WOJEWODA ŁÓDZKI
ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI
90-926 Łódź, ul. Piotrkowska 104, tel.: (+48) 42 664 10 00, fax: (+48) 42 664 10 40Elektroniczna Skrzynka Podawcza ePUAP: /lodzuw/skrytka www.lodzkie.eu
Administratorem danych osobowych jest Wojewoda Łódzki. Dane przetwarzane są w celu realizacji czynności urzędowych. Masz prawo do dostępu, sprostowania, ograniczenia przetwarzania danych. Więcej informacji znajdziesz na stronie www.lodzkie.eu w zakładce ochrona danych osobowych.
Łódź, 13 października 2020 r.
PNIK-I.4131.689.2020
Rada Gminy Ksawerów
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XXVII/216/2020 Rady Gminy Ksawerów z dnia 2 września 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ksawerów.
Uzasadnienie
Rada Gminy Ksawerów podjęła w dniu 2 września 2020 r. uchwałę Nr XXVII/216/2020 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ksawerów, która wpłynęła do organu nadzoru w dniu 14 września 2020 r.
W dniu 25 września 2020 r. organ nadzoru zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności powyższej uchwały. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły zapisów w § 7, § 8 ust.
1 pkt 1 i 3, § 8 ust. 2, § 9, § 11 pkt 3, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 15 ust. 4, § 22, § 23 ust. 1,
§ 24 oraz § 25 załącznika do ww. uchwały.
Pismem z dnia 6 października 2020 r. Rada Gminy Ksawerów poinformowała, że zmiany do uchwały Nr XXVII/216/2020 zostaną przyjęte na najbliższej sesji zwyczajnej.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, organ nadzoru uznał za zasadne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, z uwagi na wiążący go trzydziestodniowy termin do wydania
stosownego aktu nadzoru, a tym samym wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego.
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U.
z 2020 r. poz. 611) zwanej dalej „ustawą o ochronie praw lokatorów”.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, rada gminy uchwala: zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria
wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Natomiast z art.
21 ust. 3 pkt 1 – 6b ustawy wynika, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.
Uchwała rady w sprawie zasad wynajmowania lokali, jako akt prawa miejscowego, powinna regulować wszystkie kwestie wskazane w upoważnieniu ustawowym, o czym świadczy użyty w treści art. 21 ust. 3 ustawy zwrot ,,w szczególności” wskazujący, że materia podlegająca uregulowaniu w uchwale rady gminy, nie została określona w sposób wyczerpujący, z tym, że wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 ustawy kwestie rada gminy obowiązana jest uwzględnić w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Pominięcie przez Radę któregoś z obligatoryjnych elementów uchwały skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia
ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa.
Tymczasem, ocena legalności przedmiotowej uchwały wykazała, że Rada nie uwzględniła w pełni dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy i nie określiła w ogóle w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego stosowanie obniżek czynszu. W ocenie organu nadzoru niezgodna z prawem jest regulacja zawarta w § 7 załącznika do uchwały, zgodnie z którą Rada Gminy przyjęła, że wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu wraz z warunkami jakie powinny zostać spełnione określona jest w obowiązującym wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ksawerów. Zapis ten istotnie narusza art.
21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie stanowi bowiem wypełnienia delegacji ustawowej odesłanie do zapisów zawartych w innej uchwale tj. wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ksawerów.
W sposób istotny narusza prawo także § 8 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały, w którym Rada Gminy wprowadziła wyłączenia podmiotowe uniemożliwiające mieszkańcowi gminy ubieganie się o lokal mieszkalny. Zgodnie z ww. zapisem lokale z mieszkaniowego zasobu Gminy, z wyjątkiem lokali objętych najmem socjalnym, wynajmuje się osobom pełnoletnim, stale zamieszkującym na terenie Gminy Ksawerów, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu/budynku mieszkalnego (w przypadku małżeństwa żadne z małżonków ani zamieszkujących wspólnie dzieci (§ 8 ust. 1 pkt 1) oraz nie zbyły lokalu/budynku mieszkalnego w ciągu 10 lat przed datą złożenia wniosku (prawa własności i współwłasności lokalu/budynku, własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu (§ 8 ust.
1 pkt 3). W ocenie organu nadzoru wprowadzenie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Czym innym jest wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające pozbawienie prawa. Organ gminy nie jest uprawniony do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku. Kryterium posiadania tytułu prawnego do innego lokalu oraz zbycie lokalu w ciągu 10 lat przed datą złożenia wniosku, jako wykluczające zawarcie umowy najmu nie mieści się w pojęciu „warunków zamieszkiwania”, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy.
Istotnie narusza prawo także § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, w którym Rada określiła, kogo należy rozumieć pod pojęciem „osoby stale zamieszkującej na terenie Gminy”.
Zakres upoważnienia wynikający z treści art. 21 ust. 3 nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć. Brak upoważnienia Rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i powtarzania w nim definicji ustawowych. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie jest przy tym istotne, przez jaki okres czasu dana osoba jest zameldowana na pobyt stały na terenie danej gminy. Na prawną konstrukcję "miejsca zamieszkania" składają się: rzeczywiste przebywanie w pewnej miejscowości w sensie fizycznym i wola, zamiar stałego pobytu.
Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o zobiektywizowane kryteria. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można więc mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym skupiają się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).
Zamiar stałego pobytu nie oznacza jednak, że osoba, której to dotyczy ma intencję mieszkać w danej miejscowości przez całe życie, wystarczy, że skupia swoje potrzeby w określonej miejscowości na bliżej nieokreślony czas (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 82/12).
W ocenie organu nadzoru w § 9 załącznika do uchwały, Rada Gminy Ksawerów bez podstawy prawnej ograniczyła okres zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na okres do jednego roku. Ustawodawca nie ograniczył czasu, na który powinna być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, ograniczając się jedynie do określenia, że musi to być umowa na czas oznaczony – art. 23 ust. 1 ustawy. Regulacje dotyczące czasu trwania umowy o najem lokalu socjalnego powinny zostać określone pomiędzy podmiotami zawierającymi umowę.
Po stronie Gminy powinien to być organ wykonawczy.
Niezgodne z prawem są w ocenie organu nadzoru także zapisy § 11 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, gdzie Rada ustaliła, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu oraz lokalu socjalnego przysługuje osobom, z którymi zawarcie umowy uzasadniają uznane przez Wójta istotne względy społeczne, a zwłaszcza zdrowotne lub
rodzinne oraz wynikające ze zobowiązań Gminy. W ocenie organu nadzoru rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad ustalania pierwszeństwa przydziału lokali, które dadzą się obiektywnie „zmierzyć”, „sprawdzić”. Takich wymagań nie spełnia klauzula „istotne względy społeczne, a zwłaszcza zdrowotne lub rodzinne oraz wynikające ze zobowiązań Gminy”, która w praktyce pozostawia organowi wykonawczemu ocenę, czy dany
przypadek jest, czy też nie jest istotny ze względów społecznych (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2021/11). Powyższe uwagi należy
odnieść także do treści zapisu § 23 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym Rada Gminy Ksawerów przyjęła, że wójt w szczególnie uzasadnionych przypadkach określonych w § 11 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 może zawrzeć umowę najmu z osobą nie spełniającą kryteriów, o których mowa powyżej. Również ta regulacja, z racji swojej nieokreśloności, uniemożliwi bądź znacznie utrudni adresatom norm zgodne z nimi zachowanie.
Poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wykracza również treść § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, gdzie Rada Gminy ustaliła, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które uzyskały prawo do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego.
Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalania zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis kształtuje bowiem w sposób samodzielny i wyczerpujący postępowanie wobec osób, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego (patrz: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 106/18).
Niezgodny z prawem jest w ocenie organu nadzoru, także zapis § 15 ust. 4 załącznika do uchwały, w którym Rada Gminy określiła, że sprawy gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy prowadzone są przez Referat Gospodarki Przestrzennej, Nieruchomości, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Ksawerów. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Ksawerów z przekroczeniem delegacji ustawowej wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy określone w art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem kierownikiem urzędu jest wójt (burmistrz, prezydent), a organizację i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta (burmistrza, prezydenta) w drodze zarządzenia (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 507/12).
Istotnie narusza prawo również § 22 załącznika do uchwały, w którym Rada Gminy przyjęła, że odmowa przyjęcia dwóch ofert lokalu powoduje wykreślenie tej osoby z rejestru osoby oczekującej na zawarcie umowy najmu. W ocenie organu nadzoru regulacja ta jest sprzeczna z celami ustawy i tworzy negatywną przesłankę materialnoprawną wykraczającą
poza granice zakreślone delegacją ustawową. Zakwestionowany przepis pozostaje w sprzeczności ze skonkretyzowanym w art. 4 ustawy obowiązkiem gminy zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 239/11).
Za naruszające prawo w sposób istotny uznać należy również regulacje zawarte w § 24 i § 25 załącznika do uchwały. W § 24 Rada Gminy uchwaliła, że w przypadku śmierci najemcy, z pozostającymi w lokalu osobami, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy a zamieszkiwały z najemcą do jego śmierci, może zostać zawarta umowa najmu, jeżeli:
faktycznie stale zamieszkiwały z dotychczasowym najemcą przez okres pełnych pięciu lat, spełniają kryteria dochodowe określone w niniejszej uchwale, w dacie śmierci nie posiadały tytułu prawnego do lokalu (również członkowie gospodarstwa domowego wnioskodawcy), opłacały solidarnie z najemcą należności z tytułu użytkowania lokalu i złożyły wniosek w terminie sześciu miesięcy od daty śmierci najemcy. W § 25 przyjęła zaś, że przepis § 24 stosuje się odpowiednio w przypadku opuszczenia lokalu przez najemcę. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Ksawerów przekroczyła tu zakres delegacji ustawowej określonej w art.
21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.
Pod pojęciem zasad postępowania należy zaś rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzenie dodatkowych warunków w tym dotyczących wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres pełnych pięciu lat, nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu, solidarne opłacanie z najemcą należności z tytułu
użytkowania lokalu nie ma uzasadnienia prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 86/18).
W tym stanie rzeczy, wykazane wyżej uchybienia stanowią istotne naruszenie art.
21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, albowiem pozostawienie w mocy niezakwestionowanej części uchwały byłoby nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż we fragmentarycznym kształcie uchwała nie wypełniałaby
dyspozycji art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto, należy podnieść, że niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie obligatoryjnego elementu w uchwale uznawane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu, za istotne naruszenie prawa.
Uchybienie wymogom zawarcia pełnej regulacji poprzez brak zawarcia w treści uchwały chociażby jednego z obligatoryjnych elementów, rodzi skutek w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/GI 1777/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 567/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12).
Zatem stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVII/216/2020 Rady Gminy Ksawerów z dnia 2 września 2020 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ksawerów jest uzasadnione.
Rozstrzygnięcie nadzorcze może zostać zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (90-434 Łódź, ul. Piotrkowska 135) za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Skargę wnosi się w dwóch egzemplarzach.
WOJEWODA ŁÓDZKI Tobiasz Bocheński
Do wiadomości:
Wójt Gminy Ksawerów
