeznaczane są wyłącznie na inwestycje na dalszą redukcję gazów cieplarnianych lub na działania ad- aptacyjne do zmian klimatu.

Wzorem dla specjalnych funduszy publicznych na rzecz klimatu mogą być fundusze międzynarodowe powołane przez Bank Światowy³⁰ na po- trzeby realizacji celów redukcyjnych ustanowionych w protokole z Kioto.

Dla wypełnienia nałożonych na poszczególne kraje zobowiązań klima- tycznych, tzw. fundusze węglowe (carbon funds) Banku Światowego przy współudziale rządów i instytucji finansowych pokrywają koszty realizacji projektów inwestycyjnych z wykorzystaniem ustanowionych w protokole z Kioto mechanizmów elastyczności. Bank Światowy współpracuje i two- rzy fundusze węglowe również z poszczególnymi krajami. Przykładem jest holenderski, hiszpański, włoski czy też duński fundusz węglowy³¹. Jednym z ostatnich wdrożonych rozwiązań jest także Carbon Fund for Europe utworzony przez Bank Światowy w kooperacji z Europejskim Bankiem In- westycyjnym.

Wśród krajowych funduszy publicznych powołanych dla realizacji ce- lów polityki klimatycznej można wymienić przykład funduszu irlandzkie- go zarządzanego przez agencję wykonawczą Skarbu Państwa ds. zarządza- nia długiem publicznym (National Treasury Management Agency) oraz fundusze niemieckie zarządzane przez bank państwowy KfW.

Rozwiązanie niemieckie może posłużyć także jako przykład nowych propozycji działań w zakresie alokacji środków uzyskanych z aukcji emi- syjnych w ETS. W czerwcu 2011 r. zgodnie z przyjętą przez rząd niemiecki nową koncepcją energetyczną Niemiec zaproponowano utworzenie spe- cjalnego funduszu publicznego (Energy and Climate Fund), który groma- dziłby wszystkie wpływy uzyskane ze sprzedaży uprawnień emisyjnych od

jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 691/2011 z 6 lipca 2011 r.

w sprawie europejskich rachunków ekonomicznych środowiska.

30 M.in. Prototype Carbon Fund (utworzony w 1999 r.), Community Development Carbon Fund (2003) czy BioCarbon Fund (2003).

31 Więcej na ten temat: www.wbcarbonfinance.org.

2012 r.³², których kwoty szacuje się wstępnie na 300 mln euro już w 2012 r.

oraz ok. 3 mld euro w 2013 r.³³. Według przekazanego Komisji Europejskiej programu reform fundusz ma finansować szeroki zakres inwestycji służą- cych podniesieniu efektywności energetycznej, rozwoju energii odnawial- nej, technologii pochłaniania i magazynowania CO2, energooszczędnych renowacji budynków oraz ochronie klimatu i środowiska³⁴.

Reasumując, wydzielenie specjalnego funduszu gromadzącego środki (lub ich część) ze sprzedaży uprawnień emisyjnych stwarza większą moż- liwość ich przeznaczania na realizację konkretnych przedsięwzięć przede wszystkim z zakresu działań inwestycyjnych (w tym badań) realizujących cele gospodarki niskoemisyjnej. Istotne jest jednak wyraźne zdefiniowanie zadań takiego funduszu oraz stworzenie podstaw prawnych i organizacyj- nych do kompleksowego procesu finansowania inwestycji.

Biorąc pod uwagę fakt, że większość państw Unii Europejskiej w ko- lejnych latach borykać się będzie z problemem wysokiego długu Skarbu Państwa i koniecznością stałego jego refinansowania, w ramach alokacji środków ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych należy rozpa- trzyć także wariant źródła finansowania zadłużenia publicznego³⁵. Dokona- ną symulację w tym zakresie prezentuje wykres 3.

W tej sytuacji część wpływów może zostać zapisana jako przychody budżetu państwa, choć zgodnie z unijną metodologią rachunków narodo- wych zmiana taka wymagałaby akceptacji Eurostatu. Uzyskane dodatkowe środki umożliwiłyby w ten sposób bezpośrednie obniżenie szerzej rozu- mianego zadłużenia publicznego (general government debt). Tego rodza- ju rozwiązanie stosowane jest w niektórych krajach w ramach rejestracji np. przychodów ze sprzedaży majątku państwowego, finansujących spłatę długu. Podobieństwo w tym zakresie jest uzasadnione, gdyż podobnie jak środki ze sprzedaży praw emisyjnych przychody z prywatyzacji często są trudne do zaplanowania, a ich ostateczny poziom zależy od kształtowania się wielu wskaźników rynkowych.

Warto też dodać, że problem wysokiego długu Skarbu Państwa oraz konieczności jego zadowalającego tempa obniżania staną się szczególnie

32 Cabinet adopts decisions to transform Germany’s energy system. Budgetary and fis‑

cal politcy contributes to energy renewal, Federal Ministry of Finance, 8 June 2011, www.

bundesfinanzministerium.de [dostęp: 5 września 2011 r.].

33 Germany’s chance and challenge – funding the energy transfomation at home and abroad, 30, June 2011, climatequity.org [dostęp: 5 września 2011 r.].

34 Germany National Reform Programme 2011, Berlin, 6 kwietnia 2011 r..

35 Liczone łącznie jako sektor instytucji rządowych i samorządowych (general go‑

vernment).

istotne właśnie po 2013 r., w wyniku wdrożenia nowych rozwiązań przyję- tych w drugiej reformie Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, które wyma- gać będą spełnienia przez wysoko zadłużone kraje UE dodatkowych zasad umożliwiających im jak najszybsze wypełnienie unijnego kryterium zadłu- żenia – 60% PKB³⁶.

Wpływy ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych w Polsce – przegląd możliwych rozwiązań

Polska jako członek UE zobowiązała się do redukcji emisji gazów cie- plarnianych zgodnie z celami określonymi w pakiecie klimatyczno-ener- getycznym. Przestawienie polskiej gospodarki na tory niskoemisyjne bę- dzie jednak szczególnie kosztowne ze względu na wysokie jej uzależnienie od wykorzystania węgla. W związku z tym szacuje się, że wprowadzenie w 2013 r. aukcyjnego handlu prawami do emisji gazów cieplarnianych pociągnie za sobą wysokie koszty finansowe zarówno dla przedsiębiorstw objętych ETS, jak i innych sektorów, ale także koszty dla gospodarstw do- mowych, głównie w postaci wzrostu cen energii elektrycznej. W wyniku

36 COM(2010) 522, więcej na ten temat m.in. zob. K. Marchewka-Bartkowiak, Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2011, nr 4(96).

Wykres 3. Procentowy udział szacowanych dochodów z tytułu sprze‑

daży praw do emisji CO2 (w 2020 r.) w zadłużeniu publicznym (w 2010 r.) w wybranych krajach strefy euro

0,9 0,9 2,9

0,4

1,8 2,0

1,2 0,9 1,5

1,4 5,4

3,8

0,8 0,0

1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0

Austria Belgia Finalndia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Słowacja Słowenia Włochy

Źródło: na podstawie danych Eurostatu.

konieczności poniesienia znacznych nakładów inwestycyjnych obniżeniu ulegnie wzrost gospodarczy, wzrośnie także bezrobocie, co będzie miało wpływ na zmniejszenie dochodów budżetu państwa.

W odniesieniu do powyższych wniosków zacytować należy wyniki do- tychczasowych badań:

 Bank Światowy wskazuje, że realizacja strategii przejścia na go- spodarkę niskoemisyjną spowoduje w Polsce osłabienie dynamiki wzrostu gospodarczego średnio o 1% rocznie do 2030 r., przy czym największe wydatki związane z inwestycjami w infrastrukturę ener- getyczną przypadną około roku 2020 i wynieść mogą nawet 2%

PKB³⁷,

 według McKinsey&Company wymagane dodatkowe inwestycje związane z redukcją emisji do roku 2030 szacuje się na 92 mld eu- ro³⁸, z kolei, jak wskazano w Zielonej księdze Narodowego Programu Redukcji Emisji Gazów Cieplarnianych, samo wykorzystanie poten- cjału efektywności energetycznej wymagać będzie inwestycji rzędu 100–150 mld euro do 2030 r.³⁹,

 w raporcie Ernst&Young wykazano, że niezależnie od scenariusza wynikowego dla roku 2020 oraz 2030, uzależnionego od przyjętych założeń, nastąpi wzrost udziału wydatków gospodarstw domowych na energię elektryczną w wydatkach ogółem odpowiednio z 5,6% do 7,1%.

Jak wskazuje zatem Ministerstwo Gospodarki, niezbędne do poniesienia nakłady nie będą mogły być wygenerowane wyłącznie przez rynek. Koniecz- ne będzie finansowanie ze środków publicznych, w zależności od przyjęte- go scenariusza, na poziomie 20%–50% łącznych wydatków kapitałowych.

Wskazuje się zatem, że wykorzystanie m.in. środków z aukcji pozwoleń na emisje w sektorze ETS po 2012 r. będzie miało istotne znaczenie⁴⁰.

Należy zwrócić uwagę, że brak jest obecnie w Polsce przybliżonych na- wet prognoz rządowych, dotyczących możliwych do uzyskania środków ze sprzedaży praw emisyjnych. „Wieloletni plan finansowy państwa na lata 2011–2014” nie uwzględnia danych w tym zakresie. Nadal trwają ustalenia

37 Transformacja w kierunku, op. cit., s. 17, 18.

38 Ocena potencjału redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2030, McKinsey&Company 2009, s. 16.

39 Zielona księga Narodowego Programu Redukcji Emisji Gazów Cieplarnianych, Społeczna Rada Narodowego Programu Redukcji Emisji, Warszawa 2010, s. 40.

40 Pismo DRG-II-0700-2/3/11 z 5 września 2011 r. Ministra Gospodarki skierowa- ne do Marszałka Sejmu RP.

co do ilości uprawnień, które ostatecznie po 2013 r. będą podlegały sprze- daży aukcyjnej w Polsce z uwzględnieniem wynegocjowanych zasad dero- gacji, zwiększającej pulę uprawnień bezpłatnych.

Dostępne szacunki wskazują jednak, że dochody z tego tytułu będą znaczne. W raporcie Think wskazano, że w 2020 r. średnio wpływy z tytułu sprzedaży praw emisyjnych w budżecie państwa mogą wynieść ok. 10 mld euro (tj. 6, 8, 14 mld euro w zależności od przyjętego wariantu cenowego).

Na podobny poziom wskazano w raporcie Ernst&Young, blisko 8 mld euro (tj. ok. 25 mld zł). Z kolei z danych Climate Strategies wynika, iż skala tych wpływów może być nawet dwa razy większa.

Zgodnie z przyjętym niedawno rozwiązaniem, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. nr 122, poz. 698), środki pieniężne uzy- skane w wyniku zapłaty ceny zakupu uprawnień do emisji stanowią dochód budżetu państwa. Zastosowany został zatem pierwszy z rozpatrywanych wyżej wariantów rozwiązań rachunkowej ich rejestracji.

Już w projekcie budżetu państwa na 2012 r. zaplanowano zatem docho- dy z tego tytułu w wysokości ok. 1 mld zł⁴¹. Zgodnie jednak z aktualnymi wyliczeniami Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOIBZE) dochody budżetowe z tytułu sprzedaży praw emisyjnych mogą być niższe i wynieść ok. 869 mln zł⁴².

Alternatywą dla powyższego rozwiązania byłoby:

 przekazanie całości lub wyznaczonej części (np. 50%) wpływów z ty- tułu sprzedaży praw emisyjnych do Narodowego Funduszy Ochro- ny Środowiska i Gospodarki Wodnej, który w obecnym kształcie prawnym odpowiada za operacyjne aspekty handlu prawami do emisji CO2 oraz jako krajowy operator zarządza systemem zielo- nych inwestycji,

 stworzenie agencji wykonawczej ds. zarządzania funduszem klima- tycznym, której zadaniem byłoby finansowanie wyłącznie przed- sięwziąć wspierających realizację celów redukcyjnych polityki energetyczno-klimatycznej z wykorzystaniem całej puli uzyskanych środków ze sprzedaży praw emisyjnych oraz dodatkowo zdobywa- nie środków na rynku, inicjowanie współpracy publiczno-prywatnej dla realizacji inwestycji proklimatycznych oraz doradztwo; rozważyć

41 Projekt budżetu państwa na 2012 r, www.mf.gov.pl [dostęp: 5 września 2011 r.].

42 Przy założeniach: 14 698 000 uprawnień (EUA) przydzielonych dla Polski, śred- niej ceny uprawnień EUA na 2012 r. – 13,5 euro, średni kurs euro wg NBP z 20 września 2011 r. w wysokości 4,3811 zł. Dane uzyskane bezpośrednio z KOBIZE 22 września 2011 r.

można także przejęcie takiego funduszu przez Bank Gospodarstwa Krajowego,

 zapisanie w budżecie części środków uzyskanych z emisji uprawnień w systemie ETS jako przychody, które podobnie jak środki z prywa- tyzacji wykorzystane byłyby jako źródło finansowania spłaty długu Skarbu Państwa, który według szacunków Ministerstwa Finansów w 2013 r. zbliży się do poziomu 800 mld zł⁴³.

Podsumowanie

W przeprowadzonej analizie wskazano, że transformacja krajów Unii Europejskiej w kierunku gospodarek niskoemisyjnych pociągnie za sobą konieczność poniesienia wysokich nakładów inwestycyjnych oraz rekom- pensaty kosztów finansowych dla społeczeństwa. Proces ten wymagać bę- dzie uruchomienia znacznych środków publicznych. Jednym z ich źródeł staną się środki z aukcyjnej sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplar- nianych, które wpływać będą do budżetu państwa od 2013 r.

Problemem może okazać się jednak rozdysponowanie powyższych środków. Powinny one służyć wsparciu konkretnych działań proklima- tycznych ze względu na nałożone przez przepisy europejskie ograniczenia i obowiązki sprawozdawcze.

Niewątpliwie wymagane będą zatem w każdym kraju członkowskim (w tym w Polsce) szczegółowe szacunki oraz przyjęcie odpowiednich sce- nariuszy, dotyczących zarówno możliwych do uzyskania środków z ETS, jak i skali finansowania działań rekompensacyjnych i inwestycyjnych w za- kresie polityki klimatycznej.

Po przeanalizowaniu wskazanych wariantów rejestracji i alokacji środ- ków z aukcyjnej sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych przez kraje UE uczestniczące w ETS wydaje się, że kluczową sprawą jest zastosowanie klarownych i jednoznacznych rozwiązań rachunkowych w tym zakresie.

W tej kwestii powinni jak najszybciej wypowiedzieć się także przedsta- wiciele Eurostatu, na których spoczywać będzie obowiązek ujednolicenia zmian rachunkowych i sprawozdawczych w procesie dostosowań sektora publicznego do realizowanej polityki klimatycznej, ale także pomocy pub- licznej w tym obszarze.

43 Ministerstwo Finansów, „Strategia zarządzania długiem sektora finansów pub- licznych na lata 2012–2015”, wrzesień 2011 r.

Bibliografia

Cabinet adopts decisions to transform Germany’s energy system. Budgetary and fiscal policy contributes to energy renewal, Federal Ministry of Finance, 8 czerwiec 2011 r., www.bundesfinanzministerium.de.

P. Ciżkowicz, Analiza skutków gospodarczych przydziałów nieodpłatnych upraw‑

nień do emisji CO2 w latach 2013–2020 dla producentów energii elektrycznej, Ernst&Young, materiał niepublikowany.

S. Cooper S., M. Grubb M., Revenue dimensions of the EU ETS Phase III, Climate Strategies, maj 2011 r.

EU Fast start finance Report for Cancun, Council of the European Union, ECOFIN 686, Bruksela, 9 listopad 2010 r.

Germany’s chance and challenge – funding the energy transfomation at home and abroad, 30 czerwca 2011 r., climatequity.org.

Germany National Reform Programme 2011, Berlin, 6 kwiecień 2011 r.

Government’s response to consultation on Commission’s proposals to amend the EU Emmissions Trading Scheme from 2013, Department of Energy and Climate Change, listopad 2005 r., www.decc.gov.uk.

K. Marchewka-Bartkowiak, Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, „INFOS. Zagadnie- nia społeczno-gospodarcze” 2011, nr 4(96).

Ministerstwo Finansów, „Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicz- nych na lata 2012–2015”, wrzesień 2011 r.

Ocena potencjału redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2030, McKinsey&Company, 2009.

M.G. Pazienza, G. Iannuzzi, M. Massaro, The impact of current climate and energy policies on the public budget of EU Member States, Working Pa per University of Florence 2011.

Synteza analiz dotyczących skutków społeczno‑ekonomicznych pakietu energetyczno – klimatycznego, Ernst&Young, wrzesień 2008 r.

Transformacja w kierunku gospodarki niskoemisyjnej w Polsce, Bank Światowy, luty 2011 r.

The impact of climate and energy policies on the public budget of EU member states, Final Report, Think, czerwiec 2011 r.

Zielona księga Narodowego Programu Redukcji Emisji Gazów Cieplarnianych, Spo- łeczna Rada Narodowego Programu Redukcji Emisji, Warszawa 2010.