Agnieszka Aliñska Szko³a G³ówna Handlowa w Warszawie
Finanse sektora samorz¹dowego na tle finansów
publicznych krajów Unii Europejskiej
Streszczenie
OgÛlna sytuacja finansowa jednostek samorzπdowych zarysowuje siÍ jako bardzo korzystna. Dynamika wzrostu wartoúci dochodÛw podatkowych osiπga-nych przez lokalne i regionalne w≥adze znacznie przewyøsza wielkoúci charakte-ryzujπce ca≥y sektor publiczny. Dodatkowo jednostki samorzπdowe szczebla lokal-nego i regionallokal-nego sπ w wielu krajach Unii Europejskiej (UE) wiodπcym inwe-storem publicznym. årednio w ca≥ej UE finansujπ 69,3% wszystkich inwestycji publicznych. Ponadto wartoúÊ ich deficytÛw budøetowych, kszta≥tujπca siÍ na po-ziomie 0,2% PKB, a takøe ich udzia≥ w wartoúciach d≥ugu publicznego na pozio-mie 5,8% PKB Unii Europejskiej moøna okreúliÊ jako bezpiecznπ i nie zagraøajπ-cπ osiπganiu pozytywnych efektÛw gospodarczych w wielu krajach Unii.
Wprowadzenie
Jednostki samorzπdu terytorialnego (JST) stanowiπ podstawowy segment sektora finansÛw publicznych. Zakres zadaÒ przypisanych poszczegÛlnym pozio-mom w≥adzy samorzπdowej i podmiotÛw wchodzπcych w jej sk≥ad stanowi w kra-jach UE odwzorowanie przyjÍtego modelu i zakresu przeprowadzanych procesÛw decentralizacji sektora publicznego. Rodzaje i skala realizowanych zadaÒ przez w≥adze samorzπdowe w krajach UE wynika z jednej strony z wp≥ywu uwarunko-waÒ historycznych, przyjÍtego typu paÒstwa oraz kszta≥tu administracji tereno-wej, z drugiej zaú strony jest efektem wyzwaÒ i potrzeb rynkowych. Jednak naj-istotniejsze znaczenie ma tu aspekt moøliwoúci finansowych. Zadania publiczne
przekazywane w≥adzom i administracji samorzπdowej z poziomu centralnego wymagajπ wskazania bπdü wyposaøenia JST w úrodki finansowe s≥uøπce do ich realizacji. Jest to zagadnienie szczegÛlnie aktualne w przypadku realizacji dzia-≥aÒ o charakterze inwestycyjnym i dokonywania zwiπzanych z tym wydatkÛw in-westycyjnych. Podstawowymi ürÛd≥ami finansowania zarÛwno samorzπdowej dzia≥alnoúci bieøπcej, jak i tej o charakterze inwestycyjnym w krajach UE sπ do-chody podatkowe oraz transfery z budøetÛw centralnych.
Celem niniejszego opracowania jest zaprezentowanie znaczenie dzia≥alnoúci samorzπdÛw terytorialnych w krajach Unii Europejskiej w zakresie osiπgania wskaünikÛw makroekonomicznych odnoszπcych siÍ do sektora publicznego. Na tle wystÍpujπcych w poszczegÛlnych krajach UE struktur wewnÍtrznej organiza-cji sektora samorzπdowego (jedno, dwu lub trÛjszczeblowej) zaprezentowane zo-stanπ wartoúci dochodÛw generowanych przez samorzπdy, w tym przede wszyst-kim dochodÛw z tytu≥u podatkÛw lokalnych oraz realizowanych wydatkÛw w od-niesieniu do ca≥ego sektora general government. Zastosowane podejúcie wynika przede wszystkim z dwÛch podstawowych przyczyn:
ï systematycznego pog≥Íbiania procesÛw decentralizacji sektora finansÛw publicznych w krajach UE,
ï poszukiwania metod i sposobÛw poprawy stanu finansÛw sektora publicz-nego, zarÛwno wúrÛd krajÛw Ñstarejî UE, jak i tych paÒstw, ktÛre sta≥y siÍ jej pe≥noprawnymi cz≥onkami w ostatnich latach.
Zaprezentowane dane statystyczne, obrazujπce stan finansÛw jednostek sa-morzπdu terytorialnego w ujÍciu ogÛlnoeuropejskim, jak i w podziale na poszcze-gÛlne kraje cz≥onkowskie, pochodzπ przede wszystkim z raportÛw i opracowaÒ miÍdzynarodowej instytucji finansowej Dexia, ktÛra specjalizuje siÍ w ocenie wy-nikÛw finansowych sektora samorzπdowego w krajach UE.
1. Struktury organizacyjne jednostek samorzπdu terytorialnego w krajach UE jako efekt procesÛw decentralizacyjnych
sektora publicznego
Zakres zadaÒ i odpowiedzialnoúci jednostek samorzπdowych w krajach Unii Europejskiej oraz ürÛd≥a ich finansowania sπ bardzo zrÛønicowane i stanowiπ wynik przyjÍtego modelu decentralizacji zadaÒ publicznych. W wielu krajach Unii Europejskiej obserwujemy zjawisko postÍpujπcej decentralizacji sektora pu-blicznego, czego przejawem jest miÍdzy innymi tworzenie nowych struktur orga-nizacyjnych i wyposaøanie ich w nowe cele, obowiπzki i zadania, ktÛre dotych-czas stanowi≥y pakiet zadaÒ i odpowiedzialnoúci administracji publicznej szcze-bla centralnego. SzczegÛlnie procesy te widoczne sπ w ujÍciu regionalnym, o czym úwiadczπ dane zamieszczone w tabeli 1.
Wprowadzanie zmian na poziomie regionÛw bardzo czÍsto implikuje koniecz-noúÊ dokonywania zmian strukturalnych i organizacyjnych na poziomie lokal-nym. Przyk≥adem takich w≥aúnie przedsiÍwziÍÊ jest Dania, ktÛra planuje
wpro-wadzenia w 2007 roku piÍciu nowych podmiotÛw publicznych szczebla regional-nego, przy jednoczesnym zmniejszeniu liczby jednostek samorzπdowych szczebla lokalnego (gminnego) z 270 do 98. Podobne plany, lecz bardziej odleg≥e w czasie, bo dotyczπce roku 2009, ma £otwa. Zgodnie z przyjÍtymi planami przewiduje siÍ tam ograniczenie liczby samorzπdÛw gminnych z 527 do 176.
Podzia≥ terytorialny paÒstw Unii Europejskiej nie jest jednorodny. WystÍpu-je zasadniczy podzia≥ na kraWystÍpu-je federalne i unitarne, w ramach ktÛrych wyrÛøniÊ moøna kraje z trzema, dwoma i jednym poziomem administracji samorzπdowej (por. tabela 2).
Rok Kraj Nowe regiony
1999 Polska 16
2001 Czechy 14
2002 S³owacja 8
2007 Dania 5 (planowane do wprowadzenia) 2009 S³owenia 14 (planowane do wprowadzenia)
Tabela 1. Decentralizacja sektora finansów publicznych w zakresie tworzenia nowych regionów
w krajach UE
Pród³o: Opracowanie w³asne na podstawie danych Dexia.
Tabela 2. Klasyfikacja pañstw Unii Europejskiej ze wzglêdu na kszta³t administracji terytorialnej
po-ziomu regionalnego
Pañstwa Struktura w³adz regionalnych Cechy charakterystyczne 1. Pañstwa federalne: – Niemcy – Austria – Belgia – 16 landów – 9 krajów federalnych – 3 regiony
Wystêpuj¹ parlamenty regionalne, oddzielenie kompetencji w³adz centralnych i terytorialnych
2. Pañstwa unitarne z trzema poziomami w³adzy terytorialnej:
– Francja – Irlandia – W³ochy – Polska – Hiszpania – 22 regiony – 8 regionów – 20 regionów – 16 regionów – 17 regionów
Ró¿ny stopieñ autonomii. Odpo-wiedzialnoœæ w³adz regionalnych za planowanie i rozwój na pozio-mie regionu.
3. Pañstwa unitarne z dwoma poziomami w³adzy terytorialnej:
– Republika Czech – Dania – Grecja – Wêgry – Litwa – Holandia – S³owacja – Szwecja – Wielka Brytania – 14 regiony – 13 regionów – 50 departamentów – 19 regionów – 26 dystryktów i 7 okrêgów – 12 prowincji – 8 regionów – 21 regiony – w³adze samorz¹dowe
Ró¿ny stopieñ autonomii w³adz te-rytorialnych. Regiony wprowadza-j¹ w ¿ycie postanowienia i regula-cje prawne administracji pañstwo-wej. Regiony posiadaj¹ niezale¿ne bud¿ety.
OgÛ≥em w krajach UE funkcjonuje 89 250 regionalnych i lokalnych jednostek samorzπdu terytorialnego, z tego ponad 98% (88 002 podmioty) na poziomie pod-stawowym, pierwszego szczebla. PrzyjÍta organizacja struktur terenowych sek-tora publicznego w krajach Unii Europejskiej stanowi podstawÍ do funkcjonowa-nia podmiotÛw lokalnych (odpowiednik polskich gmin), stanowiπcych tzw. pierw-szy szczebel struktur terytorialnych podmiotÛw sektora publicznego. WúrÛd kra-jÛw europejskich na szczegÛlne wyrÛønienie zas≥uguje w tym wzglÍdzie Francja, na terenie ktÛrej funkcjonuje aø 36 784 odpowiednikÛw polskich gmin (commu-nes). Najmniejsza liczba podstawowych jednostek samorzπdowych wystÍpuje na-tomiast na Litwie, Malcie i w Irlandii, odpowiednio 61, 68 i 85.
2. Dochody i wydatki jednostek samorzπdu terytorialnego na tle sektora publicznego
Najistotniejszym ürÛd≥em dochodÛw jednostek samorzπdowych sπ te otrzy-mywane z tytu≥u podatkÛw lokalnych. OgÛlna wartoúÊ tych podatkÛw w krajach UE w roku 2005 stanowi≥a 4,7% PKB Unii Europejskiej. NajwiÍkszy wzrost do-chodÛw JST z tego tytu≥u w latach 2000ñ2005 odnotowa≥y takie kraje, jak: Hisz-pania, Czechy, WÍgry, a takøe Polska.
W Hiszpanii, Francji i Portugalii wzrost dochodÛw podatkowych by≥ najwyø-szy wúrÛd krajÛw tzw. Ñstarejî UE i wynosi≥ odpowiednio 10,8%, 11,1% i 13,4%. Sπ to wartoúci znacznie niøsze niø w przypadku Polski, gdzie dynamika wzrostu w 2004 roku wynosi≥a 52,7%, co by≥o wynikiem wprowadzenia w øycie od 1 stycz-nia 2004 r. nowych uregulowaÒ prawnych w zakresie gromadzestycz-nia dochodÛw JST. By≥y jednak i takie kraje, jak Luksemburg, W≥och i Belgia, w ktÛrych w 2005 roku zanotowano ujemny wskaünik dynamiki wzrostu udzia≥u dochodÛw JST z tytu≥u podatkÛw lokalnych. Pozytywne zmiany, jakie obserwujemy w dzia-≥alnoúci samorzπdÛw krajÛw UE, uwidocznione wartoúciπ pozyskiwanych docho-dÛw podatkowych, nie znajdujπ odzwierciedlenia w wynikach ca≥ego sektora
pu-Tabela 2. c.d.
Pañstwa Struktura w³adz regionalnych Cechy charakterystyczne
– Cypr – Estonia – Finlandia – £otwa – Luksemburg – Malta – Portugalia – S³owenia
Brak w³adzy terytorialnej na poziomie regionów.
Pród³o: L. Zacesta, M. Puris, The Possibility to Create Large – scale Regional Governments in Latvia, materia³y po-konferencyjne, niepublikowane pt.: „Employment, Economic development and local governance in Latvia”, OECD, LEED, Riga, Latvia 2005, s. 3.
blicznego. Analiza dynamiki wzrostu dochodÛw podatkowych sektora samorzπ-dowego i publicznego wykazuje znaczne dysproporcje. W latach 2000ñ2005 sek-tor samorzπdowy odnotowa≥ úredni wzrost o 4,5% w skali roku (do kwoty 510 bln Euro), podczas gdy w tym samym okresie sektor ca≥y sektor publiczny zaledwie wzrost o 0,9% úrednio w skali roku. Zw≥aszcza w latach 2000ñ2002 w sektorze publicznym Unii Europejskiej mieliúmy do czynienia ze spadkiem wartoúci do-chodÛw podatkowych.
Dochody otrzymywane przez w≥adze samorzπdowe krajÛw UE sπ przeznacza-ne na finansowanie prowadzoprzeznacza-nej przez te jednostki dzia≥alnoúci bieøπcej i inwe-stycyjnej1. Poziom wydatkÛw samorzπdowych na tle wydatkÛw ca≥ego sektora
Pród³o: Local Finance in the European Union. Trends 1999/2004, Delia, November 2005, s. 9.
Rys. 1. Dynamika wzrostu udzia³u dochodów JST z tytu³u podatków lokalnych w roku 2004 w
sto-sunku do roku poprzedniego
1Local finance in the twenty five countries of the European Union, Dexia Editions, Paris,
publicznego czÍsto jest wykorzystywany jako wskaünik okreúlajπcy poziom de-centralizacji sektora publicznego danego kraju. Tendencje, ktÛre zarysowujπ siÍ na przestrzeni ostatnich lat wskazujπ na coraz wiÍkszy zakres zadaÒ, ktÛre prze-kazywane sπ do realizacji w≥adzom samorzπdowym i finansowane z ich úrodkÛw w≥asnych. Potwierdzajπ to dane, ktÛre obrazujπ wzrost udzia≥u lokalnych wydat-kÛw publicznych do PKB, z poziomu 11,3% w 1999 roku do 12,7% w 2005 roku. NajwiÍkszym udzia≥em wydatkÛw lokalnych do PKB wykazujπ siÍ takie kraje, jak: Dania (34%), Szwecja (27%) oraz Hiszpania i Finlandia (po oko≥o 20%).
Sprawne i efektywne funkcjonowanie w≥adz samorzπdowych wymaga w pierwszej kolejnoúci prowadzenia przez te podmioty dzia≥alnoúci inwestycyj-nej. Ten obszar dzia≥alnoúci w≥adz samorzπdowych wykazuje bardzo duøe zrÛøni-cowane w przekroju europejskim. O zakresie i skali prowadzenia tej formy dzia-≥alnoúci úwiadczπ wartoúci wydatkÛw inwestycyjnych. Analiza dynamiki wzrostu wydatkÛw inwestycyjnych sektora samorzπdowego i publicznego wskazuje, øe wartoúci charakteryzujπce te dwa segmenty sπ prawie identyczne (rÛønica na ko-rzyúÊ samorzπdÛw zaledwie o 0,1%), chociaø w krajach Unii Europejskiej jednost-ki samorzπdu terytorialnego nazywane sπ czÍsto g≥Ûwnym inwestorem sektora publicznego.
W obserwowanym okresie lat 2000ñ2005 pozytywnym zjawiskiem jest fakt znacznie wiÍkszych wartoúci wydatkÛw inwestycyjnych niø dynamika wzrostu wartoúci PKB. Jest to miÍdzy innymi rezultatem coraz szerszego zakresu kom-petencji i aktywnoúci samorzπdÛw terytorialnych w obszarze edukacji, opieki spo≥ecznej, ochrony úrodowiska, transportu publicznego, rozwoju gospodarczego i planowania rozwoju przestrzennego miast i terenÛw wiejskich, itd. Samorzπdy terytorialne sta≥y siÍ g≥Ûwnym podmiotem rynku lokalnego i regionalnego w za-kresie odpowiedzialnoúci za rozwÛj spo≥eczno-gospodarczy.
Pród³o: Deletre (2006: 17).
Rys. 2. Dynamika dochodów podatkowych sektora samorz¹dowego i publicznego
Pród³o: Local Finance in the European Union. Trends 1999/2004, Dexia, November 2005, s. 5.
Rys. 3. Udzia³ publicznych wydatków lokalnych w PKB w 2004 roku (w %)
Pród³o: Deletre (2006: 11).
Rys. 4. Dynamika wzrostu wydatków inwestycyjnych sektora samorz¹dowego i publicznego
3. Rola i znaczenie finansÛw samorzπdowych w wype≥nianiu fiskalnych kryteriÛw z Maastricht
AnalizÍ znaczenia oraz wp≥ywu jednostek samorzπdu terytorialnego na osiπ-ganie wymaganych fiskalnych kryteriÛw zbieønoúci krajÛw UE (tj. odnoszπcych siÍ do wartoúci deficytu budøetowego i d≥ugu publicznego) naleøy ujπÊ w dwÛch obszarach:
1. Bezpoúredniego, wystÍpujπcego w sytuacji, gdy zad≥uøenie JST generu-je wartoúci d≥ugu publicznego. W tej sytuacji, osiπganie wartoúci d≥ugu pu-blicznego przez poszczegÛlne kraje UE uzaleønione jest (w mniejszym lub wiÍkszym zakresie) od polityki gospodarki finansowej prowadzonej na po-ziomie w≥adz samorzπdowych.
2. Poúredniego, ktÛry moøna zidentyfikowaÊ w odniesieniu do wp≥ywu pro-wadzonej dzia≥alnoúci i wynikÛw finansowych JST w zakresie generowa-nego przez budøet centralny deficytu budøetowego. W tym ujÍciu rola sa-morzπdÛw ogranicza siÍ do moøliwoúci przejÍcia wiÍkszej liczby i zakresu zadaÒ, z poziomu centralnego na poziom samorzπdowy. Realizacja tych za-daÒ wymaga koniecznoúci ponoszenia wydatkÛw, w tym przede wszystkim tych o charakterze inwestycyjnym, ktÛre nie sπ realizowane na poziomie centralnym i koszty ich realizacji nie sπ ujmowane w wydatkach budøetu paÒstwa.
ZarÛwno w odniesieniu do wp≥ywu bezpoúredniego, jak i poúredniego, dzia-≥alnoúÊ JST znajduje odzwierciedlenie w moøliwoúciach wype≥niania przez po-szczegÛlne kraje UE kryteriÛw konwergencji. Zanalizy danych zamieszczonych na rys. 5 widaÊ, øe wiÍkszoúÊ krajÛw UE zlokalizowanych jest w ÑIî sektorze wy-mogÛw fiskalnych Unii Gospodarczo-Walutowej.
Pród³o: Sub-national public finance in the European Union, Economic Outlock, Dexia, November 2006, s. 5.
Najlepsze wyniki w tym zakresie majπ Estonia i Dania, kraje, ktÛre przy osiπganiu nadwyøki budøetowej dysponujπ jednoczeúnie niewielkimi wartoúcia-mi d≥ugu publicznego. Na tle innych paÒstw UE korzystnie wypadajπ takøe wy-niki polskiej gospodarki, gdyø wed≥ug danych europejskich nie przekraczamy krytycznych wartoúci deficytu budøetowego i d≥ugu publicznego.
Z kolei w≥adze publiczne szczebla centralnego i samorzπdowego krajÛw umiejscowionych w ÑIVî sektorze, a szczegÛlnie Grecja i W≥ochy powinny podjπÊ bardziej radykalne dzia≥ania zmierzajπce do ograniczenia osiπganych deficytÛw budøetowych i wartoúci generowanych d≥ugÛw publicznych.
Pród³o: Deletre (2006: 19).
Rys. 6. Struktura udzia³u sektora samorz¹dowego i publicznego w wartoœciach d³ugu publicznego
W krajach Ñ15î udzia≥ d≥ugu komunalnego do PKB jest stosunkowo wysoki. Na koniec 2004 roku wynosi≥ 22,2 bln Euro. W tych krajach na przestrzeni lat 1999ñ2004 mamy jednak do czynienia z systematycznym spadkiem udzia≥u d≥u-gu lokalnego w stosunku do PKB, co uwzglÍdnia stabilnπ sytuacjπ w zakresie udzia≥u lokalnego d≥ugu publicznego w paÒstwowym d≥ugu publicznym. Zkolei w nowo przyjÍtych krajach UE zarysowuje siÍ odmienna tendencja. Ze wzglÍdu na stosunkowo niski poziom zad≥uøenia samorzπdÛw w tych krajach oraz doúÊ ry-gorystyczne uregulowania prawne, ktÛre ograniczajπ moøliwoúci zad≥uøania siÍ samorzπdÛw, wartoúÊ zad≥uøenia tych krajÛw jest znacznie niøsza i na koniec 2004 roku wynosi≥a zaledwie 0,3 bln Euro, co stanowi≥o 0,05% PKB tych krajÛw. W najbliøszych latach naleøy spodziewaÊ siÍ jednak wzrostu udzia≥u zad≥uøenia nowych krajÛw UE. WynikaÊ to bÍdzie miedzy innymi z koniecznoúci niwelowa-nia dysproporcji rozwojowych i realizacji kapita≥och≥onnych przedsiÍwziÍÊ. To z kolei wymaga wykorzystywania zewnÍtrznych, czÍsto zwrotnych ürÛde≥ finan-sowania.
Zakoñczenie
Analiza zgromadzonych w niniejszym opracowaniu informacji pozwala na stwierdzenie, øe jednostki samorzπdu terytorialnego odgrywajπ bardzo istotnπ rolÍ w osiπganiu ogÛlnych wartoúci finansowych charakteryzujπcych wyniki sek-tora publicznego. Dzia≥alnoúÊ w≥adz samorzπdowych w poszczegÛlnych krajach UE jest zdeterminowana przede wszystkim przyjÍtym modelem decentralizacji sektora publicznego i wewnÍtrznymi (krajowymi) regulacjami prawnymi. Okre-úlajπ one wartoúÊ dochodÛw, w tym przede wszystkim dochodÛw w≥asnych, za-kres realizowanych zadaÒ i zwiπzanych z nimi wydatkÛw oraz moøliwoúci zad≥u-øania siÍ, ktÛre generujπ skalÍ i wartoúÊ lokalnego d≥ugu publicznego. OgÛlna sy-tuacja finansowa jednostek samorzπdowych zarysowuje siÍ jako bardzo korzyst-na. Dynamika wzrostu wartoúci osiπganych przez lokalne i regionalne w≥adze dochodÛw podatkowych znacznie przewyøsza wielkoúci charakteryzujπce ca≥y sektor publiczny. Dodatkowo jednostki samorzπdowe szczebla lokalnego i regio-nalnego sπ w wielu krajach UE wiodπcym inwestorem publicznym, úrednio w ca-≥ej UE finansujπ 69,3% wszystkich inwestycji publicznych. Ponadto wartoúÊ ich deficytÛw budøetowych, kszta≥tujπca siÍ na poziomie 0,2% PKB, a takøe ich udzia≥ w wartoúciach d≥ugu publicznego na poziomie 5,8% PKB Unii Europej-skiej moøna okreúliÊ jako bezpieczne i nie zagraøajπce osiπganiu pozytywnych efektÛw gospodarczych w wielu krajach Unii Europejskiej.
Bibliografia
Deletre B., Local and regional public finance in the European Union. Trends 2000ñ2005, Econo-mic Outlock, Dexia, Brussel 2006.
Local Finance in the European Union. Trends 1999/2004, Dexia, November 2005.
Local finance in the twenty five countries of the European Union, Dexia Editions, Paris, May
2004.
Sub-national public finance in the European Union, Economic Outlock, Dexia, November 2006.
Zacesta L., Puris M., The Possibility to Create Large ñ scale Regional Governments in Latvia, materia≥y pokonferencyjne, niepublikowane pt.: ÑEmployment, Economic development and local governance in Latviaî, OECD, LEED, Riga, Latvia 2005.
Finance of the Municipal Sector in Comparison with Public Finance
of the European Union Countries
Summary
The general financial situation of municipal government in the European Union countries seems to be very good. The dynamics of tax income value growth achieved by local and regional authorities considerably exceed the figures charac-terizing the all public sector. Moreover, municipal authorities at the local and re-gional level are a leading public investor in many EU countries, they finance 69,3% of all public investments in average in all EU. Besides the value of their budget deficits, at the level of 0,2% GDP, and also their share in values of the na-tional debt at the level of 5,8% GDP the European Union can be qualified as sa-fe having no negative impact on getting positive economic efsa-fects in many coun-tries of the European Union.
