Ruim baan voor infrastructuur?

lOF

RUIM BAAN VOOR INFRASTRUCTUUR?

Frank Bruinsma

Adriaan

·

pêhels

Jan Rouwendal

IN F RASTR U CTU U R,

TRANSPORT EN LOGISTIEK

6

RUIM BAAN VOOR INFRASTRUCTUUR?

Bibliotheek TU Delfl

1111111111111

.'

C 1890862

INFRASTRUCTUUR, TRANSPORT

&

LOGISTIEK

Kerngroep Infrastructuur, Transport & Logistiek:

- Vrije Universiteit Amsterdam, Vakgroep Ruimtelijke Economie De Boelelaan 1105, 1081 HV Amsterdam

- Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft

RUIM BAAN VOOR INFRASTRUCTUUR?

Redacteuren: Frank Bruinsma Adriaan Perrels Jan Rouwendal

De serie Infrastructuur, Transport & Logistiek wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft tel: (015) 783254 In opdracht van: OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

ClP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Infrastructuur

Ruim baan voor infrastructuur?

I

red.: Frank Bruinsma, Adriaan Perreis, Jan Rouwendal. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - lIl. - (Infrasatructuur, transport & logistiek, ISSN 0924-8609 ; 6)

Deze bundel bevat het merendeel van de lezingen die op 19 april 1990 werden gehouden op het door de Vakgroep Ruimtelijke Economie georganiseerde symposium "Ruim baan voor nieuwe infrastructuur?". - Met lit. opg.

ISBN 90-62745-656-5

SISO 375 UDC 911.373.7.003 BUG! 655 Trefw.: infrastructuur; verkeerseconomie.

Copyright 1991 by Delft University Pre ss, Delft, The Netherlands

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher:

INHOUD

VOORWOORD

1 Inleiding . . . 1 DEEL A STRATEGISCHE FACTOREN

2 Infrastructuur in een veranderend Europa . . . 9 P. Nijkamp en J.M. Vleugel

3 Macro-economische effecten van investeringen

in infrastructuur .... . . .... . . 23 P. Rietveld

4 Infrastructuur en werkgelegenheidsontwikkeling . . . 45 F.R. Bruinsma, P. Nijkamp en P. Rietveld

5 De invloed van telecommunicatie op verkeer en vervoer:

gevolgen voor energie en milieu . . . 61 M.A. de Jong

DEEL B ACTUELE DISCUSSIES

6 Milieu en mobiliteit vragen om vernieuwing . . . 81 WJ. van Grondelle

7 Uit de auto ... in de trein? . . . 89 P.A. Steenbrink

8 Schiphol: knelpunt of knooppunt? . . . 107 J.G. Veldhuis

9 Rekening rijden als instrument voor infrastructuurbeheer . . . 121 M.J.Olierook

DEEL C GEBRUIK EN BEHEER VAN INFRASTRUcruuR

10 Rekening rijden als panacee voor verkeersproblemen? . . . 139 J. Rouwendal

11 Naar een zakelijk beheer van verkeersinfrastructuur . . . 155 H.A. van Gent en A.H. Perrels

VOORWOORD

De voor u liggende bundel bevat het merendeel van de lezingen die op 19 april 1990 werden gehouden op het door de Vakgroep Ruimtelijke Economie georga-niseerde symposium 'Ruim Baan voor Nieuwe Infrastructuur?'. Daarnaast is een aantal bijdragen opgenomen van enkele leden van de genoemde Vakgroep die betrekking hebben op de problematiek die op het symposium werd aangesneden. De bundel kon mede tot stond komen dankzij een financiële bijdrage van de lustrumcommissie die het nO-jarig bestaan van de Vrije Universiteit mede op deze wijze luister wilde bijzetten, waarvoor onze erkentelijkheid.

Ook willen wij graag alle auteurs danken voor hun bijdrage.

1

INLEIDING

F.R. BrumSma, AH. Perrels en J. Rouwendal

In het kielzog van het economisch herstel, dat sinds het midden van de jaren '80 optreedt, is een sterke toename van de mobiliteit tot stand gekomen. De gemiddelde lengte van de files op de Nederlandse wegen is aanzienlijk toegeno-men, de spoorwegen kampen met een gebrek aan capaciteit en op Schiphol groeien de vertragingen waarmee vluchten binnenkomen en vertrekken. Het is dan ook geen wonder dat de roep om investeringen in infrastructuur steeds luider wordt.

In deze bundel wordt een aantal aspecten van de behoefte aan uitbreiding van de verkeersinfrastructuur en van de mogelijkheden om daaraan tegemoet te komen beschouwd.

In de eerste plaats wordt aandacht geschonken aan een aantal strategische factoren achter die toegenomen behoefte aan infrastructurele voorzieningen. De relevante maatschappelijke en technologische ontwikkelingen worden geschetst. Ook worden de economische effecten van investeringen in infrastructuur aan de orde gesteld. Tenslotte wordt aandacht geschonken aan de gevolgen die de telematica zal kunnen hebben op de ontwikkeling van de mobiliteit op lange termijn.

In de tweede plaats wordt ingegaan op een aantal actuele discussies. De relatie tussen investeringen in infrastructuur en milieuverontreiniging komt aan de orde. Ook komen de Spoorwegen aan het woord met hun investeringsplan 'Rail 21' en wordt aandacht geschonken aan de toekomstige ontwikkeling van de luchthaven Schiphol. Dit deel van de bundel wordt afgesloten met een bijdrage over rekening rijden.

Het derde deel van de bundel bevat een tweetal hoofdstukken die ingaan op het beheer van de infrastructuur. Daarin komt het rekening rijden, waarbij het prijsmechanisme wordt gebruikt om tot een efficiëntere benutting van het wegennet te geraken, opnieuw aan de orde. Verder wordt de vraag opgeworpen of de huidige beheersvorm van het hoofdwegennet wel de meest geëigende is.

Het maatschappelijk kader

De Nederlandse economie is vanouds sterk verbonden met die van omliggende landen. Een goede infrastructuur is daarom van levensbelang voor het handha-ven van onze positie in een sterk veranderend Europa. Nijkamp en Vleugel gaan in op de eisen die de ontwikkelingen op economisch, technologisch en politiek gebied stellen aan infrastructurele voorzieningen. In een sterk veranderend Europa worden nieuwe eisen gesteld aan infrastructuur die uitbreiding en modernisering van bestaande faciliteiten wenselijk maken.

Die behoefte aan nieuwe investeringen in infrastructuur doet zich voor in een economie die, na een inzinking rond het begin van de jaren '80, al weer jaren een gestage groei vertoont. De investeringen die door het bedrijfsleven worden gedaan zijn in die tijd sterk in omvang toegenomen. De overheidsinvesteringen hebben daarmee geen gelijke tred kunnen houden. De nog steeds zeer kwetsba-re toestand van de overheidsfinanciën zal daaraan mede schuldig zijn. Aangezien juist de overheidsinvesteringen voor een groot deel betrekking hebben op infrastructuur rijst de vraag in hoeverre de geschetste ontwikkeling een scheef-groei inhoudt, waarvan de nadelige consequenties ons nog kunnen opbreken. De bijdrage van Rietveld poogt een antwoord te geven op deze vraag. Een uitgebreid literatuuroverzicht toont aan dat een eenduidig antwoord tot op heden ontbreekt. De uitgevoerde studies hebben tegenstrijdige resultaten opgeleverd, hetgeen voor een deel te maken kan hebben met een gebrek aan goed datamateriaal. De uitstralingseffecten van aanleg van nieuwe infrastructuur zijn moeilijk boven tafel te krijgen en het valt al evenmin mee om aan te geven wanneer een achterblijvende ontwikkeling een duidelijk negatieve invloed op de economische groei gaat uitoefenen.

Redenen te over voor het doen van nader onderzoek, zo mag men concluderen, en een voorbeeld daarvan wordt gegeven in het volgende hoofdstuk. Daarin wordt, door Bruinsma, Nijkamp en Rietveld, nader ingegaan op het verband tussen infrastructuur en regionale werkgelegenheid. Ondernemers die gevestigd waren in de buurt van infrastructuur die kort daarvoor een significante verbete-ring had ondergaan werd gevraagd in hoeverre zij daarvan invloed hadden ondervonden en of dit van betekenis was geweest voor de door hen geboden werkgelegenheid. Door de minimumwaarde van de uitbreiding van het perso-neelsbestand op een arbeidsplaats te stellen kon vervolgens een ondergrens worden bepaald van de werkgelegenheidseffecten van uitbreiding van de infrastructuur. De werkelijke effecten kunnen groter zijn, aangezien in een aantal ondernemingen twee of meer arbeidsplaatsen gecreëerd kunnen zijn en de indirecte effecten van de toegenomen werkgelegenheid hoogstwaarschijnlijk buiten beeld zijn gebleven.

Hierboven werd al gememoreerd dat de groei van de mobiliteit de laatste jaren onverwacht snel is verlopen. Het is de vraag of dat tempo in de toekomst zo hoog zal blijven. Nieuwe technologische ontwikkelingen maken het mogelijk om thuis, voorzien van personal computer, modem en fax, te werken en de dagelijk-se woon-werkrit achterwege te laten. Verbeterde communicatiemogelijkheden stellen mensen in staat om persoonlijke contacten te vervangen door informa-tieuitwisseling zonder verplaatsing van personen. Op lange termijn kan men daarom verwachten dat een deel van de thans uitgevoerde ritten overbodig zal worden.

Daar staat echter tegenover dat nieuwe technologische ontwikkelingen ook weer nieuw transport genereren. Per saldo is het daarom niet bij voorbaat duidelijk of het uiteindelijke effect een groei, dan wel een vermindering, van de mobiliteit zal inhouden. Een grootschalige introductie van het just-in-time principe, bijvoorbeeld, zal waarschijnlijk een vergroting van het zakelijk verkeer met zich brengen, terwijl het bovendien de gevoeligheid voor knelpunten in de verkeers-infrastructuur vergroot. In de bijdrage van De Jong wordt nader ingegaan op deze complexe ontwikkeling. Hij maakt duidelijk dat er de komende decennia in elk geval een forse groei van de mobiliteit zal optreden en dat vanuit de ontwikkelingen in de telematica hoogstens een enigszins remmende invloed daarop mag worden verwacht.

Actuele discussies

De bijdragen in het tweede deel van de bundel onderscheiden zich van die in het eerste deel door de achtergrond van waaruit de auteurs hun betoog opzet-ten. Het zijn niet langer onderzoekers 'pur sang' die aan het woord zijn, maar vertegenwoordigers van verschillende instanties of groeperingen die belang hechten aan bepaalde investeringen in infrastructuur. Dat betekent vanzelfspre-kend dat men de visie van de eigen 'club' zo goed mogelijk voor het voetlicht zal willen brengen, hetgeen overigens nog niet wil zeggen dat men geen oog zou hebben voor de belangen van anderen.

De stichting Natuur en Milieu geeft uiting aan de zorgen omtrent onze omgang met de natuurlijke leefomgeving die bij vele Nederlanders leven. Zij schroomt zich daarbij niet om drastische maatregelen voor te stellen. Een mobiliteitspa-troon waarin de auto een aanvullende in plaats van een centrale plaats inneemt vormt het ideaal. Fiets en openbaar vervoer moeten de belangrijkste vormen van personenvervoer worden. De infrastructuur die daarbij hoort verschilt hemelsbreed van de tegenwoordige en drastisch investeringen zijn dus nodig. Het zal duidelijk zijn dat die investeringen geheel anders moeten worden gericht dan thans gebruikelijk is. De Stichting stelt dan ook, bij monde van Van Gron-delle, dat pijnlijke keuzes gemaakt moeten worden en dat een daadkrachtig bestuur bij overheid en bedrijfsleven een noodzakelijke voorwaarde is voor

verwezenlijking van de door haar voorgestane trendbreuk in de mobiliteitsont-wikkeling. Het zal duidelijk zijn dat daarnaast van de individuele forens het nodige wordt verwacht.

Het nieuwe elan van de spoorwegen straalt af van het door Steenbrink verzorg-de hoofdstuk. Het imago van een ouverzorg-derwets, inefficiënt bedrijf dat met verzorg-de moderne ontwikkelingen in de mobiliteit geen gelijke tred kan houden is afgeschud en de spoorwegen presenteren zich als een moderne onderneming die haar steentje kan bijdragen aan de bestrijding van milieuvervuiling en verkeers-congestie en de reiziger op heel wat comfortabeler wijze vervoert dan hij het zichzelf kan. Het aantal door NS verzorgde reizigerskilometers is flink gestegen en middels een versneld uit te voeren investeringsprogramma, Rail 21, verwacht men deze groei nog geruime tijd te kunnen vasthouden. Daarvoor zijn weliswaar overheidsgelden nodig, maar, zo wordt optimistisch opgemerkt, de exploitatiever-liezen zullen naar verwachting niet oplopen door de extra investeringen. Helaas wordt niet geheel duidelijk wat de verborgen veronderstelling omtrent de prijs van het treinkaartje is die hierachter schuilgaat. Wel wordt expliciet gemaakt dat uitgegaan is van een gelijkblijvende spits-dal verhouding van de reizigers. De groei van de reizigersaantallen in de rustige uren zal even groot moeten zijn als die in de drukkere uren. Het realiteitsgehalte van deze veronderstelling is niet eenvoudig te beoordelen. Het feit dat de spoorwegen haar zelf gebruiken om een voorbehoud te maken geeft wellicht een indicatie. Het bedrijf kan overigens zelf, door middel van de tariefstelling, invloed uitoefenen op de spits-dal verhouding. Vanuit bedrijfseconomische overwegingen verdient het aanbeveling de reizigers in de spits een hogere prijs te laten betalen dan die in het dal. In de praktijk zijn de meeste forenzen echter abonnementhouders en reizen zij tegen gereduceerd tarief.

Net als de spoorwegen maakt de luchthaven Schiphol een sterke groei door van de reizigersaantallen. Het verhaal van Veldhuis is dan ook optimistisch van toon, al kan men tussen de regels door achter het zelfvertrouwen wel de nodige zorg over de toekomst ontwaren. Met de voortgang van de Europese eenwording zal ook de concurrentie tussen de luchtvaartmaatschappijen intensiever worden. Het zwakke punt van Schiphol daarbij is het naar verhouding kleine achterland. De belangstelling van buitenlandse door-reizigers is cruciaal voor de positie van de luchthaven. Als Schiphol inderdaad tot een van de Europese 'mainports' wil uitgroeien zal het goede aansluitingen moeten kunnen bieden met tal van andere luchthavens en punctuele vertrektijden moeten kunnen garanderen. Een nieuwe landingsbaan is daarom op termijn wenselijk. Aansluiting op het Europe-se net van hoge-snelheidstreinen is eveneens van belang. Maar zelfs dan is succes niet verzekerd. De 'wie waagt die wint' -strategie brengt de nodige risico's met zich mee, maar Veldhuis merkt terecht op dat het alternatief een terugzak-ken is tot het niveau van een luchthaven met een voornamelijk regionale functie.

Olierook gaat in op de mogelijkheden om het rekening-rijden in te voeren en op de effecten daarvan op de mobiliteit. De technische problemen lijken overwon-nen. Invoering van elektronische tolheffing lijkt vooral af te hangen van de maatschappelijke acceptatie van het systeem. De reserves ten aanzien van de privacy-bescherming lijken in ieder geval overbodig te zijn bij de voorgestelde vorm van tolheffing die nog het meest doet denken aan het automatisch afstem-pelen van een strippenkaart. Wie van rekening-rijden een drastische verandering van het mobiliteitspatroon verwacht komt bedrogen uit. Slechts een zeer gering aantal automobilisten geeft aan in de tolheffing aanleiding te zien tot overstap op het openbaar vervoer. Milieu en mobiliteit zullen kennelijk niet veel invloed ondervinden van het rekening rijden. Het is dan ook wel enigszins te begrijpen dat de gemiddelde automobilist de tolheffing ervaart als niets meer of minder dan weer een nieuwe belasting, temeer omdat geen al te duidelijk verband wordt gelegd met de financiering van nieuwe verkeersinfrastructuur. Dat heeft zo zijn gevolgen voor de politieke aantrekkelijkheid van de plannen.

Beheer en financiering

Het hoofdstuk van Rouwendal gaat vanuit de economische theorie in op het rekening rijden. Daarbij wordt met name ingegaan op de motivatie die vanuit deze invalshoek kan worden gegeven voor het instellen van een congestieheffing en voor de besteding van de heffingsgelden. Tevens wordt ingegaan op de resultaten van onderzoek naar de effecten van rekening-rijden.

Van Gent en Perreis bespreken mogelijkheden voor een meer zakelijk beheer van het hoofdwegennet. Dit komt enerzijds de eenheid in prijsbeleid in het (weg)verkeer ten goede en kan anderzijds de druk op Rijksbegroting verlichten wat betreft de roep op extra wegen. Uit oogpunt van consistentie zal dan tevens op regionaal niveau een zekere horizontale integratie van het beheer van verkeerssystemen bewerkstelligd moeten worden. Eerste aanzetten daartoe vormen de zgn. vervoerregio's.

Besluit

Het zal duidelijk zijn dat in het navolgende een groot aantal aspecten van de behoefte aan nieuwe infrastructurele voorzieningen aan de orde komt. Het is niettemin goed te vermelden dat deze bundel niet de pretentie heeft om een volledig overzicht te geven van de problematiek rond aanleg, onderhoud en beheer van de zo veelzijdige infrastructuur. Wel bestaat de hoop dat de belang-stelling voor deze complexe vraagstukken erdoor gestimuleerd zal worden en dat aldus een bijdrage geleverd is aan de voortgaande discussie.

DEEL A

2

INFRASTRUCTUUR IN EEN VERANDEREND

EUROPA

P. Nijkamp en J.M. Vleugel

2.1 Het rnaatschappelijk belang van rnoderne transport- en cornrnunicatiesyste-rnen

Transport en communicatie zijn van groot belang voor de economische ontwik-keling, omdat zij goederenhandel, arbeidsverdeling, specialisatie etc. mede mogelijk maken en bevorderen. Dit geldt zowel op nationale schaal als op Europese of wereldschaal. Volgens het toonaangevende Cecchini-rapport "The Costs of Non-Europe" is Europa -en daarmee Nederland - voor additionele economische groei zelfs in kritieke mate afhankelijk van haar fysieke infrastruc-tuur. Dit geldt niet alleen voor de traditionele achterlandverbindingen, maar ook voor alle nieuwe interactie- en communicatiepatronen tussen Nederland en de buitenwereld.

Nederland is een van de belangrijkste handelslanden in Europa, met name omdat zij een aantal strategische knooppunten in het Europese (goederen)tran-sport - met name de Rotterdamse en de Amsterdamse haven en de luchthaven Schiphol - bezit en haar transportondernemingen een meer dan proportioneel Europees marktaandeel bezitten. Een groot deel van het positieve saldo op de betalingsbalans is te danken aan de prestaties van de vervoerssector. Wil zij deze positie in de toekomst behouden, dan zal zij ervoor moeten zorgen, dat zij op dynamische wijze reageert op megatrends op het terrein van de economie, het transport en de communicatie, die voor de Nederlandse economie zowel nieuwe kansen als bedreigingen kunnen opleveren.

In deze bijdrage wordt vooral ingegaan op de Europese context EG 1992 -waarbinnen de Nederlandse transportsector en de daarvan afhankelijke sectoren in toenemende mate moeten opereren.

2.2 Megatrends in transport en cornrnunicatie

dynami-sche perioden van haar geschiedenis, zowel in politiek en economisch, als in ruimtelijk-geografisch opzicht. Deze dynamiek is te beschrijven aan de hand van een serie megatrends.

In het goederenvervoer vallen de volgende megatrends te onderscheiden:

1. dematerialisatie; de opkomst van lichte producten met een hoge toegevoegde waarde ten koste van het traditionele bulktransport. Om deze nieuwe produc-ten te vervoeren zijn flexibele en gevarieerde transportmogelijkheden nodig;

2. toenemende klantgerichtheid; de opkomst van productie volgens specificatie van de klant leidt tot kleinere productseries met meer variëteit en daarmee eveneens tot een vermindering van het bulktransport;

3. informatisering; de opkomst van informatica en logistiek vereist - en leidt tot meer nadruk op - beheersing van fysieke transportstromen (Just-In-Time, Material-Resources-Planning);

4. globalisering; de opkomst van wereldwijd opererende transportondernemingen leidt tot nieuwe internationale transportstromen en geheel andere logistieke concepten;

5. integratie; vervoer wordt meer en meer een multi-modale activiteit, waardoor de integratie van voorheen concurrerende transportmodi noodzakelijk wordt. Voor het personenvervoer zijn de volgende megatrends van belang:

1. de vergrijzing van de samenleving; daardoor neemt de vrije tijd en daarmee de mobiliteit van de bevolking toe; zeker voor de zgn. 'derde generatie' (de generatie van gepensioneerden die zichzelf geheel kan redden);

2. individualisering; het traditionele gezin verdwijnt in toenemende mate ten gunste van alternatieve samenlevingsvormen, waardoor meer, maar kleinere huishoudens ontstaan, ten gevolge waarvan de mobiliteit - met betrekking tot pendel- en sociaal verkeer - toeneemt;

3. een groeiend nationaal inkomen per hoofd, toenemende arbeidsmarkt-participatie van de vrouwen meer flexibele arbeidstijden; dit leidt tot een groeiend autobe-zit en autogebruik, voor zowel zakelijk als privégebruik;

4. voortgaande suburbanisatie; de toenemende pendelafstanden samen met toenemende 'motorisering' van de samenleving leidt tot een hogere claim op de beschikbare, maar schaarse infrastructuur.

Voor de informatiejdienstverleningssector zijn daarnaast ook de volgende mega-trends van belang:

1. de 'vierde logistieke revolutie'; de opkomst van integrale logistieke systemen en concepten, met toenemende leveringsfrequenties en toenemend (informatica gestuurd) wegtransport;

2. telematica; een toenemend belang van telecommunicatie en informatica in transport, waardoor intensievere fysieke en menselijke interactie gaat optre-den (waarbij telematica fysiek transport zowel kan genereren als vervangen).

Uit het voorgaande volgt reeds direct een belangwekkende conclusie: de strategische rol van infrastructuur als de bloedsomloop van de economie zal in de toekomst nog aan belang winnen, zeker nu Europa toegroeit naar een open netwerkeconomie.

2.3 Ontwikkelingskansen en bedreigingen

De groeiende economische eenwording van Europa in het kader van EG1992 -één van de belangrijkste motoren achter de revitalisatie van Europa, omdat vastgeroeste posities, belangen en. verhoudingen niet langer alleen op hun institutionele merites, maar veeleer op hun economische merites beoordeeld zullen gaan worden - biedt individuele landen nieuwe kansen, maar ook bedrei-gingen. Open (handels)landen als Nederland bezaten in het verleden een natuurlijke voorsprong op landen die meer naar binnen gericht zijn. Nu de kaarten in Europa opnieuw geschud worden, is het de vraag of Nederland haar economische positie kan behouden. Een belangrijke factor zal - gegeven het belang van infrastructuur voor economische ontwikkeling - de kwaliteit en kwantiteit van de infrastructuur zijn. Nu de traditionele infrastructuur in omvang naar een verzadigingsniveau tendeert, is het van groot gewicht om door middel van kwaliteitsverbetering (bijv. via routegeleidingssystemen of multi-modale vervoerswijzen) de infrastructuurprestatie te vergroten. Creativiteit, flexibiliteit en deregulering zijn daarbij kernwoorden.

Naast deze nationale dimensie, hebben belangrijke infrastructuurprojecten ook een internationale dimensie. Als wij Europa als een economisch netwerk be-schouwen, dan vormen de nationale vervoersnetwerken een onderdeel van een Europees vervoersnetwerk. Een gebrekkige kwaliteit van een nationaal vervoer-snetwerk zal dan niet alleen de economische ontwikkeling van het betreffende land negatief beïnvloeden, maar zeker ook die van andere Europese landen. De verwachte integratievoordelen van de interne markt (EG 1992) - naar schatting liggend tussen 150 mld. ECU en 250 mld. ECU - als gevolg van optredende

schaalvoordelen, kostenvermindering, vermindering van wachttijden bij de douane etc., zullen dan op losse schroeven kunnen komen te staan.

De economische ontwikkeling is dus sterk afbankelijk van een goed functio-nerende infrastructuur. De economische effecten van infrastructurele investerin-gen vallen uiteen in twee delen:

1. de directe effecten in de vormen van arbeidsplaaten als gevolg van de aanleg van de infrastructuur. Het betreft hier eenmalige economische effecten in de vorm van verminderde werkloosheid, incidenteel hogere belastingopbrengsten etc., die gewoonlijk van korte duur zijn;

2. de indirecte (of spinoff of uitgelokte) effecten, in de vorm van meestal -private investeringen. De economische effecten van een strategisch infrastruc-tuurprogramma zijn gewoonlijk wel van permanente aard.

De laatst genoemde (multiplier-)effecten zijn vaak veel groter dan de initiële investering in infrastructuur. Het echte belang van de initiële investering ligt dan ook niet allereerst in de omvang daarvan, maar in de signaalfunctie naar private investeerders. Infrastructuur beïnvloedt immers de productievoordelen en daarom blijken investeerders heel gevoelig te zijn voor de mogelijkheden die infrastructuur biedt om hun marktpotentieel te verbeteren (men zie bijv. de high-tech ontwikkeling rond Schiphol).

We kunnen ten aanzien van het gebruik en het aanbod van infrastructuur in Europa de volgende onderling conflicterende trends onderscheiden:

1. een zeer sterke groei van de mobiliteit, met name in het weg- en luchtver-voer; in sommige landen (Nederland, Frankrijk) is de trein ook weer in opkomst.

2. een stabilisering van het aanbod van infrastructuur, omdat de publieke investeringen in infrastructuur in de afgelopen jaren zijn afgenomen - mede onder invloed van veranderde bestedingsprioriteiten en bezuinigingen in het kader van het terugdringen van de oplopende financieringstekorten van de overheden - en omdat private financiering nauwelijks heeft plaatsgevonden (behoudens Frankrijk).

Op het snijpunt van deze beide ontwikkelingen vinden we de bekende dure congestieverschijnselen; de dichtslibbende wegen, het in de spits overbelaste openbaar vervoer en de vrachtauto die de vertrektijd van schip of vliegtuig niet meer haalt.

Hieraan dient nog het volgende te worden toegevoegd. Moderne econorrueen worden in toenemende mate gedomineerd door dienstverlenende bedrijfstakken. Deze bedrijfstakken zijn in feite nauwelijks nog vestigingsplaats gebonden.

Daardoor hebben zij veel vrijheidsgraden om een vestigingsplaats te kiezen. Kostenverhogende congestie zal dan de vestigingsplaatskeuze negatief

beïnvloe-den. Vele van deze bedrijven opereren niet meer op nationale, maar op Europe-se schaal. Dit zal in doorslaggevende mate gelden, als een locatie op andere vestigingsplaatsfactoren ook negatiever scoort dan andere locaties.

De verschillende beleidsactoren hebben deze ontwikkelingen uiteraard niet lijdzaam over zich heen laten gaan. Een greep uit de plannen en ontwikkelin-gen:

1. De Nederlandse overheid, die - mede uit reactie op alarmerende berichten uit het bedrijfsleven en een onverwacht potentïeel aanbod van private finan-cieringsbronnen - een serie mooie plannen met helaas nogal tegenstrijdige doelstellingen op tafel heeft gelegd (SVV-II);

2. De Europese spoorwegenmaatschappijen, met plannen voor een nationaal georganiseerd, maar internationaal bedoeld hoge-snelheidsnet in Europa, die door de desbetreffende overheden overgenomen zijn. NS is met Rail 21 (Cargo) gekomen, terwijl ook in andere landen de spoorweginvesteringen opgevoerd worden;

3. In het zuiden en zuid-oosten van Europa zijn voorstellen voor nieuwe hoofd-assen voor het wegtransport gedaan (onder meer in Spanje, Italië en de Balkan);

4. Tussen Frankrijk en Engeland is de Kanaaltunnel in aanbouw;

5. In Denemarken zijn er plannen om de Grote Belt met bruggen te over-spannen.

Infrastructuurontwikkeling blijkt dus een speerpunt in de Europese ontwikkeling te vormen en een scharnier in de Europese concurrentie te worden.

Deze plannen en ontwikkelingen roepen echter een aantal belangrijke strategi-sche vragen op:

1. In hoeverre correspondeert dit extra aanbod van infrastructuur c.q. vervoers-capaciteit met de ontwikkeling van de transportvraag? Naast behoefte aan

kwantiteit is er een verschuiving in het soort vervoer dat nodig is. Hoe zit het bijvoorbeeld met de vervoerskwaliteit?

2. Hoe is de coördinatie van deze plannen geregeld? Het Europees railvervoer is

een 'prachtig' voorbeeld van verlicht eigenbelang. Synergie wordt alleen bereikt bij complementariteit en niet bij competitie;

3. Hoe is de tijdsdimensie ingebouwd? De tijdsvertraging tussen planning en oplevering van infrastructuur is immers veelal 10-20 jaar; flexibel inspelen op nieuwe ontwikkelingen is dan nauwelijks mogelijk.

4. Hoe is de financiering geregeld? De inherente risico's van dit soort investerin-gen hebben private financiers in het verleden immers altijd afgeschrokken; de vraag naar gemengde financieringsmodellen wordt wel gesteld, maar slechts zelden afdoende beantwoord.

5. Wat zijn de milieu-effecten? De vraag geldt voor alle vervoerswijzen: ook de trein is niet milieuvriendelijk;

6. Wat zijn de regionale consequentiesjverdelingseffecten? Zijn de kosten en de baten wel evenwichtig verdeeld over de diverse regio's of bevolkingsgroepen? De sector van verkeer, vervoer, infrastructuur en logistiek wordt dus geconfron-teerd met een aantal diep ingrijpende vragen. In de secties 2.4 en 2.5 wordt hierop dieper ingegaan.

2.4 Missing links en missing networks

Van diverse zijden is aandacht gevraagd voor de vraagstukken van ve.rkeer en vervoer en voor het disfunctioneren van grote transportinstituties, zowel aan de vraagkant als aan de aanbodkant. Van Nederlandse zijde is onder meer gewezen op het belang van een goed functionerende sector door de SER, de RA WB, en de WRR. Meer recentelijk is uiteraard de discussie over deze sector verhevigd door de Vierde Nota RO-plus en het bijgestelde SVV-I1. Ook internationale organen hebben zich in de strijd geworpen, onder meer de OECD, de EG, de ECMT en de Round Table of European Industrialists.

Met name de laatste groep heeft zich in vele discussies duidelijk weten te profileren. Na eerst gewezen te hebben op het economisch verlies veroorzaakt door 'missing links', is meer recentelijk gewezen op de integrale Europese kosten die veroorzaakt worden door het bestaan van 'missing networks'. Zulke

'missing networks' slaan op ontbrekende systemen voor transport en logistiek in een Europes~ context of in een context van vervlechtingen van Europese steden. De Europese netwerkinfrastructuur heeft immers twee dimensies, namelijk transnationale verbindingen èn agglomeratienetwerken binnen grote steden van Europese allure.

De algemene klacht is dat de behoeften van.de vervoerssector zo snel gestegen zijn en zo'n ingrijpende kwalitatieve structuurverandering hebben doorgemaakt, dat de bestaande infrastructuur bij lange na niet meer voldoet. In sommige landen' (zoals Nederland) is zelfs sprake geweest van een daling van

infrastruc-tuurinvesteringen (zo'n 30 procent in de jaren tachtig). Daarom wordt de sector thans geconfronteerd met lastige vragen zoals: dient de capaciteit in kwantitatie-ve zin nog wel uitgebreid te worden of dient zij het vooral te zoeken in kwalita-tieve 'upgrading' (bijv. door routegeleidingssystemen)? Dient het marktmechanis-me veel stringenter te worden toegepast Of dient juist de overheid veel meer regulerend op te treden? Hoe dient de relatie te zijn tussen een goed functione-rende vervoerssector en de ruimtelijke ordening, rekening houdend met diverse vervoersmodi, met nieuwe telematica en met milieu-eisen?

Door onvoldoende coördinatie en door onvoldoende strategische antwoorden op bovengestelde vragen zijn diverse 'missing links' en 'missing networks' ontstaan. Dit verschijnsel heeft zich in alle vervoerswijzen voorgedaan. Als voorbeelden mogen genoemd worden:

- wegen-netwerken: talloze knelpunten hebben zich ontwikkeld in de capaciteit (congestie), veiligheid en milieubescherming; in internationaal opzicht komt daar nog de tijdrovende en ongecoördineerde douane-afhandeling - met name voor het goederenvervoer - bij;

spoorwegnetwerken: de (gemiddeld) lage prestatie van de spoorwegen wordt -naast technische veroudering - grotendeels veroorzaakt door een gebrek aan technische en operationele standaardisatie, onvoldoende investeringen in geavanceerde infrastructuur, verouderd rollend materieel, en onvoldoende coördinatie met andere vervoerswijzen (met name in het goederenvervoer); met name de internationale verbindingen zijn over het algemeen bedroevend;

-luchtvervoer-netwerken: ook hier doen zich ernstige knelpunten voor, groten-deels te wijten aan inefficiency in het Europese luchtverkeers-geleidingssysteem (bijv. weigerachtigheid om bevoegdheden af te staan aan Eurocontrol); met zo'n 44 elkaar deels overlappende regionale, nationale en internationale controlesystemen is het geen wonder dat het Europese luchtruim verstopt zit; daarnaast laten de coördinatie met militaire luchtcorridors, de grondcapaciteit en de efficiency in het afhandelen van passagiers, bagage en goederen vrijwel overal veel te wensen over;

- waterwegen-netwerken: in termen van volume speelt het vervoer per schip een grote rol, maar ook hier leidt gebrek aan standaardisatie tot grote problemen, vooral bij overslag; ondanks geavanceerde containerisatiesystemen blijft hier nog veel te wensen over; de binnenscheepvaart zou in Europa een veel belangrijker rol kunnen spelen, echter de hard ware (bijv. sluizen, navigatie-apparatuur) is onvoldoende;

- telecommunicatie: hier ontbreekt een toekomstgerichte, gestandaardiseerde, basiskwaliteit van de infrastructuur (hard ware en soft ware) in Europa, die met name voor het groeiende dataverkeer van essentiëel belang is.

Al met al zijn zulke 'missing links' en 'missing networks' terug te voeren op een aantal grondproblemen:

- een politieke bias naar locaal belang en ad hoc oplossingen;

- een eng nationalisme (bijv. tolsystemen, landingsrechten, cabotage) gekoppeld aan een sectorale belangenoriëntatie;

- een gebrekkige financieringsstructuur, m.n. voor grootschalige en grensover-schrijdende projecten;

- disfunctionerende beleidsinstituties, met als gevolg gebrekkige samenwerking tussen vervoerswijzen;

- een onvoldoende gebruik van technologisch potentieel vanwege gebrek aan standaardisatie en harmonisatie;

2.S Netwerkverbetering in Europa

Teneinde de in het voorgaande geschetste infrastructurele knelpunten op te lossen kunnen de volgende aanbevelingen gedaan worden:

1. Het is noodzakelijk om te investeren in geavanceerde vormen van transport, bijv. gebaseerd op telematica infrastructuur. Dit lijkt echter slechts een tijdelijke oplossing te bieden, gezien de verwachte sterke groei van het vervoer.

2. Het is dus noodzakelijk om de oorzaken van de groeiende vraag naar trans-port aan te pakken, bijv. via het met de instrumenten van het Ruimtelijke Ordeningsbeleid beter op elkaar afstemmen van woon- en werklocaties, of via heffingen op het gebruik van infrastructuur, in plaats van het steeds maar verder uitbreiden van de infrastructuur tegen toenemende maatschappelijke kosten.

3. Bij het verbeteren enlof ontwikkelen van multi-modale networken dient het Europese perspectief centraal te staan. Als maatstaf voor netwerk-kwaliteit kan

hierbij het in paragraaf 2.6 te behandelen Pentagon-model gebruikt worden. Als we kijken naar belangrijke (meer) gedetailleerde oplossingen, dan kan komen we tot volgende overzicht per vervoerssysteem:

1. Voor het spoorweg-netwerk: Het is noodzakelijk om een echt Europees spoorwegnetwerk voor internationale verbindingen op te zetten. Dit vereist een veel grotere mate van samenwerking tussen de Europese spoorwegmaat-schappijen dan nu aanwezig is, internationale technische standardisatie, verbetering van grensoverschrijdende lijnen en grote investeringen in multi-modale overslagfaciliteiten. De verbetering van het spoorwegnetwerk dient overigens zeker niet los gezien te worden van de noodzakelijke verbetering

van het gehele openbaar vervoer (dus inclusief het verbeteren van het voor-en natransport).

2. Voor het wegen-netwerk: Hoge prioriteit dient gegeven te worden aan het verbeteren van bestaande verbindingen, dan wel aanleggen van geavanceerde computer-bestuurde nieuwe verbindingen. Ter verbetering van de verkeers-veiligheid en de verkeerscapaciteit, alsmede als ter vermindering van de milieu-effecten kan gedacht worden aan het gebruik van verkeersgeleidings-systemen.

3. Voor het vervoer van massagoederen is een verbetering van het Europese waterwegen-netwerk (inclusief sluizen) en van overslagfaciliteiten in havens noodzakelijk, zeker ook met het oog op Oost-Europa.

4. In het luchtvervoer-netwerk wordt het voornaamste knelpunt gevormd door het ontbreken van een geïntegreerd Europees luchtbeveiligings-systeem. Met een dergelijk systeem kan een capaciteitsverbetering in de lucht van zo'n 30 procent bereikt worden. Hiermee zou de zeer dure congestie in de lucht vrijwel verdwijnen. Dit is echter niet het enige probleem op dit terrein, want ook het voor- en natransport is vaak bedroevend slecht, evenals het grote tijdsverlies door incheck-procedures.

5. In het Europese telecommunicatie-netwerk is behoefte aan een toekomst-gerichte, gestandaardiseerde basis-netwerkkwaliteit. De ISDN-normering lijkt hiervoor het meest geschikte kader te bieden.

6. Voor de te ontwikkelen multi-modale netwerken kan gedacht worden aan het gebruik van hoge snelheids treinen als 'feeders' tussen luchthavens (in Duitsland voorzien voor de jaren '90) en terminals voor de overslag van goederen tussen (binnenvaart)schepen, trucks, treinen en vliegtuigen.

2.6 Kritische Succesfactoren

Wat maakt een vervoerssysteem tot een succes? En welke omstandigheden leiden gegarandeerd tot een mislukking? Een blik op de huidige locale, regiona-le, nationale en internationale vervoerssystemen brengt al gauw aan het licht dat er niet één fundamentele tekortkoming is, maar dat er meestal een samenspel van diverse factoren is dat het succes van een systeem bepaalt. Uit diverse onderzoeken op meerdere terreinen van infrastructuur is gebleken dat er vijf van zulke succesfactoren te onderscheiden zijn, die alle een cruciale rol spelen bij de uitvoering van infrastructuurplannen. In dit licht is het zinnig aandacht te vragen voor het zgn. Pentagon-model, waarin deze vijf kritische succesfactoren die in onderling samenspel bepalen of een systeem wel of niet goed functio-neert, zijn opgenomen. Deze vijf factoren zijn:

Figuur 1 Het Pentagon-model

- hard ware (technische en materiële infrastructuur) - soft ware (logistieke en informaticavoorzieningen) - org ware (institutioneel en organisatorisch kader)

- fin ware (financieringsstructuur en economisch rendement) - eco ware (bijdrage aan de bescherming van het milieu).

Het blijkt dat deze factoren gebruikt kunnen worden als een toetsingskader ('checklist') voor het beoordelen van de prestatie en de kwaliteit van vervoers-systemen. Een ontbreken van één of meerdere van deze vijf factoren leidt tot een falen van een project.

Het blijkt dat met name de org ware, de fin ware en de eco ware thans als majeure sleutelfactoren fungeren. Dit blijkt overduidelijk uit bijv. de ervaringen met het Kanaaltunnelproject, het Teleport-project, diverse Nederlandse tunnel-projecten en de Verenigde Bloemenveilingen in Aalsmeer. Op basis van diverse onderzoeken, bijv. uit een onderzoek (zie Nijkamp & Vleugel, 1990) naar de kritische succesfactoren van het Teleport-project in Amsterdam en naar die van de Verenigde Bloemenveilingen in Aalsmeer, bleek bijvoorbeeld de volgende conclusie te kunnen worden getrokken: "Het succes van nieuwe informatica - of telecommunicatie-infrastructuur hangt niet af van één enkele factor. Er is altijd een samenspel van meerdere kritieke succesfactoren. Dit blijkt overduidelijk uit de door ons besproken twee case-studies. Onder de meest belangrijke vallen in elk geval de orgware (de organisatie, de coördinatie en het management) en de finware (de financiering van nieuwe kostbare infrastructuur)."

Ook uit een breed opgezet onderzoek naar het functioneren van Europese netwerken bleek dat het hierboven beschreven Pentagon-model een handig kader vormde voor het evalueren van het beleid ten aanzien van 'missing networks' in Europa (zie NECfAR 1990).

2.7 Slot

Het is geen wonder dat beleidsmakers zich het hoofd breken over de vraag hoe zij met zeer schaarse middelen en onder zeer stringente randvoorwaarden het potentieel van de vervoersinfrastructuur beter kunnen benutten. Daartoe zijn diverse richtingen denkbaar:

- het beheer en de eigendom van infrastructuur kan in toenemende mate losgekoppeld worden van het gebruik; daardoor wordt de toetreding tot de vervoersmarkt vergroot en krijgt de concurrentie meer kansen;

- de huidige vervoerders- en verladersinstituties zijn onvoldoende geëquipeerd om een strategisch beleid te voeren in samenspraak met de overheid; een daadkrachtig orgaan, dat zich op enige afstand van overheid en genoemde instituties zou bevinden en dat tot taak heeft strategische en technologisch geavanceerde oplossingen aan de vraag- en aanbodzijde te zoeken valt daarbij te overwegen.

- de vervoerssector dient - ter wille van haar overlevingskansen - veel sterker gericht te zijn op Europese samenwerking en grootschalige concentratie, aangezien de tijd van het ambachtelijk vervoersbedrijf voorbij is.

- de fysieke infrastructuur zal veel meer in samenspel met telecommunicatie-infrastructuur moeten zoeken naar nieuwe logistieke strategieën om de bestaande netwerken zo goed mogelijk te gebruiken.

Literatuur

Bakis, H., 1990, Missing Networks, Europe and Telecommunication (case study report), CNETjFrance Telecom, Paris, May.

Blum, V., 1990, Common Carriage on European Rails (case study report), Vniversity of Bamberg, West-Germany, May.

Button, K, 1990, The Missing Networks: European Aviation (case study report), Department of Economics, Loughborough Vniversity, England, June.

Commission of the European Communities, 1989, Council Resolution on the Trans-European Networks (presented by the Commission), COM (89) 643 final, Brussels, 18 December.

Commission of the European CommunitiesjErnst & Whinney, 1988, Research on the "Cost of Non-Europe", Basic Findings, volume 4.

Commission of the European Communities, 1990, Communication on a Commu-nity Railway Policy, Proposal for a Council Directive (etc.), COM (89) 564 final, CB-CO-90-036-EN-CjISBN 92-77-57008-3, BrusselsjLuxembourg, 25 January. ECMT, 1989, Rail Network Co-operation in the Age of Information Technology and High Speed, ECMT, Paris.

ERT, 1984, Missing Links, Upgrading Europe's Transborder Ground Infra-structure: A Report for the Roundtable of European Industrialists, ERT-secretariat, Brussels, December.

ERT, 1987, Keeping Europe Mobile, Stockholm, Sweden.

ERT, 1988, Need for Renewing Transport Infrastructure in Europe, Proposals for Improving the Decision Making Process, ERT secreatariat, Brussels.

Economisch Statistische Berichten, 7-10-1987, nr. 3626, 1987, Netwerkeconomie, (thema nummer), NEl, Rotterdam.

European I.T. Industry Round Tabie, 1989, Contribution to

TRANS-EUROPE-AN SYSTEMS (European Nervous System), Brussels, November.

Gérardin, B., 1990, Missing Infrastructure Networks in Europe, A Case Study: The European Rapid Train Network, (case study report), INRETS, France, June.

Giaoutzi, M., 1990, Coastal Transport and Inland Waterways in Europe, (case study report), National Technical University, Athens, Greece, July.

Knieps, G., 1990, Crisis in de Lucht, Een Micro-economische Oplossing in: Economenblad, year 12, no. 2, February 28, Heemstede.

Leijer, H.F.W.J. de & P.T. Tanja, 1989, Gecombineerd Vervoer in Technologisch en Organisatorisch Perspectief: Potenties, Knelpunten en Oplossingsrichtingen, Notitie ten behoeve van de Sectorstudie Transport en Logistiek van het WRR-project Technologie, Overheid en Samenleving, Concept Eindrapportage, INRO-TNO, 89/LOG/476, Delft Technical University, December.

Maggi, R., 1990, Missing Networks in European Freight Transport (case study report), Socioeconomie Institute, Zürich University, Zürich, Switzerland, May. Meester, W.J. & P.H. Pellenbarg, 1986, Subjectieve Waardering van Bedrijfs-vestigings-milieus in Nederland, Universiteit Groningen, GIRUG, Groningen. Miles, 1., 1989, Telecommunications: Abolishing Space but Reinforcing Distance, Science Policy Research Unit, University of Sussex, England, June 1989, paper prepared for the Third International Workshop on Innovation, Technology Change and Spatial Impacts, Selwyn College, Cambridge, England, September

3-5.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1990, Telematica in Verkeer en Vervoer, Een departementale verkenning in een land van beloften, SDU, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988, Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, no. 20922 (no. 1-2), SDU, Den Haag.

NECTAR, Missing Networks in Europe, 1990, A Study Prepared by a Team from the European Science Foundation (ESF) Network on European Communi-cations and Transport Activity Research (NECTAR) for the Round Table of European Industrialists, Arnsterdam/Zurich/Sheffield, October.

Nijkamp, P., A.H. Perrels & L. Schippers, Megatrends in Communication and Transport, research paper (te publiceren).

Nijkamp P., Reichman, S. & M. Wegener, 1990, Euromobile, Avebury, Alder-shot.

Nijkamp, P. & J.M. Vleugel, 1990, Nieuwe Informatica-Infrastructuur: Kritieke Succesfactoren, in: PLAN, 5/6 1990, p. 22-27, SISWO, Amsterdam, April.

N.V. Nederlandse Spoorwegen, 1988, Rail 21, Sporen naar een Nieuwe Eeuw, Utrecht.

N.V. Nederlandse Spoorwegen, 1989, Rail 21 Cargo, Sporen naar een Nieuwe Eeuw, Utrecht.

Porter, M.E., 1990, The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New York.

PROGNOS (Cerwenka, P. et al.), 1988, Gemeinschaftsuntersuchung GÜTER-VERKEHRSMARKT EUROPA, Zusammenfassungen und wichtige Ergebnisse in Schaubildern, Prognos AG, Basel, September.

Viégas, J., 1990, Long-Term Issues in the Development of European Higher Speed Railway Networks, CESUR-Instituto Superior Téchnico, and CISEO,

c.R.L., Lisboa.

Violland, M., 1988, The Lessons to he Drawn for European Transport Policy from the Experience Acquired in the Process of Regulatory Reform, W.8052m, Paper presented on Congres on Road Transport Deregulation, Experience, Evaluation, Research, OECD/INRETS, 2-4 November.

3

MACRO-ECONOMISCHE EFFECTEN VAN

INVESTERINGEN IN INFRASTRUCTUUR

P. Rietveld

3.1 Inleiding

Infrastructuur staat al geruime tijd in de belangstelling in Nederland. Het begon op het regionale niveau. Vanouds is infrastructuur een instrument geweest om probleemregio's te helpen om achterstanden in te lopen. De economische stagnatie in het begin van de jaren tachtig leidde vervolgens tot een discussie over de rol van overheidsinvesteringen als sleutel voor een algemeen econo-misch herstel. Daarmee kwam de discussie op nationaal niveau te liggen.

Eind jaren tachtig verschuift de aandacht naar het internationale niveau. De voortgaande economische integratie binnen de EG brengt met zich dat nationale overheden steeds minder instrumenten hebben om hun eigen nationale econo-mie te stimuleren. Met goede infrastructuur kan een land echter trachten internationaal georiënteerde bedrijven naar zich toe te trekken. Daarnaast is het belangrijk dat landen aansluiting krijgen op internationale netwerken van infrastructuur zoals het net van hoge snelheidslijnen in wording. Deze verschui-ving naar het internationale niveau komt bijvoorbeeld duidelijk naar voren in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Voor Nederland betekent het ondermeer dat de discussie verplaatst is van infrastructuur binnen probleemregi-o's naar infrastructuur binnen en tussen stedelijke knooppunten in binnen- en buitenland.

In de economie behoort infrastructuur tot die groep goederen die slechts gedeeltelijk, of helemaal niet onder het regime van de vrije markt worden geproduceerd. Daarmee wordt onmiddellijk de vraag actueel of de infrastructuur wel de gewenste omvang heeft. Door het geheel of gedeeltelijk uitgeschakeld zijn van het prijsmechanisme is immers niet duidelijk wat de wensen zijn van de consumenten, en in hoeverre zij bereid zouden zijn om voor de infrastructuur te betalen. De vraag of er te weinig, dan wel te veel infrastructuur is van diverse typen is niet eenvoudig te beantwoorden.

Men kan trachten het eens te worden over normen zoals het benodigde aantal vierkante meters parkeerplaats per winkeloppervlak, of over het aantal leer-krachten per 100 scholieren. Is men het eens over deze normen, dan kan men de infrastructuur eenvoudig de economische en demografische ontwikkelingen laten volgen. In dit geval wordt uitgegaan van complementariteit.

Er is echter ook nog een andere benadering mogelijk om de gewenste omvang van infrastructuur vast te stellen, namelijk door deze te baseren op zogenaamde uitstralingseffecten. Investeringen in infrastructuur kunnen immers leiden tot productiviteitsverhogingen van andere productiefactoren en tot creatie en relocatie van werkgelegenheid. Met name over deze uitstralingseffecten is veel gespeculeerd. Zoals we zullen zien in deze bijdrage is er echter bijzonder weinig onderzoek naar gedaan.

3.2 Infrastructuur en overheidsinvesteringen: definities

Infrastructuur is een nogal vaag begrip waarvan uiteenlopende definities gegeven worden. Het gaat om goederen met een investeringskarakter (lange levensduur) die doorgaans gekenmerkt worden door aanzienlijke positieve externe effecten. Soms (zie bijvoorbeeld Hirschman, 1958) wordt hierbij een onderscheid gemaakt tussen sociale infrastructuur (social overhead capital) en economische infrastruc-tuur (economic overhead capitai). Sociale infrastrucinfrastruc-tuur beoogt het welzijn van de bevolking; economische infrastructuur is een noodzakelijk element bij het produceren van goederen en diensten.

Veel definities bestaan uit een combinatie van twee delen: een aantal kenmer-ken van infrastructuur, en een al dan niet limitatieve lijst van infrastructuur elementen (zie bijvoorbeeld Youngson, 1967, Diewert, 1986 en Lakshmanan, 1989).

In een recente studie hanteert de SER de volgende definitie (SER, 1987, p. 13). "Economische infrastructuur omvat onroerende voorzieningen die de onderbouw van het maatschappelijk voortbrengingsvermogen vormen, waarbij omvang en/of prijs en/of kwaliteit van de output van de voorzie-ning niet uitsluitend via het marktmechanisme tot stand komt/komen". Deze definitie laat nog veel zaken open. Een nadere concretisering is te vinden in de volgende lijst: 1. transport 1.1 landwegen 1.2 railverbindingen 1.3 vaarwegen 1.4 luchtvaartterreinen

1.5 havens 1.6 informatietransmissie 1.7 buisleidingenstraten 2. nutsvoorzieningen 2.1 drinkwatervoorzieningen 2.2 gasvoorzieningen 2.3 elektriciteitsvoorzieningen 2.4 stadsverwarming 3. waterbeheer 3.1 waterkwantiteitswerken 3.2 waterkwaliteitswerken 4. informatiebeheer en kennisontwikkeling 4.1 informatie-exploitatie 4.2 informatieverwerking 4.3 kennisontwikkeling 5. stedelijke inrichting 5.1 riolering 5.2 afvalverwijdering 5.3 bedrijfsterreinen 5.4 stedelijke structuur 6. landinrichting 6.1 landaanwinning 6.2 ruilverkaveling

Zoals de SER zelf ook al aangeeft is deze opsomming voor discussie vatbaar. Zo ontbreken gezondheidszorg en onderwijs op deze lijst. Ook waterkeringen (dijken, enz.) worden door de SER niet tot infrastructuur gerekend. Verder houden Krozer en Nentjes (1988) bijvoorbeeld een pleidooi om ook milieu-inve-steringen waaronder die van bedrijven tot infrastructuur te rekenen.

Hoewel infrastructuur het karakter heeft van een quasi-collectief goed, is het niet zo dat investeringen in economische infrastructuur samenvallen met over-heidsinvesteringen. Maan (1986) wijst erop dat in Nederland overheidsinvesterin-gen nogal beperkt worden gedefinieerd. Zo worden de volgende categoriën uitgaven niet tot de overheidsinvesteringen gerekend: investeringen van de P1T,

NS, Schiphol, nutsbedrijven en gemeentelijke openbaar-vervoersbedrijven. Ook voor milieu-investeringen geldt dat het grootste deel ervan voor rekening van bedrijven en gezinshuishoudingen komt.

Investeringen in infrastructuur en overheidsinvesteringen overlappen elkaar dus slechts gedeeltelijk. Als we letten op de categoriën die de komende tijd ver-moedelijk een sterke groei zullen ondergaan: investeringen in openbaar vervoer, telecommunicatie, telematica en luchtvaart, dan mag verwacht worden dat het overheidsaandeel in de investeringen in infrastructuur zal dalen. Voor een deel heeft dit te maken met een nogal arbitraire wijze van afbakening van het begrip

overheidsinvesteringen. Overigens is duidelijk dat de overheid een cruciale rol zal blijven spelen bij veel particuliere investeringen in infrastructuur.

3.3 Infrastructuur in de tijd

Wie mocht denken dat in Nederland gegevens over infrastructuur-investeringen ruim voorhanden zijn, vergist zich. Slechts met grote moeite kan men bij benadering een beeld construeren van wat er per infrastructuurcategorie is geïnvesteerd (Bruinsma, 1990). Weliswaar publiceert het CBS sinds lang een reeks voor de overheidsinvesteringen, maar deze heeft een weinig gedetailleerde onderverdeling. Bovendien zijn er overheidsinvesteringen die niet tot economi-sche infrastructuur in enge zin behoren (zoals de Deltawerken). Indelingen per regio zijn doorgaans niet beschikbaar. De cijfers laten niet toe om te onderschei-den naar uitgaven voor uitbreiding en onderhoud. Over afschrijvingen is weinig bekend. De indruk bestaat dat bij bepaalde categorieën sprake is van negatieve

netto investeringen: voor riolering is bijvoorbeeld een aanzienlijk achterstallig onderhoud geconstateerd (zie Boorsma en De Vries, 1986).

Voor een overzicht op de lange termijn moeten we ons behelpen met gegevens over overheidsinvesteringen. Tabel 1 geeft aan dat het aandeel van de over-heidsinvesteringen in de totale overheidsuitgaven voor de oorlog aanzienlijk was: 35-40%. In deze periode kwam een belangrijk deel van de Zuiderzeewerken tot stand. Na de oorlog is het investeringsaandeel bij de overheid lager: 20-30%. In de jaren tachtig daalt het investeringsaandeel zelfs tot 13-14%. Van de totale investeringen nam de overheid voor de oorlog een aandeel van ongeveer 25-30% voor zijn rekening. Na de oorlog schommelt het aandeel een tijd lang rondom de 18%, maar in de jaren tachtig daalt het overheidsaandeel in de investeringen tot ongeveer 11 %.

Wat de bruto investerings-quote biq aangaat (= de totale bruto-investeringen gedeeld door het bruto nationaal product) heeft Van der Zwan (1986) aandacht gevraagd voor het cyclische karakter en de samenhang met de groeivoet van het bruto nationaal product (BNP) (zie Figuur 1). De samenhang tussen beide in deze figuur is inderdaad frappant. De cijfers in Tabel 1 werpen echter een wat ander licht op deze samenhang. Allereerst valt op dat de zeer sterke groei in de investeringen in de loop van de jaren vijftig gepaard ging met een vertraging van de groei in het BNP. Verder valt op dat lang voor de economische stagnatie in het begin van de jaren tachtig de investeringsquote een daling onderging. Bij de vooroorlogse crisis was dat net andersom: daar daalden de investeringen juist na de stagnatieperiode. Van een leidende rol van investeringen is voor de oorlog weinig te bekennen.

Het herstel van de investeringen in de afgelopen jaren is geheel het resultaat van een toename van de particuliere investeringen. Op grond van Tabel 1 kan

Tabel 1 Overheidsinvesteringen in relatie tot andere macro-economische grootheden

Overheidsinvesteringen Overheidsinvesteringen Overheidsinvesteringen Totale investering Groeivoet als % van overheids- als % van totale als % van bruto als % van bruto bruto nationaal

uitgaven investeringen nationaal product nationaal product product (%)

1921-24 35 23 4.6 20 5.2 1915-29 38 24 4.4 18 4.4 1930-34 41 32 5.9 19 -1.4 1935-39 37 31 4.6 15 3.6 1950-54 21 18 3.6 20 4.7 1955-59 28 17 4.0 24 3.6 1960-64 23 18 4.5 25 5.6 1965-69 24 19 4.8 25 5.4 1970-74 21 18 4.2 23 4.4 1975-79 17 16 3.5 21 2.4 1980-84 14 15 2.9 19 0.6 1985-89 13 11 2.4 21 2.2

Bron: CBS, Nationäle Rekemngen

N -..J

Figuur 1 Afwijking van de biq en de groei van het bnp van het gemiddelde, in procenten, periode-gemiddelden, 1953-1984. 40~---=~~---, 301 20~ 10 ~ o .e==---_ _ _ --.:~----_ ~ -10~ I -20~ -30, -40~ -50~ -60~ -70'; Cbiq

_ 80 J + groei van hel bnp -9O~

-UlO.!-! - - - -__ ~----~----~----~---l

1953·-63 1963--68 1968-"73 1973·"78 1971F82 198(F84

men niet afleiden dat overheidsinvesteringen een 'vliegwielfunctie' hebben in een fase van verbreding en verdieping van economische groei, zoals gesugge-reerd door Van der Zwan (1986). Wel doet zich de vraag voor of de ontwikke-lingen van de laatste jaren niet leiden tot onhoudbare knelpunten.

De samenhang tussen publieke en particuliere investeringen kan ook worden gei1lustreerd met behulp van Figuur 2. Het optimale groeipad in deze figuur geeft aan hoe publiek en particulier kapitaal kan worden gecombineerd om tot een zo hoog mogelijk niveau te komen van de nationale productie.

Het verloop van het groeipad wordt met name bepaald door technologische ontwikkelingen en door relatieve prijzen. Zoals reeds aangegeven door Hirsch-man (1958) wordt in de werkelijke ontwikkeling doorgaans afgeweken van het optimale groeipad. Dit komt onder andere doordat publiek kapitaal gekenmerkt wordt door ondeelbaarheden. De werkelijke ontwikkeling in Nederland wordt gesuggereerd door de kromme lijn. Volgens Figuur 2 zijn we nu in de situatie beland met duidelijke knelpunten in publiek kapitaal. Of dit ook zo in werkelijk-heid is kan niet eenvoudig uit Tabel 1 worden afgelezen.

De gepresenteerde cijfers hebben tot hier toe betrekking op de overheidsinveste-ringen. Wanneer we uitgaan van het bredere concept infrastructuur zal er dan eveneens sprake zijn van een stagnatie of daling in de afgelopen jaren? Volgens SER berekeningen is dat inderdaad het geval. Het aandeel in het BNP van investeringen door NS, PTT, en voor gas, water en electra daalde van ongeveer 2.2% in 1975 tot 1.3% in 1984. Meer recent is overigens sprake van een ople-ving in deze sectoren. Zo voerde de PTT na de privatisering een drastische verhoging van de investeringen door (zie Bruinsma, 1990).

Figuur 2 Overcapaciteit en knelpunten in publiek kapitaal particulier kapitaal overcapaciteit in publiek kapitaal optimaal groeipad publiek kapitaal

Mgezien van outillage (waaronder transportmiddelen) vertonen de overheidsin-vesteringen sinds de jaren zestig een sterk dalende tendens, indien ze gemeten worden in % van het BNP. De daling in de bouw van scholen wordt uiteraard veroorzaakt door de sterke afname van het geboortecijfer in de jaren zeventig. Voor de overige gebouwen geldt dat er tot ongeveer 1980 sprake was van een sterke groei van het aantal ambtenaren. Na 1980 komt de groei van het ambte-narencorps ten einde, zodat van die kant de noodzaak van een omvangrijk bouwvolume verminderde.

Een sterke daling doet zich ook voor bij de grond-, weg- en waterbouw. Hier-voor kunnen diverse oorzaken genoemd worden. Zo kwamen de Deltawerken en de aanleg van de Zuidelijke IJsselmeerpolders ten einde. Ook dient te worden

Tabel 2 Overheidsinvesteringen 1955-1989 naar type activa in % van het BNP 55/64 65/74 75/79 80/84 85/89

1. Grond-, weg- en water- 2.8 2.9 2.1 1.7 1.4 bouwkundige werken 2. Gebouwen 1.0 1.2 1.0 0.8 0.6 (waarvan scholen) 0.5 0.3 0.2 3. Outillage (incl.) 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 transportmiddelen Totaal 4.2 4.5 3.5 2.9 2.4

opgemerkt dat de woningbouw in relatie tot het BNP sinds de tweede helft van de jaren zeventig in belang afnam. Daarmee is de behoefte aan het bouwrijpma-ken van gronden ook afgenomen (voor een analyse van deze verbanden, zie Ministerie van Economische Zaken, 1985 en Zalm, 1985).

Uit het bovenstaande is wel duidelijk dat er sprake is van een forse mate van complementariteit tussen overheidsinvesteringen en diverse andere economische en demografische variabelen. De sterke daling van de overheidsinvesteringen tussen 1970 en 1985 kan hiermee voor een redelijk deel verklaard worden. Het moet echter wel opvallend genoemd worden dat de overheidsinvesteringen (in % van het BNP) na 1985 nog verder daalden, terwijl de private investeringen sterk stegen. Hiervoor kunnen diverse (elkaar overigens niet uitsluitende) verklaringen worden gegeven.

1. De financiën van de overheid zijn nog steeds niet op orde. Investeringen behoren tot de categorie uitgaven die het gemakkelijkst kunnen worden uitgesteld en hebben dan ook het meest te lijden van het beleid gericht op het terugdringen van het financieringstekort.

2. Er is sprake van overcapaciteit in bepaalde segmenten van infrastructuur zoals bedrijfsterreinen. Complementariteit met de particuliere sector houdt in dat de overheid pas meer gaat investeren als de overcapaciteit verdwenen is. 3. Het zwaartepunt van de benodigde infrastructuur verschuift door diverse

maatschappelijke en technologische ontwikkeling in de richting van de particuliere sector (P1T, milieu-investeringen, openbaar vervoer). Achteruit-gang van overheidsinvesteringen kan zo samengaan met het op een adequaat niveau houden van infrastructuur. Deze gedachte past bij een levenscyclus benadering voor diverse componenten van infrastructuur in zijn totaliteit. 4. De jaren tachtig worden gekenmerkt door veranderde opvattingen over de

taak en mogelijkheden van de overheid in economie en maatschappij. Het idee van de terugtredende overheid biedt weinig inspiratie tot ambitieuze investe-ringsprogramma's. Van der Zwan (1986) meent overigens dat deze gedachte voor de jaren tachtig juist als achterhaald moet worden beschouwd. Een actieve overheid op het gebied van infrastructuur is voor hem essentieel voor een succesvolle nieuwe cyclus van economische ontwikkeling.

5. Tenslotte dient genoemd dat bij veel overheidsinvesteringen gevreesd wordt voor een nadelige invloed op het milieu, dat in feite zelf ook tot de infrastruc-tuur in brede zin behoort. Zorg over infrastrucinfrastruc-tuur in brede zin leidt dan tot een terughoudende opstelling ten aanzien van overheidsinvesteringen.

3.4 Effecten van investeringen in infrastructuur

Vanuit het beleid gaat de aandacht bij effecten van infrastructuur vooral uit naar impulsen op de werkgelegenheid, private investeringen of het nationaal inkomen. In de theorie van de welvaartseconomie daarentegen staat de ontwik-keling van het consumentensurplus (en/of producentensurplus) centraal. Het laatste is ook de basis van de sociale kosten-baten analyse. Deze effecten liggen niet noodzakelijkerwijs in elkaars verlengde. Wanneer de aanleg van een weg slechts zou betekenen dat pendelaars meer vrije tijd krijgen doordat ze minder tijd kwijt zijn met het woon-werkverkeer, zou wel het consumentensurplus toenemen, maar niet het nationaal inkomen of de werkgelegenheid. In de meeste Nederlandse studies van de macro-economische effecten van infrastruc-tuur komt het consumentensurplus niet aan de orde. Een uitzondering is wellicht de McKinsey (1986) studie over de kosten van files waar het consumentensur-plus via de reistijdwaardering van consumenten wordt geïntroduceerd.

Bij infrastructuur dient men korte en lange termijn te onderscheiden. Op de korte termijn treden bestedingseffecten op, samenhangend met de aanleg van de infrastructuur. Voor de analyse hiervan kan men gebruik maken van een input-output benadering (zie bijvoorbeeld Oosterhaven, 1981 en Bruinsma, 1990). Input-output analyse heeft het voordeel dat zeer gedetailleerde informatie gebruikt wordt over diverse economische sectoren. Een nadeel is dat allerlei terugkoppelingseffecten via de prijzen buiten beschouwing blijven. Een groot investeringsproject kan bijvoorbeeld in bepaalde sectoren tot capaciteitsproble-men en daarmee tot prijsstijgingen leiden.

Dergelijke terugkoppelingseffecten zijn wel opgenomen in macroeconomische modellen, zoals bijvoorbeeld ontwikkeld door het CPB, maar die hebben weer het nadeel dat ze weinig sectoraal detail bevatten (zie bijvoorbeeld Houweling, 1987). Tabel 3 bevat de resultaten van een dergelijk model. Het betreft hier de gevolgen van een toename van de overheidsinvesteringen met 0.5% NNI in 1985 en de daarop volgende jaren (ruim 1.5 mld gulden). Dat zou een verhoging van de overheidsinvesteringen met ongeveer 15% betekenen.

De tabel laat zien dat er sprake is van een positief effect op de werkgelegenheid dat na verloop van tijd minder wordt. De oorzaak hiervan is dat volgens het KOMPAS model het grotere beroep van de overheid op de kapitaalmarkt tot een rentestijging leidt en daarmee tot een verdringing van de private investerin-gen. Of deze verdringingseffecten werkelijk zullen optreden is overigens nog maar de vraag. De kapitaalmarkt is immers bij uitstek internationaal geori-enteerd (zie ook Den Butter, 1989).

Naast de bestedingseffecten zijn er ook langere termijn effecten. Hiertoe behoren allereerst de effecten i.v.m. onderhoud en beheer. Zo werken er, om een voorbeeld te noemen, ongeveer 50 duizend werknemers in openbare nuts-bedrijven.