Tadeusz Kamiński
Relacje państwo – Kościół w obszarze
usług socjalnych na przykładzie
Stanów Zjednoczonych, Francji i
Niemiec
Relacje państwo – Kościół w obszarze
usług socjalnych na przykładzie Stanów
Zjednoczonych, Francji i Niemiec
Church-State relationship in the field of social services – case studies in the United States, France and Germany
Tadeusz Kamiński
t.kaminski@uksw.edu.pl Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Doktor habilitowany nauk o polityce, adiunkt w Ka-tedrze Polityk Publicznych Instytutu Politologii UKSW w Warszawie. Zainteresowania badawcze: miejsce i rola podmiotów wyznaniowych w trzecim sektorze i społeczeństwie obywatelskim, pomoc społeczna, praca socjalna i jej związki z ideologia-mi politycznyideologia-mi. Autor m.in.: Praca socjalna i
cha-rytatywna (2004), Politologia. Polityka społeczna. Praca socjalna (2011, red.), Caritas i polityka. Podmioty wyznaniowe w systemie pomocy społecznej (2012).
państwa w kwestiach światopoglądowych i autonomię działania związków wyznaniowych na niwie religijnej, przy obowiązku posza-nowania prawa państwowego w zakresie ich działalności pozareli-gijnej1.
Przedmiotem prezentowanego opracowania jest anali-za stosunków państwo – Kościół w dość specyficznym obsanali-zarze, w którym dochodzi do zetknięcia się tych dwóch instytucji. Chodzi mianowicie o sferę realizacji usług socjalnych. Wspólnoty wyznaniowe pełnią bowiem także istotne funkcje pozareligijne, choć niektóre z tych funkcji mają ścisły związek z ich posłannictwem duchowym. Dotyczy to właśnie działalności dobroczynnej (charytatywnej), w której zakre-sie mieszczą się usługi socjalne. Kościoły i inne związki wyznaniowe stają się poprzez tego rodzaju działalność w pewien sposób użytecz-ne dla państwa, szczególnie jeśli uwzględni się toczoużytecz-ne od dłuższe-go już czasu dyskusje na temat kryzysu welfare state. Warto zatem podjąć próbę zbadania, czy i w jaki sposób państwa reprezentujące model rozdziału (separacji) tworzą ramy formalnoprawne korzystne dla społecznie użytecznej działalności instytucji religijnych. Do anali-zy wybrane zostały tranali-zy kraje, mianowicie Stany Zjednoczone, Francja i Niemcy, ponieważ egzemplifikują one różne warianty tzw. państwa świeckiego.
Usługi socjalne jako miejsce spotkania państwa i wspólnot wyznaniowych
Usługi socjalne są pojęciem wieloznacznym, obejmującym w praktyce różny zakres działań w zależności od realizowanego typu państwa opiekuńczego. Na potrzeby niniejszego opracowania wystar-czająca i adekwatna może być definicja usług socjalnych używana w dokumentach Unii Europejskiej. Wedle jednego z takich dokumen-tów usługi socjalne trzeba rozumieć jako:
„[…] usługi zorientowane na osobę, przeznaczone do zaspo-kajania życiowych potrzeb człowieka, zwłaszcza potrzeb słab-szych grup w społeczeństwie; zapewniają ochronę przed ogól-nymi i szczególogól-nymi zagrożeniami dla życia oraz pomagają w realizacji osobistych wyzwań i w sytuacjach kryzysowych; świadczone są również na rzecz rodzin, w kontekście zmiany wzorców rodziny, wspierania ich roli w opiece nad młodymi
1 Zob. P. Borecki, Modele relacji między państwem a Kościołem, „Mazowieckie
i starszymi członkami rodziny, jak również nad osobami niepeł-nosprawnymi, oraz kompensują ewentualny rozpad rodzin; są to kluczowe instrumenty ochrony podstawowych praw czło-wieka i ludzkiej godności”2.
W krajach rozwiniętych, w których zbudowane zostały rozwi-nięte systemy bezpieczeństwa socjalnego, zadania te traktowane są jako zobowiązanie państwa. Są one realizowane w ramach systemu pomocy społecznej, który oprócz świadczeń finansowych i rzeczo-wych oferuje także świadczenia w postaci usług. Mogą to być usługi opiekuńcze, specjalistyczne opiekuńcze, pielęgnacyjne, a także usługi udzielane w formie poradnictwa psychologicznego, prawnego, rodzin-nego, jak również pracy socjalnej.
Państwo ponosi główną odpowiedzialność za organizację i finansowanie systemu pomocy społecznej, choć bezpośrednia reali-zacja usług socjalnych może być scedowana na sektor pozarządo-wy (NGO’s) a nawet sektor prywatny (rynkopozarządo-wy). Wśród podmiotów sektora pozarządowego ważne miejsce zajmują organizacje kościelne lub blisko powiązane z Kościołami i innymi związkami wyznaniowy-mi. Można je określić mianem podmiotów wyznaniowych, uprawnio-nych do realizacji zadań publicznej pomocy społecznej3. Są to zarówno
struktury Kościołów i innych związków wyznaniowych, jak też powo-łane przez nie odrębne organizacje i instytucje mające w swoich celach statutowych świadczenie pomocy społecznej.
Współcześnie problem ten warto analizować, przywołu-jąc konkretne rozwiązania przyjęte w krajach deklaruprzywołu-jących się jako realizujące zasadę rozdziału, ale różniących się sposobem interpreta-cji tej zasady: skrajnym lub umiarkowanym4. W dalszej części tekstu
zostaną zatem kolejne omówione uwarunkowania działalności socjal-nej podmiotów wyznaniowych w Stanach Zjednoczonych, Francji i Niemczech.
2 Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Ko-mitetu Ekonomiczno-Społecznego i KoKo-mitetu Regionów [KOM(2007) 725], Do-kument uzupełniający do komunikatu dotyczącego jednolitego rynku na mia-rę Europy XXI wieku. Usługi świadczone w interesie ogólnym, w tym usługi
socjal-ne świadczosocjal-ne w interesie ogólnym: nowe zobowiązanie europejskie, s. 7 [on-lisocjal-ne],
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri= CELEX:52007D-C0725&from=PL [dostęp: 14.10.2017].
3 Por. T. Kamiński, Caritas i polityka. Podmioty wyznaniowe w systemie pomocy spo-łecznej, Warszawa 2012, s. 30-35.
4 Por. P. Burgoński, Modele relacji między religią i polityką, [w:] P. Burgoński,
Wyznaniowe służby socjalne w państwie „muru separacji” – Stany Zjednoczone
W przypadku USA zauważyć można swoiste zderzenie „muru separacji” (wall of separation) między państwem a religią z publicz-nie deklarowaną religijnością polityków, szczególpublicz-nie prezydentów5
i wszechobecnością aktywnych wspólnot wyznaniowych. Pisząc o udziale związków konfesyjnych w amerykańskim życiu społecznym, Ryszard M. Małajny podkreślał, że:
„[…] istnieje tam olbrzymia ilość stowarzyszeń, organizacji i klubów religijnych, półreligijnych i charytatywnych z Armią Zbawienia, Chrześcijańskim Stowarzyszeniem Młodych Mężczyzn (YMCA), Chrześcijańskim Stowarzyszeniem Młodych Kobiet (YWCA) i Rycerzami Kolumba (The Knights of Columbus) na czele. Dla ilustracji, Armia Zbawienia zajmuje się ewangelizacją ludności oraz prowadzeniem przytułków, hote-li robotniczych, biur zatrudnienia, a także innych akcji z zakre-su opieki społecznej. Związki wyznaniowe są też właścicielami dóbr materialnych, nie wyłączając produkcyjnych, jak również środków masowego przekazu”6.
Robert Putnam z kolei dostrzega w działalności amerykań-skich Kościołów ogromny potencjał budowania kapitału społecznego i nazywa je mianem inkubatorów, w których „wykluwają się umiejętno-ści i normy życia społecznego, zainteresowanie sprawami wspólnoty oraz uczestnictwo obywatelskie”7. Z czego zatem wynika silna
pozy-cja religii i instytucji religijnych w państwie, w którym obowiązuje ów mur separacji?
Odpowiedź tkwi w rozumieniu samej idei rozdziału Kościo-ła i państwa, która jest w USA pojmowana jako „eliminacja wszelkiej ingerencji państwa w sprawy wewnętrzne zarówno wszystkich, jak i poszczególnych Kościołów oraz zagwarantowanie im niezależności od państwa w kierowaniu się swoimi sprawami”8. Państwo nie może 5 Piszą o tym szerzej: S. Burdziej, Religia obywatelska w Stanach Zjednoczonych. Stu-dium socjologiczne retoryki religijnej Billa Clintona i George’a W. Busha, Kraków 2009
oraz A. Peck, Religia w amerykańskich wyborach prezydenckich, Warszawa 2014.
6 R.M. Małajny, „Mur separacji” – państwo a Kościół w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Katowice 1992, s. 307.
7 R. Putnam, Samotna gra w kręgle. Upadek i odrodzenie wspólnot lokalnych w USA,
tłum. P. Sadura, S. Szymański, Warszawa 2008, s. 110.
ustanowić prawa wprowadzającego religię państwową lub choćby popierającego jedne wyznania a dyskryminującego inne, ale nie może również ograniczać wolności spełniania praktyk religijnych. Doty-czy to zarówno życia prywatnego jak i publicznego i odnosi się tak do jednostek, jak i związków wyznaniowych9. Mamy tu zatem do
czynie-nia z separacją, ale w wersji przyjaznej wobec religii, ponieważ jest ona przede wszystkim sposobem ochrony wspólnot religijnych przed inge-rencją państwa, a nie formą ochrony państwa przed religią. Jak pisze Piotr Burgoński:
„[…] zdecydowanie […] nie jest to system areligijny. Opiera się na pozytywnym ustosunkowaniu się państwa do samego zjawiska religii. Rozdział religii i państwa nie oznacza rozdzia-łu religii od życia publicznego”10.
Zarysowana powyżej krótka charakterystyka amerykańskiego modelu relacji państwo – Kościół zdaje się sugerować, że nie powinien on generować istotnych problemów w sferze realizacji usług socjalnych przez podmioty wyznaniowe, zwłaszcza że podmioty te są w dziedzi-nie socjalno-pomocowej w USA obecne i aktywne od samego począt-ku, żeby tylko przypomnieć założony już w 1729 roku przez siostry urszulanki pierwszy sierociniec11. Przejęcie przez państwo części
odpo-wiedzialności za pomoc osobom biednym, które nastąpiło w efekcie polityki Nowego Ładu prezydenta Franklina D. Roosevelta (1935) nie zmniejszyło zaangażowania podmiotów wyznaniowych. Współpraco-wały one z władzami lokalnymi, zajmując się głównie osobami nieob-jętymi ubezpieczeniem społecznym i rozwijały nowe formy usług12.
W roku 1969 wprowadzono prawo, na mocy którego zezwolono admi-nistracji publicznej na zawieranie kontraktów z prywatnymi dostar-czycielami usług socjalnych w zakresie realizacji głównego progra-mu pomocy społecznej, czyli AFDC (Aid for Families with Dependent Children)13. Wówczas to szczególnie rozwinęła się działalność socjalna 9 Por. P. Burgoński, Modele relacji…, dz. cyt., s. 223-224.
10 Tamże, s. 224.
11 Zob. K. Frysztacki, Amerykańskie społeczeństwo i jego państwo socjalne w wa-chlarzu cech, sprzeczności oraz kierunków zmian, [w:] W. Anioł i in., Nowa opiekuń-czość? Zmieniająca się tożsamość polityki społecznej, Toruń 2015, s. 57.
12 Por. P. Napierała, Religia i polityka w USA. Faith-based initiatives w okresie pre-zydentury G.W. Busha, Kraków 2013, s. 75-76.
13 Zob. F. Adloff, Religion and Social-Political Action: The Catholic Church, Catholic Charities, and the American Welfare State, „International Review of Sociology”,
organizacji katolickich, choć były one już wcześniej bardzo aktywne zwłaszcza w dziedzinie pomocy dzieciom i osobom starszym. Ponadto uaktywniły się Kościoły afroamerykańskie14.
Współpraca Kościołów z władzami lokalnymi w sferze usług socjalnych układała się bardzo dobrze, jednak aby otrzymać dofinanso-wanie ze środków publicznych na działalność socjalną, należało speł-nić dosyć szczególne warunki. Jako że „[…] za jedną z podstawowych implikacji wypływających z faktu konstytucjonalizacji zasady rozdzia-łu, przyjęto w tym kraju uważać zakaz subsydiowania przez państwo związków wyznaniowych”15, trzeba było wprowadzić mechanizmy,
które zapobiegną subsydiowaniu stricte religijnej działalności podmio-tów wyznaniowych, aktywnych w sferze socjalnej. Organizacje religij-ne, które chciały uzyskać wsparcie ze środków publicznych, musia-ły zatem dbać o to, aby świadczone przez nie usługi miamusia-ły charakter maksymalnie świecki. Oznaczało to zakaz eksponowania symboli reli-gijnych, obecności osób w strojach duchownych, organizowania prak-tyk religijnych w miejscu świadczenia usług. Niedopuszczalna była modlitwa przed jedzeniem, zaś obowiązkiem instytucji było świadcze-nie usług także tym beneficjentom, którzy negowali zasady ideowe, do których odwoływali się założyciele danej organizacji wyznaniowej16.
W praktyce więc wspólnoty religijne oferujące usługi socjalne musiały tworzyć odrębne świeckie (secular) agencje, aby móc otrzymywać fede-ralne pieniądze17. Faktem jest jednak, że niektóre z nich, jak np.
Catho-lic Charities czy Lutheran Social Services zyskały bardzo silną pozy-cję, ale otrzymywanie rządowych grantów na realizację programów socjalnych wymusiło na nich przyjęcie zasady „formalnego oddziele-nia ewangelizacji od działalności społecznej”18.
Kwestia uwarunkowań pozyskiwania rządowych funduszy przez socjalne podmioty wyznaniowe powróciła w związku z dużą reformą pomocy społecznej, jaka miała miejsce w 1996 roku. Wpro-wadzono wówczas przepis, zgodnie z którym władze stanowe mogą zawierać kontrakty z organizacjami religijnymi i rozliczać ich usłu-gi socjalne bez osłabiania ich charakteru reliusłu-gijnego i bez umniejsza-nia wolności religijnej beneficjentów wsparcia finansowanego z tych
14 Por. P. Napierała, Religia i polityka w USA…, dz. cyt., s. 82-83. 15 R.M. Małajny, „Mur separacji”…, dz. cyt., s. 206.
16 Por. S.K. Green, Charitable Choice and Neutrality Theory, „NYU Annual Survey
Of American Law”, nr 57, 2000, s. 37.
programów19. Reforma pomocy społecznej była wdrażana przez
administrację demokratycznego prezydenta Clintona, ale inicjatorem omawianego przepisu – znanego pod nazwą charitable choice – był repu-blikański senator John Ashcroft. Argumentował on, że dzięki temu przepisowi Kościoły i inni wyznaniowi dostawcy będą mieć możli-wość konkurowania na równych zasadach z innymi podmiotami poza-rządowymi w dostarczaniu usług socjalnych20. Stanley Carlson-Thies
uznał, że „celem charitable choice jest przywrócenie religii do amerykań-skiej publicznej pomocy społecznej”21. Według Patricii A. Wilson22 ideę
charitable choice można sprowadzić do pięciu podstawowych zasad: 1. zabrania ona rządowi wykluczania wyznaniowych
dostaw-ców usług socjalnych z ubiegania się o fundusze rządowe na równych z innymi zasadach tylko dlatego, że mają charakter religijny;
2. zobowiązuje rząd do ochrony religijnego charakteru grup otrzymujących rządowe fundusze;
3. chroni wolność religijną odbiorców pomocy, czego wyrazem jest obowiązek zapewnienia wsparcia poprzez organizację niereligijną, jeśli tak sobie życzy beneficjent;
4. uznaje konstytucyjną zasadę, że rząd nie staje za lub przeciw jakiejkolwiek organizacji religijnej i nie wspiera czysto religij-nej działalności (sprawowanie kultu, nawracanie);
5. zabrania dyskryminacji beneficjentów z powodu religii, rasy, płci, wieku, niepełnosprawności itp.
Po objęciu prezydentury przez George’a W. Busha w styczniu 2001 roku zasady dotyczące udziału organizacji religijnych w świad-czeniu usług socjalnych uzyskały dodatkowe wsparcie instytucjonal-ne. Już w pierwszym tygodniu urzędowania republikański prezydent powołał White House Office of Faith-Based and Community Initiatives oraz bliźniacze urzędy w tych federalnych agencjach (ministerstwach), które odpowiedzialne są za działalność służb społecznych na szcze-blu federalnym. Ich celem było zidentyfikowanie wszelkich przepi-sów i praktyk biurokratycznych, które ograniczały możliwość udziału
19 Zob. R.A. Cnaan, S.C. Boddie, Charitable Choice and Faith-Based Welfare: A Call for Social Work, „Social Work”, nr 3, 2002, s. 224.
20 Por. D.M. Ackerman, V. Burke, Charitable Choice: Background and Issues, New
York 2001, s. 7-14.
21 S. Carlson-Thies, Charitable-Choice: Bringing Religion Back into American Wel-fare, „Journal of Policy History”, nr 1, 2001, s. 119.
22 Zob. P.A. Wilson, Faith-Based Organisations, Charitable Choice and Government,
organizacji wyznaniowych w programach socjalnych finansowanych ze środków federalnych23. Działania te, znane jako Faith-Based
Initia-tive (FBI) lub Faith-Based Community InitiaInitia-tive (FBCI) służyć miały silniejszej implementacji przepisu charitable choice. Starania administra-cji Busha, aby założenia FBI/FBCI wprowadzić na drodze ustawodaw-czej, skończyły się fiaskiem, natomiast część z nich wdrożona została na mocy rozporządzeń wykonawczych prezydenta24.
Zarówno charitable choice, jak i działania G.W. Busha spotykały się z krytyką przedstawicieli obu przeciwnych stron sceny politycznej. Jak pisze Stanisław Burdziej:
„[…] liberałowie obawiali się przede wszystkim rozmycia zasa-dy rozdziału Kościoła i państwa w postaci finansowania działal-ności religijnej z pieniędzy podatników […]. Natomiast konser-watyści argumentowali, że korzystanie z kasy państwowej niesie ryzyko państwowego nadzoru nad organizacjami religij-nymi, a więc de facto ingerencję w ich wewnętrzną autonomię”25.
Istotny zarzut dotyczył także wykorzystania podmiotów wyznaniowych do realizacji ściśle politycznych celów partii kańskiej. Promując politykę preferującą organizacje religijne, republi-kanie chcieli – zdaniem niektórych badaczy – uprawomocnić morali-styczną retorykę w stosunku do odbiorców usług socjalnych, rozsze-rzyć zakres konserwatywnej reformy z 1996 roku i ograniczyć wydat-ki na pomoc społeczną26. Bushowi zarzucano, że ułatwiając dostęp
do publicznych funduszy dla Faith Based Organisations administra-cja federalna jednocześnie obcinała kwoty przeznaczane na progra-my, z których tradycyjnie wspierani byli pozarządowi dostawcy usług socjalnych. Ważniejsze zatem były kwestie ekonomiczne niż społecz-ne27. Odnotować należy jednak również głosy pozytywne,
wskazu-jące na efekt w postaci dywersyfikacji i większej dostępności służb społecznych.
Przykład Stanów Zjednoczonych jest o tyle pouczający, że wsku-tek reformy z 1996 roku i późniejszych działań prezydenta G.W. Busha
23 Zob. E.L. Queen i in., Encyclopedia of American Religious History, New York
2009, t. 1, s. 391.
24 Por. P. Napierała, Religia i polityka w USA…, dz. cyt., s. 121-136, 156-160. 25 S. Burdziej, Religia jako źródło kapitału społecznego, „Trzeci Sektor”, nr 15, 2008,
s. 24-25.
26 Zob. P. Napierała, Religia i polityka w USA…, dz. cyt. s. 218.
doszło tam do bezpośredniego zetknięcia się uwarunkowań realizacji usług socjalnych przez organizacje pozarządowe z kwestią interpreta-cji zasady rozdziału między państwem a Kościołami i innymi związka-mi wyznaniowyzwiązka-mi. Problem finansowania przez rząd inicjatyw opar-tych na wierze (faith-based initiatives) trafił aż do Sądu Najwyższego, gdzie został rozstrzygnięty na korzyść zwolenników tej polityki28.
Wyznaniowe służby socjalne w państwie laickim – Francja Francja uchodzi za wzorcowe państwo laickie i w odnie-sieniu do niej mówi się nawet o separacji wrogiej Kościołowi, choć owa wrogość została „złagodzona po I wojnie światowej, a jeszcze bardziej – po drugiej wojnie światowej”29. Bardziej adekwatne może
być więc mówienie o ustroju pozytywnej neutralności, co oznacza-łoby przede wszystkim zapewnienie przez państwo warunków, aby obywatele mogli swobodnie wyznawać religię. Samo państwo nato-miast powstrzymuje się od wypowiadania się w kwestiach dotyczą-cych religii30. Należy jednak pamiętać, że formalnie zasady relacji
między państwem a Kościołami kształtowane są przez przyjęte w 1905 roku ustawodawstwo, które proklamowało „państwo bez Boga, szko-łę bez Boga, służby publiczne bez Boga etc.”31. Francja jest także
„jedy-nym demokratycz„jedy-nym państwem, które do swojej konstytucji wpisa-ło świeckość państwa (w 1946 roku), którą faktycznie utożsamia się z sekularyzmem”32. Egzemplifikacją stosunku państwa laickiego do
podmiotów wyznaniowych jest pozycja zgromadzeń zakonnych we Francji. Poprzez przepisy prawa o stowarzyszeniach z 1901 roku ustawodawca zamierzał w ogóle usunąć zakony z terytorium kraju. W efekcie istniały one nielegalnie, aż stopniowo wprowadzono proce-durę prawnego uznania zakonów, przyznając im pozycję zbliżoną do stowarzyszeń użyteczności publicznej33. Jest to o tyle istotne, że szereg
usług socjalnych było i jest realizowanych (nie tylko zresztą we Francji) przez zgromadzenia zakonne. Interesujące jest również, że mimo zade-kretowanej antykościelnej polityki państwa francuskiego powstające
28 Zob. P. Napierała, Religia i polityka w USA…, dz. cyt., s. 212. 29 J. Krukowski, Kościół i państwo…, dz. cyt., s. 51.
30 Zob. B. Basdevant-Gaudemet, Państwo i Kościół we Francji, [w:] G.
Rob-bers (red.), Państwo i Kościół w krajach Unii Europejskiej, tłum. J. Lopatowska--Rynkowska, M. Rynkowski, Wrocław 2007, s. 127.
31 P. Burgoński, Modele relacji…, dz. cyt., s. 225. 32 Tamże.
we Francji na początku dwudziestego wieku szkoły przygotowują-ce profesjonalnych pracowników służb socjalnych „były bez wyjątku szkołami prywatnymi, w większości podległymi Kościołowi”34.
Sfera socjalna pozostaje we Francji domeną państwa, ale orga-nizacje społeczne – w tym również podmioty wyznaniowe – odgry-wają istotną rolę w inicjowaniu, tworzeniu i realizacji zadań z zakre-su usług socjalnych. W dziedzinie środowiskowych usług socjalnych i całkowitej opieki nad osobami starszymi i niepełnosprawnymi nizacje te w zasadzie dominują. Znaczący jest także ich udział w orga-nizowaniu doraźnej pomocy społecznej, rehabilitacji oraz w opiece nad dziećmi i rodziną35. Sektor pozarządowy przejął szczególnie
funk-cję zaspokajania potrzeb tych kategorii społecznych, które znajdują się poza systemem zabezpieczenia społecznego. Dotyczy to zwłasz-cza osób niepełnosprawnych, alkoholików po rehabilitacji, uzależnio-nych od narkotyków, jak również niesamodzieluzależnio-nych ludzi starszych36.
Co ważne, rola tych organizacji nie ogranicza się do niesienia pomocy, ale oznacza także współudział w tworzeniu polityki państwa na rzecz przeciwdziałania ubóstwu i pauperyzacji. Ewa Leś przytacza przykład organizacji charytatywnej ATD – Czwarty Świat, działającej na rzecz najuboższych i przypomina, że opublikowany w 1987 roku raport zało-życiela tej organizacji o. Józefa Wrzesińskiego zainspirował rząd fran-cuski do przygotowania ustawy o dochodzie minimalnym oraz sfor-mułowania polityki państwa w tym zakresie37. Politycznie aktywna jest
także największa katolicka organizacja charytatywna we Francji, czyli Secours Catholique. Publikuje ona raporty na temat zjawiska ubóstwa, zawierające profesjonalnie opracowane i skomentowane naukowo dane statystyczne. W ten sposób temat staje się atrakcyjny dla mediów. Lobbing na rzecz ubogich prowadzony jest coraz częściej we współpra-cy z innymi organizacjami działająwspółpra-cymi w obszarze pomowspółpra-cy potrzebu-jącym38. Jaki zatem jest formalny status instytucji kościelnych
świad-czących usługi socjalne w laickiej Francji?
34 O. Grand, Krótka historia pracy społecznej we Francji, [w:] M. Kolankiewicz,
A. Zielińska (red.), Polityka społeczna, służby socjalne i kształcenie pracowników
so-cjalnych w Europie, Warszawa 1998, s. 103.
35 Por. E. Leś, Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i dzia-łalności organizacji społecznych, Warszawa 2000, s. 179-182.
36 Zob. P. Sałustowicz, Pomoc społeczna w wybranych krajach Unii Europejskiej,
Warszawa 2009, s. 96.
37 Zob. E. Leś, Od filantropii do pomocniczości…, dz. cyt., s. 180.
Instytucje prowadzące działalność w sferze socjalnej, a moty-wowane religijnie, nie posiadają jakiejś szczególnie wyodrębnionej formy prawnej, traktowane są jak wszelkie inne inicjatywy prywat-ne. Mogą zatem działać jako fundacje pożytku publicznego, przedsię-biorstwa (co dotyczy szpitali prowadzonych przez podmioty wyzna-niowe) lub jako stowarzyszenia. Mogą to być stowarzyszenia działa-jące w oparciu o ustawę z 1901 roku, na mocy której uzyskują osobo-wość prawną lub też jako stowarzyszenia pożytku publicznego. Stowa-rzyszenia pożytku publicznego posiadają rozszerzoną zdolność praw-ną, dzięki czemu mogą otrzymywać darowizny i zapisy testamento-we, ale poddane są większej kontroli administracyjnej39. Status
funda-cji lub stowarzyszenia pożytku publicznego jest przywilejem, nadawa-nym dekretem Rady Państwa. Wniosek wraz ze statutem składany jest w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, które go analizuje i przekazuje do akceptacji Radzie Państwa. Aby uzyskać status dane stowarzysze-nie musi wyznaczyć sobie cel „oparty na wspólnym interesie w zakre-sie działalności filantropijnej, społecznej, zdrowotnej, edukacyjnej, naukowej, kulturalnej i taki, który wiąże się z jakością życia, ochroną środowiska, ochroną miejsc i zabytków, solidarnością międzynarodo-wą itd.”40. Warto też nadmienić, że:
„[…] pomimo zasady nieuznawania Kościołów podmio-ty wyznaniowe podlegają określonym zasadom i przepisom prawa francuskiego. Nie chodzi tu o przepisy, które by regulo-wały status Kościołów, ale raczej o szereg przepisów odnoszą-cych się do funkcjonowania instytucji, organizacji czy też grup istniejących w ramach Kościoła”41.
Wchodzą w ten zakres na przykład sprawy dotyczące warun-ków zatrudniania pracowniwarun-ków świeckich w podmiotach wyzna-niowych.
Organizacje posiadające status pożytku publicznego mogą ubiegać się o wsparcie swej działalności ze środków publicznych. Jest to dopuszczalne, ponieważ uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego zależy wyłącznie od faktu prowadzenia przez nią dzia-łalności nakierowanej na osiąganie celów społecznych. Bez znacze-nia są natomiast jej ewentualne powiązaznacze-nia religijne. Innymi słowy,
39 Zob. B. Basdevant-Gaudemet, Państwo i Kościół we Francji…, dz. cyt., s. 131. 40 A. Azilazian, Warunki rozwoju ekonomii społecznej we Francji [on-line],
http://es.tek-sty.ekonomiaspoleczna.pl/pdf_dodatek/03_Francja.pdf [dostęp: 10.12.2016].
41 H. Łakomy, Państwo a Kościół we Francji. Historia i współczesność, Kraków
status ten zależy od tego, co się faktycznie robi, a nie od tego, jakie-go typu instytucja działalność tę prowadzi. Subwencje udzielane przez państwo i władze lokalne na prowadzenie tego rodzaju działalności nie są zatem oficjalnie uznawane jako naruszenie zawartego w usta-wie z 1905 roku zakazu finansowania Kościołów, ponieważ traktuje się je jako wsparcie społecznie uzasadnionej pracy wykonywanej na rzecz dobra wspólnego42. Jak zaznacza Henryk Łakomy, rozwiązanie takie
nie budzi również sprzeciwu społecznego, choć
„[…] wśród celów tych instytucji opiekuńczych jest także propa-gowanie dogmatów wiary. Zapewne, pensjonariusze trafiają tam nie z myślą o zbawieniu duszy, ale w sytuacjach losowych, gdy wymagają pomocy, bo nie mają środków do życia”43.
Przykład francuski pozwala na konstatację, że nawet w warian-cie daleko idącego rozdziału między państwem a Kościołem, możliwa jest współpraca podmiotów wyznaniowych z administracją publicz-ną. Dotyczy to między innymi sfery usług socjalnych. Przywoła-na już organizacja Secours Catholique i inne tego typu podmioty są zatem w pełni rozpoznawane przez władze jako jednostki organizacyj-ne Kościoła, posiadające swój szczególny charakter oraz swoje własorganizacyj-ne cele, co bynajmniej nie przeszkadza w podejmowaniu wspólnych dzia-łań z zakresu pożytku publicznego.
Wyznaniowe służby socjalne w państwie separacji skoordynowanej – Niemcy
Niemcy charakteryzują się silną instytucjonalną obecno-ścią w sferze socjalnej dwóch największych Kościołów - katolickiego i ewangelickiego, wynikającą zarówno z przyjętego modelu stosun-ków państwo – Kościół, jak również z konstytucyjnie umocowanej zasady subsydiarności. Gerhard Robbers twierdzi, że niemiecki system ułożenia relacji między państwem a związkami wyznaniowymi „jest usytuowany pośrodku, pomiędzy Kościołem państwowym a ścisłym rozdziałem Kościoła i państwa”44. Według Józefa Krukowskiego
nato-miast system ten można określić mianem separacji skoordynowanej, która polega na tym, że:
42 Por. B. Basdevant-Gaudemet, Państwo i Kościół we Francji…, dz. cyt., s. 131. 43 H. Łakomy, Państwo a Kościół we Francji…, dz. cyt., s. 68.
„[…] wszystkie Kościoły w Niemczech mają status stowa-rzyszeń życia publicznego. Państwo gwarantuje Kościołom wolność konieczną dla realizacji swoich zadań. Status stowa-rzyszenia publicznego nie ogranicza niezależności Kościoła od państwa, ani też państwa od Kościoła. Wiele konkretnych spraw o charakterze mieszanym regulują konstytucje poszcze-gólnych landów z wyraźnym poszanowaniem tych funkcji, jakie wykonują Kościoły w swoim zakresie, jak sprawy rodzi-ny, szkoły, wychowania religijnego – a zwłaszcza naucza-nia religii w szkołach publicznych, opieki socjalnej. Sprawy te regulowane są na zasadzie partnerstwa stron”45.
Separacja skoordynowana w wersji niemieckiej występu-je w odmianie tzw. uznanych społeczności wyznaniowych (recogni-zed communities). Oznacza to, że niektóre wspólnoty wyznaniowe trak-towane są jako społecznie ważne, pożyteczne, a zarazem lojalne wobec porządku konstytucyjnego i dlatego otrzymują one daleko idące wspar-cie ze strony państwa46. W przypadku Niemiec niezwykle istotna w tym
kontekście jest kwestia finansowania Kościołów. Zdecydowana więk-szość (około 80%) zasobów finansowych Kościołów pochodzi z tzw. podatku kościelnego. Do jego płacenia zobowiązani są członkowie dane-go Kościoła i aby dane-go uniknąć należy formalnie wystąpić z Kościoła47.
Takie właśnie regulacje spowodowały ugruntowanie silnej pozycji dwóch największych wspólnot wyznaniowych, tj. Kościoła kato-lickiego i ewangekato-lickiego. Pozycję tę widać szczególnie w sferze socjal-nej. Wśród sześciu federacji związków socjalnych, skupionych w Fede-ralnej Wspólnocie Roboczej Niezależnej Opieki Społecznej (Bundesarbe-itsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege) znajdują się aż trzy podmioty wyznaniowe. Są to: katolicki Niemiecki Związek Caritas (Deutscher Cari-tasverband), ewangelickie Dzieło Diakonijne (Diakonisches Werk der Evan-gelischen Kirche in Deutschland) oraz Centralne Biuro Opieki Społecznej Żydów w Niemczech (Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland)48.
W praktyce instytucje te, a zwłaszcza Caritas i Diakonia, zdomino-wały sferę usług socjalnych w Niemczech. Świadczą o tym dane, z których wynika, że Caritas jest największym prywatnym pracodawcą
45 J. Krukowski, Kościół i państwo…, dz. cyt., s. 55. 46 Por. P. Burgoński, Modele relacji…, dz. cyt., s. 228.
47 Zob. G. Robbers, Państwo i Kościół w Niemczech…, dz. cyt., s. 285.
48 Zob. J. Merchel, Związki socjalne, trzeci sektor i społeczeństwo obywatelskie,
w Niemczech. Zatrudnia bowiem niemal pół miliona etatowych pracow-ników w ponad 25 000 placówek, takich jak stacjonarne domy pomo-cy, placówki opieki dziennej czy szpitale i stacje socjalne. Ewangelicka Diakonia zatrudnia niewiele mniej, bo około 430 tysięcy pracowników etatowych, prowadząc niemal 27 000 placówek49.
Uzyskanie takiej pozycji przez wyznaniowych dostawców usług socjalnych było możliwe nie tylko w oparciu o wskazane powy-żej ogólne zasady relacji między państwem a Kościołami, ale również konstytucjonalizację i specyficzną interpretację zasady subsydiarno-ści. Przyjęto bowiem, że ma ona porządkować nie tyle relacje między jednostką a społecznością oraz między społecznościami niższymi i wyższymi, ale przede wszystkim relacje między państwem a organi-zacjami społecznymi. Dlatego też wyrażona jest ona w formule, zgod-nie z którą instytucje państwowe i komunalne zgod-nie powinny pozba-wiać niezależnych podmiotów społecznych (freie gesellschaftliche Kräfte) możliwości realizacji tych zadań, które podmioty te są w stanie wyko-nać, co w praktyce oznacza ich warunkowe pierwszeństwo przy podej-mowaniu tego rodzaju działań50.
Spośród przepisów dotyczących usług socjalnych szczegól-ne znaczenie dla omawianych tu kwestii miały dwie ustawy. Fede-ralna Ustawa o Pomocy Społecznej (Bundessozialhilfegesetz) uchwalo-na 30 czerwca 1961 roku deklarowała nieuchwalo-naruszalną pozycję Kościo-łów i wspólnot religijnych prawa publicznego oraz organizacji nieza-leżnych (freie Verbände) jako podmiotów realizujących zadania w sferze socjalnej. Podkreślono w niej prawo do autonomii i samostanowie-nia tych podmiotów, przy jednoczesnym zobowiązaniu administracji publicznej do stosownego wspierania ich działalności. Znalazły się tu przepisy o współpracy i wzajemnym uzupełnianiu działalności, której wspólnym celem jest dobro osób szukających pomocy. Gwarancją tej współpracy miał być przepis, zgodnie z którym podmioty publicz-ne powinny odstąpić od podejmowana działalności w tych przypad-kach, gdy pomoc świadczą organizacje niezależne. Z kolei uchwalona 11 sierpnia 1961 roku Ustawa o Pomocy Młodzieży (Gesetz für Jugen-dwohlfahrt) wprowadziła zasadę, że pomoc ze strony instytucji publicz-nych ma wspierać i uzupełniać wychowanie w rodzinie oraz reguluje
49 Zob. B. Guntau, Christliche Diakonie und Karitas in Deutschland [on-line],
http://www.kas.de/wf/doc/kas_16323-1522-1-30.pdf?090429084805 [dostęp: 23.02.2017].
50 Zob. D. Seeber, Caritas in Staat und Gesellschaft, [w:] H. Puschmann (red.), Not sehen und handeln. Caritas: Aufgaben, Herausforderungen, Perspektiven, Freiburg
relacje pomiędzy publiczną (urzędową) i niezależną (prywatną) działal-nością pomocową w tej dziedzinie. Urzędy do spraw młodzieży zosta-ły zobowiązane do daleko idącego wspierania inicjatyw organizacji niezależnych działających na rzecz młodzieży51. Krytycy tych rozwiązań
wskazywali, że preferowanie niezależnych organizacji względem urzę-dowej (publicznej) pomocy młodzieży opiera się na zasadzie subsydiar-ności wywiedzionej z tomistycznego prawa naturalnego i w ten sposób konkretna koncepcja religijna została podniesiona do rangi wiążą-cej normy prawnej, co naruszać ma przepisy konstytucji gwarantują-ce wolność sumienia i wyznania. Jednak Federalny Sąd Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 18 lipca 1967 roku rozstrzygnął o zgodności takiego właśnie rozumienia i praktycznego stosowania zasady subsydiarności z normami wynikającymi z ustawy zasadniczej52.
W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku rozpoczęto proces reformowania systemu usług socjalnych w Niemczech, który dotknął wszystkie organizacje pozarządowe, w tym także wyznaniowe. Generalną strategią władz publicznych stało się postawienie dostaw-ców usług socjalnych pod presją ekonomiczną, wyrażającą się zarówno renegocjowaniem warunków finansowania, jak również wprowadze-niem mechanizmów konkurencji. W wielu obszarach zaczęto wyma-gać spełniania precyzyjnie określonych kryteriów, ocenianych w kate-goriach ilościowych. Zredukowane zostały środki przeznaczane na prowadzenie powierzonych zadań, a ponadto w miejsce negocjacji w zakresie dostarczania usług socjalnych z organizacjami non-profit państwo rozpoczęło otwieranie tej sfery na wolną konkurencję53.
Wpro-wadzenie mechanizmów konkurencji jako nowego sposobu zarządza-nia w polityce społecznej ograniczyło uprzywilejowany status orga-nizacji pozarządowych, wprowadziło współzawodnictwo pomiędzy nimi, a także konieczność konkurowania z podmiotami komercyjnymi. Można zatem powiedzieć, że nastąpiło zmniejszenie znaczenia zasady subsydiarności jako normy legitymizującej szczególny status sektora pozarządowego w sferze socjalnej54.
Trzeba jednak stanowczo podkreślić, że zmiany związa-ne z nowym rozumieniem subsydiarności nie miały nic wspólzwiąza-nego
51 Por. A. Rauscher, Verhältnis von Staat und kirchlicher Caritas. Subsidiarität als Leitprinzip, [w:] N. Glatzel, H. Pompey (red.), Barmherzigkeit oder Gerechtigkeit? Zum Spannungsfeld von christlicher Sozialarbeit und christlicher Soziallehre,
Frei-burg 1991, s. 84-87.
52 Zob. tamże, s. 87-88.
z regulacjami dotyczącymi relacji państwo – Kościoły. Były one konse-kwencją reformowania systemu opiekuńczego i uderzyły jednakowo w podmioty wyznaniowe i organizacje świeckie. Przytoczone wcze-śniej dane liczbowe dotyczące Caritas i Diakonii jako pracodawców potwierdzają ich nadal silną pozycję w sferze socjalnej w Niemczech. Zmniejsza się jednak liczba wolontariuszy uzupełniających pracę etatową, spada liczba i wartość darowizn przekazywanych na insty-tucje kościelne, a ponadto wzrastająca liczba wiernych występujących z Kościoła ma wpływ na obniżenie się kościelnych subsydiów na dzia-łalność w obszarze opieki i pomocy społecznej55.
Zakończenie
System rozdziału między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi nie musi oznaczać ograniczenia bądź unie-możliwienia im działalności w sferze społecznej. Omówione powy-żej przykłady trzech państw realizujących różne warianty separa-cji potwierdzają tezę, że w dziedzinie świadczenia usług socjalnych podmioty wyznaniowe są cenionymi partnerami władz publicz-nych, a ustawodawstwo stwarza odpowiednie warunki współpracy. Jest tak zarówno w systemie separacji czystej (USA), skoordynowa-nej (Niemcy), jak również wrogiej lub co najmniej niechętskoordynowa-nej Kościo-łom (Francja). Nawet tak sporne kwestie, jak dofinansowywanie dzia-łalności podmiotów wyznaniowych ze środków publicznych, znajdu-ją pozytywne rozwiązania, gdyż kluczowe jest uznawanie społecznej użyteczności Kościołów jako realizatorów usług socjalnych. Ich aktyw-ny udział w tej dziedzinie wpisuje się też w postulowaaktyw-ny i wdrażaaktyw-ny paradygmat wielosektorowości w polityce społecznej.
~•~ tadeusz KaMińsKi
Relacje państwo – Kościół w obszarze usług socjalnych na przykładzie Stanów Zjednoczonych, Francji i Niemiec
Streszczenie
Przedmiotem opracowania jest analiza stosunków państwo – Kościół w obszarze realizacji usług socjalnych. Wspólnoty wyznanio-we pełnią istotne funkcje pozareligijne – do nich należy działalność
socjalna. Możliwości działania w tym zakresie są uwarunkowane przy-jętym w danym kraju modelem relacji państwo – Kościół. W artyku-le omówiono sytuację wyznaniowych dostawców usług socjalnych w trzech państwach, reprezentujących różne warianty systemu sepa-racji: czystej (USA), skoordynowanej (Niemcy) oraz wrogiej (Francja). Przeprowadzone analizy pozwalają na stwierdzenie, że we wszystkich tych przypadkach podmioty wyznaniowe są cenionymi partnerami władz publicznych w dziedzinie świadczenia usług socjalnych. Nawet tak sporne kwestie, jak dofinansowywanie działalności podmiotów wyznaniowych ze środków publicznych znajdują pozytywne rozwią-zania, gdyż kluczowe jest uznawanie społecznej użyteczności Kościo-łów jako realizatorów usług socjalnych. Ich aktywny udział w tej dzie-dzinie wpisuje się też w postulowany i wdrażany paradygmat wielo-sektorowości w polityce społecznej.
Słowa kluczowe: relacje państwo – Kościół, społeczna użytecz-ność organizacji kościelnych, podmioty wyznaniowe, usługi socjalne.
tadeusz KaMińsKi
Church-State relationship in the field of social services – case studies in the United States, France and Germany
Abstract
Denominational communities are engaged in many important social works. Their activities are necessarily determined by the law of the land regulating the relationship between the state and religious groups. The author describes the situation of religious social services providers in three countries, representing three different systems of separation: pure separation (USA), coordinated separation (Germany) and hostile separation (France). The analysis of these cases indicate that denominational groups in these countries are valuable partners of civil authorities in the provision of social services. Even such conten-tious issues like subsidies for denominational groups from the public purse can be solved in satisfactory ways, because of the social advan-tages derived from the work of the churches. Their involvement in this field also fits well with the implementation of the multidisciplinary approach to social issues.
